2019年8月20日下午，清華大學社會創(chuàng)新與鄉(xiāng)村振興沙龍第五期在清華大學公共管理學院成功舉辦。本次沙龍由社會創(chuàng)新與鄉(xiāng)村振興研究中心主任鄧國勝教授主持，邀請到了著名學者郁建興教授主講，郁建興教授講述了“鄉(xiāng)村治理的新議程”。
今天這個話題圍繞兩個主線，一個是社會治理研究；一個是基層鄉(xiāng)村治理。我們清華能夠關(guān)注鄉(xiāng)村治理，精英關(guān)注鄉(xiāng)村、關(guān)注基層，這個是很值得我們敬佩。所以精英學者、精英大學關(guān)注鄉(xiāng)村治理，我覺得這是很值得我們關(guān)注的。所以基于這樣兩個方面，我今天演講的主要包含四個方面的內(nèi)容。
第一，辨析國家治理、地方治理、社會治理、基層治理四個概念。
第二，我想提出一個命題，新時代提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵詞之一就是“治理有效”，所以沒有善治就沒有鄉(xiāng)村振興，提出來一個判斷。
第三，目前鄉(xiāng)村治理的八大核心議題。
第四，提出走向鄉(xiāng)村善治的八大理念，形構(gòu)當前鄉(xiāng)村治理新的議程。
一、辨析國家治理、地方治理、社會治理、基層治理。
十八屆三中全會提出了全面深化改革的總目標就是要推進并實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。十八屆三中全會以后習近平總書記對十八屆三中全會的決定進行了詳細的說明，已經(jīng)被收入習近平《論全面深化改革》中。
（一）國家治理
國家治理可以從三個維度理解：
第一個維度，從廣義上，等同于治國理政，涵蓋了國家一切事務(wù)的治理。它包括了縱向、橫向、時間、空間等四個維度。從縱向的維度，它包括了從中央到地方，甚至到基層，如果我們地方用作狹義的話，地方廣義的中央以外都是地方；從橫向，包括政府、市場、社會；從空間維度，包括東、中、西，部不同區(qū)域、不同的省市縣的協(xié)調(diào)與管理；從時間上，在宏觀上要制定當下的以及未來的發(fā)展戰(zhàn)略，比如“十四五”規(guī)劃，所以這是最廣義的國家治理的概念。
第二個維度，當國家治理和地方治理、基層治理同時出現(xiàn)的時候，國家治理主要是指全國性公共產(chǎn)品的提供和承擔跨區(qū)域協(xié)調(diào)治理的職能。全國性的公共產(chǎn)品包括國防、外交、安全、貨幣、法治、環(huán)境等，既包括硬的公共產(chǎn)品，也包括一些制度性的基礎(chǔ)設(shè)施。這些公共產(chǎn)品不具有排他性和競爭性。 除了全國性的公共產(chǎn)品，還有跨區(qū)域治理，現(xiàn)在京津冀、長三角、港珠澳大灣區(qū)，這些也是國家治理的內(nèi)容，需要高層級政府的計劃、指揮、協(xié)調(diào)、控制。
第三個維度，當它跟社會治理同時出現(xiàn)的時候，國家治理包括政黨治理、政府治理。從邏輯上講，國家和社會是劃界而治的，這個界在哪，估計很難準確表述，但是從邏輯上講它們是有界限的。在社會失靈的地方要發(fā)揮“元治理”的作用，所以這是政府與社會關(guān)系建立的前置條件，第一個它們是有界限的，第二個是社會會界定的，如果社會始終是有效的，就不需要國家的干預(yù)，也不需要有政社關(guān)系。政社關(guān)系目前在世界范圍里有國家主導(dǎo)下的社會治理，國家與社會共治，國家在社會之中或者米格代爾這本書翻譯成“社會中的國家”，是一個意思，這三種模式?jīng)]有好壞之分，哪個國家適合什么樣的政社關(guān)系，取決于它的稟賦、文化傳統(tǒng)、發(fā)展階段、發(fā)展水平等等，所以這是國家治理的三個維度，我們來理解國家治理。
（二）地方治理
地方治理，我們跟西方國家有很大的區(qū)別，比如說在美國，美國的州不是地方政府，州是主權(quán)政府，他有51個政府，這51個政府都是主權(quán)政府，州以下才叫地方政府，美國的地方治理簡單地說就是地方自治。如果我們也用“地方政府”這個詞描述美國、德國和日本，它只有啟下的功能，沒有承上的功能，除了法律規(guī)定它要承擔的職能以外，其他的都是自治的概念，美、德、日的地方政府或者叫地方的政權(quán)，他們之間都是獨立的公法人，洛杉磯市在洛杉磯縣里面，洛杉磯是有600多萬人口，得克薩斯州的一個縣可能只有90萬人，他們在法律上都是平等的，互相不隸屬，所以文森特?奧斯特羅姆寫《美國地方政府》，他講美國的地方政府就是一件和尚的百納衣，美國有8萬多個地方政府，這8萬多個地方政府簡單說就是地方自治，比較清晰地來描述他們的法律地位。
但是在我們國家講地方治理要復(fù)雜得多。我們是單一制國家，從法律意義上看，我們的地方政府廣義上是指除中央以外的所有政府。法律上講的是地方各級人民政府，省到鄉(xiāng)鎮(zhèn)都叫地方政府，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是基層政府。如果按照這個來計算，地方政府的狹義概念即為省、市、縣三級政府。但是現(xiàn)在越來越多的學者把縣級政府也劃歸為基層政府，這樣的話地方政府只有省、市兩級。
所以從狹義上看，省、市兩級政府是地方政府，省、市兩級政府的治理是地方治理，省、市政府的工作主要是組織對組織，具有承上啟下的作用，但不直接面對群眾。所以省、市兩級政府可以界定為地方政府，區(qū)別于基層政府，有它特定的含義。這是我們跟西方的地方政府、地方治理的差別。
（三）基層治理
為什么縣級以下，包括縣級政府，我們都把它叫做是基層？原因就是我們現(xiàn)在城市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄖ疲锋?zhèn)建街，鄉(xiāng)鎮(zhèn)被撤銷，建立街道以后，如果我們?nèi)匀徽J為只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是基層的話，我們大量的城市街道對應(yīng)的就沒有一級政府，而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)在進行垂直管理改革之后也越來越像縣級政府的代理機構(gòu)，所以大大削弱了縣一級政府的財政自主權(quán)和資源配置能力。
習近平總書記在不久前舉行的黨和國家的機構(gòu)改革的總結(jié)會上發(fā)表了重要的講話，這個講話所針對的全國都是省、市、縣機構(gòu)的改革，但是不包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)改革。目前我們能夠找到的一些材料，一個是北京市叫做“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”，這是一種新的鎮(zhèn)街和縣級政府、區(qū)級政府的部門關(guān)系。第二個重要的背景就是上海的，上海在2014年發(fā)布的文件， 2014年的文件里面就取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的招商引資功能，取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府這一級職能。我們浙江省在全國率先完成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)改革，最核心的內(nèi)容就把黨建+治理作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府首要的職能。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以后主要的職能就是治理，黨建引領(lǐng)下的社會治理，今天我們講基層治理，就是基層社會治理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不是招商引資的主體，中央的文件在不斷地確認這樣一個趨勢。鄉(xiāng)鎮(zhèn)肯定不是一級政府，職能很不完全，基層治理就是基層社會治理。所以從這個意義上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)無法處理很多公共事務(wù)，縣一級政府直面群眾，是地方重大事項、重大問題的“一線指揮”，是最基層而且最有能力協(xié)調(diào)處理公共事務(wù)的一級政府。所以這是我們將縣一級政府及其它的派出機構(gòu)（街道）以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層政府，有利于今天強化基層治理能力，維護社會穩(wěn)定，為民眾提供更高質(zhì)量的服務(wù)，縣級以下我們把它作為基層的含義。
縣政府屬于基層政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道是社會治理的主體之一。“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”，浙江“四個平臺”下沉，現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，而且創(chuàng)設(shè)出了繼續(xù)創(chuàng)新“四個平臺”的內(nèi)容等等。這里剛才講的2014年上海的創(chuàng)新，2014年上海就已經(jīng)把創(chuàng)新社會治理、加強基層建設(shè)列為市委“一號課題”，出臺了“1+6”系列文件，一舉取消30多年來街道的招商引資職能，各區(qū)不再考核街道的經(jīng)濟發(fā)展指標。浦東新區(qū)試點取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的招商引資功能，加大對社會治理、民生等方面的權(quán)重。2014年、2015年、2016年3次全國人大會，習近平總書記都到上海代表團去，這三年他講了同樣的話，社會治理的重心在基層、在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、在街道。所以他2016年的時候特別說取消基層的招商引資職能，心無旁騖有更多的精力來做好服務(wù)，這個予以了高度肯定和評價。
這里給大家看兩份文件，一個是5月份發(fā)布的，關(guān)于加強街道黨建工作的文件。一個是6月份發(fā)布的《關(guān)于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》，這兩個文件里面我挑兩句話出來，5月份的文件里面要：“提升街道黨工委的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，直轄市、副省級城市、省會城市、經(jīng)濟社會發(fā)展水平較高的城市應(yīng)當全面取消街道承擔的招商引資、協(xié)稅護稅等工作任務(wù)，暫不具備條件的先先在中心城區(qū)實行，再逐步推進。”6月份的鄉(xiāng)村治理指導(dǎo)意見指出：“要充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)農(nóng)村和農(nóng)民的作用，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)職能，加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本公共服務(wù)投入，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為為農(nóng)服務(wù)的龍頭。”所以我根據(jù)5月份和6月份兩個文件，逐步弱化甚至取消街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)招商引資職能，強化社會治理、民生保障的職能，這個應(yīng)該是改革的重大趨勢。
（四）社會治理
社會治理可以分為兩大部分，一個是社會治理體制，一個是具體的社會事務(wù)治理。社會治理體制，十八大、十八屆三中全會、十九大都有精彩的表述，我們目前講的是創(chuàng)新社會治理體制，十八屆三中全會里面提出來的，在剛才講的6月份的關(guān)于鄉(xiāng)村治理的中央的指導(dǎo)意見里面又增加了，十八大以前叫做黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、社會協(xié)調(diào)、公眾參與，十八大以后加了法治保障，這次指導(dǎo)意見里面又加了科技支撐，這樣的社會治理體制。
第二個是具體社會事務(wù)治理，這里面可以明確地對社會治理來做出一個界定，社會治理在具體社會事務(wù)的治理中包括了三個層次：既包括黨委政府對社會的管理，也包括黨委政府與社會的共治，更是指社會的自主治理。但是黨政部門理解的社會治理跟我們理解的有很大的鴻溝，很多領(lǐng)導(dǎo)人把社會治理理解為治理社會，社會是客體，我們黨政部門才是主體，這是社會治理的內(nèi)容，但只是治理的一部分，任何社會都包括對社會的管理控制、管控的內(nèi)容。但是我們更應(yīng)當要強調(diào)后面的兩個部分，一個是共治。十九大報告指出要構(gòu)建共建、共治、共享的社會治理格局，最先提出了“共治”的理念。另一個，社會的自主治理。社會的自主治理，自治在英文里面有兩個詞，一個是self-governmence，還有一個是autonomous，這里應(yīng)當指的是autonomous。當然先有self-governmence，然后有目標可能是autonomous，自組織。我們剛才講把基層治理的概念坐實了，具體社會事務(wù)治理的重心在基層，所以基層治理也就是基層社會治理。
二、新時代提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵詞之一就是“治理有效”，所以沒有善治就沒有鄉(xiāng)村振興。
第二個，我想提出一個命題，沒有鄉(xiāng)村善治，就沒有鄉(xiāng)村振興。新時代的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和2005年、2006年提出的新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略有什么重要區(qū)別？新農(nóng)村建設(shè)這個目標包含生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主，這是就農(nóng)業(yè)和農(nóng)村社會而言。新時代的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是在2011年我們國家的城鎮(zhèn)常住人口已經(jīng)超過農(nóng)村的常住人口這樣的背景下提出來的。在2011年以前生產(chǎn)要素都是從農(nóng)村向城市單向單維度的流動，2011年以后城鎮(zhèn)常住人口超過農(nóng)村常住人口，意味著涉農(nóng)所有的元素都越來越變得稀缺，所以現(xiàn)在才會有強烈的概念，鄉(xiāng)村旅游就很時尚，鄉(xiāng)村的各種故事就變得越來越寶貴。以前葉圣陶先生寫《多收了三五斗》，農(nóng)民們農(nóng)閑季節(jié)，豐收以后，秋收以后，進城買工藝品，現(xiàn)在是節(jié)假日城鎮(zhèn)居民帶著孩子下鄉(xiāng)，這個只是很表面的，還有別的生產(chǎn)要素，工商資本下鄉(xiāng)，城鎮(zhèn)居民下鄉(xiāng)。
我跟大家講個我自己碰到的真實的例子，去年春節(jié)我到很著名的安吉縣去過春節(jié)，“綠水青山就是金山銀山”提出的地方，那是一個生態(tài)環(huán)境非常好的地方，我在那過春節(jié)，平日里都很忙，閑下來也很無聊，家人們在睡覺，我就跑到村子里去，我去了一個安吉縣還不叫鎮(zhèn)，叫上墅鄉(xiāng)董嶺村，這個村800個人口，四五百個青壯年都出去打工了，留了兩三百個老人、孩子，這是典型的人口輸出村，對不對？那個時候過年了都回來了，村子里很熱鬧。但是我再告訴你們第二個事實，這個村子里住了5600個上海人，或者十年，或者十五年，或者二十年，或者三十年，租他們的房子住在那里，剛才說了，住三十年的天天就住在那兒，有的一年來住一個月、兩個月、三個月，這個問題就來了，縣委書記晚上請我吃飯，我就問他了，這5600個人的財產(chǎn)權(quán)是怎么得到落實的？比如說我跟一個農(nóng)戶聯(lián)合造了一個別墅，這個財產(chǎn)權(quán)，農(nóng)戶說上海人不能買這個房子的，都是農(nóng)戶的名字，有一天他不讓我住了怎么辦？這5600個上海人的治理權(quán)怎么落實？這個村子的公共事務(wù)難道聽兩三百個老人、孩子的嗎？他說這個我們都沒研究過。所以現(xiàn)在我們城鎮(zhèn)居民在鄉(xiāng)村生活的，這就成為了我們房間里的大象，大家都看見了，假裝沒看見，所以十九大報告在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略里面有一句很精彩的話，完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制和政策體系。什么叫做城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制和政策體系，這是十九大報告談鄉(xiāng)村戰(zhàn)略的核心。
所以在今天鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新農(nóng)村建設(shè)的戰(zhàn)略有根本區(qū)別，十三四年過去以后有根本性的區(qū)別。現(xiàn)在全國的城鎮(zhèn)化率達到了58%，浙江省是68%，杭州市是78%，杭州市是已經(jīng)完成城市化的社會形態(tài)了，所以它就面臨了社會治理、經(jīng)濟發(fā)展的任務(wù)就發(fā)生很大的變化，剛才我講到城鄉(xiāng)融合發(fā)展，生產(chǎn)要素相互流通的這樣的背景下，體制機制、政策體系怎么構(gòu)建起來。所以你看生產(chǎn)發(fā)展就變成了產(chǎn)業(yè)興旺，不只是種西瓜、種南瓜、種葡萄了，這個產(chǎn)業(yè)興旺是指什么？鄉(xiāng)村振興一定跟“農(nóng)”有關(guān)，但這個農(nóng)業(yè)一定是接二連三的農(nóng)業(yè)。如何實現(xiàn)一產(chǎn)接二連三，工商資本下鄉(xiāng)，農(nóng)民都做不了，一定要工商資本下鄉(xiāng)的。
村容整潔已經(jīng)改變?yōu)樯鷳B(tài)宜居。鄉(xiāng)風文明、生活富裕這兩個沒有變化。管理民主變成了治理有效。2005年、2006年提出新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略到2008年10月十六屆三中全會，那個中央全會通過的決議，因為全球金融危機了，2008年10月三中全會通過了決議，因為11月5日，幾天以后國務(wù)院就開始全面救市了，所以這個文件被忽視了，沒有得到很好的執(zhí)行，這個文件里面提了一個很好的命題，就是要擴大村民自治的范圍。什么叫擴大村民自治的范圍？現(xiàn)在村民自治已經(jīng)有《村民委員會組織法》，當然所有村莊都應(yīng)該是村民自治的。
但是我們的村民自治主要理解為選舉民主，或者叫做監(jiān)督，選舉和監(jiān)督，在管理和決策的民主這個領(lǐng)域我們做的很少，所以應(yīng)當把管理和決策民主這個內(nèi)容要增加進去，這就是擴大村民自治的范圍的含義，這也是“管理民主”的豐富內(nèi)涵。習近平總書記在十九大報告中指出治理有效是鄉(xiāng)村振興的重要保障，從“管理民主”到“治理有效”，是要推進鄉(xiāng)村治理能力和治理水平現(xiàn)代化，讓農(nóng)村既充滿活力又和諧有序。所以我如果說把這句話稍微放大一下，社會主義國家政權(quán)鞏固以后，治理有效和經(jīng)濟發(fā)展就是黨委政府的中心工作。
怎么樣做到治理有效呢？在6月份的中央《關(guān)于加強和提高鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》里面已經(jīng)提了，構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐”這樣的治理體制。治理體系是指要充分挖掘運用自治、法治、德治的元素，而且通過有效的載體結(jié)合起來，來推進、來實現(xiàn)鄉(xiāng)村的善治。
什么是黨委領(lǐng)導(dǎo)？這里面既是指我們一切工作比如鄉(xiāng)村的工作要由縣委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨委來領(lǐng)導(dǎo)，更是指鄉(xiāng)村中的黨組織的領(lǐng)導(dǎo)。中央已經(jīng)明確規(guī)定，現(xiàn)在的村民委員會的選舉，村委委員會主任跟村黨組織的書記是同一個人，村書記和村主任是同一個人，這個任務(wù)有多艱巨呢？浙江省現(xiàn)在村書記和村主任合一的村莊只有30%左右，三分之二以上的村莊村主任和村書記都是分開設(shè)立的，接下去要重合，要是同一個人，所以這是黨組織領(lǐng)導(dǎo)的含義。所以村的黨組織的書記應(yīng)該通過法定程序擔任村民委員會主任，像浙江這樣的農(nóng)村是有村級集體經(jīng)濟組織的，這時村黨組織的書記要兼任村民委員會主任和村級集體經(jīng)濟組織、合作經(jīng)濟組織的主任，必須是同一個人，“兩委”班子成員應(yīng)當交叉任職，這是非常重要的一個變化。
健全村級重要事項、重大問題由村黨組織研究討論機制。一定要先開村黨組織的會，黨組織開完會，再由村委會進行討論。現(xiàn)在企業(yè)也是這樣，國有企業(yè)也是這樣，黨組織領(lǐng)導(dǎo)的董事會，黨組織協(xié)調(diào)會，然后再進入董事會，或者村民議事會。
政府負責，要健全以財政投入為主的穩(wěn)定的村級組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費保障制度。這要求村級組織經(jīng)費保障制度由政府來負責。要加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)職能，加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本公共服務(wù)投入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以后成為為農(nóng)服務(wù)的龍頭，你主要功能是服務(wù)的功能。現(xiàn)在起源于浙江省在全國廣泛的復(fù)制推廣的“最多跑一次”改革現(xiàn)在向基層延伸，到鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至到村和社區(qū)都成立了便民服務(wù)中心。無論是管理服務(wù)向基層的延伸，或者叫下放，一定是事權(quán)和財權(quán)相匹配、相結(jié)合配合切合的方式下放。
社會協(xié)同。包括婦聯(lián)、黨群部門、群團部門，還有社區(qū)社會組織，還有其他的各種各樣的社會組織，現(xiàn)在協(xié)同的社會元素如果是城鎮(zhèn)特別是大城市我們可以看到很多的元素，但是在鄉(xiāng)村這些元素還是很少的。現(xiàn)在像鄉(xiāng)賢進入到鄉(xiāng)村治理以后，他可能會在這些領(lǐng)域里面發(fā)揮比較好的作用，比如說紅白喜事這種理事會等。
公眾參與。今年6月8日全國的鄉(xiāng)村治理工作會在浙江省寧波象山縣舉行，象山就是以村民說事這個案例著稱，他們堅持民事民議、民事民辦、民事民管，這樣的多層次的基層協(xié)商格局，創(chuàng)新協(xié)商議事形式活動的載體。如果說要講到公眾參與，有那么多的主體，村民會議、村民代表會議、村民議事會、村民理事會、村民監(jiān)事會、百姓議事會、民情懇談會很多很多，在全國鄉(xiāng)村治理工作會閉幕的時候，胡春華副總理去了，《人民日報》的題目叫《浙江唱好三字經(jīng)》，《光明日報》頭版的題目叫做《浙江新時代鄉(xiāng)村治理的范本》，就是講的村民說事。
法治保障，這個法治保障既包括硬法，更是指軟法，村規(guī)民約，不要小看村規(guī)民約，一般來說沒有半年時間、八個月時間治理的村規(guī)民約都是有效的。所以這也是公共政策一個重要的模型。村規(guī)民約是一種軟法。比如說怎么來規(guī)范鄉(xiāng)村小微權(quán)力的運用，我們寧波市的寧海縣，就是“左聯(lián)”五烈士柔石的故鄉(xiāng)，出臺了小微權(quán)力清單36條，寫進了今年的中央一號文件，今年中央一號文件里面講到如何來規(guī)范小村小微權(quán)力的運行，包括調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等有機的銜接協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機制，這都是法治保障。這個話題我們其實可以延伸出很多的內(nèi)容。
科技支撐，現(xiàn)在村委會委員早上起來20多個APP都在指示做什么工作，不勝其煩，所以我們衢州市的龍游縣、湖州市的長興縣，把20多個APP整合到一個平臺上，就變成一個創(chuàng)新項目，可見現(xiàn)在科技對它的影響力。這里面我等會兒還要跟大家做出一些思考，我們科技網(wǎng)絡(luò)建群以后，到底是有利于鄉(xiāng)村治理，還是對鄉(xiāng)村治理來說是一種“雙刃劍”？我一直認為在服務(wù)領(lǐng)域智慧治理的有效性要高于社會管理領(lǐng)域的有效性。我們現(xiàn)在越來越感受到線上的群，它是不斷激化的概念，比如說根據(jù)某一個線索，性別、宗教、性取向、收入水平、某一個議題的專注者來組成這個群，這個群具有不斷激化不斷加固自己的傾向的，所以這個對一個公共理性的建立現(xiàn)在是存在緊張關(guān)系的。
治理體系。這是2013年我在我自己的家鄉(xiāng)浙江桐鄉(xiāng)烏鎮(zhèn)跟當時的市委書記我們兩個人策劃出自治、法治、德治，我們當時叫“三治合一”，十九大報告里面叫做“三治結(jié)合”十九大以后浙江省把它又更名為“三治融合”。那個鎮(zhèn)還建立了三治融合館，建這個館，器和物的建很容易，怎么來體現(xiàn)自治、法治、德治，以后凡是社會治理領(lǐng)域更多，以后多向大家征集，建一個紀念館怎么建，建一個成立館怎么建，我參與他們的館怎么來設(shè)計的，所以要體現(xiàn)人的重心，體現(xiàn)活著的人的重心，動態(tài)的重心，所以這個館里面專門設(shè)了議事會場，專門要體現(xiàn)這個東西。其中基層自治是我們的基本政治制度之一，這個不能改變，所以基層自治是本，但是自治有可能是低水平、低質(zhì)量。為了實現(xiàn)高質(zhì)量、高水平的自治，我們才提出法治和德治，所以這不是A+B+C，這是A+BC，這不是三足鼎立的關(guān)系，法治是底線，德治是高線，有了法治，這個自治的秩序就能建立，沒有自治也可以，所以我說不是三足鼎立，自治+法治就可以建立現(xiàn)代社會秩序，但是如果沒有法治的話，這個秩序的成本可能就會比較高，所以+德治，這是我整個一個思路，自治+法治這個底線+德治這個高線，法治、德治都是來實現(xiàn)高質(zhì)量高水平的自治，是這樣一個邏輯，這樣一個表達。
怎么樣實現(xiàn)自治、法治、德治的融合呢？三治融合它應(yīng)當是乘法，自治的載體里面要體現(xiàn)法治和德治，法治的載體里面要體現(xiàn)自治和德治，德治的載體里面要體現(xiàn)自治和法治，這才叫融合。我有一篇文章《基層社會治理中的自治、法治與德治及其相結(jié)合》，今年第8、第9期《新華文摘》全文轉(zhuǎn)載了這篇文章，講三個治什么關(guān)系，三治融合、三治結(jié)合是如何可能的。
在嘉興市，以自治、法治、德治三治融合的理念來開展垃圾分類工作，叫我去做評委，讓村書記、村主任打擂臺，你這個村里怎么做的，那天有9個村書記來打擂臺演講，講他怎么用三治合一、三治融合的理念方法去解決垃圾分類問題。現(xiàn)在比較好的表述，我認為黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的自治、法治、德治相融合，沒有善治就沒有鄉(xiāng)村振興，我們指的這些體制和體系中的元素跟大家說一說。
三、鄉(xiāng)村治理的八大核心議題。
接下去是對當前鄉(xiāng)村治理黨委政府所確定的八大核心議題。今年中農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、中組部、中宣部、民政部、司法部《關(guān)于開展鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)試點示范工作的通知》。提出要建設(shè)鄉(xiāng)村治理示范區(qū)，要圍繞以下八個方面來開展工作，所以我把它刻畫為目前的八大核心議題，現(xiàn)在中央六個部門認為鄉(xiāng)村治理的核心議題就這八個。
（一）探索共建、共治、共享的治理體制。
剛才講了，無論是共建還是共治，還是共享，“三共”，張文顯老師到桐鄉(xiāng)去參加自治、法治、德治論壇，他的主旨報告就是三治與三共的關(guān)系，共建、共治、共享的關(guān)系，這個要來論證的，你怎么體現(xiàn)出共建、共治、共享？鄉(xiāng)村治理里面怎么來共建，怎么來共治，怎么來共享？共享的問題可能是特別重要的問題，在鄉(xiāng)村治理中要體現(xiàn)出來。共治，剛才專門講了，社會治理的三層含義，第二個共治。共建，怎么來建設(shè)這個社會？我覺得講共建大家都能接受，大家一起建設(shè)沒問題，但是共享比較難了。
（二）要探索鄉(xiāng)村治理與經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的機制。
鄉(xiāng)村治理不僅僅是穩(wěn)定有序，你還要跟經(jīng)濟社會發(fā)展，要促進我們經(jīng)濟社會的全面進步。我這里給大家舉個例子，我在新疆公益論壇上做了一個演講，就起源于尤努斯先生訪問浙江，孟加拉國得諾貝爾和平獎的尤努斯先生，他是窮人銀行家，小額貸款普惠金融之父。我那天跟尤努斯先生對話交流，我就把他的普惠金融解讀為一種社會治理創(chuàng)新，我說如果說普惠金融是一個金融的重大創(chuàng)新，你應(yīng)該得諾貝爾經(jīng)濟學獎，而不是得和平獎，你為什么得的是和平獎呢？因為不僅僅是金融的現(xiàn)象、經(jīng)濟的現(xiàn)象，而是社會治理創(chuàng)新，也就是通過格萊珉銀行的做法，大家都知道這個，他把錢借給婦女，五家人家才能借，成為一個小組，四個小組成為一個大組，每個小組每個星期都要開會的，積累社會資本，形成一種社會合作互助的機制。所以哈貝馬斯說經(jīng)濟的媒介是金錢，政治的媒介是權(quán)力，社會的媒介是團結(jié)。格萊珉這個詞在孟加拉語就是鄉(xiāng)村的意思，它的鄉(xiāng)村銀行雖然是金錢這個媒介，但是實現(xiàn)的是團結(jié)，大家明白這個意思嗎？三種最主要的媒介，哈貝馬斯說，格萊珉銀行現(xiàn)在成為孟加拉國最大的銀行，有多大的勢力呢？他有900多萬個客戶，按照每一戶一家五口人計算，大概四五千萬人，四五千萬人跟格萊珉銀行有關(guān)，什么概念呢？孟加拉國大概1.4億人口，13的孟加拉人都跟格萊珉銀行有關(guān)，而且壞賬率只有百分之一點幾。前面毛利斯先生好多人都嘗試這樣做都失敗了，今年中國建設(shè)銀行跟他簽了戰(zhàn)略合作框架，接下去看看是不是走出格萊珉銀行中國的路，這個意義不僅僅只是金融的概念，這就是鄉(xiāng)村治理跟經(jīng)濟發(fā)展社會進步是緊密相連的，能夠積累社會資本，促進社會的團結(jié)和友好。
我剛才講了桐鄉(xiāng)的自治、法治、德治三治融合模式，他找到了一個很好的載體，叫農(nóng)信貸，你自治、法治、德治，你的自治水平有了德治和法治水平比較高的，你就可以授予比較高的信貸，如果你還了貸款，你將會授予更高的信貸，應(yīng)該說是三治融合的一個非常好的載體，這些載體都不是天上掉下來的，都不是先天可以復(fù)制的，都是在實踐中逐漸形成的。所以這個載體里面體現(xiàn)自治、法治、德治，今天不講具體的故事。
（三）探索完善鄉(xiāng)村治理的組織體系。
最核心的是要完善農(nóng)村的黨的基層組織。探索健全以黨的基層組織為領(lǐng)導(dǎo)，村民自治組織、村務(wù)監(jiān)督組織是基礎(chǔ)，集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民合作組織為紐帶，其他經(jīng)濟社會組織為補充的組織體系，實現(xiàn)村級各類組織按需設(shè)置、按職履責、有人辦事、有章理事。這是鄉(xiāng)村治理的組織體系。
（四）探索黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治法治德治相結(jié)合的路徑。
不能將三治結(jié)合作為政府自上而下的考核指標。我們在這篇文章里面曾經(jīng)提出一個構(gòu)想，用自治指數(shù)、法治指數(shù)、德治指數(shù)來刻畫一個社會治理水平，可能有利于我們來理解它們之間的關(guān)系，而不是說拿來進行考核。
（五）完善基層治理方式。
（六）要完善村級權(quán)力監(jiān)管機制。
這就是浙江寧波寧海提出的小微權(quán)力的36條清單，小微權(quán)力的監(jiān)督制度，制定權(quán)力責任清單，加大基層小微權(quán)力的腐敗懲處力度，寧海的36條，現(xiàn)在寧海的縣委書記到鄞州區(qū)去做區(qū)委書記了所以他把這36條又改造為“三清單一流程”，把基層農(nóng)村的干部們都管住了，都規(guī)范住了，也保護他們了，你要做什么事情查一下有這個權(quán)力我就簽，但是這個清單不能太清晰，要有模糊地帶。我給他們的建議，一個是執(zhí)行小微權(quán)力清單，或者“三清單一流程”堅定不移，另外一方面高層級黨委政府要賦權(quán)、賦能村支部或村黨委。既要有“三清單一流程”，又要給基層賦權(quán)、賦能，既是規(guī)范運作，又是創(chuàng)造性工作，這兩個可以結(jié)合起來，否則基層干部是沒有一個人有動力的，都在這個清單中找，找不到我就不辦這個事。
（七）創(chuàng)新村民議事協(xié)調(diào)形式。
村民議事會，溫嶺的民主懇談會等等，很多形式，還有參與式預(yù)算，都是很重要的故事。此外，為本地村民、外來居民、企業(yè)和社會組織等參與議事提供平臺。現(xiàn)在到浙江的鄉(xiāng)村里面外來人口是一個極其重要的元素。外來人口數(shù)量最高的是廣東，有3600萬，我們大概有1600-1800萬外來人口，有相當一部分，哪怕在城里打工也在鄉(xiāng)村住在農(nóng)民的房子里，這些人的財產(chǎn)權(quán)、治理權(quán)一定在鄉(xiāng)村治理中得到體現(xiàn)，要創(chuàng)新，村民不僅僅是指戶籍意義上，還要包括外來居民，這是中央鄉(xiāng)村治理工作會上一個字都沒提到的。
（八）創(chuàng)新現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理手段。
我們要強調(diào)要利用信息技術(shù)，但是不宜過分強調(diào)“互聯(lián)網(wǎng)+”治理，我們可以強調(diào)互聯(lián)網(wǎng)+服務(wù)，便民服務(wù)可以發(fā)揮作用，因為技術(shù)治理是有雙刃劍，可以降低成本，也可能帶來社區(qū)社會資本的流失，數(shù)字化的轉(zhuǎn)型會加劇社會流程，信息化并不必然通過信息技術(shù)的賦權(quán)推動社會平等。浙江這樣一個數(shù)字經(jīng)濟最發(fā)達的省，使用智能手機的47%多一點，接入互聯(lián)網(wǎng)的49%多一點，都沒有到一半。所以你可以想象50多歲的人，他本來就是獲取公共服務(wù)的弱勢群體，他最需要現(xiàn)代信息技術(shù)給他們能夠輔助來獲取高效便捷的服務(wù)，但是由于技術(shù)接入使用的雙重限制，他們很可能成為新時代的邊緣群體。所以你看議事的人老是這些人在議事，沒有智能手機不接入的人雙重限制以后更加成為邊緣群體，這個可能是我們要特別關(guān)注的，它的極化、傾向固化，可能對我們鄉(xiāng)村的治理手段。
四、提出走向鄉(xiāng)村善治的八大理念，形構(gòu)當前鄉(xiāng)村治理新的議程。
最后就講一講走向鄉(xiāng)村善治，根據(jù)前文提出的八大核心議題，最后我們講八個理念。
（一）基層社會治理需要頂層設(shè)計，頂層設(shè)計的重要原則就是基層創(chuàng)新應(yīng)當是可以、可以、也可以。
頂層設(shè)計是把地方各種各樣的探索創(chuàng)新，總結(jié)、上升、提煉到更加普遍性的一個手段或者載體。所以可以、可以、也可以是對基層創(chuàng)新的一種態(tài)度，鼓勵自行探索。從根本上講，基層社會治理創(chuàng)新的具體樣態(tài)是不能設(shè)計的。我剛才講到自治、法治、德治，這里到底是鄉(xiāng)賢理事會發(fā)揮作用？還是村民議事會發(fā)揮作用？取決于你的稟賦？你這個村民的議事的公共空間、公共理性程度高不高？所以我們很可能一個村里上面提到的各種各樣的載體都用過了，但是收效甚微。因此，選什么載體都由他自己去創(chuàng)建，不能“設(shè)計”，他自己創(chuàng)新。
（二）最大限度推進自治
怎么樣推進？那就是為基層減負，所以要最大限度地來降低要求性的行政干預(yù)，只要有要求性的行政干預(yù)一定會增加基層負擔。我要給你減負，我仍然是要求性的，所以仍然會給你增加負擔，因為我有沒有減了負，你要給我寫到臺上，所以我們很多很多為基層減負反而是增加了考核指標。我們浙江省今年過完年全部的黨政干部三服務(wù)，為基層服務(wù)，為企業(yè)服務(wù)，為群眾服務(wù)，這個活動當然是很好的，都到基層去、到群眾去、到企業(yè)去，就像雙胞胎母親，經(jīng)常給一個孩子洗了兩次臉，給另外一個孩子一次沒有洗。領(lǐng)導(dǎo)干部去服務(wù)，老是到有名的企業(yè)去，省長去了副省長再去，廳長再去，另外的不有名的普通的無人問津。所以這些基層，為基層減負的考核指標要想方設(shè)法，這是一個悖論。所有過程性的考核都是勞民傷財，確定目標，對目標進行考核，只要實現(xiàn)目標的手段符合章法，讓他各顯神通，減少對過程和手段的考核，我們現(xiàn)在處處留痕，對過程、手段要求一多，那當然把基層搞死了。所以一方面說我要給你減負，說你這個人太形式主義了，事事留痕，他說我留痕給自己看，形式主義的根源在官僚主義，你要他留痕，他才把臺賬做得那么漂亮，他解決一件事情的工作還不如做臺賬花的時間多呢。
（三）分權(quán)并非越多越好，為基層賦權(quán)要配置相匹配的人財物，實現(xiàn)權(quán)力、責任和資源匹配。
很多下放的經(jīng)濟社會管理權(quán)限不符合基層的實際情況，使現(xiàn)在基層的壓力越來越大，比如“最多跑一次”改革，在我們浙江省我關(guān)注的還是體制性的改革，我把權(quán)力重置，我把流程再造，我把信息共享，但是我跑了六七個省，很多地方是給群眾減負，但是我們增加了代辦制，群眾來一次就行了，我專門給你做代辦員，群眾是減了負，但是政府自己的成本增加了，基層政府苦不堪言，所以要實現(xiàn)體制改革才能解決這些問題，不能僅僅增加一個代辦員。所以怎么樣來把分權(quán)和集權(quán)的關(guān)系處理好。很多責任你就要高層級政府來承擔，并不是分權(quán)越多越好，尤其是我們受西方學術(shù)委員傳統(tǒng)影響比較深的，我們多個實踐案例都表明這一點。
（四）要突破政府對社會組織“非收即放”的管理思維。
十八大報告里面提出來要建立加快形成政社分開、權(quán)責明確、依法自治的社會組織體制，但是我們要嚴厲打擊非法社會組織，嚴厲打擊亂收費，再加上嚴厲打擊境外非政府組織的違法活動，要收了，地方政府對這種氣候的判斷是錯誤的，我們打擊非法組織和我們培育發(fā)展特別是優(yōu)先培育發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、公益慈善類、科技教育類、城鄉(xiāng)社會服務(wù)類的社會組織，這是可以同時存在的，要突破這種“非收即放”的管理思維。
（五）激發(fā)群眾參與鄉(xiāng)村治理的積極性，要靠應(yīng)用載體創(chuàng)新，推進治理創(chuàng)新向后端移動，改變創(chuàng)新給群眾帶來的效用曲線。
我們最近給領(lǐng)導(dǎo)寫了一個報告，題目叫《警惕創(chuàng)新成為一騎絕塵的孤立》，創(chuàng)新一成功，創(chuàng)意就死了，我們對俞可平教授在2001年開始的中國地方政府創(chuàng)新獎獲獎的60多個項目進行了跟蹤，加上提名獎，有80多個，活下來的不到80%，創(chuàng)新一被確立它馬上就死了，成為孤立，創(chuàng)新孤島，創(chuàng)新困境。所以要把它向后端移動，改變創(chuàng)新給群眾帶來的效用曲線。我們提了一系列的觀點，要讓群眾更多的參與，有積極性。桐鄉(xiāng)的自治、法治、德治，這幾句話現(xiàn)在寫進了中央關(guān)于鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見，“德治揚正氣，自治增活力，法治強保障”，這三句話是我提煉的，如果我們每天街上旗子上都寫了這三句話，風一來很好看，那個沒有用，一定要不斷不斷升級出產(chǎn)品，能夠不斷賦予信貸，而且不斷提高信貸的額度，這個才有效，這樣能夠使得民眾有參與社會治理的積極性。
（六）法治最重要的是作為保障性機制，來調(diào)節(jié)人與人之間的關(guān)系，民眾與村委會、村委會與政府的關(guān)系，保障鄉(xiāng)村自治事務(wù)。
在鄉(xiāng)村治理中講法治，一定不只是告訴農(nóng)民你違法是必究的，你犯了法一定要得到追究，更主要的其實是要約束包括村委會在內(nèi)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦公室對農(nóng)民權(quán)利、民眾權(quán)利的侵害，是多種元素，我這里寫了要發(fā)揮村規(guī)民約的作用，這是軟法，其實還要防止政府、防止村委會對村民利益的侵害，這是保障機制。所以法治強保障，德治揚正氣，自治增活力。
（七）以“最多跑一次”、“最多跑一地”的精神和經(jīng)驗推進鄉(xiāng)村矛盾調(diào)處，破解鄉(xiāng)村治理難點、痛點、堵點。
我們寫了一個報告，“最多跑一次”，現(xiàn)在我們研究“最多跑一地”，“最多訪一地”，“最多訪一次”，我們浙江現(xiàn)在已經(jīng)40多個縣市區(qū)成立了信訪超市，有的名稱不叫信訪超市，叫法不一。我將上訪的各個部門像一個超市一樣全部給你呈現(xiàn)出來，我當場就幫你解決，以最多訪一地超市形式給你呈現(xiàn)，我去看了幾個信訪超市，還是比較有效，至少直接減少35%的初次訪。另一個比較規(guī)范，按照程序來開展工作。我給他們的建議，要把信訪超市里面，一定要設(shè)人大代表的工作室。這些有的地方叫社會治理綜合服務(wù)中心，有的叫信訪超市，要建立縣、鄉(xiāng)、村三級上下聯(lián)動、左右協(xié)調(diào)的縣域社會治理基本格局，“最多跑一地”“最多訪一地”等等。
（八）互聯(lián)網(wǎng)和民主、治理之間有張力，要整合基層數(shù)字資源，強化“互聯(lián)網(wǎng)+服務(wù)”，但是我不主張“互聯(lián)網(wǎng)+治理”，警惕數(shù)字化轉(zhuǎn)型帶來的“數(shù)字壁壘”和社會治理對社區(qū)社會資本的削弱。
信息社會是一個收斂的社會，意識形態(tài)、政治傾向是不斷加固，它其實在摧毀民主和基層自治的根基，這是一個哲學命題。所以在數(shù)字治理的時代，我們可能是要有很多警惕的一些命題，我們可以做很多研究，怎么樣能夠有一個更好的信息技術(shù)給我們帶來治理的積極的作用，把消極的負面的克服掉，解決掉，這可能是對我們未來的治理是很有意義的。這是最后的一個話題，怎么樣來警惕數(shù)字鴻溝、警惕對社區(qū)社會資本的削弱，很多城市社區(qū)面對面的交流其實仍然是非常需要的，仍然是非常必要的。
（本講稿未經(jīng)演講者本人審閱，根據(jù)速記稿整理，可能有部分不準確的地方，特此說明）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：社會創(chuàng)新與鄉(xiāng)村振興研究 微信公眾號
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