上世紀(jì)80年代初由于人民公社體制解體，村莊失序，以民主選舉、民主管理、民主決策、民主監(jiān)督為手段，以村民自我教育、自我管理、自我服務(wù)為目標(biāo)的村民自治誕生，加入了改革以來的基層社會重構(gòu)。但歷經(jīng)變化，在各方作用下，原來制度預(yù)期的直接民主和村民參與變得面目不清，逐漸演變?yōu)榫⒚裰骱烷g接民主。本文在新條件下，力圖對作為中國經(jīng)驗一部分的村民自治先作出理論上的澄清，然后嘗試性地給出改進(jìn)之道。在全國人大常委會已經(jīng)二審《村民委員會組織法》修訂草案，今年年內(nèi)還將三審的當(dāng)下，權(quán)衡改進(jìn)之道也是迫切的思想任務(wù)。
村民自治何以是中國經(jīng)驗
為什么說村民自治是中國經(jīng)驗?zāi)?首先是因為這個事實的影響足夠廣泛和重要，它牽連著共和國前30年的農(nóng)村集體化和后30年的村莊自治。它影響著八九億人的生活——村民每三年選舉一次村委會主任和委員，然后再通過村委會、兩委會或村民代表會議決議來決定村莊的大多數(shù)事務(wù)。
村民自治是中國經(jīng)驗，更因為它是一個獨立于以往的中國政治發(fā)展經(jīng)驗的新想法和新實踐，在中國之外也無從上到下系統(tǒng)推進(jìn)的類似工作。這個想法和實踐是什么?可以聽聽當(dāng)時的歷史實踐者如何描述：
通過群眾自治，實行基層直接民主，不是近幾年才提出來的，早在1953年，決定建立城市街道委員會的時候，即提出并經(jīng)中央批準(zhǔn)：街道居民委員會的性質(zhì)是群眾自治組織，不是政權(quán)組織。它的任務(wù)，主要是把工廠、商店和機關(guān)、學(xué)校以外的街道居民組織起來，在居民自愿的原則下，辦理有關(guān)居民的共同福利事項，宣傳政府的政策法令，發(fā)動居民響應(yīng)政府的號召和向基層政權(quán)反映居民意見。居民委員會應(yīng)由居民小組選舉產(chǎn)生，在城市基層政權(quán)或其派出機關(guān)的統(tǒng)一指導(dǎo)下進(jìn)行工作。但它在組織上并不是基層政權(quán)的“腿”，不應(yīng)交付很多事情給它辦。居民委員會就是這樣在城市辦起來的。但是，這種基層群眾性自治組織過去一直沒有推廣到農(nóng)村。1982年頒布的新憲法第一百一十一條規(guī)定：“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織?！秉h的十三大報告講到“基層民主生活的制度化”，指出“要充分發(fā)揮群眾團(tuán)體和基層群眾性自治組織的作用，逐步做到群眾的事情由群眾自己依法去辦”。所以，實行基層群眾自治，發(fā)展基層直接民主，既是憲法的規(guī)定，也是黨的主張。
——《彭真文選(1941-1990)》第606頁。
彭真的這段話可以看作黨和國家對村民自治制度設(shè)計的總綱。村民自治的理念、立法精神都可以從這段話中找到源頭。
把村民委員會同政府加以區(qū)別，使它真正成為基層群眾性自治組織，依法辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)治安，向政府反映村民的意見、要求和提出建議?？傊?，涉及全村村民利益的事情，都依法由村民直接行使民主權(quán)利，按照民主集中制的原則，自己決定，自己辦理。至于法律規(guī)定的公民義務(wù)，村民當(dāng)然必須履行，村民委員會也應(yīng)該教育和推動村民履行依法應(yīng)盡的義務(wù)。群眾是顧大局的，只要他們真正懂得了，絕大多數(shù)是會自覺自愿遵守履行的。所以辦好村民委員會，實行村民自治，我們的社會主義民主進(jìn)程就會加快，政府工作的很多困難會減少。
——同上，第610頁。
這段話中，彭真論述村民委員會(指作為管理組織的村民委員會)的職責(zé)，以及它組織開展自治的方法。
可以看出，村民自治反映的確實是一個屬于當(dāng)代中國的獨特想法：它和國家政權(quán)層面中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級奉行的單一制行政體制不同，是獨一份的在基層社會的自治;它也不同于西方的地方自治，其實它是由作為執(zhí)政黨的共產(chǎn)黨以及黨領(lǐng)導(dǎo)下的國家體制開放出來，由基層社會組織自身生活的一種治理方式。這種方式將本可以由基層政權(quán)控制的基層公共事務(wù)交給人民直接管理，用直接民主的方式實現(xiàn)一種群眾性自治，基層政權(quán)則對自治事務(wù)實行指導(dǎo)。
從彭真這段話出發(fā)，我們也可以想見依法展開的村民自治實踐進(jìn)程要處理的問題，由于自治范圍是村，如果自治事務(wù)開展起來，村民的自治權(quán)利進(jìn)一步具體化，必然會要求明晰所包括進(jìn)來的村民的身份，自治的辦法也必須更為具體。自治也必然會對明晰村與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系、與黨組織的關(guān)系提出要求。
彭真這段話中提出的直接民主的原則就是自治辦法的總綱，不讓村委會成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的腿就是處理鄉(xiāng)村關(guān)系的基本原則，支持村民自我管理就是黨組織和村委會關(guān)系的基本原則。
村民自治這一中國制度的獨特實踐就是順著如何找到自治辦法，如何處理鄉(xiāng)村關(guān)系，如何處理村自治組織和黨組織關(guān)系的脈絡(luò)展開的。在這一過程中，有些實踐某種程度上背離了原初的想法，使得這一經(jīng)驗是否需要繼續(xù)都引起了人們的懷疑。本文著力的是恢復(fù)這一經(jīng)驗中最重要的“直接民主”，它要求一種有更多村民直接參與的制度安排，它應(yīng)該在新條件下主導(dǎo)未來的村民自治實踐。
可以具體點來看村民自治已經(jīng)走過的實踐進(jìn)程。在家庭承包制確立之初，村莊秩序曾經(jīng)一度特別混亂。1980年2月，廣西壯族自治區(qū)宜山縣(現(xiàn)為宜州市)三岔公社合寨大隊(現(xiàn)為屏南鄉(xiāng)合寨村委會)果作自然村的6個生產(chǎn)隊85戶農(nóng)民，以戶為代表，經(jīng)無記名投票選舉產(chǎn)生第一屆果作村民委員會。農(nóng)民自己選出管理組織——村民委員會，并制定《村規(guī)民約》自我管理，讓中央政府看到了改善農(nóng)村秩序的辦法。1982年憲法修訂就把村民委員會寫到了《憲法》里，規(guī)定農(nóng)村實行基層群眾性自治，村民委員會是村民自我教育、自我管理、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。
從國家的角度看，為什么可以放手讓農(nóng)民自己這么干呢?國家無力去管，農(nóng)民能自己管好，何樂不為呢?第二個原因則是，中國共產(chǎn)黨歷來有這樣一個想法：社會主義民主要擴大!在文革結(jié)束，改革剛剛起步的時候，對需要擴大民主的體會特別深。由此，村民自治成為整個放權(quán)改革的一部分。村民自治逐步探索出通過“四個民主”即民主選舉、民主管理、民主決策、民主監(jiān)督來逐步實現(xiàn)農(nóng)村基層群眾性自治的辦法。四個民主聲譽很高，被說成是社會主義民主政治建設(shè)的主要內(nèi)容。
1980年代村莊失序，選出村民委員會來進(jìn)行自我管理，為村莊提供了一個基本的制度框架。但是1990年代之后，村民自治變得面目不清。民主選舉得到持續(xù)加強，有關(guān)法規(guī)日臻完善，村民在村民自治框架內(nèi)求公共事務(wù)自決、要公共參與權(quán)利的意識大為增強，但是因為農(nóng)村人口外流、農(nóng)民參與能力限制等原因，村莊公共決策仍然是村委會幾個人說了算，或者是由村民代表在兩委會(黨支部和村委會)主導(dǎo)下決策。在村莊公共物品提供上，多數(shù)村莊由于集體經(jīng)濟(jì)乏力和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的過度汲取，無所作為;少數(shù)的村民代表，或者不是正式村民代表但卻是精英的農(nóng)民，抗稅或者上訪;村民自治的歷史作用似乎喪失了。群眾性自治還是一個可欲的目標(biāo)嗎?
今天則是一個更加不清晰的時代。農(nóng)業(yè)稅不用交了，更無須抗稅，政府還給發(fā)錢，農(nóng)民當(dāng)然很滿意了，有上訪也是局限在有限的內(nèi)容上，比如土地征占，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不法行政等，盡管上訪的數(shù)量還在不斷增加，但區(qū)域上大面積的上訪和不滿沒有了。更令農(nóng)民高興的是，國家提出新農(nóng)村建設(shè)，對農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民要大發(fā)展，國家為了擴大內(nèi)需，消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)等等，幫助農(nóng)民發(fā)展。1980年代和1990年代靠農(nóng)民自己干，現(xiàn)在國家支持農(nóng)民干，甚至國家想主導(dǎo)農(nóng)民干，要怎么發(fā)展國家給整個村進(jìn)行規(guī)劃，應(yīng)該住什么樣的房子，用什么樣的家電，享受什么樣的文化，你想什么，國家都想要替你規(guī)劃規(guī)劃，這是一個農(nóng)村的“積極發(fā)展期”。
但在這樣一個積極發(fā)展期，村民自治目前的辦法更多呈現(xiàn)出的卻是消極性，村民自治既然追求自治(自我教育、自我管理、自我服務(wù))，此時它完全可以在幫助國家的努力和農(nóng)民的需求對接上發(fā)揮更大作用。但是，放權(quán)讓利的中國改革給出的基層社會組織的空間和村民直接參與的群眾性自治并沒有得到充分成長。新農(nóng)村建設(shè)的“積極發(fā)展”面對的是村民自治的能力不足，或者說是村民的自治能力不足。作為中國經(jīng)驗一部分的村民自治亟需重新闡釋和定位，以加入城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的新一輪發(fā)展。
村民自治真實和重要的經(jīng)驗是參與式民主
村民自治在實踐中一度向主流的國家民主和選舉民主制度看齊，搞村民自治的民政系統(tǒng)官員和基層實踐者甚至有到美國去觀摩總統(tǒng)大選的經(jīng)歷。由此產(chǎn)生的問題，第一是部分村莊選舉競爭性過強，出現(xiàn)暴力或賄選。我們都知道賄選不公正，難道農(nóng)民就不知道?如果你是靠賄選上臺，你還有什么公信力呢?村民的反抗是什么呢?不信你。小則消極對付，激烈的就公開叫板?！稗r(nóng)村賄選嚴(yán)重”的判斷不是說中國的村莊有10%或者20%的選舉賄選，遞個煙、請吃飯這樣的情況比較多，但真正塞錢的比較少，但是塞錢的數(shù)量令人瞠目結(jié)舌。而且，更嚴(yán)重的是它敗壞了村民自治的聲譽，影響了村民對制度的信任和效能感。第二個問題是村委會無所作為或無力決策，沒有辦法有效動員村莊的內(nèi)部資源，無力形成村莊公共物品供給，這個問題在大多數(shù)村莊都存在。但是也不排除部分村莊可以實現(xiàn)內(nèi)源式發(fā)展。如果村民自治在幫助村莊動員自己的資源發(fā)展自己的公共品上無所作為，村民自治的作用就大打折扣。
那村民自治作為中國經(jīng)驗的一部分，其真正的重要之處在哪里呢?村民自治的“四個民主”，它的實質(zhì)又是什么呢?
村民自治在實踐中一度被人們理解為“基層民主”。“基層民主”的含義是什么?基層民主的意思是說村莊的民主是整個國家民主的基礎(chǔ)和必要準(zhǔn)備。作為為了國家民主化準(zhǔn)備條件的基層民主，它就暗含了“脫離鄉(xiāng)村發(fā)展”的傾向，那么在實踐上它出現(xiàn)了什么問題呢?在實踐上，選舉程序越來越民主。選舉程序非常發(fā)達(dá)，但是選前動員和選舉目標(biāo)仍然不能被選舉程序所規(guī)范，賄選無法治理。過分突出選舉后，因為選舉是依法選的，村委會上臺以后怎么干，村民就管不了了。村民沒有辦法，唯一的辦法就是罷免，罷免程序很嚴(yán)格，十分之一以上的村民聯(lián)名或者五分之一的村民代表聯(lián)名，才能啟動罷免案，啟動以后還得多數(shù)村民都得同意才能罷免掉。在一個精英主導(dǎo)的村莊，村委會完全可以化解這種努力，即使啟動了，成功實現(xiàn)罷免的也很少。村民代表會議，它本應(yīng)該是一個民主決策、民主管理的機構(gòu)，但是因為精英很容易和村干部之間達(dá)成某種利益的交換，所以村干部完全可以不怎么為村民操心，就在家睡大覺，或者少數(shù)情況下甚至危害村民的利益。這樣一種選舉民主、精英民主觀念導(dǎo)向下的基層民主發(fā)展趨向，它其實暗含了不利于鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村發(fā)展的趨勢。
如果回到歷史經(jīng)驗，難道村民自治一定要發(fā)展到這一步嗎?一定會導(dǎo)致這種偏向嗎?實在不是，冤枉了農(nóng)民的偉大創(chuàng)造。江澤民曾經(jīng)到小崗村考察，在小崗村他說，我們中國農(nóng)民有三大創(chuàng)造，一個是家庭聯(lián)產(chǎn)承包制，一個是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，第三個就是村民自治。這三個都是農(nóng)民自己做起來的，做起來確實解決了當(dāng)時很大的問題。那農(nóng)民難道那么傻嗎，他們自己做的制度難道是為了約束不了村干部，村干部在家睡大覺我也沒有辦法嗎?從村民自治發(fā)源地廣西合寨的經(jīng)驗，以及法律確認(rèn)的基層群眾性自治來看，其中內(nèi)含的是上面不再派干部，黨支部也不再指定，村民自己來選，選出來的村干部干什么呢?當(dāng)時有一個村規(guī)民約，雖然以懲罰為主，但是它是為了改變當(dāng)時失序的情況。選出來的人就是要為村民解決單家獨戶解決不了的突出的問題，而且是大家一起參與進(jìn)行管理，村民自治是以村民直接進(jìn)入公共事務(wù)管理決策為核心的。
為什么會發(fā)生以直接選舉為核心的偏向?從歷史經(jīng)驗來看，選舉是村莊處理公共事務(wù)的一個前提條件。當(dāng)時沒人管公共事務(wù)了，農(nóng)民要自己選出人來管，當(dāng)時的核心其實不是選舉，因為人民公社時期，生產(chǎn)隊干部也是選的。選村委會和選生產(chǎn)隊干部的區(qū)別在于，選出來的人做的事情不同了，生產(chǎn)隊長要管生產(chǎn)，而選出的村委會要管分地后新冒出來的一些社區(qū)公共事務(wù)。
隨后的實踐過分突出選舉，選舉變成為選而選。只要是直接選舉出來的人，是被法律認(rèn)可的，鄉(xiāng)里想撤不行，村黨支部想規(guī)勸他也不行，村民對他不滿意，說“你要按村民的利益辦”，他不辦也沒有辦法，各方面的制度保證當(dāng)選村委會權(quán)力的合法性和有效性;工作的重心放在了如何嚴(yán)格選舉程序，對候選人提出什么樣的資格條件，如何確保村民的選舉權(quán)利。在過分突出選舉的情況下，一是從工作布局上對選舉之后的民主管理、民主決策和民主監(jiān)督，無力去規(guī)范和想具體的辦法，第二是過分突出當(dāng)選權(quán)力的權(quán)威，使得之后要求村干部進(jìn)行民主決策變得困難。
這種片面的民主觀直接導(dǎo)致了工作思路的片面。民主好像只有一種選舉民主為核心的民主，民主的主體好像只有精英。村里的事情怎么定，不可能讓全體村民決策，也沒有必要讓全體村民決策。村莊大事是少數(shù)人決定，即使擴大到村民代表也并不能完全代表村民。精英民主的思路得到了法律的確認(rèn)和專家的論證，學(xué)者說村民大會不易召集，應(yīng)該經(jīng)常召開村民代表會議。村委會組織法規(guī)定了村民會議必須授權(quán)給村民代表會議決策，但是由于沒有具體規(guī)定，村民代表會議無授權(quán)就開始決策了。
這種注重選舉和精英決策的制度安排，其實已經(jīng)偏離了村民自治萌芽時村民的真實需求和國家設(shè)立村民自治制度對鄉(xiāng)村社會與國家之間關(guān)系的設(shè)定。法律制度規(guī)定一直試圖遵從村民自治的制度精神，無論是1987年試行法，還是1998年正式法，都是將村民委員會(指全體村民組成的村民委員會)明確定義為基層群眾性自治組織，把村民會議作為村民自治的最高權(quán)力機關(guān)，對其直接民主形式和主要權(quán)力作了明確規(guī)定。在力推《村民委員會組織法》的彭真那里，對村民自治是這樣解讀的：“沒有群眾自治，沒有基層直接民主，村民、居民的公共事務(wù)和公益事業(yè)不由他們直接當(dāng)家作主辦理，我們的社會主義民主就還缺乏一個側(cè)面，還缺乏全面的鞏固的群眾基礎(chǔ)?！惫ぷ魉悸飞蠈^為單一的直接選舉制度和村民代表間接決策的推崇，導(dǎo)致了上述思想未能完全落實，在理解村民自治作為社會主義民主的“一個側(cè)面”和“群眾基礎(chǔ)”上不能全面深入。村民自治本身就是社會主義民主的一個組成部分，它搞好了就是對社會主義民主的貢獻(xiàn)。它無須去倒逼高層民主，也無須對國家民主層面上的代議民主提供經(jīng)驗。它只要做好自己的直接民主就夠了，而且，就是莫大的貢獻(xiàn)。有了基層自治的中國民主，就是一個非常生動的民主化。而誤入精英民主和間接民主的村民自治，不可避免地耗蝕村莊的內(nèi)聚力，有部分對村莊公共權(quán)力行使方式不滿的村民，甚至開始了背離共同體的遷徙或上訪。這意味著治理主體開始脫離村莊共同體。共同體解體了，村民沒有了，還有自治可言嗎?目前村民自治主要的偏向是民主觀上的狹隘：選舉核心觀和間接民主觀。這使得“三自”的自治目標(biāo)和村莊內(nèi)源發(fā)展的前景無法實現(xiàn)。
村民自治的方向調(diào)整和制度改進(jìn)
村民自治制度發(fā)展的方向需要做兩個明確的調(diào)整。第一，原來是為了國家民主化的基層民主，現(xiàn)在要變成為村民自治的參與式民主。
因為是為了國家民主化的基層民主，所以，村民自治按照適用于國家民主思路的民主選舉、決策、管理、監(jiān)督的辦法進(jìn)行了多年的制度創(chuàng)新，形成了以選舉民主為中心、村民間接參與決策的民主模式，這種模式在造就形式化的權(quán)力授予和制約體系、形成一系列間接民主技術(shù)的同時，在很大程度上肢解了村莊共同體，使得鄉(xiāng)村自治的基礎(chǔ)不復(fù)存在。現(xiàn)在我們要把村級民主制度實踐的方向放到村民真正參與到村級公共事務(wù)決策的方向上來，以決策民主為核心來構(gòu)建村級民主模式，和“基層民主”導(dǎo)向時期的精英民主、間接民主的民主導(dǎo)向不同，它是一種參與性的民主，追求讓村民更直接地參與決策，以落實村民決策參與權(quán)力為中心，而不是選舉權(quán)利為中心。這樣的民主模式直接服務(wù)于社區(qū)自治，民主制度運行的主要目的是社區(qū)公共事務(wù)的自我管理。它要非常關(guān)注共同體意識的維護(hù)和共同體事務(wù)的自我決定。
第二個方向調(diào)整是，原來是為了鄉(xiāng)村秩序的村民自治，現(xiàn)在要變成為鄉(xiāng)村發(fā)展的村民自治。
在原來的村民自治中，自治取向僅僅限于村民自己維護(hù)村莊的社會秩序，保證村民間基本的社會生活秩序，是一種消極的自治，但是，村民的需求更多是在村莊共同體內(nèi)部求得共同發(fā)展，體現(xiàn)為村莊的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。原來的制度設(shè)計在這方面規(guī)定粗泛，實踐中也沒有多少辦法。當(dāng)前在國家新農(nóng)村建設(shè)積極發(fā)展農(nóng)村的大政策下，也由于村民權(quán)利意識和經(jīng)濟(jì)實力的增強，對于社區(qū)共同發(fā)展的需求大大增強。村民自治制度對這種形勢的回應(yīng)理應(yīng)是為了鄉(xiāng)村發(fā)展的制度建設(shè)。
可以簡單地說，原來的村民自治以選舉為中心時關(guān)心的是選出當(dāng)家人，由他來維持村莊秩序，構(gòu)建的是一個精英維持組織;新的村民自治則要以決策為中心，關(guān)心的是讓每個村民貢獻(xiàn)出才智和資源，要產(chǎn)生一個人人參與的村民發(fā)展組織。為了鄉(xiāng)村秩序的村民自治現(xiàn)在需要擴展成為鄉(xiāng)村秩序和鄉(xiāng)村發(fā)展的村民自治，它要有一個積極發(fā)展的功能，和國家的新農(nóng)村建設(shè)結(jié)合起來，村民自治要為村怎么發(fā)展來做工作。
這兩種方向的改變直接關(guān)系到村民自治制度建設(shè)的方向和重心的轉(zhuǎn)變。這里我提出兩個關(guān)鍵性的制度安排改進(jìn)。
第一是真正確立村民會議并強化其作用。村民會議是落實村民參與決策權(quán)力的關(guān)鍵場所。在當(dāng)前正在進(jìn)行的《村民委員會組織法》的修訂中，一定要突出村民會議的權(quán)威和功能。村民會議的運行是村民自治的核心內(nèi)容。村莊重要事務(wù)要在村民會議或在村民會議授權(quán)召開的村民代表會議上討論決定，并且要明確哪些職責(zé)不能授權(quán)，并且確保村民會議能用適當(dāng)方式收回對村民代表會議的授權(quán)。村民會議要能正常召開并發(fā)揮作用，還特別需要一個切實有效的召集制度，要解決當(dāng)選的村委會或者黨支部不召集就無法開會的問題。對于村民會議的開會制度也要做出原則性規(guī)定并鼓勵各地探索。村民會議由于村民居住分散，流動性增加，參會村民數(shù)很難達(dá)到法定人數(shù)，所以很難召開。在浙江溫嶺試驗的村民懇談會制度通過將協(xié)商民主的一些原則和精神嵌入，試行了中立主持人制度、參會人員隨機選拔制度、事先信息發(fā)布制度、問卷調(diào)查決策制度、觀察員制度等，有效地實現(xiàn)了普通村民對決策過程的參與，可以作為村民會議開會制度的有益借鑒。
第二是進(jìn)一步改進(jìn)村莊集體土地所有制的實現(xiàn)方式，真正使農(nóng)地地租和農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)用土地增值收益成為村民自治的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。過去的村民自治之所以沒有帶來村莊自治和鄉(xiāng)村發(fā)展，一個突出的問題就是雖然選了村干部，但是村里沒錢沒法做事情，村莊對村民也沒有凝聚力。
要恢復(fù)集體土地所有制村民按份共有的本義?，F(xiàn)在很多村是“增人不增地，減人不減地”。這導(dǎo)致了什么情況呢?在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的村，很多農(nóng)民住在城鎮(zhèn)，但是在農(nóng)村仍有承包地，但是很多90后沒有承包地。要使每個村莊成員都有一份地，面臨著高昂的土地調(diào)整成本。村民集體所有的含義應(yīng)該是按份共有集體土地的收益。因此，村民不一定要都有一份地，但是，凡是村民就應(yīng)有一份土地收益。在這種理解下，應(yīng)該由村集體經(jīng)濟(jì)組織來統(tǒng)一整理農(nóng)地并發(fā)包，村里人優(yōu)先承包，誰出價高誰承包。農(nóng)民以自己按份共有的所有者身份從集體的農(nóng)地經(jīng)營收益和農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)用增值中分利。有了新型的集體土地所有制的實現(xiàn)形式，村民組成村莊共同體就有了確切的內(nèi)容和凝聚力，村民自治也有了切實的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。
為此，需要在本次《村民委員會組織法》修訂中明確定義“村民委員會”(包含全體村民的組織)的成員邊界和“村集體經(jīng)濟(jì)組織”的成員邊界，以及“村集體經(jīng)濟(jì)組織”同村委會的關(guān)系。如果此議太難，也應(yīng)該明確村委會管理集體土地權(quán)力的性質(zhì)及其應(yīng)受到的約束。
作者簡介：仝志輝，中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副教授，中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員，社會轉(zhuǎn)型與治理研究中心副主任，西南大學(xué)中國鄉(xiāng)村建設(shè)學(xué)院特邀研究員。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《文化縱橫》2010年第8期
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