中國是一個農(nóng)業(yè)大國，特點是人口多、耕地少，水旱災(zāi)害頻繁，水資源供需矛盾尖銳，這就決定了中國農(nóng)業(yè)必須走灌溉農(nóng)業(yè)的發(fā)展道路。我國大中型灌區(qū)受到早期經(jīng)濟能力和技術(shù)條件的限制，在運行管理中存在諸如灌溉工程設(shè)計標準低、工程質(zhì)量不高、設(shè)施配套不齊全等問題。要想解決這些問題，促進灌區(qū)良性運行，必須綜合考慮、統(tǒng)籌安排、同步推進。為此，水利部提出，要以完好的農(nóng)田水利工程體系為基礎(chǔ)，以農(nóng)民用水自治為核心，以科學(xué)的終端水價制為保證，構(gòu)建“三位一體”的農(nóng)田水利良性運行長效機制，這對于國家糧食安全、農(nóng)民增收減支、節(jié)水型社會建設(shè)以及水管體制改革的大局均具有重大意義。
農(nóng)業(yè)終端水價改革是規(guī)范末級渠系水價、改革農(nóng)業(yè)供水管理體制、保證工程良性運行、促進農(nóng)業(yè)節(jié)水增效、保障國家糧食安全的必然選擇。通過推行農(nóng)業(yè)供水終端水價，避免多頭收費現(xiàn)象，使農(nóng)民心中有數(shù)，放心用水，并可以起到遏制亂加價、隨意搭車收費的作用，使水費收取工作形成一種良性機制，有利于水利工程可持續(xù)運行，提高灌溉服務(wù)質(zhì)量。
我國農(nóng)業(yè)水價政策及水價模式分析
1.我國農(nóng)業(yè)水價政策概況
農(nóng)業(yè)水價是水作為一種商品資源用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)如糧食作物、經(jīng)濟作物用水和水產(chǎn)養(yǎng)殖等方面的交易價格。目前農(nóng)業(yè)水價主要是供水成本和費用，不含利潤和稅金。
我國農(nóng)業(yè)水價發(fā)展過程經(jīng)歷了三個階段。第一階段無償供水階段，即農(nóng)業(yè)用水價格為零。第二階段是農(nóng)業(yè)水價低標準收費階段，但是農(nóng)業(yè)水價仍然遠遠低于用水成本。第三個階段是部分成本收費階段，2003年頒發(fā)、2004年1月1日開始實施的《水利工程供水價格管理法》標志著我國農(nóng)業(yè)水價改革進入了快車道。
2008年開始，我國開展農(nóng)業(yè)水價綜合改革。2013年，水利部協(xié)調(diào)財政部加大支持力度，在全國27個省55個縣深入開展農(nóng)業(yè)水價綜合改革示范。2015年發(fā)布的中央一號文件再次對推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革做出部署。
2.農(nóng)業(yè)水價模式概述
綜合來講，水資源定價模式主要包括以下幾方面：1、基于供水成本定價。分別測算原水供應(yīng)活動、自來水生產(chǎn)供應(yīng)活動、污水處理活動、以及調(diào)水等涉水活動中的為了水的生產(chǎn)供應(yīng)發(fā)生的各種投入，形成各類供水行業(yè)的生產(chǎn)價格。2、基于農(nóng)民承受能力定價。基于一定時期內(nèi)的經(jīng)濟社會發(fā)展水平、農(nóng)民收入水平、企業(yè)生產(chǎn)水平、水資源可利用量等條件，確定各類用戶對水價的可接受范圍。3、基于市場均衡關(guān)系定價。基于一定時期的社會經(jīng)濟發(fā)展水平、生產(chǎn)部門的投入產(chǎn)出關(guān)系、居民用戶的用水價格彈性等因素構(gòu)建虛擬的市場體系，對非市場化條件下的水資源價格進行評價，分析一定條件下的水資源市場均衡價格。
由于各國社會經(jīng)濟發(fā)展水平不同，水資源賦存條件也不一樣，因此各國實行的水價制度和所采取的水價形成機制也不相同。美國對于農(nóng)業(yè)灌溉用水則采用“服務(wù)成本＋用戶承受能力”定價模式。同屬發(fā)展中國家的印度、菲律賓、泰國、印度尼西亞等國，國民經(jīng)濟以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟為主，灌溉用水量很大，其水價確定通常采用用水戶承受能力定價模式。
3.我國農(nóng)業(yè)用水服務(wù)的特點
（1）農(nóng)業(yè)用水的服務(wù)對象農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，水價應(yīng)體現(xiàn)政策的導(dǎo)向性。（2）農(nóng)業(yè)用水提供的服務(wù)具有商品屬性。(3)由于不可能在已建成的水利工程區(qū)域內(nèi)再建一套灌排工程系統(tǒng)來與之在價格和服務(wù)方面進行競爭，農(nóng)業(yè)用水服務(wù)具有一定的壟斷性。
從上面的特性來看，我國農(nóng)業(yè)用水服務(wù)工程既不同于純公益性的防洪工程，又不同于以盈利為目的的水電企業(yè)，故其水價不應(yīng)按統(tǒng)一模式而應(yīng)根據(jù)不同情況分別制定。因此，我國農(nóng)業(yè)用水定價應(yīng)從兩個方面來考慮：
一方面，灌排區(qū)工程的水價與投入、產(chǎn)出及國家宏觀政策密切相關(guān)。因此，對農(nóng)業(yè)水利工程投入較少、農(nóng)村經(jīng)濟條件好、農(nóng)民有支付能力的地區(qū)，可將農(nóng)業(yè)水價提高到供水成本并加上適當?shù)睦麧櫍粚^(qū)域內(nèi)農(nóng)業(yè)水利工程投入較多、農(nóng)村經(jīng)濟條件較差、農(nóng)民支付能力暫有困難的，在政府提供財政補袩的基礎(chǔ)上，可采取分步到位的辦法，每年適當提高一點，待各種條件改善后再提高水價到成本核算價；對區(qū)域內(nèi)農(nóng)業(yè)水利工程投入巨大、農(nóng)村經(jīng)濟條件很差、農(nóng)民支付能力確有很大困難的地區(qū)，可采用中央財政補袩與地方財政補袩相結(jié)合的方法，解決農(nóng)業(yè)供水成本得不到補償?shù)膯栴}，待條件成熟后，再考慮利潤的問題。
另一方面，結(jié)合我國農(nóng)業(yè)用水傳統(tǒng)的幾種定價方法和我國當前農(nóng)業(yè)用水的影響因素，我國農(nóng)業(yè)用水費用的征收宜采用兩部制水價。兩部制水價實質(zhì)是對供水生產(chǎn)成本、費用中的固定成本、可變成本實行不同的補償方式，即固定成本由基本水價補償，可變成本由計量水價補償。
我國農(nóng)業(yè)水價政策改革面臨的問題
目前的問題主要有：
一是觀念的挑戰(zhàn)。農(nóng)業(yè)水資源的利用長期以來都是無價或者低價使用，水價的改革從整體上來說是農(nóng)業(yè)用水的“漲價”，農(nóng)業(yè)用水提價受到諸多質(zhì)疑，對剛剛培養(yǎng)起來的“水資源有價”觀念形成很大的挑戰(zhàn)。
二是農(nóng)民承受能力的挑戰(zhàn)。水價改革應(yīng)在農(nóng)民的承受能力范圍之內(nèi)，農(nóng)民承受能力是農(nóng)業(yè)水價的高限。由于農(nóng)業(yè)屬于弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，受益不高，在此背景下，水價對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本有不同程度的影響，特別在物價連續(xù)上漲的時期，農(nóng)民的承受能力更低。
三是水管單位生存的挑戰(zhàn)。水費是水管單位重要的生存經(jīng)濟來源。由于費用征收困難，導(dǎo)致水管單位成為“窮廟”，生存出現(xiàn)危機，在一定程度上影響了管理水平，為高效用水埋下了隱患。
我國農(nóng)業(yè)水價政策改革的建議
農(nóng)業(yè)水價不僅僅是一個水利經(jīng)濟問題，而且是一個非常敏感的政治問題，與農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力提高密切相關(guān)，和農(nóng)民及相關(guān)水管單位的利益糾纏在一起，非常復(fù)雜，農(nóng)業(yè)水價改革必須采取慎重、積極穩(wěn)妥的原則穩(wěn)步推進。
1.加強農(nóng)民的節(jié)水意識，培養(yǎng)對水商品屬性的認識
水價政策的執(zhí)行與改革想要起到預(yù)期的效果就必須得到廣大農(nóng)民的支持與理解，但是無償或者低價用水已經(jīng)成為多年的“習(xí)慣”，這在一定程度上弱化了農(nóng)民的節(jié)水意識，所以首先需要改變廣大農(nóng)戶的觀念認識。各鄉(xiāng)各村可以請專業(yè)人士為大家講解水權(quán)、當前我國水資源現(xiàn)狀等知識，讓大家了解水資源的寶貴，重點對象可以是那些有一定文化基礎(chǔ)的新型農(nóng)民，讓他們把這些觀念傳遞給其他農(nóng)民，效果會更好，當廣大農(nóng)民認識到水資源的稀缺與水的商品屬性后，水價政策的執(zhí)行與改革才能更好地發(fā)揮作用。
2.搞好水價管理，規(guī)范末級渠系水價政策
農(nóng)業(yè)用水是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素之一，應(yīng)根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素市場發(fā)育程度、資源情況和供求變化，及時修訂政府定價目錄。要將末級渠系水價納入政府價格管理范疇，依據(jù)末級渠系的運行管理成本核定末級渠系水價，積極推行“一價到戶、一票收費”的終端水價制度，水管單位要延伸管理，直接供水到農(nóng)戶，減少中間環(huán)節(jié)，實行開票到戶，增加繳費透明度，堅決扼制亂收費、亂加價現(xiàn)象，切實解決農(nóng)民水費負擔不合理的問題。2008年開始，我國開展農(nóng)業(yè)水價綜合改革，此次農(nóng)業(yè)水價綜合改革將農(nóng)業(yè)末級渠系水價納入政府管理范圍，實行國有水利工程水價加末級渠系水價的終端水價制度，一定程度上規(guī)范了末級渠系系統(tǒng)。
3.充分考慮農(nóng)民的承受能力，建立農(nóng)業(yè)水費補貼激勵機制
農(nóng)業(yè)水價改革，必須在農(nóng)民的承受能力范圍之內(nèi)，這是水價改革的首要基本原則。有關(guān)部門應(yīng)在充分聽取農(nóng)民的意見基礎(chǔ)上，制定一個合理的標準，將其作為農(nóng)業(yè)水價改革的上限指導(dǎo)水價改革。同時建立農(nóng)業(yè)水費補貼激勵機制也是非常必要的，所謂的農(nóng)業(yè)水費補貼激勵機制，就是將農(nóng)業(yè)水費補貼與節(jié)約用水結(jié)合起來，促進農(nóng)業(yè)水資源高效利用機制。其具體機制是對農(nóng)業(yè)水費進行補貼，該補貼如同糧食補貼一樣直接發(fā)放到農(nóng)民手中，同時對農(nóng)業(yè)水價進行調(diào)整，這樣有利于調(diào)動水管單位和農(nóng)民雙方的積極性。值得注意的是，要調(diào)控水價的調(diào)整幅度和農(nóng)民補貼之間比例關(guān)系，應(yīng)該讓農(nóng)民補貼收入高于水價漲幅的支出。選擇合適的地方進行試點，建立和完善這種補貼激勵機制。（課題承擔單位：南京農(nóng)業(yè)大學(xué))
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：農(nóng)民日報 2016-08-30
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