內容提要：本文認為，對城鎮化需要深化認識。城鎮化是中國改革發展的起點之一，打開了農民自由進城的大門。過往中國城鎮化是殘缺不全的，新型城鎮化要實現城鄉社會要素雙向良性互動。城鎮化不是簡單的拉動GDP，而是為了人們過更高品質的生活；不僅實現農業轉移人口順利融入城鎮，而且農村人口能夠享受城鎮化的公共服務，進一步推動“三農”問題的解決；城鎮化是一個多層次有重點的體系，不同的動力推進從而形成不同的模式。城鎮化是一個包括人、地、財、治、路在內的系統工程，也是現代化的重要節點之一。
城鎮化是一個規劃性社會變遷過程。城鎮未化，規劃先行。規劃未動，認識在先。近段時間，城鎮化是一個熱門話題，但對城鎮化的認識還有待深化。只有認識上去了，城鎮化才有高起點。本文試對農村城鎮化若干問題進行探討。
一、城鎮化是中國改革發展的起點之一
長期以來，一般認為，農村改革發展是中國改革發展的起點。但與農村改革發展相伴隨而行的則是農村城鎮化。
直到1949年，中國仍然是一個農村和農民大國。1950年代我國逐步形成了城鄉二元體制。這一體制將廣大農民牢牢地束縛在土地上，造成人對“地”的依賴；而土地產出有限，又造成人對“物”的依賴；物的分配權由干部掌握，從而又造成人對“人”的依賴。其直接后果是，農民依然貧困。正如鄧小平所言：“坦率地說，在沒有改革以前，大多數農民是處在非常貧困的狀況，衣食住行都非常困難。”[1]中國改革因此首先從農村開始，“為什么要從農村開始呢？因為農村人口占我國人口的百分之八十，農村不穩定，整個政治局勢就不穩定，農民沒有擺脫貧困，就是我國沒有擺脫貧困。”[2]農民貧困的另一個后果是城鎮化受到壓制。1949年我國的城鎮化率為10%，1979年才17%。農村改革的最大成果是極大地解放了農民，農民不僅獲得了土地經營自主權，更重要的是獲得人身自由權和選擇權。改革后，地還是那么大的地，人還是那些人，農民不僅擺脫了貧困，并創造了所謂“中國奇跡”。關鍵是廣大農民獲得了自由，他們走出鄉村，來到城鎮，走出農業，從事其他行業，由此極大地釋放出人的能量。如果說農村改革發展是起點和基礎的話，那么，城鎮化則是后果和條件。農村城鎮化一方面促使大量農民擺脫土地的束縛，尋找到新的發展空間，大大緩解了長期歷史上存在的人地緊張關系。1978年以來，我國的耕地減少，人口增多，但并沒有出現歷史上長期存在的人多地少引發的經濟社會危機。另一方面，城鎮化使相當部分的農民依靠外出務工，來改變農民務農所造成的局限，自我形成“以工補農”的格局。在人均耕地不到2畝的資源緊約束條件下，僅僅依靠土地收益，農民是不可能達到小康的。如果說，農村改革使中國獲得了穩定的基礎，那么，城鎮化則使中國獲得了發展的基礎。城鎮化可以說是廣大農民擺脫土地及其體制束縛，脫離貧困，走向發展的標志之一。
二、城鎮化是城鄉雙向互動的歷史過程
城鎮化與工業化一樣都是現代化的伴隨物。城鎮化的進程取決于城鄉社會的雙向互動。
英國是最早進入現代化軌道的國家，其重要特點就是農村商品經濟的活躍與城鎮的興起相偕而行和良性互動。持續長達數百年時間的“圈地運動”，不僅促進了農村商品經濟的發展，而且造成了傳統農民的消失和大量新興城鎮的崛起。正如巴林頓?摩爾所說：“‘圈地運動’是一項決定性的掃蕩，它摧毀了體現在傳統村莊中的整個農村社會的結構。”[3]英國“以部分采用商品化農業來適應那些具有自己強大經濟基礎的貿易和工業加工生產的階級的發展，這就使農民問題不復存在了。”[4]而大量新興城鎮的崛起又吸納了從農業轉移出來的人口，使他們得以順利轉化為城鎮人口。因此，英國的現代化是漸進主義的，沒有發生結構性斷裂。
中國在歷史上是世界上最為典型的農業社會和官僚社會，是典型的政治統治型城市和鄉土農民社會對立的社會結構。當中國在外部力量的入侵下進入現代化進程時，其傳統農業社會內部未能生長出新的社會因素，農業商品經濟極不發達。近代以來的城市工商經濟不僅比例極小，而且與廣大農村是脫節的，農民更多的是以犧牲者的狀況進入現代化。極少數量的城鎮根本無法吸納大量的農村人口。1949年以后，政治上的城鄉對立消除了，而經濟社會上的城鄉二元結構卻形成并固化了。改革開放以來，我國的工業化和市場經濟得以迅速發展，但是這種發展是以地區和城鄉發展不平衡的格局進行的。相當一部分農村人口流向沿海城鎮務工，但這些城鎮沒有直接接納農業轉移人口，將他們變為城鎮人口，相反，農業轉移人口融入城鎮還存在著大量體制性障礙。這就是所謂的農民工問題。農民工問題說明我國的城鎮化尚是不完整，或者說是殘缺不全的城鎮化。城鎮化在相當程度上不是農村商品經濟發展的自然產物，也不是城鎮主動吸納農村人口的結果。這與過往沒有科學思考和規劃城鎮化有關。當下，國家已將城鎮化作為發展戰略目標，就必須充分思考城鎮化的條件和路徑。一方面是推動農村內部市場經濟的發展，讓更多的農業人口自然轉移出來，而不是簡單的“逼民上樓”；另一方面是消除體制性障礙，不僅讓城鎮主動接納農村人口，而且能夠使農村人口融入城鎮，實現城鄉社會要素的雙向良性互動。
三、城鎮化是為了人們過上高品質的生活
城鎮化成為一個熱點是在國際金融危機，外貿出口不足的背景下產生的。人們普遍將城鎮化作為擴大內需，提升GDP的主要增長點。作為經濟動向晴雨表的股市甚至出現了所謂的城鎮化概念股。
毫無疑問，城鎮化是可以拉動經濟增長。但我們要看是什么樣的城鎮化？城鎮化的終極目的是讓人們過上高品質的生活。馬克思早在世界城鎮化初期，就認為：“城市本身表明了人口、生產工具、資本、享樂和需求的集中；而在鄉村里所看到的卻是完全相反的情況：孤立和分散。”[5]因此，城鎮化不僅意味著生產的進步，還意味著生活質量的提高。特別是隨著溫飽生活的滿足，人們有了更豐富的需求，要求提高生活品質。只有人口相對集中的城鎮才能提供更好的公共服務設施和更豐富的生活樣式。反之，如果城鎮化不能提供高品質的生活，人們為什么要進城鎮呢？發達國家因為城市過度發展而產生的“城市病”造成大量人口逃離，出現所謂“窮人在城，富人下鄉”的“逆城市化”現象。目前我國的大城市也出現了“城市病”，北京等地“十面霾伏”，生活痛苦指數上升。因此，大規模推動城鎮化的一開始，就必須有高的定位，追求以人為本的高品質城鎮化，而不是簡單的GDP增長。
四、城鎮化是為了進一步推動三農問題的解決
前些年我國政府為解決三農問題，提出了社會主義新農村建設。而城鎮化成為一個熱點有政府即將換屆的背景。有人因此認為，城鎮化是新一屆政府的重點，以示與上屆政府工作重點的區別，并將城鎮化與新農村建設割裂開來，甚至認為新農村建設不再重要。其實這是缺乏歷史的眼光。當年新農村建設是在三農問題特別突出，農民紛紛棄農而去的背景下提出的一項重要舉措。由此出臺了一系列穩農支農惠農強農政策，農民生活發生了重大變化，從而有了“種田不交稅，上學不交費，看病不太貴，養老不發愁”之說。但我們也應該看到，前期新農村建設的成果主要還是穩農，且是低水平的“穩”。核心問題就是農民收入有限，城鄉差距仍然較大。主要原因就是人多地少的格局沒有發生根本性變化。在人均耕地2畝多的條件下，僅僅依靠農業生產是難以致富的。讓更多的人口離開農村和農業，不僅可以推動城鎮化，而且有助于擴大農戶經營規模，推動現代農業發展，最終增加農民收入。因此，城鎮化是社會主義新農村建設的擴展，而不能將兩者割裂開來、對立起來。如果說前期新農村建設重在穩農，那么，城鎮化則重在富農。糧食增產和農民增收是衡量城鎮化成功與否的重要標志。
五、城鎮化包括農村人口享受與城鎮均等的公共服務
一般理解城鎮化就是人口進城，或者農村人口變為城鎮人口。這還只是狹義的城鎮化。廣義的城鎮化則包括農村人口享受與城鎮均等的公共服務。當前，一些地方對于城鎮化率看得很重，片面追求更多的人進城，甚至出現“逼民上樓”。農村有再次被遺棄，甚至被拋棄的傾向。有人甚至認為，人都進了城，還管農村干什么。其實，這是短見。在農業還未實現工廠化的條件下，無論如何，農村都會存在，農民也不會終結。問題在于要創造讓人們愿意在農村生產、生活和居住的條件。如果城鎮化造成的是農村被拋棄和遺棄，那將是一場社會“災難”。我們追求的是中國特色的新型農村城鎮化，“新”在不拋棄和遺棄農村，反而是以農村繁榮為前提條件。而衡量農村是否衰敗和繁榮的重要標志是農村人口也能享受城鎮均等的公共服務。在溫飽階段，城鄉差距在于收入。在小康階段，城鄉差距主要在于公共服務。農村人口實現溫飽后最渴求的是有良好的教育、醫療、養老、社會救助、文化生活等。因此，在城鎮化進程中，一方面是“人口進城”，另一方面是“服務下鄉”，這才是完整的城鎮化。發達國家的富人之所以愿意居住在鄉鎮，原因除了有更新鮮的空氣，更適合人居的環境外，也可以享受城市一樣的公共服務。
六、城鎮化是一個多層次和有重點的城鎮體系
我國農村人口眾多，未來至少有3億農村人口完全進城，在農村的人口也要享受城鎮均等的公共服務。這就決定了我國必須構建一個由特大城市、大城市、城市群、中等城市、縣城、鎮區、農村社區等單元共同構成的多層次城鎮體系，從而實現由鄉土中國向城鎮中國的轉變。
但是，城鎮化體系的構建也要有重點。其重點就在于中小城鎮，著力點則在于縣城。這是因為，經濟發展和高品質生活都離不開規模。城市與鄉村相比就在于集中和規模效應。要給一家一戶分散居住的農民提供便利的公共服務成本太高。但是，任何規模都是有限度的。規模過度化帶來的是負效應。我國的特大城市和大城市的規模已近飽和，很難容納更多人口。更重要的是中國城鎮化有一個重要使命就是帶動農村發展。而少數特大城市和大城市對農村的帶動是十分有限的。北京五環以外的郊區農村與五環以內的城區是兩個迥然不同的世界，城鄉差距巨大。城鎮化帶動農村發展則需要以特大城市和大城市為龍頭，借助中小城市的橋梁，加上鎮區和社區作為橋頭堡，才能形成城鄉一體的均衡發展格局。而當前，我國城鎮化，特別是除沿海以外的內地城鎮化的薄弱環節是縣城。在鄉土中國，縣城是“農村的頭，城市的尾”，縣城發展面向農村，縣城建設鄉土化。即使是個別城鄉一體化的標竿，農村社區相當不錯，城市卻如農村，城鄉一體化呈城鄉一樣化。為此，需要在城鎮化中給縣城重新定位，應該是城鎮化的頭，以高品質的城鎮生活吸引農村人口就地轉移。
七、城鎮化是一個多動力推動的多類型城鎮結構
與自然形成的鄉土社會不同，城鎮社會是人為建構的。推動城鎮化的動力是多種多樣的，并由此形成多樣化的城鎮。我國改革開放以來，農村城鎮化的動力類型有：一是市場推動型的城鎮化，其特點是“因市場而生”，如浙江省溫州市龍港產生了一座“農民城”，其居民完全是離開農業經商的農民。再如浙江省義烏國際小商品城的崛起帶來的城鎮擴張。就是內地也有不少“因市場而生”的城鎮化樣本。湖北省宜昌市金東山商業城在一片荒地上崛起，帶動數萬農民進城經商居住。二是工業推動型的城鎮化，其特點是“因工業而生”，如江蘇省江陰市的華西村。華西村已經完全工業化，常住人口數萬人，早已成為工業城鎮，只是因為歷史因素而保留村的建制和稱號。三是政府推動型的城鎮化，其特點是“因政府而生”，在政府的主導和推動下，實現人口集聚。這一類型在內地城鎮化先行一步的河南較多，其中有成功的案例，如“背井不離鄉，上樓先就業” 的“舞鋼經驗”，也有不成功，甚至失敗的案例，如“逼民上樓”。除此以外，還有“開發區推動型”、“特區推動型”等特殊類型的城鎮化樣式。
市場推動和產業推動是理想類型的城鎮化。因城鎮化不在于有多少人居住在城鎮，關鍵在于有多少人從事非農產業，否則就可能是空殼城鎮化和“偽城鎮化”。但是僅僅有市場和產業也不行，畢竟城鎮化是一個綜合性的社會變遷，需要政府規劃和整合各種利益。
八、城鎮化是一個包含人、地、財、治、路等核心要素在內的系統工程
城鎮化是一場具有革命性的社會工程，它意味著社會要素的重新配置和社會關系的重新組合，由此需要統籌思考和規劃。其中最核心的要素：一是“人”，即人往那里去，是進城還是在鄉，進城進什么層次城，在鄉在什么類型鄉？人進入城鎮能否融入城鎮？二是“地”，即地從那里來？城鎮化無疑要占地。而我國18億畝耕地是不可逾越的底線。2012年中央農村工作會議專門提到守住“底線”的問題。有的地方的城鎮化向山坡要地是一種探索。三是“錢”，即錢從那里來。城鎮化無疑是錢堆出來的。愈是高品質的城鎮化，需要的財力就愈大。在一些政府推動型的城鎮化，最缺的是錢，因此往往打土地的主意，形成“土地財政”，由此最容易滋生矛盾。因此，城鎮化進程中需要多元投資，引入社會資本。四是“治”，即如何治理？傳統的治理是依土而治，人固著于土地，屬于封閉型治理；城鎮化治理則是依業而治，人處于流動狀態，屬于開放型治理。隨著城鎮化，原有治理體系愈益不適應。如華西村早已是超級小城鎮，治理體系卻是村的模式，屬于“大人穿小衣”。五是“路”，即城鎮化道路如何走？中國是一個超大鄉土國家，要在短時間內實現城鎮化，必須在借鑒外國經驗基礎上走出自己的道路。
九、城鎮化是一個長期漸進但又十分緊迫的過程
中國的城鎮化是21世紀的一場影響深刻的重大革命。如果說20世紀中國的發展道路是“農村包圍城市”，那么，21世紀一定是“城鎮引領農村”，城鎮化成為社會發展主題。這意味著整個中國的社會根基發生重大變化。城鎮化進程面對的并不是鋪滿鮮花的地毯，而充滿著各種矛盾。隨著農民進城，問題也將會進城。對城鎮化的長期性和艱巨性要有足夠的認識。當前最為突出的是兩個問題：一是農業轉移人口工市民化。由于長期的城鄉二元結構，大量農村人口進城務工經商，卻因為戶籍在鄉而不能享受城市市民一樣的均等待遇。“一城兩制”的格局造成相當多數的農民工對城市缺乏歸屬感，甚至因被排斥而反叛秩序。尤其是“在鄉無根，在城無靠”的二代農民工愈來愈不滿意“一城兩制”的處境。這是歷史遺留的緊迫問題，需要盡快推進農業轉移人口市民化，讓這部分人分享城鎮化的成果。二是加快農民享受市民化的公共服務。近幾年這方面成就斐然，但由于歷史欠帳太多，農村公共服務建設還遠遠不能適應農民的要求。特別是水、電、路、環境等基礎工程較差，制約著農民享受市民化的公共服務。
十、城鎮化將使中國處于現代化進程中的新的節點上
城鎮化與現代化一樣是一個歷史變動過程。在現代化之初，面臨的是一個鄉土中國，主要問題是農民問題、土地問題和貧困問題。這三者是一體的。農民問題因為相當多數的農民缺乏土地而引起，缺乏土地自然容易陷于貧困狀態。因此，現代化的第一個節點是解決農民問題、土地問題和貧困問題。由此有了孫中山先生提出的“耕者有其田”、毛澤東推動的“打土豪、分田地”，鄧小平支持的田地承包到戶等主張。這一系列變革滿足了廣大農民的要求，中國的現代化因此步入正軌。正如亨廷頓所說：“政治現代化的源泉在城市，而政治穩定的源泉卻在農村。”[6]伴隨城鎮化，大量農村人口進入城鎮，城鎮成為主導性社會力量。而城鎮社會與鄉土社會有很大的不同。如果說鄉土社會的特點在于“穩”，那么，城鎮社會的特性則在于“變”。城鎮社會充滿著變革，也帶來著一系列變數。城鎮人口更加注重個人的權利，更加關注社會的公平正義，他們希望政治能夠不斷回應社會的要求和呼聲。隨著農民進城，問題也集中到城鎮了，而且由于城鎮本身的“集中性”，還會放大問題。因此，城鎮化意味著中國的現代化進入到一個新的節點上。在這個節點上，發展問題與公平問題同時存在，自由的要求與秩序的維護的張力同時存在，公共需求不斷擴大與滿足需求的能力之間的矛盾同時存在。這使得國家的政治發展面臨著新的挑戰。
中國鄉村發現網轉自：《東南學術》, 2013(3)
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