2019年8月20日下午，清華大學社會創新與鄉村振興沙龍第五期在清華大學公共管理學院成功舉辦。本次沙龍由社會創新與鄉村振興研究中心主任鄧國勝教授主持，邀請到了著名學者郁建興教授主講，郁建興教授講述了“鄉村治理的新議程”。
今天這個話題圍繞兩個主線，一個是社會治理研究；一個是基層鄉村治理。我們清華能夠關注鄉村治理，精英關注鄉村、關注基層，這個是很值得我們敬佩。所以精英學者、精英大學關注鄉村治理，我覺得這是很值得我們關注的。所以基于這樣兩個方面，我今天演講的主要包含四個方面的內容。
第一，辨析國家治理、地方治理、社會治理、基層治理四個概念。
第二，我想提出一個命題，新時代提出鄉村振興戰略的關鍵詞之一就是“治理有效”，所以沒有善治就沒有鄉村振興，提出來一個判斷。
第三，目前鄉村治理的八大核心議題。
第四，提出走向鄉村善治的八大理念，形構當前鄉村治理新的議程。
一、辨析國家治理、地方治理、社會治理、基層治理。
十八屆三中全會提出了全面深化改革的總目標就是要推進并實現國家治理體系和治理能力的現代化。十八屆三中全會以后習近平總書記對十八屆三中全會的決定進行了詳細的說明，已經被收入習近平《論全面深化改革》中。
（一）國家治理
國家治理可以從三個維度理解：
第一個維度，從廣義上，等同于治國理政，涵蓋了國家一切事務的治理。它包括了縱向、橫向、時間、空間等四個維度。從縱向的維度，它包括了從中央到地方，甚至到基層，如果我們地方用作狹義的話，地方廣義的中央以外都是地方；從橫向，包括政府、市場、社會；從空間維度，包括東、中、西，部不同區域、不同的省市縣的協調與管理；從時間上，在宏觀上要制定當下的以及未來的發展戰略，比如“十四五”規劃，所以這是最廣義的國家治理的概念。
第二個維度，當國家治理和地方治理、基層治理同時出現的時候，國家治理主要是指全國性公共產品的提供和承擔跨區域協調治理的職能。全國性的公共產品包括國防、外交、安全、貨幣、法治、環境等，既包括硬的公共產品，也包括一些制度性的基礎設施。這些公共產品不具有排他性和競爭性。 除了全國性的公共產品，還有跨區域治理，現在京津冀、長三角、港珠澳大灣區，這些也是國家治理的內容，需要高層級政府的計劃、指揮、協調、控制。
第三個維度，當它跟社會治理同時出現的時候，國家治理包括政黨治理、政府治理。從邏輯上講，國家和社會是劃界而治的，這個界在哪，估計很難準確表述，但是從邏輯上講它們是有界限的。在社會失靈的地方要發揮“元治理”的作用，所以這是政府與社會關系建立的前置條件，第一個它們是有界限的，第二個是社會會界定的，如果社會始終是有效的，就不需要國家的干預，也不需要有政社關系。政社關系目前在世界范圍里有國家主導下的社會治理，國家與社會共治，國家在社會之中或者米格代爾這本書翻譯成“社會中的國家”，是一個意思，這三種模式沒有好壞之分，哪個國家適合什么樣的政社關系，取決于它的稟賦、文化傳統、發展階段、發展水平等等，所以這是國家治理的三個維度，我們來理解國家治理。
（二）地方治理
地方治理，我們跟西方國家有很大的區別，比如說在美國，美國的州不是地方政府，州是主權政府，他有51個政府，這51個政府都是主權政府，州以下才叫地方政府，美國的地方治理簡單地說就是地方自治。如果我們也用“地方政府”這個詞描述美國、德國和日本，它只有啟下的功能，沒有承上的功能，除了法律規定它要承擔的職能以外，其他的都是自治的概念，美、德、日的地方政府或者叫地方的政權，他們之間都是獨立的公法人，洛杉磯市在洛杉磯縣里面，洛杉磯是有600多萬人口，得克薩斯州的一個縣可能只有90萬人，他們在法律上都是平等的，互相不隸屬，所以文森特?奧斯特羅姆寫《美國地方政府》，他講美國的地方政府就是一件和尚的百納衣，美國有8萬多個地方政府，這8萬多個地方政府簡單說就是地方自治，比較清晰地來描述他們的法律地位。
但是在我們國家講地方治理要復雜得多。我們是單一制國家，從法律意義上看，我們的地方政府廣義上是指除中央以外的所有政府。法律上講的是地方各級人民政府，省到鄉鎮都叫地方政府，其中鄉鎮政府是基層政府。如果按照這個來計算，地方政府的狹義概念即為省、市、縣三級政府。但是現在越來越多的學者把縣級政府也劃歸為基層政府，這樣的話地方政府只有省、市兩級。
所以從狹義上看，省、市兩級政府是地方政府，省、市兩級政府的治理是地方治理，省、市政府的工作主要是組織對組織，具有承上啟下的作用，但不直接面對群眾。所以省、市兩級政府可以界定為地方政府，區別于基層政府，有它特定的含義。這是我們跟西方的地方政府、地方治理的差別。
（三）基層治理
為什么縣級以下，包括縣級政府，我們都把它叫做是基層？原因就是我們現在城市的鄉鎮逐漸轉變為城市建制，撤鎮建街，鄉鎮被撤銷，建立街道以后，如果我們仍然認為只有鄉鎮政府是基層的話，我們大量的城市街道對應的就沒有一級政府，而且鄉鎮在進行垂直管理改革之后也越來越像縣級政府的代理機構，所以大大削弱了縣一級政府的財政自主權和資源配置能力。
習近平總書記在不久前舉行的黨和國家的機構改革的總結會上發表了重要的講話，這個講話所針對的全國都是省、市、縣機構的改革，但是不包括鄉鎮政府機構改革。目前我們能夠找到的一些材料，一個是北京市叫做“街鄉吹哨、部門報到”，這是一種新的鎮街和縣級政府、區級政府的部門關系。第二個重要的背景就是上海的，上海在2014年發布的文件， 2014年的文件里面就取消了鄉鎮政府的招商引資功能，取消了鄉鎮政府這一級職能。我們浙江省在全國率先完成了鄉鎮政府機構改革，最核心的內容就把黨建+治理作為鄉鎮政府首要的職能。
鄉鎮政府以后主要的職能就是治理，黨建引領下的社會治理，今天我們講基層治理，就是基層社會治理，鄉鎮不是招商引資的主體，中央的文件在不斷地確認這樣一個趨勢。鄉鎮肯定不是一級政府，職能很不完全，基層治理就是基層社會治理。所以從這個意義上，鄉鎮無法處理很多公共事務，縣一級政府直面群眾，是地方重大事項、重大問題的“一線指揮”，是最基層而且最有能力協調處理公共事務的一級政府。所以這是我們將縣一級政府及其它的派出機構（街道）以及鄉鎮政府作為基層政府，有利于今天強化基層治理能力，維護社會穩定，為民眾提供更高質量的服務，縣級以下我們把它作為基層的含義。
縣政府屬于基層政府，鄉鎮街道是社會治理的主體之一。“街鄉吹哨、部門報到”，浙江“四個平臺”下沉，現在鄉鎮機構改革，而且創設出了繼續創新“四個平臺”的內容等等。這里剛才講的2014年上海的創新，2014年上海就已經把創新社會治理、加強基層建設列為市委“一號課題”，出臺了“1+6”系列文件，一舉取消30多年來街道的招商引資職能，各區不再考核街道的經濟發展指標。浦東新區試點取消了鄉鎮的招商引資功能，加大對社會治理、民生等方面的權重。2014年、2015年、2016年3次全國人大會，習近平總書記都到上海代表團去，這三年他講了同樣的話，社會治理的重心在基層、在鄉鎮、在街道。所以他2016年的時候特別說取消基層的招商引資職能，心無旁騖有更多的精力來做好服務，這個予以了高度肯定和評價。
這里給大家看兩份文件，一個是5月份發布的，關于加強街道黨建工作的文件。一個是6月份發布的《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》，這兩個文件里面我挑兩句話出來，5月份的文件里面要：“提升街道黨工委的統籌協調能力，直轄市、副省級城市、省會城市、經濟社會發展水平較高的城市應當全面取消街道承擔的招商引資、協稅護稅等工作任務，暫不具備條件的先先在中心城區實行，再逐步推進。”6月份的鄉村治理指導意見指出：“要充分發揮鄉鎮服務農村和農民的作用，加強鄉鎮政府公共服務職能，加大鄉鎮基本公共服務投入，使鄉鎮成為為農服務的龍頭。”所以我根據5月份和6月份兩個文件，逐步弱化甚至取消街道鄉鎮招商引資職能，強化社會治理、民生保障的職能，這個應該是改革的重大趨勢。
（四）社會治理
社會治理可以分為兩大部分，一個是社會治理體制，一個是具體的社會事務治理。社會治理體制，十八大、十八屆三中全會、十九大都有精彩的表述，我們目前講的是創新社會治理體制，十八屆三中全會里面提出來的，在剛才講的6月份的關于鄉村治理的中央的指導意見里面又增加了，十八大以前叫做黨委領導、政府負責、社會協調、公眾參與，十八大以后加了法治保障，這次指導意見里面又加了科技支撐，這樣的社會治理體制。
第二個是具體社會事務治理，這里面可以明確地對社會治理來做出一個界定，社會治理在具體社會事務的治理中包括了三個層次：既包括黨委政府對社會的管理，也包括黨委政府與社會的共治，更是指社會的自主治理。但是黨政部門理解的社會治理跟我們理解的有很大的鴻溝，很多領導人把社會治理理解為治理社會，社會是客體，我們黨政部門才是主體，這是社會治理的內容，但只是治理的一部分，任何社會都包括對社會的管理控制、管控的內容。但是我們更應當要強調后面的兩個部分，一個是共治。十九大報告指出要構建共建、共治、共享的社會治理格局，最先提出了“共治”的理念。另一個，社會的自主治理。社會的自主治理，自治在英文里面有兩個詞，一個是self-governmence，還有一個是autonomous，這里應當指的是autonomous。當然先有self-governmence，然后有目標可能是autonomous，自組織。我們剛才講把基層治理的概念坐實了，具體社會事務治理的重心在基層，所以基層治理也就是基層社會治理。
二、新時代提出鄉村振興戰略的關鍵詞之一就是“治理有效”，所以沒有善治就沒有鄉村振興。
第二個，我想提出一個命題，沒有鄉村善治，就沒有鄉村振興。新時代的鄉村振興戰略和2005年、2006年提出的新農村建設戰略有什么重要區別？新農村建設這個目標包含生產發展、生活富裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主，這是就農業和農村社會而言。新時代的鄉村振興戰略是在2011年我們國家的城鎮常住人口已經超過農村的常住人口這樣的背景下提出來的。在2011年以前生產要素都是從農村向城市單向單維度的流動，2011年以后城鎮常住人口超過農村常住人口，意味著涉農所有的元素都越來越變得稀缺，所以現在才會有強烈的概念，鄉村旅游就很時尚，鄉村的各種故事就變得越來越寶貴。以前葉圣陶先生寫《多收了三五斗》，農民們農閑季節，豐收以后，秋收以后，進城買工藝品，現在是節假日城鎮居民帶著孩子下鄉，這個只是很表面的，還有別的生產要素，工商資本下鄉，城鎮居民下鄉。
我跟大家講個我自己碰到的真實的例子，去年春節我到很著名的安吉縣去過春節，“綠水青山就是金山銀山”提出的地方，那是一個生態環境非常好的地方，我在那過春節，平日里都很忙，閑下來也很無聊，家人們在睡覺，我就跑到村子里去，我去了一個安吉縣還不叫鎮，叫上墅鄉董嶺村，這個村800個人口，四五百個青壯年都出去打工了，留了兩三百個老人、孩子，這是典型的人口輸出村，對不對？那個時候過年了都回來了，村子里很熱鬧。但是我再告訴你們第二個事實，這個村子里住了5600個上海人，或者十年，或者十五年，或者二十年，或者三十年，租他們的房子住在那里，剛才說了，住三十年的天天就住在那兒，有的一年來住一個月、兩個月、三個月，這個問題就來了，縣委書記晚上請我吃飯，我就問他了，這5600個人的財產權是怎么得到落實的？比如說我跟一個農戶聯合造了一個別墅，這個財產權，農戶說上海人不能買這個房子的，都是農戶的名字，有一天他不讓我住了怎么辦？這5600個上海人的治理權怎么落實？這個村子的公共事務難道聽兩三百個老人、孩子的嗎？他說這個我們都沒研究過。所以現在我們城鎮居民在鄉村生活的，這就成為了我們房間里的大象，大家都看見了，假裝沒看見，所以十九大報告在鄉村振興戰略里面有一句很精彩的話，完善城鄉融合發展的體制機制和政策體系。什么叫做城鄉融合發展的體制機制和政策體系，這是十九大報告談鄉村戰略的核心。
所以在今天鄉村振興戰略和新農村建設的戰略有根本區別，十三四年過去以后有根本性的區別。現在全國的城鎮化率達到了58%，浙江省是68%，杭州市是78%，杭州市是已經完成城市化的社會形態了，所以它就面臨了社會治理、經濟發展的任務就發生很大的變化，剛才我講到城鄉融合發展，生產要素相互流通的這樣的背景下，體制機制、政策體系怎么構建起來。所以你看生產發展就變成了產業興旺，不只是種西瓜、種南瓜、種葡萄了，這個產業興旺是指什么？鄉村振興一定跟“農”有關，但這個農業一定是接二連三的農業。如何實現一產接二連三，工商資本下鄉，農民都做不了，一定要工商資本下鄉的。
村容整潔已經改變為生態宜居。鄉風文明、生活富裕這兩個沒有變化。管理民主變成了治理有效。2005年、2006年提出新農村建設戰略到2008年10月十六屆三中全會，那個中央全會通過的決議，因為全球金融危機了，2008年10月三中全會通過了決議，因為11月5日，幾天以后國務院就開始全面救市了，所以這個文件被忽視了，沒有得到很好的執行，這個文件里面提了一個很好的命題，就是要擴大村民自治的范圍。什么叫擴大村民自治的范圍？現在村民自治已經有《村民委員會組織法》，當然所有村莊都應該是村民自治的。
但是我們的村民自治主要理解為選舉民主，或者叫做監督，選舉和監督，在管理和決策的民主這個領域我們做的很少，所以應當把管理和決策民主這個內容要增加進去，這就是擴大村民自治的范圍的含義，這也是“管理民主”的豐富內涵。習近平總書記在十九大報告中指出治理有效是鄉村振興的重要保障，從“管理民主”到“治理有效”，是要推進鄉村治理能力和治理水平現代化，讓農村既充滿活力又和諧有序。所以我如果說把這句話稍微放大一下，社會主義國家政權鞏固以后，治理有效和經濟發展就是黨委政府的中心工作。
怎么樣做到治理有效呢？在6月份的中央《關于加強和提高鄉村治理的指導意見》里面已經提了，構建“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐”這樣的治理體制。治理體系是指要充分挖掘運用自治、法治、德治的元素，而且通過有效的載體結合起來，來推進、來實現鄉村的善治。
什么是黨委領導？這里面既是指我們一切工作比如鄉村的工作要由縣委、鄉鎮的黨委來領導，更是指鄉村中的黨組織的領導。中央已經明確規定，現在的村民委員會的選舉，村委委員會主任跟村黨組織的書記是同一個人，村書記和村主任是同一個人，這個任務有多艱巨呢？浙江省現在村書記和村主任合一的村莊只有30%左右，三分之二以上的村莊村主任和村書記都是分開設立的，接下去要重合，要是同一個人，所以這是黨組織領導的含義。所以村的黨組織的書記應該通過法定程序擔任村民委員會主任，像浙江這樣的農村是有村級集體經濟組織的，這時村黨組織的書記要兼任村民委員會主任和村級集體經濟組織、合作經濟組織的主任，必須是同一個人，“兩委”班子成員應當交叉任職，這是非常重要的一個變化。
健全村級重要事項、重大問題由村黨組織研究討論機制。一定要先開村黨組織的會，黨組織開完會，再由村委會進行討論。現在企業也是這樣，國有企業也是這樣，黨組織領導的董事會，黨組織協調會，然后再進入董事會，或者村民議事會。
政府負責，要健全以財政投入為主的穩定的村級組織運轉經費保障制度。這要求村級組織經費保障制度由政府來負責。要加強鄉鎮政府公共服務職能，加大鄉鎮基本公共服務投入，鄉鎮以后成為為農服務的龍頭，你主要功能是服務的功能。現在起源于浙江省在全國廣泛的復制推廣的“最多跑一次”改革現在向基層延伸，到鄉鎮甚至到村和社區都成立了便民服務中心。無論是管理服務向基層的延伸，或者叫下放，一定是事權和財權相匹配、相結合配合切合的方式下放。
社會協同。包括婦聯、黨群部門、群團部門，還有社區社會組織，還有其他的各種各樣的社會組織，現在協同的社會元素如果是城鎮特別是大城市我們可以看到很多的元素，但是在鄉村這些元素還是很少的。現在像鄉賢進入到鄉村治理以后，他可能會在這些領域里面發揮比較好的作用，比如說紅白喜事這種理事會等。
公眾參與。今年6月8日全國的鄉村治理工作會在浙江省寧波象山縣舉行，象山就是以村民說事這個案例著稱，他們堅持民事民議、民事民辦、民事民管，這樣的多層次的基層協商格局，創新協商議事形式活動的載體。如果說要講到公眾參與，有那么多的主體，村民會議、村民代表會議、村民議事會、村民理事會、村民監事會、百姓議事會、民情懇談會很多很多，在全國鄉村治理工作會閉幕的時候，胡春華副總理去了，《人民日報》的題目叫《浙江唱好三字經》，《光明日報》頭版的題目叫做《浙江新時代鄉村治理的范本》，就是講的村民說事。
法治保障，這個法治保障既包括硬法，更是指軟法，村規民約，不要小看村規民約，一般來說沒有半年時間、八個月時間治理的村規民約都是有效的。所以這也是公共政策一個重要的模型。村規民約是一種軟法。比如說怎么來規范鄉村小微權力的運用，我們寧波市的寧海縣，就是“左聯”五烈士柔石的故鄉，出臺了小微權力清單36條，寫進了今年的中央一號文件，今年中央一號文件里面講到如何來規范小村小微權力的運行，包括調解、仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟等有機的銜接協調的多元化糾紛解決機制，這都是法治保障。這個話題我們其實可以延伸出很多的內容。
科技支撐，現在村委會委員早上起來20多個APP都在指示做什么工作，不勝其煩，所以我們衢州市的龍游縣、湖州市的長興縣，把20多個APP整合到一個平臺上，就變成一個創新項目，可見現在科技對它的影響力。這里面我等會兒還要跟大家做出一些思考，我們科技網絡建群以后，到底是有利于鄉村治理，還是對鄉村治理來說是一種“雙刃劍”？我一直認為在服務領域智慧治理的有效性要高于社會管理領域的有效性。我們現在越來越感受到線上的群，它是不斷激化的概念，比如說根據某一個線索，性別、宗教、性取向、收入水平、某一個議題的專注者來組成這個群，這個群具有不斷激化不斷加固自己的傾向的，所以這個對一個公共理性的建立現在是存在緊張關系的。
治理體系。這是2013年我在我自己的家鄉浙江桐鄉烏鎮跟當時的市委書記我們兩個人策劃出自治、法治、德治，我們當時叫“三治合一”，十九大報告里面叫做“三治結合”十九大以后浙江省把它又更名為“三治融合”。那個鎮還建立了三治融合館，建這個館，器和物的建很容易，怎么來體現自治、法治、德治，以后凡是社會治理領域更多，以后多向大家征集，建一個紀念館怎么建，建一個成立館怎么建，我參與他們的館怎么來設計的，所以要體現人的重心，體現活著的人的重心，動態的重心，所以這個館里面專門設了議事會場，專門要體現這個東西。其中基層自治是我們的基本政治制度之一，這個不能改變，所以基層自治是本，但是自治有可能是低水平、低質量。為了實現高質量、高水平的自治，我們才提出法治和德治，所以這不是A+B+C，這是A+BC，這不是三足鼎立的關系，法治是底線，德治是高線，有了法治，這個自治的秩序就能建立，沒有自治也可以，所以我說不是三足鼎立，自治+法治就可以建立現代社會秩序，但是如果沒有法治的話，這個秩序的成本可能就會比較高，所以+德治，這是我整個一個思路，自治+法治這個底線+德治這個高線，法治、德治都是來實現高質量高水平的自治，是這樣一個邏輯，這樣一個表達。
怎么樣實現自治、法治、德治的融合呢？三治融合它應當是乘法，自治的載體里面要體現法治和德治，法治的載體里面要體現自治和德治，德治的載體里面要體現自治和法治，這才叫融合。我有一篇文章《基層社會治理中的自治、法治與德治及其相結合》，今年第8、第9期《新華文摘》全文轉載了這篇文章，講三個治什么關系，三治融合、三治結合是如何可能的。
在嘉興市，以自治、法治、德治三治融合的理念來開展垃圾分類工作，叫我去做評委，讓村書記、村主任打擂臺，你這個村里怎么做的，那天有9個村書記來打擂臺演講，講他怎么用三治合一、三治融合的理念方法去解決垃圾分類問題。現在比較好的表述，我認為黨組織領導下的自治、法治、德治相融合，沒有善治就沒有鄉村振興，我們指的這些體制和體系中的元素跟大家說一說。
三、鄉村治理的八大核心議題。
接下去是對當前鄉村治理黨委政府所確定的八大核心議題。今年中農辦、農業農村部、中組部、中宣部、民政部、司法部《關于開展鄉村治理體系建設試點示范工作的通知》。提出要建設鄉村治理示范區，要圍繞以下八個方面來開展工作，所以我把它刻畫為目前的八大核心議題，現在中央六個部門認為鄉村治理的核心議題就這八個。
（一）探索共建、共治、共享的治理體制。
剛才講了，無論是共建還是共治，還是共享，“三共”，張文顯老師到桐鄉去參加自治、法治、德治論壇，他的主旨報告就是三治與三共的關系，共建、共治、共享的關系，這個要來論證的，你怎么體現出共建、共治、共享？鄉村治理里面怎么來共建，怎么來共治，怎么來共享？共享的問題可能是特別重要的問題，在鄉村治理中要體現出來。共治，剛才專門講了，社會治理的三層含義，第二個共治。共建，怎么來建設這個社會？我覺得講共建大家都能接受，大家一起建設沒問題，但是共享比較難了。
（二）要探索鄉村治理與經濟社會協調發展的機制。
鄉村治理不僅僅是穩定有序，你還要跟經濟社會發展，要促進我們經濟社會的全面進步。我這里給大家舉個例子，我在新疆公益論壇上做了一個演講，就起源于尤努斯先生訪問浙江，孟加拉國得諾貝爾和平獎的尤努斯先生，他是窮人銀行家，小額貸款普惠金融之父。我那天跟尤努斯先生對話交流，我就把他的普惠金融解讀為一種社會治理創新，我說如果說普惠金融是一個金融的重大創新，你應該得諾貝爾經濟學獎，而不是得和平獎，你為什么得的是和平獎呢？因為不僅僅是金融的現象、經濟的現象，而是社會治理創新，也就是通過格萊珉銀行的做法，大家都知道這個，他把錢借給婦女，五家人家才能借，成為一個小組，四個小組成為一個大組，每個小組每個星期都要開會的，積累社會資本，形成一種社會合作互助的機制。所以哈貝馬斯說經濟的媒介是金錢，政治的媒介是權力，社會的媒介是團結。格萊珉這個詞在孟加拉語就是鄉村的意思，它的鄉村銀行雖然是金錢這個媒介，但是實現的是團結，大家明白這個意思嗎？三種最主要的媒介，哈貝馬斯說，格萊珉銀行現在成為孟加拉國最大的銀行，有多大的勢力呢？他有900多萬個客戶，按照每一戶一家五口人計算，大概四五千萬人，四五千萬人跟格萊珉銀行有關，什么概念呢？孟加拉國大概1.4億人口，13的孟加拉人都跟格萊珉銀行有關，而且壞賬率只有百分之一點幾。前面毛利斯先生好多人都嘗試這樣做都失敗了，今年中國建設銀行跟他簽了戰略合作框架，接下去看看是不是走出格萊珉銀行中國的路，這個意義不僅僅只是金融的概念，這就是鄉村治理跟經濟發展社會進步是緊密相連的，能夠積累社會資本，促進社會的團結和友好。
我剛才講了桐鄉的自治、法治、德治三治融合模式，他找到了一個很好的載體，叫農信貸，你自治、法治、德治，你的自治水平有了德治和法治水平比較高的，你就可以授予比較高的信貸，如果你還了貸款，你將會授予更高的信貸，應該說是三治融合的一個非常好的載體，這些載體都不是天上掉下來的，都不是先天可以復制的，都是在實踐中逐漸形成的。所以這個載體里面體現自治、法治、德治，今天不講具體的故事。
（三）探索完善鄉村治理的組織體系。
最核心的是要完善農村的黨的基層組織。探索健全以黨的基層組織為領導，村民自治組織、村務監督組織是基礎，集體經濟組織和農民合作組織為紐帶，其他經濟社會組織為補充的組織體系，實現村級各類組織按需設置、按職履責、有人辦事、有章理事。這是鄉村治理的組織體系。
（四）探索黨組織領導的自治法治德治相結合的路徑。
不能將三治結合作為政府自上而下的考核指標。我們在這篇文章里面曾經提出一個構想，用自治指數、法治指數、德治指數來刻畫一個社會治理水平，可能有利于我們來理解它們之間的關系，而不是說拿來進行考核。
（五）完善基層治理方式。
（六）要完善村級權力監管機制。
這就是浙江寧波寧海提出的小微權力的36條清單，小微權力的監督制度，制定權力責任清單，加大基層小微權力的腐敗懲處力度，寧海的36條，現在寧海的縣委書記到鄞州區去做區委書記了所以他把這36條又改造為“三清單一流程”，把基層農村的干部們都管住了，都規范住了，也保護他們了，你要做什么事情查一下有這個權力我就簽，但是這個清單不能太清晰，要有模糊地帶。我給他們的建議，一個是執行小微權力清單，或者“三清單一流程”堅定不移，另外一方面高層級黨委政府要賦權、賦能村支部或村黨委。既要有“三清單一流程”，又要給基層賦權、賦能，既是規范運作，又是創造性工作，這兩個可以結合起來，否則基層干部是沒有一個人有動力的，都在這個清單中找，找不到我就不辦這個事。
（七）創新村民議事協調形式。
村民議事會，溫嶺的民主懇談會等等，很多形式，還有參與式預算，都是很重要的故事。此外，為本地村民、外來居民、企業和社會組織等參與議事提供平臺。現在到浙江的鄉村里面外來人口是一個極其重要的元素。外來人口數量最高的是廣東，有3600萬，我們大概有1600-1800萬外來人口，有相當一部分，哪怕在城里打工也在鄉村住在農民的房子里，這些人的財產權、治理權一定在鄉村治理中得到體現，要創新，村民不僅僅是指戶籍意義上，還要包括外來居民，這是中央鄉村治理工作會上一個字都沒提到的。
（八）創新現代鄉村治理手段。
我們要強調要利用信息技術，但是不宜過分強調“互聯網+”治理，我們可以強調互聯網+服務，便民服務可以發揮作用，因為技術治理是有雙刃劍，可以降低成本，也可能帶來社區社會資本的流失，數字化的轉型會加劇社會流程，信息化并不必然通過信息技術的賦權推動社會平等。浙江這樣一個數字經濟最發達的省，使用智能手機的47%多一點，接入互聯網的49%多一點，都沒有到一半。所以你可以想象50多歲的人，他本來就是獲取公共服務的弱勢群體，他最需要現代信息技術給他們能夠輔助來獲取高效便捷的服務，但是由于技術接入使用的雙重限制，他們很可能成為新時代的邊緣群體。所以你看議事的人老是這些人在議事，沒有智能手機不接入的人雙重限制以后更加成為邊緣群體，這個可能是我們要特別關注的，它的極化、傾向固化，可能對我們鄉村的治理手段。
四、提出走向鄉村善治的八大理念，形構當前鄉村治理新的議程。
最后就講一講走向鄉村善治，根據前文提出的八大核心議題，最后我們講八個理念。
（一）基層社會治理需要頂層設計，頂層設計的重要原則就是基層創新應當是可以、可以、也可以。
頂層設計是把地方各種各樣的探索創新，總結、上升、提煉到更加普遍性的一個手段或者載體。所以可以、可以、也可以是對基層創新的一種態度，鼓勵自行探索。從根本上講，基層社會治理創新的具體樣態是不能設計的。我剛才講到自治、法治、德治，這里到底是鄉賢理事會發揮作用？還是村民議事會發揮作用？取決于你的稟賦？你這個村民的議事的公共空間、公共理性程度高不高？所以我們很可能一個村里上面提到的各種各樣的載體都用過了，但是收效甚微。因此，選什么載體都由他自己去創建，不能“設計”，他自己創新。
（二）最大限度推進自治
怎么樣推進？那就是為基層減負，所以要最大限度地來降低要求性的行政干預，只要有要求性的行政干預一定會增加基層負擔。我要給你減負，我仍然是要求性的，所以仍然會給你增加負擔，因為我有沒有減了負，你要給我寫到臺上，所以我們很多很多為基層減負反而是增加了考核指標。我們浙江省今年過完年全部的黨政干部三服務，為基層服務，為企業服務，為群眾服務，這個活動當然是很好的，都到基層去、到群眾去、到企業去，就像雙胞胎母親，經常給一個孩子洗了兩次臉，給另外一個孩子一次沒有洗。領導干部去服務，老是到有名的企業去，省長去了副省長再去，廳長再去，另外的不有名的普通的無人問津。所以這些基層，為基層減負的考核指標要想方設法，這是一個悖論。所有過程性的考核都是勞民傷財，確定目標，對目標進行考核，只要實現目標的手段符合章法，讓他各顯神通，減少對過程和手段的考核，我們現在處處留痕，對過程、手段要求一多，那當然把基層搞死了。所以一方面說我要給你減負，說你這個人太形式主義了，事事留痕，他說我留痕給自己看，形式主義的根源在官僚主義，你要他留痕，他才把臺賬做得那么漂亮，他解決一件事情的工作還不如做臺賬花的時間多呢。
（三）分權并非越多越好，為基層賦權要配置相匹配的人財物，實現權力、責任和資源匹配。
很多下放的經濟社會管理權限不符合基層的實際情況，使現在基層的壓力越來越大，比如“最多跑一次”改革，在我們浙江省我關注的還是體制性的改革，我把權力重置，我把流程再造，我把信息共享，但是我跑了六七個省，很多地方是給群眾減負，但是我們增加了代辦制，群眾來一次就行了，我專門給你做代辦員，群眾是減了負，但是政府自己的成本增加了，基層政府苦不堪言，所以要實現體制改革才能解決這些問題，不能僅僅增加一個代辦員。所以怎么樣來把分權和集權的關系處理好。很多責任你就要高層級政府來承擔，并不是分權越多越好，尤其是我們受西方學術委員傳統影響比較深的，我們多個實踐案例都表明這一點。
（四）要突破政府對社會組織“非收即放”的管理思維。
十八大報告里面提出來要建立加快形成政社分開、權責明確、依法自治的社會組織體制，但是我們要嚴厲打擊非法社會組織，嚴厲打擊亂收費，再加上嚴厲打擊境外非政府組織的違法活動，要收了，地方政府對這種氣候的判斷是錯誤的，我們打擊非法組織和我們培育發展特別是優先培育發展行業協會商會類、公益慈善類、科技教育類、城鄉社會服務類的社會組織，這是可以同時存在的，要突破這種“非收即放”的管理思維。
（五）激發群眾參與鄉村治理的積極性，要靠應用載體創新，推進治理創新向后端移動，改變創新給群眾帶來的效用曲線。
我們最近給領導寫了一個報告，題目叫《警惕創新成為一騎絕塵的孤立》，創新一成功，創意就死了，我們對俞可平教授在2001年開始的中國地方政府創新獎獲獎的60多個項目進行了跟蹤，加上提名獎，有80多個，活下來的不到80%，創新一被確立它馬上就死了，成為孤立，創新孤島，創新困境。所以要把它向后端移動，改變創新給群眾帶來的效用曲線。我們提了一系列的觀點，要讓群眾更多的參與，有積極性。桐鄉的自治、法治、德治，這幾句話現在寫進了中央關于鄉村治理的指導意見，“德治揚正氣，自治增活力，法治強保障”，這三句話是我提煉的，如果我們每天街上旗子上都寫了這三句話，風一來很好看，那個沒有用，一定要不斷不斷升級出產品，能夠不斷賦予信貸，而且不斷提高信貸的額度，這個才有效，這樣能夠使得民眾有參與社會治理的積極性。
（六）法治最重要的是作為保障性機制，來調節人與人之間的關系，民眾與村委會、村委會與政府的關系，保障鄉村自治事務。
在鄉村治理中講法治，一定不只是告訴農民你違法是必究的，你犯了法一定要得到追究，更主要的其實是要約束包括村委會在內、鄉鎮政府、街道辦公室對農民權利、民眾權利的侵害，是多種元素，我這里寫了要發揮村規民約的作用，這是軟法，其實還要防止政府、防止村委會對村民利益的侵害，這是保障機制。所以法治強保障，德治揚正氣，自治增活力。
（七）以“最多跑一次”、“最多跑一地”的精神和經驗推進鄉村矛盾調處，破解鄉村治理難點、痛點、堵點。
我們寫了一個報告，“最多跑一次”，現在我們研究“最多跑一地”，“最多訪一地”，“最多訪一次”，我們浙江現在已經40多個縣市區成立了信訪超市，有的名稱不叫信訪超市，叫法不一。我將上訪的各個部門像一個超市一樣全部給你呈現出來，我當場就幫你解決，以最多訪一地超市形式給你呈現，我去看了幾個信訪超市，還是比較有效，至少直接減少35%的初次訪。另一個比較規范，按照程序來開展工作。我給他們的建議，要把信訪超市里面，一定要設人大代表的工作室。這些有的地方叫社會治理綜合服務中心，有的叫信訪超市，要建立縣、鄉、村三級上下聯動、左右協調的縣域社會治理基本格局，“最多跑一地”“最多訪一地”等等。
（八）互聯網和民主、治理之間有張力，要整合基層數字資源，強化“互聯網+服務”，但是我不主張“互聯網+治理”，警惕數字化轉型帶來的“數字壁壘”和社會治理對社區社會資本的削弱。
信息社會是一個收斂的社會，意識形態、政治傾向是不斷加固，它其實在摧毀民主和基層自治的根基，這是一個哲學命題。所以在數字治理的時代，我們可能是要有很多警惕的一些命題，我們可以做很多研究，怎么樣能夠有一個更好的信息技術給我們帶來治理的積極的作用，把消極的負面的克服掉，解決掉，這可能是對我們未來的治理是很有意義的。這是最后的一個話題，怎么樣來警惕數字鴻溝、警惕對社區社會資本的削弱，很多城市社區面對面的交流其實仍然是非常需要的，仍然是非常必要的。
（本講稿未經演講者本人審閱，根據速記稿整理，可能有部分不準確的地方，特此說明）
中國鄉村發現網轉自：社會創新與鄉村振興研究 微信公眾號
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