農村宅基地取得分為兩類，一類是從宅基地所有權人那里取得，一類是從其他宅基地使用權人取得[1]，本文主要討論前者。相較于相關研究從法律結構、社會變遷視角，探討宅基地有償取得的理論正當性和現實合理性[2][3]，本文擬從自然資源治理的角度，以浙北D鎮為經驗考察對象，探討宅基地有償取得的邏輯是非。
一、問題提出
宅基地作為居住用地，村社集體享有占有權力，分配過程排斥非集體成員，使用過程受上級政府監管；宅基地使用具有天然外部性，一方占有會影響另一方福利，特定雙方可以相互傷害。依據奧斯特羅姆的資源治理理論，我們發現宅基地不屬于一般公共產品，其使用具有高競爭性、低排他性特點[4](P5-8)，宅基地資源性質與“公共池塘資源”類似。
理論上講，只要找到宅基地資源單位，賦予自組織以基本治理能力，以外力保障自主治理空間，宅基地利用就會高效可持續。現實則是，公共資源自主治理有前置條件，即使用者有長遠的生活預期、愿意遵守宅基地使用規則；宅基地管理者正當分配所得，大于權力尋租帶來的收益。倘若集體規范已然缺失或者無法克服機會主義者，奧斯特羅姆擔憂的“供給、承諾和監督”難題[5](P49)就會出現，宅基地使用過程就會墮入奧爾森所說的集體行動困境。
“奧爾森困境”的實質是，如何區分大、小類型組織。社會激勵是否有效、權力尋租是否發生，取決于組織的“共容性利益”，它又與組織邊界及約束相關[6](P4-8)。參照奧斯特羅姆的共事物治理框架我們會發現，奧爾森的組織邊界難題可轉化為組織權力-結構問題。即不論組織規模是大還是小，當組織出現權力-結構分化，集體行動就會遭遇困境。
奧爾森用“分利集團”來指稱少數人為了狹隘利益形成小集團，通過寡頭化運作排擠組織成員獲取更多組織產品的現象[7](P63-66)，筆者受啟發提出“土地分利集團”概念，主要指宅基地治理因鄉村社會權力-結構分化，帶來少數成員聯合謀取宅基地利益的現象。當宅基地供給和使用目標函數不一致，宅基地有償取得就會出現權力尋租，集體成員監督不力使謀利行為擴大，分利者增多及強權壟斷造就土地分利集團。
二、宅基地取得方式變遷
“集體所有、福利分配、一戶一宅、免費使用”，是我國農村宅基地制度的基本特征[8](P2)。按照《土地管理法》，農民要獲得宅基地，一般需要先向集體申請，符合一戶一宅的要求，符合鄉鎮土地利用規劃，符合省市規定的宅基地標準。集體化時期集體組織無償分配宅基地，改革開放以來宅基地有償取得逐漸普遍化。宅基地取得方式的變遷，既與政府治理和土地管理體制變遷有關，也與農民家計變遷引發的社會分化有關。
1、宅基地無償取得歷史
浙北D鎮是內湖畈河網交叉的丘陵地區，地貌特征可以用“七山二水一分田”來形容。因水源充沛、土地肥沃，村莊開發歷史較早，人地關系一直很緊張，不少村民靠商貿來過活。相較于中西部農村房屋前的垸子、道場，D鎮解放前的多數老房子前沒有“道地”。村莊布局很緊湊，房屋間弄堂窄，老宅基地普遍小，多數在60平方左右，幾戶雜居的情況普遍。村民主要考慮節約土地維持家庭生存，做生意發了財的人大多會搬到城里居住。
1951年D鎮實施土地改革，土改干部先剝奪地主的余房，再無償分配給貧下中農居住，農民基本居住權利得到保障。1954年頒布的《憲法》規定，“國家保護農民土地所有權和生產資料所有權”，但當時的農民生活普遍貧困，若是家庭有節余出的閑錢，一般會首先考慮解決溫飽問題，而不是想著改善家庭居住條件。1956年D鎮村社組織自主分配自留地，源于土地改革時按人頭平分的旱地。各村人口和土地數量有差異，多數自留地為人均幾十平方，自留地離居住地一般不遠。1959年自留地被統一收歸集體。1960年的“三自一包”政策，允許農民種植不超過生產隊耕地總量5-10%的“自留地”[9](P218)，D鎮又以生產大隊為單位重新分配旱地作自留地。盡管后來政治社會運動不斷，鑒于多數農民的生活水平較低，公社還是批準自留地分給農戶。
1958年后農村土地諸項權利逐漸收歸集體。一方面，生產隊要擴大耕地增加集體產出，另一方面，生產隊要保障個體的基本居住權，于是，農民建房行為受到嚴格地管理。在“抓生產、保增長”的集體化時期，D鎮村民將宅基地當作基本生產生活資料，若非兒子結婚分戶或老房子太擠住不下，人們一般不會去向集體申請宅基地，生產隊一般也不隨意分配宅基地。既然自留地多是產出較低的旱地，村民就會占用自家自留地建房，或輔以錢物換取鄰居自留地建房，人口增加帶來村莊占地面積的不規則擴大。淵源于D鎮發達的工商業傳統，及集體化時期家庭生產單位被剝離，使得村莊宅基地構成中不含有“道地”。
盡管實行宅基地無償取得，無論農民建房還是飼養家畜，均未發現D鎮濫占耕地的現象。除開集體化時期的政治氣候影響，還與1962年的農村政策調整有關。從“三級所有、大隊為基礎”，到“三級所有、隊為基礎”，標志著生產隊為主的資源管理體制形成，生產隊符合奧氏特羅姆所謂的自組織原則。
首先，生產隊是個“熟人社會”，人們以生產生活互助為紐帶，建立起較強的社會關系網絡。當人們主要關系和利益在村，又具有較強的村莊生活預期時，村民就會遵守宅基地使用規則。其次，生產隊長盡管被賦予體制性權力，生產生活的內向化使其必須在乎村民評價，否則就會失去集體認可完不成上級交付的公共任務。再次，在人民公社體制下，強大的行政監督沒有給基層組織謀利預留空間，基層干部以管理身份分享剩余的條件很有限[10](P50)。最后，當時的城鄉經濟發展水平低，附著在宅基地上的利益較少，基層組織無意干涉生產隊。生產隊自主治理的被保障，帶來了宅基地使用的高效率。
2、宅其地有償取得源起
分田到戶以來，隨著農村市場逐步放開，及土地管理制度的放松，不少村民走上脫貧致富的道路。他們沿襲當地的經商傳統，利用社隊企業及熟人關系，在自家屋里辦起小作坊，有的還做起了供銷生意，憑著自身的勤勞肯干，小作坊迅速發展壯大。出于擴大產業和滿足居住的需要，有些村民或者直接占用村莊公地，或者購買已經進城村民的老房屋，或者直接流轉街邊的耕地自發建設。農民隨意占用土地大肆私搭亂建，使D鎮宅基地邊界糾紛迅速增多。
要滿足村民正常用地訴求，制止不合理的宅基地利用，需要集體組織根據自身條件，出臺宅基地分配和使用規則，利用體制性權力分門別類地治理。實際情況是，改革后的宅基地治理主體發生變化，一是原有生產隊演變為村民小組，不再作為宅基地治理的基本單位；生產大隊則演變為村委會，正式成為宅基地治理最基層單位；二是人民公社時期的分散化土地管理，改為在各級政府設立土地管理部門。宅基地審批權和管理權被部分地上收，意味著宅基地善治需要鄉村組織密切合作。
1980年代D鎮財政收入長期不足，鎮政府因此重視兩違建設罰款。若村民違建又不交罰款，D鎮政府就會進行強拆，反之，D政府則會“以罰代拆”。至于宅基地規劃和審批，限于當時國家土地管理松弛，只要不十分背土地紅線政策，D鎮政府不會去主動管理。再來看村組織，它作為集體土地的所有者，理應保障村民基本居住權益。但相較于村民小組的熟人社會性質，D鎮的行政村是個典型的“半熟人社會”[11]，公共輿論約束減弱及上下監督的不力，給村組織不作為或亂作為提供了空間。
相較于全國一般農村，D鎮的宅基地有償取得，既有村莊經濟變遷的原因[12]，也有村級治理不善的原因。1980年代以來村莊集體經濟逐漸瓦解，村組織可支配的資源所剩不多。隨著小作坊的擴大和家庭收入的驟增，村民對道路、電網等公共設施的要求提高。D鎮下轄的村莊中除開少數區位優勢明顯，村組織可憑借門面出租獲得源源收益，因此不用依靠分配權力搭車收費外，大部分村莊公共建設資金缺乏，村組織只有有償分配宅基地，才能獲得公共治理合法性。
另外，個人能力有差異、市場機遇有好壞，經商的日久使村莊經濟分化逐漸拉大，先富群體與一般村民宅基地訴求有差異，具體說來，先富者除開要求擴大宅基地面積，還對宅基地區位產生強烈的興趣。D鎮的金村于1981年實施宅基地有償取得，開始時宅基地位置由村干部隨機指定，村民并沒有意見。而到了1983年，當村主任將好地塊分配給關系戶時，立刻遭到部分先富村民的抗議，他們要求以抽簽方式決定宅基地位置。抽簽的問題是，若家境一般的村民抽到區位好的宅基地，他可以與富人對換宅基地來獲得級差收益。少數人獲得‘暴利’引發其他人反對，集體協商的結果是富人的建議占主導，他們主張實行基地“頂價”[13]取得制度。金村的村組織開始比較猶豫，后來考慮到頂價既能快速增加集體收入，又能平息隨機分配地塊帶來的后遺癥，遂采納并實施。頂價制度以其自由競爭保證了形式公平，當D鎮其他村莊遭遇到類似的問題時，村組織多采用頂價方案以降低治理成本。
隨著時間的推移，頂價制度問題逐漸暴露。主要表現在三個方面，一是區位最優的宅基地售價自然最高，富裕戶既有充足的資金又有競購的意愿，長期頂價使得村莊特定地段演變成富人區，其他村民則依據經濟實力選擇位置，居住分異顯化帶來村莊情感的隔膜。二是部分村莊的富人期望多占宅基地，村組織則希望多得利益同時拉近關系，頂價數量的放開使“一戶一宅”的宅基地制度失效，少數村莊單個宅基地面積達到1000平方，一般村民因無力參與頂價被迫忍受居住緊張狀況。三是頂價給村集體帶來巨額利益，當村民公共輿論監督的約束力不足時，作為公共物品提供者的村組織就會選擇權力尋租，村干部以權謀私、村組織整體腐敗現象的增多，造成村治精英的頻繁更替及村級治理的弱合法性。
三、宅基地有償取得深化
1980年代以來的宅基地有償取得，激發了村社集體自主治理積極性。盡管村級治理物質資源不足，D鎮政府的配套設施投入不夠，從而帶來各種宅基地利用亂象，但它是個治理而非制度問題。1998年修訂的《土地管理法》、1998年村民自治制度全面實行、2002年通過的《農村土地承包法》，大大深化了D鎮宅基地有償取得實踐。再分配權力、頂價制度與上下監督不力相結合，造成新時期土地分利集團的快速崛起。
1、鄉鎮的以地為利實踐
1998年修訂的《土地管理法》主要有兩大特點，一是實施世界上最嚴格的耕地保護制度，耕地總量的動態平衡和占補平衡制度上升為法律；二是土地管理從原有的依靠組織執行，轉變為實行土地用途管制制度、制定土地利用總體和年度規劃。農地轉用審批權和監督權，土地利用規劃的審批權，土地供應總量的控制權，全部集中于中央和省級政府[14]。
一方面，中央政府為加強土地宏觀調控，促進土地的集約節約利用，實施偏緊的建設用地供給制度。另一方面，中央將農村宅基地占用農用地指標，與城鎮發展建設用地指標相混合，通過土地利用年度計劃來實施調控。鄉鎮政府并非如中央政府那樣是個“泛利性政府”[15](P39-43)，它處在科層制度下是個具有自身利益的行政組織。在現行政府體制下，央地間的分權只是行政性的向下授權，下放的權力可以隨時被收回[16]，且地方官員是上級任命而非民眾選出的，地方土地管理因此必須與上級政府保持一致。中央政府實行“以經濟建設為中心”的國策，各級政府就要將之作為獎懲下級政府的主要標準。當晉升權集中于上級政府，政府績效依賴“錦標賽體制”時，下級政府的政績獲得就不再有固定標準，它需要在與同級政府的競爭中相對性地獲勝。當“以地謀發展”成為仕途上升的關鍵，中央政府層層下撥的建設用地指標，就會被D鎮政府主要用于支持工商業發展，農村新增建設用地指標市場隨之供需失衡。
如果說鄉鎮政府為促進經濟發展，供給偏少的農村新增建設用地，是客觀政績競爭使然，那么農村宅基地的不均衡分配，則源于鄉鎮一級的利欲之心膨脹，它與土地管理體制及上級監管不力有關。D鎮是所在縣級市的重點建設城鎮，年均財政收入大多在10億元左右，經濟發展帶來對新增土地指標的高訴求。市里因此會從年度計劃用地指標中，拿出10%的指標支持D鎮發展。盡管D鎮2011年額外分得計劃用地指標有250畝，但與眾多企業的用地申請相比缺口依然很大。D鎮政府因此想方設法向上級部門跑要指標，或利用土地政策增加國有建設用地指標。上級下達的年度建設用地指標包括宅基地，要求鄉鎮政府根據地方的情況統籌使用。D鎮政府將建設用地指標分為三部分，絕大部分作為工商企業發展用地，剩余中的大部分抽入給農村宅基地，預留的小部分作為濟困型指標統籌使用。D鎮政府作為一級利益主體，有攫取宅基地利益的沖動。2008年以來，D鎮政府每年都扣留若干濟困型指標，然后以市場競價的形式出售給富人群體。與城市居住生活嘈雜、空氣污染、空間局促相比，D鎮農村基礎設施完善，城鄉間基本實現了一體化。若在村里建設房屋，不僅可自主規劃樓層樣式，還可自由選擇居住環境，房前屋后還有供休憩的道地，富人群體因此愿意回村居住，宅基地頂價制度隨之出現變異。
宅基地指標有數量差別沒有區位差別，出售的指標要落地就要和村組織協商。若D鎮政府不分一杯羹給村組織，或者不滿足村干部的特殊利益訴求，村組織就可以名正言順的拒絕執行。畢竟，《村民委員會組織法》明確規定，鄉鎮政府與村委會是“指導-協助”關系而非行政隸屬關系。D鎮政府一般先與部分村組織達成默契，然后將賣掉的宅基地指標落地在該村，村組織作為中介力量獲得部分的宅基地利益。
D鎮政府要獲利主要靠預留的土地指標，它不會去占用本就不充足的宅基地指標，村組織當然不滿足于只拿點“勞務費”，它作為利益主體有強烈的地利謀取訴求。既然上級已然謀利且村莊常態化監督效果差，村組織就會利用體制性權力倒賣存量的宅基地指標。D鎮村組織的通行謀利做法是，先將宅基地指標分配給私交較好的村民，再通過該村民之手出售給有意向的富人。問題是，按照現行《土地管理法》，宅基地流轉只能在集體經濟組織內進行，筆者訪談的金村書記則解釋說，“宅基地屬于集體不能買賣，但房屋是私人的可自行交易，他是造房子賣給別人而不是賣地”。
要保證宅基地謀利鏈條的牢固，除開村莊主要干部具備超級權勢，能消化村莊各類矛盾和沖突，村干部與經手的村民關系還應很牢靠。一般情況下，經手的村民所得酬勞為5-10萬元，村民損失的是“一戶”申請“一宅”的權利。若謀利的村莊主要領導不具備籠罩性權威，就可能因村民檢舉或其他村干部的倒戈而垮臺。D鎮政府因分配沖突轉移可以高枕無憂地獲利，它只需再次誘惑有強烈謀利欲望的其他村組織即可。當然，前提是指標落地的村莊區位好環境優，否則富人購地意愿不強難以賣出高價格。
例外的情況是，若某村干部沒有打點好關系戶，或者與關系戶的私交出現裂痕，就可能增加表面平靜的宅基地交易變數。筆者調查的畈村村民朱某，老人和兒子很早就分成2戶，朱某因此能申請1個宅基地。老人的年齡漸長，1處房子足夠使用，朱某就出賣1個宅基地申請權，因此得到該村村書記的5萬元酬金。沒想到后來朱某家庭矛盾激化，與村干部的私交也出現裂痕，朱某就反水要求收回宅基地申請權，他不斷上訪檢舉村書記倒賣宅基地，致使購地的富人至今沒有在村里建成房。
2、村一級土地分利實踐
之前實行宅基地按需分配制度，只要村組織制定出宅基地規劃，上級政府一般都會審批通過。新的《土地管理法》出臺后，浙江省為了集約利用土地，依據人口分配宅基地指標。它帶來的影響是，有償取得只能拿到宅基地實地，要建房還需要拿到宅基地指標，體制-非體制精英的媾和尋租之門開啟。
（1）宅基地的規劃問題
土地二輪延包政策出臺前，村組織有調整集體土地的權力。多數村組織在調地時會預留些土地，村民獲得宅基地要繳納相應配套設施費。少數村組織沒有預留土地出來，規劃宅基地就要占用村民的土地。占地后村集體先代繳三年稅費，然后按人頭在全村統一調地。在1990年代，相較于辦家庭小作坊的高回報，農業生產不僅繁重且收入低下，D鎮農民的種地積極性一直不高。若村組織占用土地，于村民來說是種解脫，占地規劃的糾紛相對少。
1998年出臺的《農村土地承包法》，規定農地“生不增、死不減”，村組織因此喪失土地調控的權力。D鎮村民家計水平高，對宅基地的需求強烈，村組織規劃照例要占地。問題是，種地有收益且可持續，少數貧弱者不愿被征地；自家土地被規劃有交易價值，部分村民就當釘子戶坐地要價；部分村民家庭有特殊困難，要求村組織先滿足其要求，否則不同意征地……各種訴求糾纏在一起，給村組織占地帶來麻煩。
若村組織工作得力，就先按當地的征地標準占地，附加“三通一平”的配套設施費，再以頂價的方式將宅基地出售。占地價格跟隨地方征地形勢逐年上漲，致使畈村2010年宅基地取得基費達到18萬元。現在的問題是，頂價使住房困難戶與貧困戶重合，即使個別村組織考慮到分配公平，主動預留宅基地指標給住房困難戶，困難戶也無力承擔購地和建房的成本，于是就出現困難戶得到指標再倒賣獲利的現象。
部分村組織知曉“頂價”取得的弊端，就改變宅基地有償分配策略，即先確定有實在宅基地需求的村民，再以抽簽方式分配指標給有實力者。問題再次出現，哪些家庭有經濟實力，哪些家庭有宅基地需求，只能大概估計很難精確化。那些沒有抽簽資格的村民，都清楚宅基地指標背后的利益，他們無論貧富一律去政府上訪，政府介入使前次分配方式被取消，村組織只好重新讓全體村民抽簽。宅基地取得陷入頂價的死循環，使村莊居住分層的矛盾逐漸累積。
與畈村相隔不遠的塢村，村組織出于自保的考慮，只規劃宅基范圍而不占地。村民要獲得宅基地，就要與其他村民協商。問題是，若雙方之前有隔閡，或供給方漫天要價，宅基地交易就很難達成。那些村莊貧弱者不僅經濟條件差且關系交往弱，看似平等的宅基地自發交易對他們其實是赤裸裸的排斥。相較而言，村莊中上層不僅有宅基地訴求，而且愿意購得面積大的宅基地。塢村的吳某于2006年與他人協商后，花20萬元購得700平方的宅基地，賣地者當時希望整塊賣以盡快周轉資金。按照D鎮每戶220平方的宅基地標準，吳某需要賣掉其中400多平方的土地。吳某一方面等著分配宅基地指標，一方面囤積宅基地再找機會出手，他告訴筆者，余下的宅基地若賣掉，現在至少可獲利40萬。
（2）宅基地的分配問題
一方面，經歷了鄉村工業化的快速發展，D鎮的村莊經濟分化越發劇烈，農村階層的輪廓逐漸出現[17]。富裕階層的非正式權力強，對體制精英的村治影響大，中間階層的經濟、聲譽較差一些，對正式權力的影響力相對小一些，中下階層則對村莊政治沒有直接影響。另一方面，村民自治制度在全國推行，帶來村干部授權來源的變化。村干部要保證權力結構穩定，就要與非體制精英處理好關系。雙重因素的疊加，使村組織首先保障富裕階層宅基地謀利訴求，然后以正當的宅基地分配利益俘獲住中間階層，再在忽視中下階層居住利益的條件下倒賣宅基地，表面均衡的宅基地“分利秩序”[18](P213-215)在各村逐漸建立。
以金村為例，2006年D鎮沒有分配該村宅基地指標，村書記卻利用私人關系跑來20個指標；2007年該村通過正規途徑獲得10個宅基地指標，那些村莊精英卻額外爭取到32個指標；2008年金村從D鎮正常分得7-8個宅基地指標，最終在村莊規劃區建設的宅基地卻有24個。有富人告訴筆者，指標是自己和村干部合力爭取來的。
當富裕階層的宅基地謀利訴求被滿足，中間階層的正當居住利益逐漸被落實，非議聲音的減弱使村組織肆無忌憚地謀利。得益于自上而下的宅基地分配體制，村組織選擇性公開宅基地信息，宅基地總量、位置、個數等遂成為黑箱。D鎮少部分村莊靠近城鎮且區位條件優越，當2-3年后有非集體成員在規劃區施工建設，村民才知道上屆村組織倒賣宅基地指標。問題是競爭性選舉使村干部更替頻繁，有些村組織甚至整體性地上臺下臺，一般村民很難搞清楚村組織內部運作，不管哪屆村干部上臺都采取類似方式謀利。
更惡劣的是，部分村莊成員花重金在規劃區購得宅基地，村書記同意一旦指標劃撥下來即優先分配。實際情況是，村書記本著“干完一屆就走人”的心態，在村治舞臺上盡量“能多撈就多撈”，他不僅侵吞本就稀缺的宅基地指標，而且將同一宗宅基地進行多次出賣，造成當村民拿到指標要確定宅基地位置時，卻發現自己與他人的宅基地在同一處，由此引發激烈的宅基地沖突和交互上訪[19]。
中下層村民分不到宅基地，在忍無可忍的條件下上訪，D鎮政府的處理態度則是敷衍。這除開D鎮的鄉村組織有共同地利訴求，不愿為個別的村民破壞宅基地獲利鏈條，還有一個重要原因是，錦標賽體制下的鄉鎮政府要發展經濟就要征地。征地拆遷是天下第一難事，要協調好同質化征拆標準與異質化訴求，并不是一件容易之事。為防止各類“釘子戶”的抗爭引發意外威脅自身仕途，D鎮政府需要村組織走上前臺充當征拆的主力。在現行制度環境下，村組織并無動力協助鄉鎮去征地，也不會盲目屈服于政府行政壓力。鄉鎮政府要確保村組織的配合，就要先替換掉不合作的村治精英，再對新上臺的村干部許以資源好處。D鎮政府俘獲村干部的策略是，默許其利用分配權力獲取宅基地利益。無論主動還是被動的權力合謀，宅基地分配的權利-利益之網卻逐漸形成。
四、土地分利集團崛起后果
稍微梳理下資本主義國家的住房保障史，我們會發現財產權顯化下的政府干預，要妥善解決居者有其屋問題是有多么困難。如美國為保障低收入群體的居住權益，曾出臺市場機制為主的住房政策，它帶來空間極化和群體固化的現象，階層沖突和種族騷亂因此不斷發生。再如拉美國家實行土地私有制，允許土地和房屋自由交易，造成農民大量賣地進城的問題，政府建設超級社區保障下層生活，帶來城市二元結構下的底層者反抗[20][21]。
我國在農村實行集體土地所有制，盡管宅基地分配存在各類治理問題，卻相對較好地實現了居者有其屋目標。D鎮因多重原因實施的宅基地有償取得制度，實質是讓市場在宅基地初始配置中發揮主導作用，交易主體的形式平等背后是成員能力的差異。中下層民眾居住問題的解決不善，會形成與西方國家相似的社會問題，筆者總結出宅基地有償取得的如下后果：
一是宅基地隱形市場形成與居住擠壓問題。按照我國城鄉二元土地制度設置目標，集體所有制是社會主義公有制低級形式[22](P53-54)，農村宅基地制度僅需要發揮基本保障功能。當城鄉經濟發展到一定程度，集體土地所有制功能不再適宜，宅基地保障作用就應該逐步退化，二元土地制度隨之變為一元，再建立國有土地的住房保障制度。如此，農村不斷富裕起來的群體，限于宅基地使用制度的限制，要滿足高居住需求就要進城買房。
現在實施農村宅基地有償取得制度，基層組織就會權益性運用分配權與村民互動，在國家和社會的縫隙中自主擴大謀利空間。本來宅基地財產屬性的增強，并不意味著形成宅基地市場，現在因鄉村組織謀利的權力-利益之網結成，城鄉統一的宅基地市場于是快速形成。2008年D鎮畈村的一塊宅基地，因為靠近湖邊頂價到140萬元，該價格主要參照城市商品房的售價[23]。那些本應在城市居住的富裕階層，因為農村空氣較好、生活更加安靜，宅基地永久使用，可作增值產品等，紛紛回村購置宅基地。它使包括中間階層在內的廣大村民宅基地利益被擠占，“少數人剝奪多數人”和“城市剝削農村”的宅基地使用問題迅速擴大。
二是居住空間的分離與階層交往的固化。宅基地作為土地類型之一，既可以作為建設用地投資，也可以作為宅基地用于自住，還可以作為階層身份表征載體，富裕群體因此有動力多買宅基地。他們一方面在區位優越的位置建房，一方面將一些小工廠遷回村內建設。于是，村莊里不僅出現富人居住區，特定方位還有小企業密集分布。筆者參觀某富人1000平方的宅基地，發現他的三層樓房內外裝飾均很講究，道地上有亭臺樓榭、游泳池、籃球場等設施。
普通農戶是村莊主要群體，他們的家庭經濟實力一般，對宅基地沒有過多功能要求，只因兒子結婚、家庭分戶等原因，必須獲得適當的宅基地用于自住。村莊經濟分化及頂價制度實施，使普通村民在宅基地取得上無可措手。新宅基地無法獲得，只能翻修自家老宅。又因影響鄰居通風、采光、通行等權益，引來宅基地糾紛和政府禁止改建的規章，使貧弱者只能蜷縮在老村低矮的房屋里。相較而言，那些“住房地位群體”[24]以居住空間分異為基礎，或者要求村組織完善周邊基礎設施，或者幾家聯合擴寬馬路改善居住環境。相似的家庭經濟條件、相像的個人生活品味、使他們經常串門聊天、打牌喝茶。反之，老村住戶因工作狀態相似、生活環境相近，逐漸形成朋友圈建立圈層化的人情，階層交往因居住空間分化逐漸固化。
三是土地分利集團形成與村莊再政治化。鄉鎮政府作為“謀利型政權經營者”[25]，要保證自身地利獲得的收益最大風險最小，就要培植村級代理人并庇護其地利攫取行為。村級代理人既要獲得地利，又要保證村莊社會穩定有序，就要以同樣方式俘獲非體制精英。在村莊經濟分化條件下，富裕階層的村治影響力大，其他階層的社會性權力弱。鄉鎮政府-村組織-富裕階層因此以利益為紐帶，建立起共同瓜分農村宅基地的土地分利集團。
土地分利集團的崛起和強化，促成了基層地利分配秩序形成。由此，上級政府分配的宅基地指標越多，國家政權的合法性越遭到侵蝕，越會出現基層治理“內卷化”問題。相比之下，普通村民既不可能分得一丁點宅基地利益，也難有機會滿足起碼的“居者有其屋”訴求，時間的累積使他們對鄉村權力精英的怨氣不斷積累，一旦抓到鄉村治理中的一點把柄就會不斷去上訪。另外，除非謀利的精英具有超級權勢，能夠實行一家獨大型村莊治理，否則，派性均勢下的村治格局就會不穩定[26]。博弈失利的一方利用底層的不滿情緒，從精神和物質層面支持底層不斷上訪，帶來鄉村社會再政治化及深刻的治理危機。
五、余論
村組織作為體制性宅基地分配單位，與宅基地資源治理單位邊界不重合，埋下了宅基地取得的權力尋租萌芽。又因為村民自治制度實踐存在瑕疵，不同集體成員的政治效能感有差異，使得村組織選擇性親和政治資源多的精英，宅其地有償取得遂帶來村民的居住極化問題。如果鄉鎮政府發揮好監督和制裁功能，建立完善的宅基地沖突解決制度，它就能有效管控村級宅基地分配危機。
現在的問題是，鄉鎮政府在宅基地治理上不僅嚴重缺位，經濟發展帶來的宅基地強財產屬性，反而刺激了鄉鎮一級強烈的地利謀取沖動。鄉村社會的權力精英以宅基地為紐帶結盟，嚴重侵蝕了中下層村民的最基本生存權益。當二元派性利益博弈帶來村莊權力結構失序，當無權者為居住尊嚴實施“出氣”式維權，宅基地有償取得作為經濟社會問題迅速地變異。
恩格斯指出，“住宅問題，只有當社會已經得到充分改造，才致可能著手消滅城鄉對立，消滅這個在現代資本主義社會里已弄到極端地步的對立時，才能獲得解決”[27](P502-503)。筆者以為，恩格斯所說的社會得到充分改造，是指資中下層民眾的居住權益得到保障。一方面，宅基地使用制度變遷的確應適應經濟形勢；另一方面，提高宅基地利用效率應以居住公平為基礎。若決策者不從全局出發正視和保障普通人的居住利益，以有償取得為基礎的宅基地資本化就會催生土地分利集團。從某方面看，當前的推動宅基地使用權流轉主張，形式合理的背后潛藏著巨大政治問題，在處理居住權保障與財產權實現上，實在值得決策者兼顧各方利益穩妥改革。
中國鄉村發現網轉自：新鄉土微信公眾號
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