去年以來，農業部先后出臺《關于進一步調整優化農業結構的指導意見》、《鐮刀灣地區玉米結構調整意見》、《全國農業可持續發展規劃》、《關于進一步調整優化種植業結構的指導意見》等政策性文件，各地貫徹中央精神，密集出臺農業調結構轉方式的指導方案，穩步推進結構調整優化，取得明顯進展。全國糧改飼試點縣由30個擴大到100個，玉米調減面積預計超過3000萬畝，為近13年來首次減少；南方水網地區生豬存欄調減1600萬頭，養殖向環境容量大的地區轉移趨勢明顯。
看到成績的同時，也應該清醒地意識到，制約結構優化、發展方式轉變的深層次矛盾和問題依然存在，主要表現在：
一是從大環境來說，我國農業受成本和價格的“雙板”擠壓的局面在短時間內難以改變。隨著中國城鎮化速度加快，勞動力成本將繼續上升，務農與務工、務服（服務業）之間的機會成本有擴大趨勢，農業勞動力繼續向二三產業轉移的趨勢更加明顯。然而受補貼政策影響，農戶預期土地升值，土地流轉價格逐年攀升，對于種植大戶形成巨大壓力，阻礙規模經營和結構調整步伐。從大宗農產品價格來看，受國際油價和糧食走勢影響，美國、澳大利亞、巴西等國家大宗糧食產品價格不會迅速攀升，國內糧食、大豆價格如果繼續保持穩定生產，維持目前產量，需要繼續依賴價格支持、補貼等手段。同時，農業資源、環境承載多度，土地急需休養生息，這也與我們日益增加的食物需求，特別是對環境影響大的蔬菜種植、畜禽養殖業的需求產生矛盾，并將隨著城鎮化步伐加快而更加突出。結構優化和農業轉方式，迫切需要革命性的手段來破題。
二是當前調整目標與現實需求存在一定差距。當前我國提出的“兩保、三穩、兩協調”（即保口糧、保谷物；穩定棉花、食用植物油、食糖自給水平；做到蔬菜生產與需求的協調，飼草生產與畜牧養殖的協調）的農業結構調整目標，從國家安全的角度來看，大方向沒有問題。但如果從供需平衡和農戶就業與增收來看，恐怕沒有觸及到實質。我們目前的政策考量，是基于信息不對稱條件下制定的，例如去年玉米庫存壓力巨大，財政無法承受，中央能聽到中儲糧這樣大企業的信息反饋。但現實情況是除了水稻、小麥等政府穩定托市的品種外，很多農作物生產和銷售都遇到“種什么賠什么”的難題。今年農業部調研組也反映，山西調整結構種谷子，結果谷子價格下跌，東北部分地區調結構種西瓜，結果西瓜價格下跌；等等。這些表面看起來聯系不充分的現象卻反映了一個深刻的問題，我國農產品已經進入一個“總量過剩、局部失衡”的時代。早在2002年，我國人均蔬菜占有已經達到世界平均水平的4倍，當前，除了牛羊肉、奶等少數品種外，我國主要農產品人均占有、人均消費水平居于世界前列，人均浪費估計居于世界首位。長期看，我國農產品（除油料等作物外）總量供大于求的局面將會持續，這對結構調整帶來非常嚴峻的調戰。健康的、有利于持續發展的農業結構，絕不僅僅是基于糧食安全層面的，應該是利于資源節約、效益最優的。
三是從引導結構調整的手段來看，大都依靠財政補貼和價格補貼，調整途徑單一。從新一輪結構調整實施過程來看，以玉米為例，主要是依靠下調、取消玉米臨儲收購政策，降低農戶種植玉米預期效益達到的。取消玉米臨儲收購政策，雖然對結構調整、去庫存發揮了重要作用，但是對種植大戶的打擊在短時期內也是十分巨大的，他們購買了玉米種植的裝備，掌握了全套技術，突然轉型造成的損失，只能自己負擔。這種不連貫、突發性政策變化是不利于新型農戶培育和農業可持續發展的。從發達地區來看，調整種植結構主要依靠增加與品種掛鉤補貼，例如蘇州、上海對糧食、蔬菜的扶持政策，是在國家補貼的基礎上，每畝增加400-500多元的補貼，這樣的定向補貼僅在發達地區才有財政實力支撐，且屬于黃箱補貼范疇，容易引起世貿組織協議糾紛，不具有推廣性和持續性。所有這些政策，均是與市場需求和經營主體種植需求的“反向”調整，隨著市場需求和經營主體的對被調作物需求持續增加，調整結構需要付出的財政補貼將平行增加，當財政無力支撐時，可能會出現恢復到調整前的結果。
四是從財政支持結構調整來看，也存在項目分散問題，導致投入不少，效率低的問題。各地財政、國土、發改、水利等機構，均在本輪結構調整中發揮了重要作用，但在執行過程中，通過項目傾斜來達到預期目的，存在銜接不順暢，缺乏統一規劃，造成浪費嚴重，效率低。
對待以上問題，我們認為需要至少采取、但不限于以下的應對措施：
一是充分把握國際競爭優劣勢，認識到結構調整問題的復雜性和長期性，要研究制定結構調整的長效機制和中長期規劃，避免頭疼醫頭，腳疼醫腳。國際市場小麥、大豆等作物價格低于國內市場的局面短期不會變，并且差距有擴大的趨勢。如果差距進一步擴大，雖可以加大財政補貼增加產能，但補貼囿于世貿組織法律框架，不能無限制增加，所以必須考慮通過規模化、機械化降低成本，提高競爭優勢。
二是從供給側、需求側兩方面來考慮農業結構調整。我國農業不僅僅在供給側存在失衡，在需求側的失衡更加明顯。對于一般城鎮居民來講，我國人均食品占有量高于世界平均水平，浪費水平居世界前列，食品的獲取成本低于世界發達國家；但對于貧困地區人口來講，食品價格對他們生計構成挑戰。這需要通過“結構化”的供需方案來解決，這也是發達國家通用手段。例如美國盡管美國的小麥、玉米價格低，仍然有貧困人口無法支付食物需求。2014年美國農業法案預算，仍有75%的預算安排在“補充營養支持”，主要針對困難居民和學生等群體的食物補貼，并加大了用于環境治理支出。因此，結構調整，不應該是單純的供給側調整，應該是供求雙向調整。只有我們的農產品回歸到理性價格，才能使大多數農戶在經營中受益，才能穩定農業就業人口，促進農業可持續發展。
三是改革結構調整的體制機制。目前，造成結構調整難以推進的主要原因，除了市場問題，就是政府支持手段問題。目前，全國農民、種植戶都認為國家會繼續加大對農業補貼，對政策扶持預期很高。而執行的結構調整，也是使用補貼手段——有的加大對種植戶補貼，有的是價格補貼。但必須看到，我國實行的有關補貼，特別是與品種掛鉤的補貼，扭曲了市場價格，無一例外會增加土地成本和綜合成本的上升，補貼越多，地租上漲越快。今年東北地區玉米臨儲政策取消后，地租也隨著下降。所以，承包戶留給種植戶的是固定的利潤，補貼越多，地租越高，所有的風險由種植戶承擔，對培育新型農民非常不利。從發達國家的經驗來看，越來越多的農業補貼和政策是針對人的，而非產業的，事實證明這是提升農業競爭力的重要手段。通過增加對農村低收入人口的補貼，增加他們的就業，逐漸使土地承包戶擺脫對地租的依賴，種植經營戶真正成為市場的主人，會大幅度降低成本，提高效率和競爭力，結構調整問題迎刃而解。
四是切實理順政府職能。發達國家農業部門的最主要責任是促進農民就業，而我國是提高產量。這就造成了我們國家目前農產品產量不斷提高，品種不斷豐富，但農民仍舊沒有穩定的就業，處于社會的邊緣化地位。他們的不安全感加劇了對土地的依賴，不利于土地流轉，給產業結構調整帶來了極大的困難。建議為了促進農業可持續發展，增加農民就業，恢復農業生態，給土地休養生息的時間，我們將農業部門單純“抓生產”的職能，轉變為“服務人”的職能，依靠市場力量促進結構調整，達到事半功倍的目的。
作者系中國農業科學院農業資源與農業區劃研究所副研究員
中國鄉村發現網轉自:中國農業科學院2016年10月25日
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