農(nóng)村宅基地取得分為兩類，一類是從宅基地所有權(quán)人那里取得，一類是從其他宅基地使用權(quán)人取得[1]，本文主要討論前者。相較于相關(guān)研究從法律結(jié)構(gòu)、社會(huì)變遷視角，探討宅基地有償取得的理論正當(dāng)性和現(xiàn)實(shí)合理性[2][3]，本文擬從自然資源治理的角度，以浙北D鎮(zhèn)為經(jīng)驗(yàn)考察對(duì)象，探討宅基地有償取得的邏輯是非。
一、問題提出
宅基地作為居住用地，村社集體享有占有權(quán)力，分配過程排斥非集體成員，使用過程受上級(jí)政府監(jiān)管；宅基地使用具有天然外部性，一方占有會(huì)影響另一方福利，特定雙方可以相互傷害。依據(jù)奧斯特羅姆的資源治理理論，我們發(fā)現(xiàn)宅基地不屬于一般公共產(chǎn)品，其使用具有高競(jìng)爭(zhēng)性、低排他性特點(diǎn)[4](P5-8)，宅基地資源性質(zhì)與“公共池塘資源”類似。
理論上講，只要找到宅基地資源單位，賦予自組織以基本治理能力，以外力保障自主治理空間，宅基地利用就會(huì)高效可持續(xù)。現(xiàn)實(shí)則是，公共資源自主治理有前置條件，即使用者有長(zhǎng)遠(yuǎn)的生活預(yù)期、愿意遵守宅基地使用規(guī)則；宅基地管理者正當(dāng)分配所得，大于權(quán)力尋租帶來的收益。倘若集體規(guī)范已然缺失或者無法克服機(jī)會(huì)主義者，奧斯特羅姆擔(dān)憂的“供給、承諾和監(jiān)督”難題[5](P49)就會(huì)出現(xiàn)，宅基地使用過程就會(huì)墮入奧爾森所說的集體行動(dòng)困境。
“奧爾森困境”的實(shí)質(zhì)是，如何區(qū)分大、小類型組織。社會(huì)激勵(lì)是否有效、權(quán)力尋租是否發(fā)生，取決于組織的“共容性利益”，它又與組織邊界及約束相關(guān)[6](P4-8)。參照奧斯特羅姆的共事物治理框架我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，奧爾森的組織邊界難題可轉(zhuǎn)化為組織權(quán)力-結(jié)構(gòu)問題。即不論組織規(guī)模是大還是小，當(dāng)組織出現(xiàn)權(quán)力-結(jié)構(gòu)分化，集體行動(dòng)就會(huì)遭遇困境。
奧爾森用“分利集團(tuán)”來指稱少數(shù)人為了狹隘利益形成小集團(tuán)，通過寡頭化運(yùn)作排擠組織成員獲取更多組織產(chǎn)品的現(xiàn)象[7](P63-66)，筆者受啟發(fā)提出“土地分利集團(tuán)”概念，主要指宅基地治理因鄉(xiāng)村社會(huì)權(quán)力-結(jié)構(gòu)分化，帶來少數(shù)成員聯(lián)合謀取宅基地利益的現(xiàn)象。當(dāng)宅基地供給和使用目標(biāo)函數(shù)不一致，宅基地有償取得就會(huì)出現(xiàn)權(quán)力尋租，集體成員監(jiān)督不力使謀利行為擴(kuò)大，分利者增多及強(qiáng)權(quán)壟斷造就土地分利集團(tuán)。
二、宅基地取得方式變遷
“集體所有、福利分配、一戶一宅、免費(fèi)使用”，是我國農(nóng)村宅基地制度的基本特征[8](P2)。按照《土地管理法》，農(nóng)民要獲得宅基地，一般需要先向集體申請(qǐng)，符合一戶一宅的要求，符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃，符合省市規(guī)定的宅基地標(biāo)準(zhǔn)。集體化時(shí)期集體組織無償分配宅基地，改革開放以來宅基地有償取得逐漸普遍化。宅基地取得方式的變遷，既與政府治理和土地管理體制變遷有關(guān)，也與農(nóng)民家計(jì)變遷引發(fā)的社會(huì)分化有關(guān)。
1、宅基地?zé)o償取得歷史
浙北D鎮(zhèn)是內(nèi)湖畈河網(wǎng)交叉的丘陵地區(qū)，地貌特征可以用“七山二水一分田”來形容。因水源充沛、土地肥沃，村莊開發(fā)歷史較早，人地關(guān)系一直很緊張，不少村民靠商貿(mào)來過活。相較于中西部農(nóng)村房屋前的垸子、道場(chǎng)，D鎮(zhèn)解放前的多數(shù)老房子前沒有“道地”。村莊布局很緊湊，房屋間弄堂窄，老宅基地普遍小，多數(shù)在60平方左右，幾戶雜居的情況普遍。村民主要考慮節(jié)約土地維持家庭生存，做生意發(fā)了財(cái)?shù)娜舜蠖鄷?huì)搬到城里居住。
1951年D鎮(zhèn)實(shí)施土地改革，土改干部先剝奪地主的余房，再無償分配給貧下中農(nóng)居住，農(nóng)民基本居住權(quán)利得到保障。1954年頒布的《憲法》規(guī)定，“國家保護(hù)農(nóng)民土地所有權(quán)和生產(chǎn)資料所有權(quán)”，但當(dāng)時(shí)的農(nóng)民生活普遍貧困，若是家庭有節(jié)余出的閑錢，一般會(huì)首先考慮解決溫飽問題，而不是想著改善家庭居住條件。1956年D鎮(zhèn)村社組織自主分配自留地，源于土地改革時(shí)按人頭平分的旱地。各村人口和土地?cái)?shù)量有差異，多數(shù)自留地為人均幾十平方，自留地離居住地一般不遠(yuǎn)。1959年自留地被統(tǒng)一收歸集體。1960年的“三自一包”政策，允許農(nóng)民種植不超過生產(chǎn)隊(duì)耕地總量5-10%的“自留地”[9](P218)，D鎮(zhèn)又以生產(chǎn)大隊(duì)為單位重新分配旱地作自留地。盡管后來政治社會(huì)運(yùn)動(dòng)不斷，鑒于多數(shù)農(nóng)民的生活水平較低，公社還是批準(zhǔn)自留地分給農(nóng)戶。
1958年后農(nóng)村土地諸項(xiàng)權(quán)利逐漸收歸集體。一方面，生產(chǎn)隊(duì)要擴(kuò)大耕地增加集體產(chǎn)出，另一方面，生產(chǎn)隊(duì)要保障個(gè)體的基本居住權(quán)，于是，農(nóng)民建房行為受到嚴(yán)格地管理。在“抓生產(chǎn)、保增長(zhǎng)”的集體化時(shí)期，D鎮(zhèn)村民將宅基地當(dāng)作基本生產(chǎn)生活資料，若非兒子結(jié)婚分戶或老房子太擠住不下，人們一般不會(huì)去向集體申請(qǐng)宅基地，生產(chǎn)隊(duì)一般也不隨意分配宅基地。既然自留地多是產(chǎn)出較低的旱地，村民就會(huì)占用自家自留地建房，或輔以錢物換取鄰居自留地建房，人口增加帶來村莊占地面積的不規(guī)則擴(kuò)大。淵源于D鎮(zhèn)發(fā)達(dá)的工商業(yè)傳統(tǒng)，及集體化時(shí)期家庭生產(chǎn)單位被剝離，使得村莊宅基地構(gòu)成中不含有“道地”。
盡管實(shí)行宅基地?zé)o償取得，無論農(nóng)民建房還是飼養(yǎng)家畜，均未發(fā)現(xiàn)D鎮(zhèn)濫占耕地的現(xiàn)象。除開集體化時(shí)期的政治氣候影響，還與1962年的農(nóng)村政策調(diào)整有關(guān)。從“三級(jí)所有、大隊(duì)為基礎(chǔ)”，到“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”，標(biāo)志著生產(chǎn)隊(duì)為主的資源管理體制形成，生產(chǎn)隊(duì)符合奧氏特羅姆所謂的自組織原則。
首先，生產(chǎn)隊(duì)是個(gè)“熟人社會(huì)”，人們以生產(chǎn)生活互助為紐帶，建立起較強(qiáng)的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。當(dāng)人們主要關(guān)系和利益在村，又具有較強(qiáng)的村莊生活預(yù)期時(shí)，村民就會(huì)遵守宅基地使用規(guī)則。其次，生產(chǎn)隊(duì)長(zhǎng)盡管被賦予體制性權(quán)力，生產(chǎn)生活的內(nèi)向化使其必須在乎村民評(píng)價(jià)，否則就會(huì)失去集體認(rèn)可完不成上級(jí)交付的公共任務(wù)。再次，在人民公社體制下，強(qiáng)大的行政監(jiān)督?jīng)]有給基層組織謀利預(yù)留空間，基層干部以管理身份分享剩余的條件很有限[10](P50)。最后，當(dāng)時(shí)的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，附著在宅基地上的利益較少，基層組織無意干涉生產(chǎn)隊(duì)。生產(chǎn)隊(duì)自主治理的被保障，帶來了宅基地使用的高效率。
2、宅其地有償取得源起
分田到戶以來，隨著農(nóng)村市場(chǎng)逐步放開，及土地管理制度的放松，不少村民走上脫貧致富的道路。他們沿襲當(dāng)?shù)氐慕?jīng)商傳統(tǒng)，利用社隊(duì)企業(yè)及熟人關(guān)系，在自家屋里辦起小作坊，有的還做起了供銷生意，憑著自身的勤勞肯干，小作坊迅速發(fā)展壯大。出于擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)和滿足居住的需要，有些村民或者直接占用村莊公地，或者購買已經(jīng)進(jìn)城村民的老房屋，或者直接流轉(zhuǎn)街邊的耕地自發(fā)建設(shè)。農(nóng)民隨意占用土地大肆私搭亂建，使D鎮(zhèn)宅基地邊界糾紛迅速增多。
要滿足村民正常用地訴求，制止不合理的宅基地利用，需要集體組織根據(jù)自身?xiàng)l件，出臺(tái)宅基地分配和使用規(guī)則，利用體制性權(quán)力分門別類地治理。實(shí)際情況是，改革后的宅基地治理主體發(fā)生變化，一是原有生產(chǎn)隊(duì)演變?yōu)榇迕裥〗M，不再作為宅基地治理的基本單位；生產(chǎn)大隊(duì)則演變?yōu)榇逦瘯?huì)，正式成為宅基地治理最基層單位；二是人民公社時(shí)期的分散化土地管理，改為在各級(jí)政府設(shè)立土地管理部門。宅基地審批權(quán)和管理權(quán)被部分地上收，意味著宅基地善治需要鄉(xiāng)村組織密切合作。
1980年代D鎮(zhèn)財(cái)政收入長(zhǎng)期不足，鎮(zhèn)政府因此重視兩違建設(shè)罰款。若村民違建又不交罰款，D鎮(zhèn)政府就會(huì)進(jìn)行強(qiáng)拆，反之，D政府則會(huì)“以罰代拆”。至于宅基地規(guī)劃和審批，限于當(dāng)時(shí)國家土地管理松弛，只要不十分背土地紅線政策，D鎮(zhèn)政府不會(huì)去主動(dòng)管理。再來看村組織，它作為集體土地的所有者，理應(yīng)保障村民基本居住權(quán)益。但相較于村民小組的熟人社會(huì)性質(zhì)，D鎮(zhèn)的行政村是個(gè)典型的“半熟人社會(huì)”[11]，公共輿論約束減弱及上下監(jiān)督的不力，給村組織不作為或亂作為提供了空間。
相較于全國一般農(nóng)村，D鎮(zhèn)的宅基地有償取得，既有村莊經(jīng)濟(jì)變遷的原因[12]，也有村級(jí)治理不善的原因。1980年代以來村莊集體經(jīng)濟(jì)逐漸瓦解，村組織可支配的資源所剩不多。隨著小作坊的擴(kuò)大和家庭收入的驟增，村民對(duì)道路、電網(wǎng)等公共設(shè)施的要求提高。D鎮(zhèn)下轄的村莊中除開少數(shù)區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯，村組織可憑借門面出租獲得源源收益，因此不用依靠分配權(quán)力搭車收費(fèi)外，大部分村莊公共建設(shè)資金缺乏，村組織只有有償分配宅基地，才能獲得公共治理合法性。
另外，個(gè)人能力有差異、市場(chǎng)機(jī)遇有好壞，經(jīng)商的日久使村莊經(jīng)濟(jì)分化逐漸拉大，先富群體與一般村民宅基地訴求有差異，具體說來，先富者除開要求擴(kuò)大宅基地面積，還對(duì)宅基地區(qū)位產(chǎn)生強(qiáng)烈的興趣。D鎮(zhèn)的金村于1981年實(shí)施宅基地有償取得，開始時(shí)宅基地位置由村干部隨機(jī)指定，村民并沒有意見。而到了1983年，當(dāng)村主任將好地塊分配給關(guān)系戶時(shí)，立刻遭到部分先富村民的抗議，他們要求以抽簽方式?jīng)Q定宅基地位置。抽簽的問題是，若家境一般的村民抽到區(qū)位好的宅基地，他可以與富人對(duì)換宅基地來獲得級(jí)差收益。少數(shù)人獲得‘暴利’引發(fā)其他人反對(duì)，集體協(xié)商的結(jié)果是富人的建議占主導(dǎo)，他們主張實(shí)行基地“頂價(jià)”[13]取得制度。金村的村組織開始比較猶豫，后來考慮到頂價(jià)既能快速增加集體收入，又能平息隨機(jī)分配地塊帶來的后遺癥，遂采納并實(shí)施。頂價(jià)制度以其自由競(jìng)爭(zhēng)保證了形式公平，當(dāng)D鎮(zhèn)其他村莊遭遇到類似的問題時(shí)，村組織多采用頂價(jià)方案以降低治理成本。
隨著時(shí)間的推移，頂價(jià)制度問題逐漸暴露。主要表現(xiàn)在三個(gè)方面，一是區(qū)位最優(yōu)的宅基地售價(jià)自然最高，富裕戶既有充足的資金又有競(jìng)購的意愿，長(zhǎng)期頂價(jià)使得村莊特定地段演變成富人區(qū)，其他村民則依據(jù)經(jīng)濟(jì)實(shí)力選擇位置，居住分異顯化帶來村莊情感的隔膜。二是部分村莊的富人期望多占宅基地，村組織則希望多得利益同時(shí)拉近關(guān)系，頂價(jià)數(shù)量的放開使“一戶一宅”的宅基地制度失效，少數(shù)村莊單個(gè)宅基地面積達(dá)到1000平方，一般村民因無力參與頂價(jià)被迫忍受居住緊張狀況。三是頂價(jià)給村集體帶來巨額利益，當(dāng)村民公共輿論監(jiān)督的約束力不足時(shí)，作為公共物品提供者的村組織就會(huì)選擇權(quán)力尋租，村干部以權(quán)謀私、村組織整體腐敗現(xiàn)象的增多，造成村治精英的頻繁更替及村級(jí)治理的弱合法性。
三、宅基地有償取得深化
1980年代以來的宅基地有償取得，激發(fā)了村社集體自主治理積極性。盡管村級(jí)治理物質(zhì)資源不足，D鎮(zhèn)政府的配套設(shè)施投入不夠，從而帶來各種宅基地利用亂象，但它是個(gè)治理而非制度問題。1998年修訂的《土地管理法》、1998年村民自治制度全面實(shí)行、2002年通過的《農(nóng)村土地承包法》，大大深化了D鎮(zhèn)宅基地有償取得實(shí)踐。再分配權(quán)力、頂價(jià)制度與上下監(jiān)督不力相結(jié)合，造成新時(shí)期土地分利集團(tuán)的快速崛起。
1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的以地為利實(shí)踐
1998年修訂的《土地管理法》主要有兩大特點(diǎn)，一是實(shí)施世界上最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，耕地總量的動(dòng)態(tài)平衡和占補(bǔ)平衡制度上升為法律；二是土地管理從原有的依靠組織執(zhí)行，轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)行土地用途管制制度、制定土地利用總體和年度規(guī)劃。農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批權(quán)和監(jiān)督權(quán)，土地利用規(guī)劃的審批權(quán)，土地供應(yīng)總量的控制權(quán)，全部集中于中央和省級(jí)政府[14]。
一方面，中央政府為加強(qiáng)土地宏觀調(diào)控，促進(jìn)土地的集約節(jié)約利用，實(shí)施偏緊的建設(shè)用地供給制度。另一方面，中央將農(nóng)村宅基地占用農(nóng)用地指標(biāo)，與城鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)用地指標(biāo)相混合，通過土地利用年度計(jì)劃來實(shí)施調(diào)控。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并非如中央政府那樣是個(gè)“泛利性政府”[15](P39-43)，它處在科層制度下是個(gè)具有自身利益的行政組織。在現(xiàn)行政府體制下，央地間的分權(quán)只是行政性的向下授權(quán)，下放的權(quán)力可以隨時(shí)被收回[16]，且地方官員是上級(jí)任命而非民眾選出的，地方土地管理因此必須與上級(jí)政府保持一致。中央政府實(shí)行“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的國策，各級(jí)政府就要將之作為獎(jiǎng)懲下級(jí)政府的主要標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)晉升權(quán)集中于上級(jí)政府，政府績(jī)效依賴“錦標(biāo)賽體制”時(shí)，下級(jí)政府的政績(jī)獲得就不再有固定標(biāo)準(zhǔn)，它需要在與同級(jí)政府的競(jìng)爭(zhēng)中相對(duì)性地獲勝。當(dāng)“以地謀發(fā)展”成為仕途上升的關(guān)鍵，中央政府層層下?lián)艿慕ㄔO(shè)用地指標(biāo)，就會(huì)被D鎮(zhèn)政府主要用于支持工商業(yè)發(fā)展，農(nóng)村新增建設(shè)用地指標(biāo)市場(chǎng)隨之供需失衡。
如果說鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，供給偏少的農(nóng)村新增建設(shè)用地，是客觀政績(jī)競(jìng)爭(zhēng)使然，那么農(nóng)村宅基地的不均衡分配，則源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的利欲之心膨脹，它與土地管理體制及上級(jí)監(jiān)管不力有關(guān)。D鎮(zhèn)是所在縣級(jí)市的重點(diǎn)建設(shè)城鎮(zhèn)，年均財(cái)政收入大多在10億元左右，經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來對(duì)新增土地指標(biāo)的高訴求。市里因此會(huì)從年度計(jì)劃用地指標(biāo)中，拿出10%的指標(biāo)支持D鎮(zhèn)發(fā)展。盡管D鎮(zhèn)2011年額外分得計(jì)劃用地指標(biāo)有250畝，但與眾多企業(yè)的用地申請(qǐng)相比缺口依然很大。D鎮(zhèn)政府因此想方設(shè)法向上級(jí)部門跑要指標(biāo)，或利用土地政策增加國有建設(shè)用地指標(biāo)。上級(jí)下達(dá)的年度建設(shè)用地指標(biāo)包括宅基地，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根據(jù)地方的情況統(tǒng)籌使用。D鎮(zhèn)政府將建設(shè)用地指標(biāo)分為三部分，絕大部分作為工商企業(yè)發(fā)展用地，剩余中的大部分抽入給農(nóng)村宅基地，預(yù)留的小部分作為濟(jì)困型指標(biāo)統(tǒng)籌使用。D鎮(zhèn)政府作為一級(jí)利益主體，有攫取宅基地利益的沖動(dòng)。2008年以來，D鎮(zhèn)政府每年都扣留若干濟(jì)困型指標(biāo)，然后以市場(chǎng)競(jìng)價(jià)的形式出售給富人群體。與城市居住生活嘈雜、空氣污染、空間局促相比，D鎮(zhèn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施完善，城鄉(xiāng)間基本實(shí)現(xiàn)了一體化。若在村里建設(shè)房屋，不僅可自主規(guī)劃樓層樣式，還可自由選擇居住環(huán)境，房前屋后還有供休憩的道地，富人群體因此愿意回村居住，宅基地頂價(jià)制度隨之出現(xiàn)變異。
宅基地指標(biāo)有數(shù)量差別沒有區(qū)位差別，出售的指標(biāo)要落地就要和村組織協(xié)商。若D鎮(zhèn)政府不分一杯羹給村組織，或者不滿足村干部的特殊利益訴求，村組織就可以名正言順的拒絕執(zhí)行。畢竟，《村民委員會(huì)組織法》明確規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)是“指導(dǎo)-協(xié)助”關(guān)系而非行政隸屬關(guān)系。D鎮(zhèn)政府一般先與部分村組織達(dá)成默契，然后將賣掉的宅基地指標(biāo)落地在該村，村組織作為中介力量獲得部分的宅基地利益。
D鎮(zhèn)政府要獲利主要靠預(yù)留的土地指標(biāo)，它不會(huì)去占用本就不充足的宅基地指標(biāo)，村組織當(dāng)然不滿足于只拿點(diǎn)“勞務(wù)費(fèi)”，它作為利益主體有強(qiáng)烈的地利謀取訴求。既然上級(jí)已然謀利且村莊常態(tài)化監(jiān)督效果差，村組織就會(huì)利用體制性權(quán)力倒賣存量的宅基地指標(biāo)。D鎮(zhèn)村組織的通行謀利做法是，先將宅基地指標(biāo)分配給私交較好的村民，再通過該村民之手出售給有意向的富人。問題是，按照現(xiàn)行《土地管理法》，宅基地流轉(zhuǎn)只能在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)進(jìn)行，筆者訪談的金村書記則解釋說，“宅基地屬于集體不能買賣，但房屋是私人的可自行交易，他是造房子賣給別人而不是賣地”。
要保證宅基地謀利鏈條的牢固，除開村莊主要干部具備超級(jí)權(quán)勢(shì)，能消化村莊各類矛盾和沖突，村干部與經(jīng)手的村民關(guān)系還應(yīng)很牢靠。一般情況下，經(jīng)手的村民所得酬勞為5-10萬元，村民損失的是“一戶”申請(qǐng)“一宅”的權(quán)利。若謀利的村莊主要領(lǐng)導(dǎo)不具備籠罩性權(quán)威，就可能因村民檢舉或其他村干部的倒戈而垮臺(tái)。D鎮(zhèn)政府因分配沖突轉(zhuǎn)移可以高枕無憂地獲利，它只需再次誘惑有強(qiáng)烈謀利欲望的其他村組織即可。當(dāng)然，前提是指標(biāo)落地的村莊區(qū)位好環(huán)境優(yōu)，否則富人購地意愿不強(qiáng)難以賣出高價(jià)格。
例外的情況是，若某村干部沒有打點(diǎn)好關(guān)系戶，或者與關(guān)系戶的私交出現(xiàn)裂痕，就可能增加表面平靜的宅基地交易變數(shù)。筆者調(diào)查的畈村村民朱某，老人和兒子很早就分成2戶，朱某因此能申請(qǐng)1個(gè)宅基地。老人的年齡漸長(zhǎng)，1處房子足夠使用，朱某就出賣1個(gè)宅基地申請(qǐng)權(quán)，因此得到該村村書記的5萬元酬金。沒想到后來朱某家庭矛盾激化，與村干部的私交也出現(xiàn)裂痕，朱某就反水要求收回宅基地申請(qǐng)權(quán)，他不斷上訪檢舉村書記倒賣宅基地，致使購地的富人至今沒有在村里建成房。
2、村一級(jí)土地分利實(shí)踐
之前實(shí)行宅基地按需分配制度，只要村組織制定出宅基地規(guī)劃，上級(jí)政府一般都會(huì)審批通過。新的《土地管理法》出臺(tái)后，浙江省為了集約利用土地，依據(jù)人口分配宅基地指標(biāo)。它帶來的影響是，有償取得只能拿到宅基地實(shí)地，要建房還需要拿到宅基地指標(biāo)，體制-非體制精英的媾和尋租之門開啟。
（1）宅基地的規(guī)劃問題
土地二輪延包政策出臺(tái)前，村組織有調(diào)整集體土地的權(quán)力。多數(shù)村組織在調(diào)地時(shí)會(huì)預(yù)留些土地，村民獲得宅基地要繳納相應(yīng)配套設(shè)施費(fèi)。少數(shù)村組織沒有預(yù)留土地出來，規(guī)劃宅基地就要占用村民的土地。占地后村集體先代繳三年稅費(fèi)，然后按人頭在全村統(tǒng)一調(diào)地。在1990年代，相較于辦家庭小作坊的高回報(bào)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不僅繁重且收入低下，D鎮(zhèn)農(nóng)民的種地積極性一直不高。若村組織占用土地，于村民來說是種解脫，占地規(guī)劃的糾紛相對(duì)少。
1998年出臺(tái)的《農(nóng)村土地承包法》，規(guī)定農(nóng)地“生不增、死不減”，村組織因此喪失土地調(diào)控的權(quán)力。D鎮(zhèn)村民家計(jì)水平高，對(duì)宅基地的需求強(qiáng)烈，村組織規(guī)劃照例要占地。問題是，種地有收益且可持續(xù)，少數(shù)貧弱者不愿被征地；自家土地被規(guī)劃有交易價(jià)值，部分村民就當(dāng)釘子戶坐地要價(jià)；部分村民家庭有特殊困難，要求村組織先滿足其要求，否則不同意征地……各種訴求糾纏在一起，給村組織占地帶來麻煩。
若村組織工作得力，就先按當(dāng)?shù)氐恼鞯貥?biāo)準(zhǔn)占地，附加“三通一平”的配套設(shè)施費(fèi)，再以頂價(jià)的方式將宅基地出售。占地價(jià)格跟隨地方征地形勢(shì)逐年上漲，致使畈村2010年宅基地取得基費(fèi)達(dá)到18萬元。現(xiàn)在的問題是，頂價(jià)使住房困難戶與貧困戶重合，即使個(gè)別村組織考慮到分配公平，主動(dòng)預(yù)留宅基地指標(biāo)給住房困難戶，困難戶也無力承擔(dān)購地和建房的成本，于是就出現(xiàn)困難戶得到指標(biāo)再倒賣獲利的現(xiàn)象。
部分村組織知曉“頂價(jià)”取得的弊端，就改變宅基地有償分配策略，即先確定有實(shí)在宅基地需求的村民，再以抽簽方式分配指標(biāo)給有實(shí)力者。問題再次出現(xiàn)，哪些家庭有經(jīng)濟(jì)實(shí)力，哪些家庭有宅基地需求，只能大概估計(jì)很難精確化。那些沒有抽簽資格的村民，都清楚宅基地指標(biāo)背后的利益，他們無論貧富一律去政府上訪，政府介入使前次分配方式被取消，村組織只好重新讓全體村民抽簽。宅基地取得陷入頂價(jià)的死循環(huán)，使村莊居住分層的矛盾逐漸累積。
與畈村相隔不遠(yuǎn)的塢村，村組織出于自保的考慮，只規(guī)劃宅基范圍而不占地。村民要獲得宅基地，就要與其他村民協(xié)商。問題是，若雙方之前有隔閡，或供給方漫天要價(jià)，宅基地交易就很難達(dá)成。那些村莊貧弱者不僅經(jīng)濟(jì)條件差且關(guān)系交往弱，看似平等的宅基地自發(fā)交易對(duì)他們其實(shí)是赤裸裸的排斥。相較而言，村莊中上層不僅有宅基地訴求，而且愿意購得面積大的宅基地。塢村的吳某于2006年與他人協(xié)商后，花20萬元購得700平方的宅基地，賣地者當(dāng)時(shí)希望整塊賣以盡快周轉(zhuǎn)資金。按照D鎮(zhèn)每戶220平方的宅基地標(biāo)準(zhǔn)，吳某需要賣掉其中400多平方的土地。吳某一方面等著分配宅基地指標(biāo)，一方面囤積宅基地再找機(jī)會(huì)出手，他告訴筆者，余下的宅基地若賣掉，現(xiàn)在至少可獲利40萬。
（2）宅基地的分配問題
一方面，經(jīng)歷了鄉(xiāng)村工業(yè)化的快速發(fā)展，D鎮(zhèn)的村莊經(jīng)濟(jì)分化越發(fā)劇烈，農(nóng)村階層的輪廓逐漸出現(xiàn)[17]。富裕階層的非正式權(quán)力強(qiáng)，對(duì)體制精英的村治影響大，中間階層的經(jīng)濟(jì)、聲譽(yù)較差一些，對(duì)正式權(quán)力的影響力相對(duì)小一些，中下階層則對(duì)村莊政治沒有直接影響。另一方面，村民自治制度在全國推行，帶來村干部授權(quán)來源的變化。村干部要保證權(quán)力結(jié)構(gòu)穩(wěn)定，就要與非體制精英處理好關(guān)系。雙重因素的疊加，使村組織首先保障富裕階層宅基地謀利訴求，然后以正當(dāng)?shù)恼胤峙淅娣@住中間階層，再在忽視中下階層居住利益的條件下倒賣宅基地，表面均衡的宅基地“分利秩序”[18](P213-215)在各村逐漸建立。
以金村為例，2006年D鎮(zhèn)沒有分配該村宅基地指標(biāo)，村書記卻利用私人關(guān)系跑來20個(gè)指標(biāo)；2007年該村通過正規(guī)途徑獲得10個(gè)宅基地指標(biāo)，那些村莊精英卻額外爭(zhēng)取到32個(gè)指標(biāo)；2008年金村從D鎮(zhèn)正常分得7-8個(gè)宅基地指標(biāo)，最終在村莊規(guī)劃區(qū)建設(shè)的宅基地卻有24個(gè)。有富人告訴筆者，指標(biāo)是自己和村干部合力爭(zhēng)取來的。
當(dāng)富裕階層的宅基地謀利訴求被滿足，中間階層的正當(dāng)居住利益逐漸被落實(shí)，非議聲音的減弱使村組織肆無忌憚地謀利。得益于自上而下的宅基地分配體制，村組織選擇性公開宅基地信息，宅基地總量、位置、個(gè)數(shù)等遂成為黑箱。D鎮(zhèn)少部分村莊靠近城鎮(zhèn)且區(qū)位條件優(yōu)越，當(dāng)2-3年后有非集體成員在規(guī)劃區(qū)施工建設(shè)，村民才知道上屆村組織倒賣宅基地指標(biāo)。問題是競(jìng)爭(zhēng)性選舉使村干部更替頻繁，有些村組織甚至整體性地上臺(tái)下臺(tái)，一般村民很難搞清楚村組織內(nèi)部運(yùn)作，不管哪屆村干部上臺(tái)都采取類似方式謀利。
更惡劣的是，部分村莊成員花重金在規(guī)劃區(qū)購得宅基地，村書記同意一旦指標(biāo)劃撥下來即優(yōu)先分配。實(shí)際情況是，村書記本著“干完一屆就走人”的心態(tài)，在村治舞臺(tái)上盡量“能多撈就多撈”，他不僅侵吞本就稀缺的宅基地指標(biāo)，而且將同一宗宅基地進(jìn)行多次出賣，造成當(dāng)村民拿到指標(biāo)要確定宅基地位置時(shí)，卻發(fā)現(xiàn)自己與他人的宅基地在同一處，由此引發(fā)激烈的宅基地沖突和交互上訪[19]。
中下層村民分不到宅基地，在忍無可忍的條件下上訪，D鎮(zhèn)政府的處理態(tài)度則是敷衍。這除開D鎮(zhèn)的鄉(xiāng)村組織有共同地利訴求，不愿為個(gè)別的村民破壞宅基地獲利鏈條，還有一個(gè)重要原因是，錦標(biāo)賽體制下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要發(fā)展經(jīng)濟(jì)就要征地。征地拆遷是天下第一難事，要協(xié)調(diào)好同質(zhì)化征拆標(biāo)準(zhǔn)與異質(zhì)化訴求，并不是一件容易之事。為防止各類“釘子戶”的抗?fàn)幰l(fā)意外威脅自身仕途，D鎮(zhèn)政府需要村組織走上前臺(tái)充當(dāng)征拆的主力。在現(xiàn)行制度環(huán)境下，村組織并無動(dòng)力協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)去征地，也不會(huì)盲目屈服于政府行政壓力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要確保村組織的配合，就要先替換掉不合作的村治精英，再對(duì)新上臺(tái)的村干部許以資源好處。D鎮(zhèn)政府俘獲村干部的策略是，默許其利用分配權(quán)力獲取宅基地利益。無論主動(dòng)還是被動(dòng)的權(quán)力合謀，宅基地分配的權(quán)利-利益之網(wǎng)卻逐漸形成。
四、土地分利集團(tuán)崛起后果
稍微梳理下資本主義國家的住房保障史，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)權(quán)顯化下的政府干預(yù)，要妥善解決居者有其屋問題是有多么困難。如美國為保障低收入群體的居住權(quán)益，曾出臺(tái)市場(chǎng)機(jī)制為主的住房政策，它帶來空間極化和群體固化的現(xiàn)象，階層沖突和種族騷亂因此不斷發(fā)生。再如拉美國家實(shí)行土地私有制，允許土地和房屋自由交易，造成農(nóng)民大量賣地進(jìn)城的問題，政府建設(shè)超級(jí)社區(qū)保障下層生活，帶來城市二元結(jié)構(gòu)下的底層者反抗[20][21]。
我國在農(nóng)村實(shí)行集體土地所有制，盡管宅基地分配存在各類治理問題，卻相對(duì)較好地實(shí)現(xiàn)了居者有其屋目標(biāo)。D鎮(zhèn)因多重原因?qū)嵤┑恼赜袃斎〉弥贫龋瑢?shí)質(zhì)是讓市場(chǎng)在宅基地初始配置中發(fā)揮主導(dǎo)作用，交易主體的形式平等背后是成員能力的差異。中下層民眾居住問題的解決不善，會(huì)形成與西方國家相似的社會(huì)問題，筆者總結(jié)出宅基地有償取得的如下后果：
一是宅基地隱形市場(chǎng)形成與居住擠壓?jiǎn)栴}。按照我國城鄉(xiāng)二元土地制度設(shè)置目標(biāo)，集體所有制是社會(huì)主義公有制低級(jí)形式[22](P53-54)，農(nóng)村宅基地制度僅需要發(fā)揮基本保障功能。當(dāng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度，集體土地所有制功能不再適宜，宅基地保障作用就應(yīng)該逐步退化，二元土地制度隨之變?yōu)橐辉俳型恋氐淖》勘Ｕ现贫取Ｈ绱耍r(nóng)村不斷富裕起來的群體，限于宅基地使用制度的限制，要滿足高居住需求就要進(jìn)城買房。
現(xiàn)在實(shí)施農(nóng)村宅基地有償取得制度，基層組織就會(huì)權(quán)益性運(yùn)用分配權(quán)與村民互動(dòng)，在國家和社會(huì)的縫隙中自主擴(kuò)大謀利空間。本來宅基地財(cái)產(chǎn)屬性的增強(qiáng)，并不意味著形成宅基地市場(chǎng)，現(xiàn)在因鄉(xiāng)村組織謀利的權(quán)力-利益之網(wǎng)結(jié)成，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的宅基地市場(chǎng)于是快速形成。2008年D鎮(zhèn)畈村的一塊宅基地，因?yàn)榭拷呿攦r(jià)到140萬元，該價(jià)格主要參照城市商品房的售價(jià)[23]。那些本應(yīng)在城市居住的富裕階層，因?yàn)檗r(nóng)村空氣較好、生活更加安靜，宅基地永久使用，可作增值產(chǎn)品等，紛紛回村購置宅基地。它使包括中間階層在內(nèi)的廣大村民宅基地利益被擠占，“少數(shù)人剝奪多數(shù)人”和“城市剝削農(nóng)村”的宅基地使用問題迅速擴(kuò)大。
二是居住空間的分離與階層交往的固化。宅基地作為土地類型之一，既可以作為建設(shè)用地投資，也可以作為宅基地用于自住，還可以作為階層身份表征載體，富裕群體因此有動(dòng)力多買宅基地。他們一方面在區(qū)位優(yōu)越的位置建房，一方面將一些小工廠遷回村內(nèi)建設(shè)。于是，村莊里不僅出現(xiàn)富人居住區(qū)，特定方位還有小企業(yè)密集分布。筆者參觀某富人1000平方的宅基地，發(fā)現(xiàn)他的三層樓房?jī)?nèi)外裝飾均很講究，道地上有亭臺(tái)樓榭、游泳池、籃球場(chǎng)等設(shè)施。
普通農(nóng)戶是村莊主要群體，他們的家庭經(jīng)濟(jì)實(shí)力一般，對(duì)宅基地沒有過多功能要求，只因兒子結(jié)婚、家庭分戶等原因，必須獲得適當(dāng)?shù)恼赜糜谧宰 ４迩f經(jīng)濟(jì)分化及頂價(jià)制度實(shí)施，使普通村民在宅基地取得上無可措手。新宅基地?zé)o法獲得，只能翻修自家老宅。又因影響鄰居通風(fēng)、采光、通行等權(quán)益，引來宅基地糾紛和政府禁止改建的規(guī)章，使貧弱者只能蜷縮在老村低矮的房屋里。相較而言，那些“住房地位群體”[24]以居住空間分異為基礎(chǔ)，或者要求村組織完善周邊基礎(chǔ)設(shè)施，或者幾家聯(lián)合擴(kuò)寬馬路改善居住環(huán)境。相似的家庭經(jīng)濟(jì)條件、相像的個(gè)人生活品味、使他們經(jīng)常串門聊天、打牌喝茶。反之，老村住戶因工作狀態(tài)相似、生活環(huán)境相近，逐漸形成朋友圈建立圈層化的人情，階層交往因居住空間分化逐漸固化。
三是土地分利集團(tuán)形成與村莊再政治化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為“謀利型政權(quán)經(jīng)營者”[25]，要保證自身地利獲得的收益最大風(fēng)險(xiǎn)最小，就要培植村級(jí)代理人并庇護(hù)其地利攫取行為。村級(jí)代理人既要獲得地利，又要保證村莊社會(huì)穩(wěn)定有序，就要以同樣方式俘獲非體制精英。在村莊經(jīng)濟(jì)分化條件下，富裕階層的村治影響力大，其他階層的社會(huì)性權(quán)力弱。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府-村組織-富裕階層因此以利益為紐帶，建立起共同瓜分農(nóng)村宅基地的土地分利集團(tuán)。
土地分利集團(tuán)的崛起和強(qiáng)化，促成了基層地利分配秩序形成。由此，上級(jí)政府分配的宅基地指標(biāo)越多，國家政權(quán)的合法性越遭到侵蝕，越會(huì)出現(xiàn)基層治理“內(nèi)卷化”問題。相比之下，普通村民既不可能分得一丁點(diǎn)宅基地利益，也難有機(jī)會(huì)滿足起碼的“居者有其屋”訴求，時(shí)間的累積使他們對(duì)鄉(xiāng)村權(quán)力精英的怨氣不斷積累，一旦抓到鄉(xiāng)村治理中的一點(diǎn)把柄就會(huì)不斷去上訪。另外，除非謀利的精英具有超級(jí)權(quán)勢(shì)，能夠?qū)嵭幸患要?dú)大型村莊治理，否則，派性均勢(shì)下的村治格局就會(huì)不穩(wěn)定[26]。博弈失利的一方利用底層的不滿情緒，從精神和物質(zhì)層面支持底層不斷上訪，帶來鄉(xiāng)村社會(huì)再政治化及深刻的治理危機(jī)。
五、余論
村組織作為體制性宅基地分配單位，與宅基地資源治理單位邊界不重合，埋下了宅基地取得的權(quán)力尋租萌芽。又因?yàn)榇迕褡灾沃贫葘?shí)踐存在瑕疵，不同集體成員的政治效能感有差異，使得村組織選擇性親和政治資源多的精英，宅其地有償取得遂帶來村民的居住極化問題。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)揮好監(jiān)督和制裁功能，建立完善的宅基地沖突解決制度，它就能有效管控村級(jí)宅基地分配危機(jī)。
現(xiàn)在的問題是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在宅基地治理上不僅嚴(yán)重缺位，經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的宅基地強(qiáng)財(cái)產(chǎn)屬性，反而刺激了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)強(qiáng)烈的地利謀取沖動(dòng)。鄉(xiāng)村社會(huì)的權(quán)力精英以宅基地為紐帶結(jié)盟，嚴(yán)重侵蝕了中下層村民的最基本生存權(quán)益。當(dāng)二元派性利益博弈帶來村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)失序，當(dāng)無權(quán)者為居住尊嚴(yán)實(shí)施“出氣”式維權(quán)，宅基地有償取得作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題迅速地變異。
恩格斯指出，“住宅問題，只有當(dāng)社會(huì)已經(jīng)得到充分改造，才致可能著手消滅城鄉(xiāng)對(duì)立，消滅這個(gè)在現(xiàn)代資本主義社會(huì)里已弄到極端地步的對(duì)立時(shí)，才能獲得解決”[27](P502-503)。筆者以為，恩格斯所說的社會(huì)得到充分改造，是指資中下層民眾的居住權(quán)益得到保障。一方面，宅基地使用制度變遷的確應(yīng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)；另一方面，提高宅基地利用效率應(yīng)以居住公平為基礎(chǔ)。若決策者不從全局出發(fā)正視和保障普通人的居住利益，以有償取得為基礎(chǔ)的宅基地資本化就會(huì)催生土地分利集團(tuán)。從某方面看，當(dāng)前的推動(dòng)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)主張，形式合理的背后潛藏著巨大政治問題，在處理居住權(quán)保障與財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)上，實(shí)在值得決策者兼顧各方利益穩(wěn)妥改革。
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