摘要：改革試點本是為了突破過時的法律和政策的束縛，但試點辦法卻要求維持現行政策。于是整個試點就會變成“雷區”，商業銀行、市縣主政者、農民都深處其中，進退兩難
3月24日，中國央行網站公布了農用地和農民住房抵押貸款試點辦法。按該辦法，中國商業銀行可在天津市薊縣等59縣（市、區）發放農房抵押貸款。一旦農民不能按時還款，銀行將有望處置農民的住房及其宅基地。
這是中國政府解決農民融資難的新舉措。如果首批試點順利、改革能繼續推進，中國將有望激活兩億多畝的農村宅基地，促進農村建設用地的市場化交易，推動農地的資本化，逐步消除在農村推進普惠金融的障礙。
該試點辦法明確，農民抵押住房，必須擁有“其他長期穩定居住場所”,并經“所在集體經濟組織書面同意”，而且“宅基地使用權必須隨同住房一并抵押及處置”。同時，該辦法又對農房處置“受讓人”有限制，試點能否有效推行，存在巨大的不確定性。
其中最大的懸念在于：該辦法第12條規定，農房抵押權一旦實現，當銀行處置農房及宅基地時，受讓人“原則上應限制在相關法律法規和和國務院規定的范圍內”。
此前，中國政府為了推動農地經營權和農房抵押貸款試點，已經全國人大常委會授權在上述59個縣（市、區）暫停實施《土地管理法》《擔保法》中“宅基地不能抵押”的條款。那么，所謂“相關國務院規定”是什么呢？
最核心的政策就是十多年前一份國務院文件的規定：“城里人不能到農村買宅基地”。2004年10月，中國國務院制定了“國發28號文”，其中明確提出：“加強農村宅基地管理，禁止城鎮居民在農村購置宅基地。”此后，相關國務院文件又多次重申該政策性規定。
如果嚴格執行這條“國務院規定”，農房抵押貸款就會很麻煩。按道理，農民把住房抵押給銀行，一旦無法償還貸款，銀行就有權處置農房及其宅基地。此后，商業銀行能否順利處置這些不動產，是銀行是否愿意發放“農房貸”的關鍵。
但是，如果城市人不能購買農民宅基地，那就意味著商業銀行無法處置作為抵押物的農房及其宅基地。如果銀行無法處置農民的抵押物，它就不愿給農民發放貸款。或者即使發放，也會非常謹慎。這又會削弱農房抵押試點的效果。
按中國現行法律，一戶農民只能有一份宅基地；同時，農民可在本村內轉讓自有住房及宅基地。但是，當一戶農民購買了本村其他人的住房及宅基地時，他就會違背“農戶只能有一份宅基地“的政策。這實在是太荒謬了。
這種類似“第二十二條軍規”的政策彰顯了中國農村政策的混亂。含混不清和自相矛盾的政策造成了諸多問題：1978年以來，城鎮化快速推進，城市通過征地和強拆大幅擴張，數億農民遷入城市，但農村建設用地不減反增。據中國土地部門此前統計，農民宅基地總量已高達2.5億畝。
這2.5億畝宅基地，占中國耕地總量的八分之一，被稱為“沉睡的資本”，無法變現，無法交易。此次農房抵押政策能否把它喚醒呢？答案是既可能，也不可能。所謂“可能”，就是指一些試點地區可能尋求變通措施。所謂“不可能”，就是說嚴格執行國務院上述政策，那么此次試點將毫無意義。
從商業銀行的角度看，會有變通的措施。比如，當銀行處置抵押的農房及宅基地時，城里人雖不能購買，但他可在該村內委托另一戶農民代其購買，解決身份合法性問題。此后，這個城里人再與購買人簽署相關協議，保障自己對該農房和宅基地的相關權利。
但是，這樣做的風險是，一旦代為購買的農戶與實際購買人出現糾紛，就會陷入此前北京宋莊“畫家村”農房交易的困境：因為城里人不能到農村買宅基地，因此上述交易行為被判無效。由于銀行處置的農房及宅基地產權只能登記在購買農戶名下，真正購房的城里人將無法合法使用該不動產。
當然，熟悉中國政策制定過程的人也會看到，上述試點辦法中對農房受讓者的身份限制是“原則上”。既然是“原則上”，那就是說，各試點地區在執行中可能會允許一定的靈活性，會允許一定的政策突破。其中，有一定的想象空間。
如此一來，則又造成改革試點的悖論：本來，改革試點是為了突破過時的法律和政策的束縛，但試點辦法卻要求維持現行政策。于是整個試點就會變成“雷區”，商業銀行、市縣主政者、農民都深處其中，惴惴不安，不知何時這把“達摩克里斯之劍”會落到自己頭上。
這真是一筆糊涂賬，筆者不能不為之扼腕嘆息再三。
中國鄉村發現網轉自：網易財經頻道
(掃一掃，更多精彩內容！)
