鄉鎮政權是國家農村政權的根基。鄉鎮政權建設得如何，相當程度上直接關系著整個農村地區的發展和人民民主政權的鞏固。自本世紀初以來，基于歷史遺留問題以及新時期鄉鎮體制的諸多不適應，鄉鎮的去留和治理的結構性轉換一度成為學者關注的焦點。一些學者秉持撤銷鄉鎮一級的觀點，其中又分為主張“縣政鄉派”和主張“鄉鎮自治”。前者提出改鄉鎮政府為縣級政府的派出機構；后者提出除了一部分公共行政職權（如保障法律上的執行，保護公民財產人身權利，維護社會秩序等）上交給縣級政權機關，其他的原屬于鄉鎮政權的大部分權力，移交給自治機構，實行鄉鎮自治。還有一些學者則提出要保留鄉鎮政權，其做法包括三種主張：“撤并鄉鎮”，“鄉政自治”，以及近幾年隨著城鎮化建設提出的“強鎮擴權”。事實上，全國大部分地區已經過鄉鎮合并，國家與社會的合作治理成為當前發展的主要走向，而“強鎮擴權”也由國家確立試點鎮，在一些經濟發達的省份和地區進行改革試點。在國家提出新型城鎮化戰略的背景下，本文認為，保留鄉鎮政權已是不爭的事實，問題的關鍵是如何加強和鞏固鄉鎮政權，有效解決政權“懸浮化”和權威“碎片化”的問題，以提高鄉鎮政權的合法性。鄉村治理的形成并非一蹴而就，而是經歷了歷史的發展與嬗變。誠如諾斯所言：“歷史是至關重要的。它的重要性不僅僅在于我們可以向過去取經，而且還因為現在和未來是通過一個社會制度的連續性與過去連接起來的”[1]。對鄉鎮治理的歷史進行回顧，或許我們可以從中找到解答上述問題答案。
一、傳統農業時期中央集權下的鄉村治理：專制—自治模式下的超穩定結構
傳統農業時期的鄉村社會主要是以戶籍制和賦稅制的方式，置于皇權為軸心的中央集權控制之下。傳統的專制國家不管是出于君主個人之私欲，還是為維護“家天下”長治久安之“公心”，都有一種將國家政權延伸至鄉村社會，建立基層政權，從而將鄉村社會納入統治秩序中的“原始沖動”?！盀榱丝刂颇康亩衙癖姺殖尚挝坏幕舅枷耄B同其變異形式和更細致的形式（最著名的是保甲制）在以后的帝國時代，甚至晚至民國時代仍行之不輟”。[2]以在鄉村基層建立一定行政區劃和管理層級，設立組織進行治理，其名目如鄉、亭、里、黨、間、鄰、族、牌、都、圖、村、團、社、區、保、甲、什、伍等五花八門，不一而足?？h以下管理層級或三級、或兩級，有的是縣及以上衙門的延伸，有的是縣以下基層組織，前者有可能演變為后者。我們把這些統稱為“鄉里制度”。國家通過一整套的鄉里制度連同其他相配的制度（如戶籍制），把農民組織起來以汲取資源、實施控制，即所謂的“編戶齊民”。傳統專制時期的鄉治，大致可分兩個時期：
鄉官制時期，以官治為主[3]。大約是從公元前221年秦王朝建立到隋文帝開皇15年（公元595年）。秦漢時期，“大率十里一亭，亭有長，十亭一鄉，鄉有三老，有秩，嗇夫，游檄”[4]，有秩、嗇夫均屬“官派”。東漢三老掌教化，有秩、嗇夫“皆主知民善惡，為役先后，知民貧富，為賦多少，平其差品”；游繳“掌循禁，司奸盜”，“又有鄉佐屬鄉主民收賦稅”，設亭長“以禁盜賊”；最基層設里魁、什主、伍主，“以相檢察，有善事惡事，以告監官”[5]。我國自從秦朝設郡、縣、鄉三級制以來，兩漢和魏晉南北朝基本延續了秦制。隋文帝在位期間，盡罷鄉官，只設郡、縣兩級，實行鄉亭制，以官派鄉官為主，民間推選人員為輔，鄉為基層行政區域。唐代基本模仿了隋朝時期的體制，但與前代的基層行政制度的一大差別是弱化了基層組織的軍事功能，強化其稅務、農事、戶籍功能。綜上看，這個時期的鄉鎮是作為一級基層政權的。
職役制時期，為官民合治。從隋文帝開皇16年（公元596年）直至清代。隋唐是鄉村基層治理演變的轉折點。隨著“‘鄉’的功能進一步弱化，‘里’‘村’成為鄉里組織的重要層級”[6]。從唐代中期開始，“鄉官制”向“職役制”[7]轉變，至宋代才得以完成。魏光奇認為，鄉官在唐中葉淪為職役源自秦漢時期就開始的中央集權官僚制度，作為先秦宗法貴族制度的對立物，它具有不斷膨脹，吞噬國家組織之外其他一切社會機體的本性，而鄉官又具有某種“地方自治”的性質，因此很難為中央集權組織所認同，導致很多人不愿承擔此項職務，故而只好“輪差”，“鄉職”于是淪落為與軍旅、勞作等力役同樣性質的工作。[8]從宋中期開始，基層治理組織開始轉變為“保甲制”[9]的職役制，除了以治安為主要職能的“保甲”，宋代還產生了以教化為主要職能的“鄉約”這一新的基層組織。由“鄉官制”到“職役制”，這一轉變的最大影響便是各項鄉村公共職能的廢弛。面對兩宋時期社會無序、鄉土風氣敗壞的局面，元代曾試圖恢復鄉官制，設立“社”，但這種“社”制未能改變失敗的命運，其與征調賦稅的里制在實際過程中已經混而為一[10]。明初設里甲，主要擔負賦役的職能，同時也承擔古代鄉官的某些職能，如調和鄰里關系、調解民事糾紛、實施互助保障、維持村社治安和督勸農桑等。清初承明制，后在農村基層還設有鄉約、社學、社倉、鄉兵等組織。與此同時，宗族組織從宋代開始發展。保甲制的完善和宗族組織的興起是鄉村非行政化治理的基礎，縣而非鄉成為基層行政區域，治權所代表的官治體制由此從鄉鎮退縮到縣一級。
費孝通認為，傳統鄉村治理存在著“自上而下”與“自下而上”兩條政治軌道，前者指中央集權的行政體制對鄉村社會的作用，后者指鄉村社會通過紳士向衙門訴求利益、討價還價、最終達成協議。王先明、張靜等也提出，傳統中國的治理結構有兩個不同的部分，其上層是一個自上而下的官制系統，其底層是官治以外的地方治理，即由族長、鄉紳或地方名流掌握地方性的管制單位?！霸诨鶎由鐣?，地方權威控制著地方區域的內部事務，他們并不經由官方授權，也不具有官方身份，而且很少與中央權威發生關系，這在事實上限制了中央權威進入基層治理”[11]。由此，筆者提出一個鄉村治理穩定的三角結構[12]，即在家國同構、儒家倫理和宗法制度下，皇權、紳權和族權構成了鄉村治理穩定的三角結構，國家的行政權和鄉村自治權融為一體。可以說中國傳統社會鄉村治理是一種專制—自治模式。一方面，政權“是以力致的，是征服者和被征服者的關系?！盵13]所以，君主專制下王權具有至高無上的權威，并通過“權力的文化網絡”和“權力的制度網絡”強化對鄉村社會的控制。專制政體下，無論是鄉村精英還是農民，都受到了以暴力為后盾的意識形態的教化，并在宗法倫理和風俗習慣等非正式制度的強化下，將被治者的思想、言行納入其政治軌道，從而形成一個超穩定的等級社會。另一方面，國家出于降低統治成本和對鄉村有效治理的目的，不得不尋求與鄉紳的合作，這樣鄉紳就成了連接國家權力與下層民眾的橋梁。國家只要獲得了所需要的資源，并不會過多干涉鄉村內部的事務，封建土地制度又使地主鄉紳牢牢控制了鄉村社會最基本的經濟資源。鄉紳治鄉在節約了國家統治成本的同時，也強化了鄉紳的地方性權威。是故，鄉村社會又呈現著一定程度自治的一面。當然，這種自治是基于帝制下的自治，是宗法制度和保甲制度的有機結合，具有行政權和自治權并存的二元性特征。然而這種“自治權”并非屬于農民，于建嶸就指出，“古代鄉村權力體系的二元性只是表明，由于特殊的社會結構，行政權和自治權分別掌握在占統治地位的地主階級中的不同成員手中，他們從根本上是統一的。”[14]因此，這種與土地制度和超經濟強制相聯系的基層政權，總是掌握在“鄉紳”或“族長”手中，“所謂鄉村自治，不過是鄉紳之治，或用現代的話語說，是精英之治”[15]。
二、近代社會激變時期“現代性”政權的生成：地方自治和國家權力“內卷化”[16]
中國自19世紀中葉到20世紀中葉前期跨入近現代的一百年間，“現代世界體系”對中國的沖擊和激蕩越來越深入，中國發生了“千年未有之變局”，社會進入激變時期。無論是來自帝國主義的壓力，還是“國家建設”的自我需求，都要求建立一個“現代化”的國家政權。這一時期國家通過權力的延伸，加強了對鄉村的社會控制和資源掠奪，希望以此實現國家整合和民族獨立。因此，無論政權怎樣頻繁更替，所有的中央和地方政權都企圖將國家權力伸入社會基層，它們相信這些新延伸的政權機構是控制鄉村社會的最有效的手段。[17]這正是清末至民國以來國家重構鄉村治理模式的歷史背景。然而，當國家權力下沉，企圖以地方自治整合鄉村社會，卻導致國家政權內卷化。與此同時，鄉村傳統權威不斷受國家權力的擠壓，加之鄉村精英質量蛻化，整個鄉村呈現出“劣治”景象。這一時期的鄉村治理可分為三個階段：
1.晚清時期的鄉鎮“地方自治”
在近代民族資本主義經濟得到一定發展的社會壓力下，社會推動憲政和地方自治的聲浪日趨高漲。同時，晚清時期，接連不斷的戰事和變法新政加重了國家財政的負擔，國家必須加大對鄉村的剝削；稅賦的增加又必然激起農民的反抗，需要國家加強對鄉村的控制。于是，為了改變傳統中華帝國統治秩序崩潰的局面，強化國家對鄉村的統治，清政府開始推行“國家政權建設”（state-making），通過地方行政機構的正規化，規定了縣衙之下的行政區域劃分[18]，將國家權力軌道鋪向鄉村。鄉成為縣以下的基層行政建制，鄉村政治結構由保甲制變為鄉（鎮）保甲制，由依法產生的代表會議和鄉（鎮）公所管轄。以上制度可以看到賦權于民和鄉鎮自治的痕跡。但是自治章程同時還規定了，“對于城鎮鄉的自治職權，由地方行政官監督，地方官有權申請督撫解散鄉鎮議事會、董事會及撤銷自治職員?！边@實際上使得鄉鎮的地方自治權成為虛幻和泡影，其實質是清政府在國家建構過程中試圖將國家政權延伸到鄉鎮一級，打破傳統“鄉紳治鄉”的高度地方自治，以便更好地汲取和整合鄉村資源。正如費正清指出，“清政府企圖通過正式認可紳士在地方上的控制，把紳士置于地方官員的控制之下（即把他們的職能正式納入基層的政府部門），以此來鞏固他們的統治”。[19]由于晚清政府的“開紳權”并非真心，而是迫于外在壓力的舉動，所以，地方紳權進入官僚體系后，并未完全順應國家權力，反而使國家權力進一步走向分化，這也是導致后來民國軍閥割據的一個重要因素。
2.民初軍閥割據時期的地方自治
民初軍閥割據時期，雖然政權更迭，社會動蕩，但這些政權在加強鄉村政權建設方面卻是一致的。他們在“地方自治”的幌子下，不斷加強其獨裁統治。1914年，袁世凱政府頒布《地方自治試行條例》和《地方自治試行條例施行規則》，繼續把正式行政體制向縣以下延伸[20]。隨著以袁世凱為代表的封建專制勢力的衰微，1921年7月北京政府發布了《市自治制》和《鄉自治制》法，[21]該法取消了自治區制，恢復了民初的市鄉制。但在“鄉長由鄉自治會選舉和鄉長、鄉董無薪給”這兩點上，《鄉自治制》比《地方自治試行條例》倒退了。實際上，在這個中央政權沒有能力全部貫徹其意志的歷史時期，全國各地基層政權的變化是參差不齊的。從地方自治的實踐模式來看，典型的有三種，即山西模式、浙江模式和云南模式，其中最有影響的是“山西模式”，它擁有一個完備的包括組織機構、管理制度、行為規范、倫理教化等內容的“自治體系”，因此被北洋政府視為“地方自治的模范”，并向全國廣為推介，該體系也最終成了閻錫山推行軍閥統治的基礎。
3.國民政府時期的重建保甲和鄉村建設運動
這一時期在鄉村重建問題上出現了政府和民間組織不同的聲音：一方面政府為推進民族國家建設，強化了對鄉村社會的控制；另一方面，民間則堅持鄉村建設的自主性和民主化，仍保持著地方民主自治微弱的聲音和種子。
一是重建保甲制。蔣介石對于地方自治基本上是持否定態度的，他極力鼓吹推行保甲的必要性，在江西、福建、陜西、四川、貴州等省推行“聯保連坐”[22]式“保甲制度”。蔣介石的保甲制不同于傳統的保甲制，已失去了傳統的自治性，成為國民黨政府的基層行政單位。保甲所要考慮的首要任務就是農村治安和力量動員。在“管、教、養、衛”四個方針中，“管”替代其它內容成為唯一內容，從而形成鄉村治理的非均衡狀態。1935年國民黨第五次全國代表大會通過《切實推進地方自治以完成訓政案》，稱今后的地方自治必須采用“黨治精神”[23]，同年通過的《地方自治法規原則》，第一條原則就是“將保甲容納于自治組織之中，鄉鎮內的編制為保甲”，而所謂“容保甲于自治”的實質，就是以地方自治為名目，而為舊時代的保甲制度“招魂”。
二是鄉村建設運動。近代一些知識分子看到中國鄉村衰敗，紛紛提出振興鄉村、挽救鄉村的主張，學術界將其統稱為“鄉村建設派”。以晏陽初、梁漱溟等為代表的鄉村建設派認為，當時中國的問題[24]主要是“文化失調”，其表現就是“社會構造的崩潰”，因此需要重建一個社會機構。由此，鄉村建設精英們在全國興起了一場鄉村建設運動，其目的是復興衰落的農村經濟，實現“民族再造”或“民族自救”。主要代表有梁漱溟的山東“鄒縣模式”和晏陽初的河北“定縣模式”，其共同特點是強調“自下而上”的由鄉村復興開始而實現民主再造的路線。知識分子本著建設鄉村的目的，試圖尋找一條改造農村的有效途徑，但是“就其基本性質而言，它是一場社會改良運動”[25]。由于鄉村建設運動以承認現存制度為前提，是站在政府一邊來改造農民，而不是站在農民一邊來改造政府，最后只能以失敗告終。[26]
從某種意義上來說，基層政權的變遷并非簡單地是一個經濟過程，而是國家權力不斷擴展與延伸的復雜過程。杜贊奇認為，在中國鄉村社會存在著一個“權力的文化網絡”[27]，“文化網絡是地方社會中獲取權威和其他利益的源泉，也正是在文化網絡之中，各種政治因素相互競爭，領導體系得以形成?！盵28]同時，傳統農業經濟基礎依然存在，整個鄉村社會呈現出傳統與現代的交融的現象。在這樣的“場域”下，國家政權逐漸下沉到鄉鎮一級，試圖將之納入國家權力體系，以增強國家對鄉村社會的控制與汲取，但由于國家政權現代化并非是完全意義上的實現，這種權力下延最終止于“半官僚化”的基層政權，加之傳統鄉村精英從這政治領域“隱退”，從而催生了游離于國家權威外并難以控制的“贏利型經紀”[29]?！摆A利型經紀人”對下超額榨取、對上隱瞞截留，以此謀取暴利，其后果是“使鄉村社會在經濟遭受更大壓迫的同時，國家也無法正常提取農村的剩余經濟資源”[30]，最終導致了“國家政權內卷化”。
無論是晚清還是民國時期，在內憂外患連綿不絕的形勢下，國家能力脆弱，隨時都有崩潰的可能。所以，政府急迫需要鞏固政權，贏得權威基礎。社會轉型期，“農村扮演著關鍵性的‘鐘擺’角色……農村的作用是個變數：它不是穩定的根源，就是革命的根源”，“政府能否保持穩定，那就要看它能否抵消革命吸引力，并使農民在政治上站到自己一邊”[31]。因此，無論是晚清政府、袁世凱政權、北京政府還是南京國民政府，都希望通過實現鄉村社會的整合來化解其統治危機。但問題是，一方面，中國的政治現代化不得不將西方國家分階段完成的“國家政權建設”與“民族形成”畢其功于一役，在強化國家財政汲取能力的同時還要實現政權的合法化和機構的官僚化，在這一過程中就出現了內在的緊張與沖突，由此生發出一系列嚴重的社會危機；另一方面，當國家政權的某些職能迅速增長的同時，人民的民主權利和經濟利益卻不斷削弱，國家權力實際上淪為統治者專制的工具，強化國家權威的過程由此異化為強化對民眾的控制和聚斂社會財富的過程，而國家政權向鄉村延伸，最終只是為了加強掠奪鄉村資源，以緩解國家岌岌可危的財政狀況。由此可見，“國家權力的下沉和國家對鄉村社會的整合盡管是現代化的伴生物，但如果下沉的國家權力只是以掠奪性為目的，那么這種整合最終會歸于失敗”[32]，這是當今鄉鎮治理需要鏡鑒的教訓。
三、人民公社時期單質權力結構：“政社合一”和運動式全能治理
中華人民共和國成立后，中國共產黨為尋求一個既能穩定政權又能進行現代化的農村社會治理模式而一直探索。通過土地改革運動，中共以強制性的剝奪方式沒收了地主的土地，改變了傳統鄉村社會存在的基礎，摧毀了封建性質的鄉村社會秩序，從而使農村與國家之間建立起新的聯系，這種聯系集中體現在農村基層政權不斷向集權發展制度變革中，從互助組而初級社，再到高級社，最終確立了“政社合一”的人民公社體制。由此，國家依靠強制性的行政權力摧毀了鄉村社會舊的經紀體制，廣大民眾被納入到無所不包的政治體系或“總體性組織”之中，“國家的政策、方針乃至意識形態都通過自上而下、與地方精英高度一致的官僚系統順暢而直接的貫徹到鄉村社會”[33]，“在這種公社體制超經濟的強制下，村民變成了社員”。[34]
1958年8月，中共中央發布了《關于在農村建立人民公社問題的決議》，決定對農村基層政權實行變革，撤銷鄉鎮人民委員會和農業合作社組織，改建為人民公社，并對人民公社的體制和規模等作了規定[35]，由此興起了“人民公社化運動”，人民公社成為農村基層政權組織，取代了鄉級政權的基層行政地位，確立起“政社合一”[36]的鄉村治理模式。人民公社實行“三級所有、隊為基礎”的管理模式，即公社下設生產大隊和生產隊兩個治理層次，形成“公社——生產大隊——生產隊”三級治理組織體系，村落中的每一個成員，都屬于社員，有責任和義務參加以農業為主要產業的集體勞動，這也是村民唯一謀生的手段。通過這一系列嚴密的控制措施，公社體制最終將農民轉化為按指令進行生產活動的國家計劃組織系統中的一個基本單元。
人民公社除了是“政社合一”的體制，也是“黨政合一”、“黨經合一”的組織體制。[37]公社設立黨委，生產大隊設立黨支部，生產小隊設立黨小組，三者為隸屬關系，由此形成黨的組織網絡?！拔幕蟾锩敝袑嵭小耙辉I導”，即黨組織、政權組織、經濟組織高度重合，農村基層事務的決定權高度集中于黨的組織，黨的組織由此成為實際擁有管理農村基層事務的主要機構，公社和大隊管委會等組織處于“虛置狀態”，從而形成了一種“以黨為核心的行政權力支配型”的權力結構形式，公社黨委書記和大隊書記是權力結構的核心。這就是所謂的“政黨下鄉”。通過“政黨下鄉”，中共一方面在農村建立起了廣泛的組織網絡，使農民政治化、國家化，改變了傳統農民的分散性和狹隘性。另一方面，中共在政治忠誠和階級成份的基礎上發展自己的黨員，建構了一個新興的農村精英階層，從而確立了以執政黨為核心的國家行政權力的絕對權威。
本著實現現代化和建設社會主義的期望，執政的中國共產黨通過合作化運動和人民公社運動，達到了國家對基層農村社會的完全控制，農村社會呈現出“政社合一”的凝固化結構。公社對農民進行以基層政權為中心的重新組織，將幾乎所有的生產、經營、居住及遷徙活動都掌握在基層政權手中，村社組織的行政化使公社權力以前所未有的規模和深度直接滲入到鄉村社會的各個角落，國家權力史無前例地下伸到社會底層，通過支配每個農民的日常生活而將農民整合到自上而下的集權體系之中。農民個人依附于政權組織，時刻處于政治、經濟和意識形態的高壓之下，失去了對生產、生活方式的最低限度的選擇，在這個意義上，權利是單方面的[38]。同時，農村基層政權的權力結構也是單一、失衡的，形成了“單軌政治”的局面：一方面，在黨的一元化領導和高度集權下，國家權力在橫向和縱向上基本都是同質的；另一方面，基層農村社會也是集中統一的國家權力支配下的一個行政區域，缺乏最低限度的自組織能力和自治權?！熬⒓瘓F呈現出類型單一化和結構趨同的特征?！盵39]中國鄉村高度集權的“全能主義”[40]治理模式由此形成。
從國家政權建設的角度看，人民公社體制具有高效的權力運作機制和社會動員能力，通過政社合一的制度和一個強有力的、權力高度集中的權威系統，它有效地將農民組織起來，并控制了歷代難以克服的基層治理的“經紀”頑癥，從而成功地完成現代國家構建的任務。由于治理資源的貧乏，中共要完成現代化任務，就需要破解大規模集體行動的難題。這一方面依靠不斷的政治思想運動和各種教育手段來維持，通過意識形態的教化最大限度地消除農民偏離國家設定的軌道；另一方面則采取政治高壓、訴諸階級斗爭等政治運動方式，以此來促進和維持農村社會被激勵起來的政治熱情。這種運動式的治理模式在維持政治秩序、確保順利實現現代國家建設方面，確實有其存在的合理性和必要性。通過這一非制度化的整肅方式，一定程度上降低了理性制度缺失帶來的基層官員經紀化傾向，確保了基層干部對政治體系的忠誠，從而維持政治體系的有效運作。但是，在被強行“嵌入”鄉村社會的過程中，人民公社體制與鄉村的經濟社會結構不可避免地存在著巨大的張力，它割斷了鄉村社會的歷史傳統，超越了當時農村經濟發展水平，以國家行政主導取代一切，將國家意志超越農民的意志之上，因此必須不斷靠國家超經濟的強制手段去彌合兩者之間的裂縫。然而，“強制”的存在，恰恰證明了公社體制的殘缺性和脆弱性，因為任何一種社會制度都不可能依靠強制長期維持，這種鄉村動員和組織形式是通過政治動員進行的，當與革命相關的“強制”隨著革命的結束和時間的延展而日益弱化的時候，公社制度弊端不斷顯現，并最終走向終結。
四、改革開放后“鄉政村治”治理模式：壓力型[41]“鄉政”和有限“村治”
改革開放以后，農村實行了以家庭聯產承包責任制為主要內容的農村經濟體制改革，農戶成為相對獨立的生產經營者，家庭經濟的興起客觀上使超經濟力量的強制作用降低，國家權力開始從農村社會后退，“撤社建鄉”逐漸在鄉鎮一級展開。從1982年憲法確定廢除人民公社體制建鄉設村，到1998年頒布《中華人民共和國村民委員會組織法》，“鄉政村治”體制的形成大致可分為兩個階段：
第一階段，“鄉政村治”體制的初步確立階段（1982年至1987年）。以原有公社的管轄范圍為基礎建鄉（鎮），大隊和生產隊相應改成村和組[42]，村和鄉（鎮）之間在法律上不再是行政上的上下級和直接的“領導關系”，而是“指導關系”，從而使村民自治作為一項新型的群眾自治制度和直接民主制度在法律上確立起來。改制之初，各鄉鎮都設立了鄉（鎮）人民代表大會常務主席，主席團由臨時機構變為準常設機構，在人代會閉會期間行使職權；鄉鎮的黨組織、軍事組織和群眾組織仍維系原來的方式，同時還成立了鄉鎮經濟組織以指導和幫助集體企業，從而形成鄉鎮政府、鄉鎮黨委和鄉鎮經濟組織“三位一體”的治理模式。
第二階段，“鄉政村治”體制的成熟并日趨完善階段（1988年以后）。這一階段主要強調村的自治權，全國普遍開展了村一級的民主選舉、村務公開、建章立制等自治活動，并在全國建立起一批示范縣。1998年《村組法（試行）》正式改為《村組法》，對村民委員會的性質、設置、職能、工作原則、工作機構等作了具體規定。村委會不再是國家政權的組成部分，也不像公社時期直接支配個人，鄉鎮政權與村民委員會是指導與被指導的關系，從而鄉村事務在村一級形成了“民主選舉、民主管理、民主監督、民主決策”的民主自治機制。由此，“鄉政村治”模式下，基層權力結構呈現“國家（鄉鎮）行政權力—村民自治權利（村黨支部和村委會）—村民三重互動構架?！?
“鄉政村治”體制實行“政社分開”，增強了社會的自主性，是一次國家與鄉村社會關系的重構，不僅重新構建了農村基層的行政組織與管理體系，也力圖重新劃定國家權力與社會權力、農村基層政府與農村基層自治組織的權力邊界，從而為鄉村社會的自我組織和管理提供了一定的社會和政治空間，也為農民的經濟自主和政治民主提供了制度和組織框架；同時，“鄉政村治”格局下的村民自治體現了國家權力對地方性知識和“權力文化網絡”的尊重，注重國家、現代性與地方性傳統的對接和相互融合，國家在這個過程中能更好地實現對鄉村的控制，而地方也由此獲得更多自主權、自治權。這些無疑都有利于社會資源配置的有效性以及鄉村社會的穩定發展。
但是，在實踐運行中，公社體制遺留下的“黨政不分”、高度集權等問題仍然存在，加上財權、事權不對稱的財稅體制和壓力型體制等制度性障礙，“鄉政”步履維艱。首先，鄉鎮級權力結構高度集中和缺乏完整性并存，黨委領導握有以人、財、物權為基礎的高度集權，而真正的權力機構——鄉鎮人大的權力則基本被虛置和架空，鄉鎮黨委特別是黨委書記是事實上的決策者。另一方面，由于“條塊分割”管理體制的制約，鄉鎮政權與其它級別的政權相比，其職權是最不完整的，縣里的各個部門的派出機構事實上分割了鄉鎮政府的部分權力。其次，“壓力型體制”下“鄉政”向國家型經紀蛻變。鄉財縣管的體制下，鄉鎮政府普遍處于被動、服從的不平等地位，財政緊缺成為一個普遍的現象。財稅體制與縣鄉之間既存的政治結構、人事制度等結合，使鄉政府的治理自主性和完整性遭到嚴重的扭曲。曹錦清教授在與一位鄉黨委書記訪談時指出的：“作為中國農村最基層的一級政府，其基本的職能只是接受上級黨政與各部門下達的指令與任務，協助各條條的工作，很少有權力、有精力根據本轄區的實際情況，獨立制定社會經濟發展計劃，并切實有效地落實它?！盵43]為了順利、按時、足額完成上級分配的各種任務，應付上級的目標績效考核，鄉鎮干部不得不采取“開源節流”的辦法：一方面是“開源”，即把財政負擔轉嫁到農民身上，通過控制村委會，將縣級的各項指標下達到村、到戶，將壓力轉嫁到村民身上；另一方面是“節流”，即鄉鎮政府在提供公共產品和公共服務方面“不作為”或“消極作為”。[44]這就從體制上促成了“鄉政”向國家型經紀的蛻變，鄉鎮政府成為國家政權在地方的執行者而非地方利益的保護者，結果導致農村治理中干群關系惡化，國家政權在鄉村基層的權威與認同受到嚴重削弱。第三，村治自主性弱化。鄉鎮黨委通過黨的組織系統對村黨支部的絕對領導，特別是通過村支部書記的選拔和任免保證了鄉鎮政權對村級組織的行政控制。同時，村委會的直接選舉因提名權向上集中在鄉鎮黨委手中并由村黨支部負責加以落實而流于形式，村民委員會事實上成為國家控制鄉村基層的準行政工具。另一方面，村莊內部的自主性資源和自主性組織結構不斷發展，農民的自治沖動日益強烈，由此導致鄉鎮政府和村莊之間不斷發生“脫節”，而兩者博弈的結果是“形式上鄉鎮對村莊的控制強化了，實質上基層政府與鄉村社會脫節了”[45]。
作為當代中國鄉村的基礎性治理結構，“鄉政村治”仍然維持著黨政高度一體化和政治、經濟與社會權力高度集中的金字塔式的權力結構，而“壓力型體制”下，層層承包式的“經濟一政治”體制，實質上是一種“縣—鄉鎮—村（黨支部）”連坐制，[46]這促成了贏利型經紀重新滋生蔓延，鄉村政權最終完成了向“國家經紀”角色的轉換。這不僅妨礙了鄉村社會的發展，更重要的是它直接損害了國家在鄉村的合法性基礎。國家試圖通過強調“村民自治”來制約鄉村干部的權力，解決地方政權內卷化帶來的問題，但是鄉村治理既無法從個案上逐一疏導，又難以從根本制度上予以緩解，在利益驅動下，任何積極的改革舉措都被各種消極因素化解，消于無形。
五、鄉鎮治理的發展路徑
從鄉鎮治理的歷史變遷及其內在邏輯可以看到，不同的鄉鎮治理模式是特定歷史時代的產物，有其特定的發生規律和軌跡。然縱觀鄉鎮治理發展過程，無論是傳統封建專制時期、近代國家政權建設階段還是新中國成立以來現代國家構建的努力階段，不同的治理模式雖然一定程度實現了政治統治和經濟發展的目的，但并不能從根本上實現“國家一體化”與“國家合法性”的雙重建設[47]。
傳統農業時期“官紳合治”的治理模式，是皇權、紳權和族權的共治，國家權力和社會權力在一定程度上能夠達到相互牽制的均勢狀態，形成了一個超穩定的結構，這在當時的歷史條件下是適合小農宗法經濟的。但是，這種模式也有其自身不能解決的問題：首先，代表社會權力的士紳階層并非能真正代表農民的利益，階級特性必然會導致他們與國家“共謀”對農民進行盤剝。其次，由于“王權止于縣政”，離皇權愈遠，皇權的控制能力愈弱，這極大限制了國家的汲取能力。其三，傳統國家的基層政權主要負責收稅和治安，沒有為農民提供服務的職能，農民也沒有參與權利，只有采取諸如暴動和起義等非制度化的形式。因此，傳統社會鄉村的治理績效無疑是低下的，這種低效一方面表現在局部性、粗放性的治理[48]，另一方面，“雙軌政治”[49]使得鄉村秩序更多地倚賴于家族制度和鄉紳實行的間接統治。到近代現代國家構建時期，各政權不斷地將基層政權下沉，使國家權力更加深入地向農村社會滲透，同時開啟了“地方自治”的進程，但無論是清政府、北洋軍閥，還是國民黨政府，所謂的“地方自治”和民權都是虛幌，制定的“自治法規”只是停留在文本制度上，其目的并非是保護農民利益、培養農民的民主意識，而只是為了加強政治控制并汲取財稅。
新中國成立后建立的高度集權、“政社合一”的人民公社體制完全剝奪了農民的民主權利和獨立人格，通過運動式的全能治理，對鄉村基層實施縝密的軍事化管理，從而牢牢將鄉村社會控制在國家政權下，并達到汲取資源支援國家建設的目的。但是，這種行政主導方式違背了經濟發展規律，侵蝕了地方自主性，忽視了農民的個人權利，隨著社會經濟的發展，最終被新的治理模式——“鄉政村治”所取代。但是強大的歷史慣性導致鄉鎮治理一直處于艱難竭蹶之中，政治和社會領域的“傳統形態”難以適應不斷發展的市場經濟，“政社經”全能式的政府管理體制、“黨政不分，以黨代政”、高度集權、干群矛盾突出等問題依然存在。由此可見，雖然國家權力向社會基層擴散是現代國家政權建設不可或缺的一部分，但是這個過程的順利完成必須以提高國家合法性為前提，與此相應要求的是現代化的治理模式和方式。因此要實現鄉鎮的有效治理，就必須在國家政權下沉的同時，適應鄉村社會經濟發展的需要，構建法治政府和服務型政府，在充分尊重地方自主性、培育公民參與意識和民主能力的基礎上，形成參與式的民主治理模式。
第一，深化鄉鎮行政體制改革，建立服務型政府。中共十八大報告明確提出要“深化鄉鎮行政體制改革”，“繼續簡政放權，推動政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義轉變”。鄉鎮政府作為基層政權直面廣大農民，雖然目前其體制機制存在諸多不足，但保留鄉鎮一級政權并進行體制機制的創新仍是當前乃至今后很長一段時間我國鄉鎮（尤其是以農業為主的鄉鎮）的必然選擇。鄉鎮體制改革的首要目標是要定位鄉鎮政府，建立以公共服務為主的基層政府體系，其考核目標也應以提供多少有效公共服務為主要依據。中國鄉鎮治理的歷史發展展現了國家政權建設的過程，透過歷史應該看到，“國家一體化”的建設必須同時俘獲民眾的政治認同和政治忠誠，即獲得政治合法性，這就要求國家政權對基層社會的整合不能以掠奪為目的，而是能夠保護民眾的權利，為民眾提供公共產品和公共服務。要完成這一職能轉變，首先要樹立現代性治理規則，即鄉鎮政府應明確公共服務的職能定位，維護公民權利，并將這一角色和關系制度化。其次，要圍繞公共服務目標設立機構。相對于政治統治、經濟發展、社會管理等目標，鄉鎮政府公共服務機構的設立及其職能基本處于邊緣位置，而稅費改革后的“簡政放權”，許多地方更是先將公共服務性機構減去，推向市場，或是弱化公共服務機構和公共服務職能。因此，依據服務型政府目標，基層政府機構的設立需要將重心逐步轉向公共服務，需由政府承擔的公共服務職能必須由政府機構承擔，不能一味“放權”。最后，建設以公共服務為中心的制度體系，即建立基層政府公共服務的動力基礎和問責機制，轉變權力運行機制，解決當前鄉鎮政府公共服務動力不足的問題。
第二，深入推進依法行政，建設法治政府?！吨泄仓醒腙P于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中提到，“各級政府必須堅持在黨的領導下、在法治軌道上開展工作”，“加快建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府”。法治政府的建設不僅是基層政府體制自身的需求，也是滿足基層社會治理的需要。法治秩序的確立，可以改變傳統形態的治理方式，使一切“非政治”事務都交由法律來解決，這就可以使社會問題非政治化，將社會矛盾和沖突控制在一定范圍和強度之內。這不僅可以保證政府管理的權威性，而且通過明確的法律條文或規定，可以使各權力主體或利益主體能對各自的行為產生理性的預期和判斷，從而減少社會矛盾。[50]要建設法治政府，一方面上級政府要尊重基層政府的政治地位和權力，把不應當上收的行政權力歸還基層政權。目前，基層政府權力在制度設計上是不完整的，同時又要完成上級政府的各項分派任務和考核指標，只有通過制度設計上和實際運行中有力的法治約束，建立不同層級政府間法治有序的治理結構，才能使基層政府真正有效運轉起來，承擔相應的責任，從而走出壓力型“鄉政”的困境。另一方面，鄉鎮政府應依據權力清單，向社會全面公開政府職能、法律依據、實施主體、職責權限、管理流程、監督方式等事項，堅持以公開為常態、不公開為例外原則，全面推進政務公開。只有以法律來保證民眾的知情權，才能有效地約束政府權力，消解基層政治生活中出現的矛盾和沖突。
第三，推進有序公共參與的發展，構建參與式的鄉鎮治理模式?！吨泄仓醒腙P于推進農村改革發展若干重大問題的決定》提出，要完善與農民政治參與積極性不斷提高相適應的鄉鎮治理機制，“依法保障農民知情權、參與權、表達權、監督權”，這表明擴大基層民主、構建參與型治理模式已成為農村基層治理轉型的基本方向。傳統中國的鄉村基層控制方式從理論上說有兩種基本類型：一是國家通過官僚組織層層控制，二是由地主、士紳、家族宗族等進行基層自治，形成一種內生秩序?；蕶嗤ㄟ^尋求基層精英（鄉紳和族長）的合作，來獲得在鄉村的“合法性”，以降低統治成本。因此，我們要高度重視農村的經濟精英，將他們吸納到鄉鎮公共治理過程中，發揮他們的積極作用。例如當前的“富人治村”，這雖然與傳統社會的“鄉紳治村”截然不同，但這是鄉鎮應對其治理能力不足的一種策略，是一種策略治理[51]，是實現其各類行政和治理目標的重要手段。另一方面，要加快制度建設，擴大有序的公共參與，為民眾的主動參與提供有效的制度渠道。比如在鄉鎮人大設立民情接待室，降低召集村民會議的門檻，降低“一事一議”的門檻，更好地發揮村民代表大會、村民大會的作用。通過這些制度化的渠道暢通公眾參與，可以疏導非正常訴求給鄉村秩序帶來的壓力，推動鄉村的理性發展。另外，通過積極發展基層協商，凡是涉及群眾切身利益的決策都充分聽取群眾意見，可以有效地推進政府決策的科學化與民主化，實現官與民的合作治理。
注釋：
[1]道格拉斯?諾斯.制度、制度變遷與經濟績效[M].劉守英譯.上海：上海三聯書店，1994.p（1）.
[2][英]崔瑞德、魯惟一.劍橋中國秦漢史[M].楊品泉譯.北京：中國社會科學出版社，1994.p[52].
[3]也有學者認為，該段時期在鄉村基層實行的是雙軌制，“一軌是鄉亭部吏，一軌是三老、里正、社宰、祭酒等后者在本質上也是職役，二者結合，應當說是‘鄉官+職役’的制度。在隋唐廢鄉官以后，才完全轉向“書手+里正（戶長、社長、鄉地等）”的職役制度。前者屬于募役，是掌握專業知識的縣胥吏的組成部分，往往是父子相襲或師徒相授；后者屬于差役，‘各以鄉戶等第充差’，通常由各戶輪替、抽簽或湊錢雇人擔任。”（參見沈延生、張守禮.自治抑或行政——中國鄉治的回顧和展望[Z].中國農村研究網2002.08.19）。
[4]《漢書?百官公卿表》
[5]《文獻通考》卷十二（職役一），轉引自魏光奇.官治與自治——20世紀上半期的中國縣制[M].上海：商務印書館，2004.p[15]
[6]趙振玲.中國鄉里制度[M].北京：社會科學文獻出版社，1998.p[23]
[7]《文獻通考》認為，職役須作兩個角度的理解：第一，“職”與“役”屬于兩種不同的事物，“職”指的是鄉官，“役”是搖役；第二，將“職役”作為一種與“夫役”相對應的事物來理解。參見魏光奇.官治與自治——20世紀上半期的中國縣制[M].上海：商務印書館，2004.p[16]
[8]魏光奇.官治與自治——20世紀上半期的中國縣制[M].上海：商務印書館，2004.p[17]
[9]保甲制規定，“始聯比其民以相保任。乃詔敬內之民，十家為一保，選主心有干力者一人為保長；五十家為一大保，選一人為大保長；十大保為一都保，選為眾所服者為都保正，又以一人為之副。應主客戶兩丁以上，選一人為保丁。兩丁以上有余丁而壯勇者亦附之，內家貨最厚、才勇過人者亦充保丁”，“每一大保，夜輪五人替盜，凡告捕所獲，以賞格從事。同保犯強盜殺人，強奸略人，傳習妖教，造蓄盅毒，知而不告，依律伍保法”。
[10]楊訥.元代農村社制研究[J].歷史研究，1965（4）
[11]王先明.近代鄉紳[M].天津：天津人民出版社，1997.p21；張靜.基層政權——鄉鎮制度諸問題[M].杭州：浙江人民出版社，2000.p（18-19）.
[12]該結構主要參考了金觀濤、劉青峰對中國封建社會的統治提出的“超穩定結構”的概念。金觀濤、劉青峰將整個中國封建社會分為三個子系統：經濟結構、政治結構和意識形態結構，并建立起一個三角結構的社會結構分析框架，儒家正統思想、地主經濟和官僚政治三個子系統相互作用、相互調節，從而保持了中國封建社會的大一統和超穩定特征。（金觀濤，劉青峰.興盛與危機——論中國封建社會的超穩定結構[M].長沙：湖南人民出版社，1984）。
[13]費孝通.費孝通文集（第5卷）[M].北京：群言出版社，1999.
[14]于建嶸.民主制度與中國鄉土社會——轉型期中國農村政治結構變遷的實證性評價[Z].http://www.China-village.org。
[15]姚洋.自由、公正和制度變遷[M].鄭州：河南人民出版社，2002.p[67].
[16]“內卷化”概念起自格爾茨（Clifford
Geertz）的“農業內卷化”，是指在土地面積有限的情況下，增長的勞動力不斷進入農業生產的過程。（參見Geertz，Clifford.Agricultural Involution:The Process Of Ecological Change In Indonesia.Berkeley，CA:University of California Press，1963.p80.）韋森則提出用制度變遷的理論視角思考制度或社會體制的“內卷”問題。在人類社會制度的變遷中，大致有三種“路徑力量”在起作用，即revolution（革命）、evolution（演進）和involution（內卷）。革命是一種間斷性的、突發式或者說劇烈的社會制度的改變與更替，即從一種社會制度跳躍式地改變為另一種社會制度。而演進則是指一種連續的（往往是緩慢地）、增進性的、發散性的或沿革式的社會變遷（如哈耶克所說的“自發社會秩序”）。與前兩者相對照，內卷則可以被理解為一個社會體系或一種制度在一定歷史時期中在同一層面上內卷、內纏、自我維系和自我復制。[韋森.斯密動力與布羅代爾鐘罩——研究西方世界近代興起和晚清帝國相對停滯之歷史原因的一個可能的新視角[J].社會科學戰線，2006（1）]杜贊奇借用“內卷化”概念，用“國家政權的內卷化”說明20世紀前半期中國國家政權的擴張及其現代化過程。杜贊奇的“國家政權的內卷化”是指國家機構不是靠提高舊有或新增（此處指人際或其他行政資源）機構的效益，而是靠復制或擴大舊有的國家與社會關系——如中國舊有的贏利型經紀體制——來擴張其行政職能。這就是說，國家政權不是靠提高自身效率來擴大財政收入，而是靠擴大外延一增設機構和增加稅種來增加收入，當內卷化的國家政權無能力建立有效的官僚機構，從而使國家政權失去了對官僚收入的監督，官僚們越來越看中公務中的額外收入，自身漸漸半經紀化了，忘卻了國家利益，進一步阻礙了國家機構的合理化，國家政權的內卷化達到了極點。除了這個經紀體制的膨脹，內卷化還包括權力網絡的衰竭、國家政權建設同基層權威的分離等。這樣，國家權力的延伸只能意味著社會的進一步被壓榨和破產，導致了國家與社會關系的惡性循環。[杜贊奇.文化、權力與國家——1900-1942年的華北農村[M].南京：江蘇人民出版社，2004.p（50-52）]
[17]杜贊奇.文化、權力與國家——1900-1942年的華北農村[M].南京：江蘇人民出版社，2004.p（2-3）
[18]1908年清廷領布的《城鎮鄉地方自治章程》明確規定了城鎮鄉地方自治的管理機構、職能、管理人員的產生辦法。如規定鄉鎮設議事會和董事會，議事會議員由合格選民選舉產生；地方自治以專辦地方公益事宜，輔佐官治為主；地方自治事宜包括學務、衛生、道路以及籌集款項等。[徐秀麗編.中國近代鄉村自治法規選編[M].北京：中華書局，2004.p（3-18）]
[19][美]費正清，劉廣京編.劍橋中國晚清史（下卷）[M].北京：中國社會科學出版社，1993.p（462-463）
[20]即在縣下設置了一個較小的行政單位——區，每個縣有4-6個區，同時虛置了清末的“縣議會”。區的首腦由縣政府任命而非社區選舉產生，他們是縣政府的輔助官員。
[21]“縣下轄普通市和鄉，市和鄉均為自治團體，亦均為法人。鄉議決機關為鄉自治會，會員六至十人，會長由會員互選。鄉執行機關為鄉自治公所，設鄉長一人，由鄉自治會選出，呈由縣知事委任。視事務之繁簡，鄉自治會還可選出鄉董一或二人，秉承鄉長之命，輔助鄉長執行事務。市長、市董為有給職，鄉長、鄉董為名譽職，不支薪給，但由縣知事酌給辦公費?！保ㄞD引自沈延生，張守禮.自治抑或行政——中國鄉治的回顧和展望[Z].中國農村研究網2002.08.19）
[22]所謂“聯保連坐”就是規定農戶必須相互監督，如在所轄范圍內出現違規事件，村民無人舉報，則所有農戶都將受到連帶處罰。
[23]國民黨在縣以下設立了區黨部和區分部的黨組織。但據王奇生的研究：國民黨組織規模雖然有所壯大，黨的組織也向基層社會有所深入，但總體而言，國民黨的基層黨組織建設比其基層政權建設遠為滯后，前者始終是后者的附庸和寄生體。國民黨不是培養和派遣合格的黨員去充當基層干部，而是不加甄別地將不合格的基層干部和土豪劣紳吸收為黨員。這與此后中國共產黨的基層黨建不舍天壤。[王奇生.民國時期鄉村權力結構的演變.載周積明，宋德金主編.中國社會史論（下卷）[M].武漢：湖北教育出版社，2000.p（558-587）]
[24]在如何看待中國近代史的問題上，中國的自由主義者和馬克思主義者都認為中國問題的本質是如何從傳統社會或封建社會過渡到現代社會，即現代化問題。但是兩派思想在實現中國近代化的道路選擇上卻有根本不同，“在自由主義者看來，中國問題的癥結在傳統保守勢力對現代化，即西化的抗拒和阻撓。在馬克思主義者看來，中國問題的癥結是帝國主義、封建主義和官僚資本主義的統治?！保◤埲陚?現代中國思想研究[M].上海：上海人民出版社，2001.p434）
[25]鄭大華.關于民國鄉村建設運動的幾個問題.近代中國的城市與鄉村[M].北京：社會科學文獻出版社，2006.p（387）
[26]孫冶方在批評鄉村建設運動的改良性質時曾指出：“一切鄉村改良運動，不論它們底實際工作是從那一方面著手，但是都有一個共同的特征，即是都以承認現存的社會政治機構為先決條件；對于阻礙中國農村，以至阻礙整個中國社會發展的帝國主義侵略和封建殘余勢力之統治，是秋毫無犯的?！盵孫冶方.為什么要批評鄉村改良主義工作.薛暮橋，馮和法編.中國農村論文選（上）[M].北京：人民出版社，1936.p（451-454）]
[27]“權力的文化網絡”是由各種社會組織和社會關系，在社會規范的制約下所形成的相互交叉的、動態的權力運行網絡。權力的文化網絡主要有兩個構成要素：一是存在于鄉村的各種社會關系；二是鄉村權力運作的各種規范。權力的文化網絡是鄉村政治權力存在和運行的基礎，任何個人和集團要想在鄉村社會追求公共目標，必須要在這個網絡中活動。從中國近代史看，雖然戊戌變法和辛亥革命等社會運動，給鄉村“權力的文化網絡”帶來過巨大的沖擊，但是，由于小農經濟生產方式沒有被打破，地方紳士的權威性沒有被完全消解，因此，中國鄉村總體上還是一個“官”“紳”共治的社會。權力的文化網絡是鄉村政治文化的主要背景，是理解晚清以后國家政權、地方紳士和其他階層之間關系的基礎。
[28][美]杜贊奇.文化、權力與國家：1900-1942年的華北農村[M].南京：江蘇人民出版社，2006.p（10）
[29]所謂“贏利型國家經紀”，就是由那些“被國家權力所利用的、但在一個不斷商品化的社會中卻沒有合法收入的職員”構成，最典型的是縣衙門的胥吏和鄉村組織中的保甲長之類。另一個平行的概念是“保護型經紀”，主要指有權威的地方領袖或組織（比較典型的是鄉居士紳），其目的不是為了贏利，而是為保護社區利益不受贏利型國家經紀敲詐勒索而出面直接與官方交涉。[參見杜贊奇.文化、權力與國家：1900-1942年的華北農村[M].南京：江蘇人民出版社，2006.p（41-49）]
[30]黃輝祥.村民自治的生長：國家建構與社會發育[D].華中師范大學2007年博士論文.p[24]
[31][美]塞繆爾?亨廷頓.變化社會中的政治秩序[M].王冠華譯.北京：生活?讀書?新知三聯書店，1989.
[32]于建嶸.岳村政治一轉型期中國鄉村政治結構的變遷[M].北京：商務印書館，2001.p（6）
[33]金太軍.村莊治理與權力結構[M].廣州：廣東人民出版社，2008.p[42]
[34]于建嶸.民主制度與中國鄉土社會——轉型期中國農村政治結構變遷的實證性評價.http://www.China-village.org。
[35]如規定人民公社應當實行統一領導、分級管理的制度。公社的管理機構，一般可以分為公社管理委員會、管理區（或生產大隊）一般是分片管理工農商學兵、進行經濟核算的單位，盈虧由公社統一負責。生產隊是組織勞動的基本單位。[轉引自金太軍.村莊治理與權力結構[M].廣州：廣東人民出版社，2008.p[42]]
[36]“政社合一”的人民公社體制，實際上包括三層含義：從理論上看，它是農村基層社會單位與基層政權單位合二為一，即“農村人民公社是我國社會主義社會在農村中的基層單位，又是我國社會主義政權在農村中的基層單位”。從實踐上看，它是農村基層生產單位與基層政權單位合二為一，公社是農村各項工作的領導和管理機關；大隊是公社的執行機關，也是一個上傳下達的中間組織；生產隊是社員集體經濟生活和政治活動的基本場所，是農民集體勞動、集體分配的基本單位。從組織形式看，它是鄉、社合二為一，即鄉鎮黨委變成了公社黨委，鄉鎮人民政府變成了公社管理委員會，即“共產黨塑造公社，支配和領導著公社?！比嗣窆缡且粋€集“工、農、商、學、兵、黨、政、軍、民、企”為一體的獨立王國，包含了地方政府的所有職能，這些都受黨的控制。事實上，這一體制的形成是50年代集體化過程的必然結果。農村社會所進行的經濟集體化，實際上已在實行一種與之相一致的的鄉村控制體系。從初級農業生產合作社到高級社，集體經濟組織已基本上掌握了農村的生產和生活資料，農民的附屬性已基本上形成，實行更為嚴格和系統的政社合一體制的條件已經成熟?！坝捎谌嗣窆鐚崿F了工農商學兵的結合，超出了單一的經濟組織的范疇，而為經濟、文化、政治、軍事的統一體，鄉一級政權當然就沒有單獨存在的必要，必須同公社合而為一。”（于建嶸.民主制度與中國鄉土社會——轉型期中國農村政治結構變遷的實證性評價[Z].http://www.China-village.org）
[37]整個公社時期，農村基層黨支部實際上控制了鄉村社會的政治和經濟資源。在這種意義上可以說，人民公社的“政社合一”，是以“黨政合一”為基礎的。
[38]所謂單方面是指公社有權決定某個那么是否可以成為社員，而農民卻無權決定是否加入公社。入了社也沒有退社的自由?！魏无r民個人無法脫離公社而獨立存在，這在事實上造成了農民個人對公社的全面依附。參見陳吉元等主編.中國農村社會經濟變遷（1949-1989）[M].太原：山西經濟出版社，1993.p（317）
[39]王漢生.改革以來中國農村的工業化與農村精英構成的變化[J].中國社會科學季刊（香港），1994年秋季號.
[40]“全能主義”（totalism）這一概念，是由芝加哥大學鄒讜提出來的，以說明一些國家權威政治的基本特征，即政治權力可以隨意侵入社會的各個領域和個人生活的諸多方面，在原則上它不受法律、道德、宗教和思想的限制。（參見鄒讜.二十世紀中國政治——從宏觀歷史與微觀行動的角度看[M].牛津大學出版社，1994.p3）“全能治理”是轉借鄒說先生“全能主義”的某些含義，指的是政權組織為了發展經濟和推進民眾福扯，政治組織的權力采取非常規措施，可以隨時無限制地侵入和控制社會每一個領域的治理方式。
[41]根據榮敬本等人的定義，所謂“壓力型體制”，指的是一級政治組織（縣、鄉）為了實現經濟趕超，完成上級下達的各項指標而采取的數量化任務分解的管理方式和物質化的評價體系。縣、鄉黨委和政府把這些任務和指標層層量化分解，下派給下級組織和個人，責令其在規定的時間內完成。完成這這些任務和指標是評價每個組織和個人的“政績”的主要標準，進而與干部的榮辱、“升遷”掛鉤，從而形成一種自上而下的壓力。
[42]1982年12月修改后的《中華人民共和國憲法》規定，鄉、民族鄉、鎮是我國最基層的行政區域，鄉鎮行政區域內的行政工作由鄉鎮人民政府負責，設立人民代表大會和人民政府；鄉鎮人民政府實行鄉長、鎮長負責制，鄉鎮長由鄉鎮人民代表大會選舉產生；鄉人民政府建立后，要依法行使職權，領導本鄉的經濟、文化和各項社會建設。1987年12月，全國人大常委會通過了《中華人民共和國村民委員會組織法》（試行），對村民委員會的性質、地位、職責、產生方式、組織機構和工作方式以及村民會議的權力和組織形式等作了全面的規定，村民委員會和村民小組是基層群眾性自治組織，依法自治。
[43]曹錦清.黃河邊的中國[M].上海：上海文藝出版社，2000.p（510）
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[46]榮敬本等.從壓力型體制向民主合作體制的轉變[M].北京：中央編譯出版社，1998.p（6）
[47]“國家一體化”，是指將國家權力與權威的觸角延伸、下沉到基層社會，消除地方割據性、多元化權威，實現對基層社會資源的有效汲取，并形成嚴密的行政監控能力和強有力的動員能力。“國家合法性”是指現代國家的制度體系以主權在民為合法性基礎。[參見徐勇.“回歸國家”與現代國家的建構[J].東南學術，2006（4）]
[48]即國家以意識形態和象征的等級制將精英階層吸收到國家的勢力范圍內，利用地方精英網絡維系對民間社會和社區生活的控制。但是，國家只能部分地實現對社會的控制與管理，而無法實現真正現代意義上的嚴密控制。
[49]中國傳統鄉村處于兩種權力的相互作用和控制之下：一種是官方的行政控制系統，一種是非官方的系統。[參見費孝通.雙軌政治.費孝通選集[M].天津：天津人民出版社，1998.p[125]]
[50]趙樹凱.鄉鎮治理與政府制度化[M].北京：商務印書館，2010.p（319）
[51]參見歐陽靜：《富人治村與鄉鎮的治理邏輯》，《北京行政學院學報》2011年第3期。
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中國鄉村發現網轉自：《中共寧波市委黨校學報》2015年第06期
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