——基于農民“違建”的思考
摘要：基于對宅基地價值與功能的不同預期，傳統農村的農民“違建”具有不同于征拆區農村的發生邏輯。當前宅基地管理政策聚焦于征拆區農村的“違建”治理，并體現為強化行政管理權和弱化所有權的管理思路，忽視和壓制了傳統農村大多數農民正當的宅基地使用權要求，宅基地管理逐漸脫嵌于村莊社會。管理錯位和服務缺位造成對農民建房法律空間與物理空間的雙重擠壓，這是農民“違建”持續發生的制度根源。加強基層組織建設，積極回應和引導農民的宅基地使用權需求，以服務再造管理，是破解基層土地管理困境的根本之道。
關鍵詞：基層土地管理；服務缺位；錯位；“違建”
一、問題的提出
進入21世紀以來，隨著中國城市化進程的加速，國家土地管理政策逐漸收緊，以控制建設用地利用規模，提高建設用地利用效率，并盡可能保護耕地。農村宅基地屬于集體建設用地，因而與國有建設用地一并納入“建設用地”的范疇。對宅基地管理的強化主要表現為土地用途管制制度的實行和基層土地管理權的上收，農村土地行政管理主體逐漸上移，基層土地管理的權能漸趨弱化。但筆者在多地農村調研發現，伴隨著政府管理的強化，農民違規建房的現象仍然屢見不鮮，在一些地區甚至達到“失控”狀態。在這個意義上，農民“違建”成為國家強化土地管理權的“意外后果”和基層土地管理的敏感地帶與空白地帶。
在中國土地違法現象中，由于土地財政的刺激和監管體制的局限，地方政府是主要的土地違法主體，因而受到了較多關注。[][]但是，農民違規建房則是僅次于政府的違建主體，且因為涉及的主體眾多，分布廣泛，需要慎重對待。對于農民土地違法行為的發生原因，一些研究對此進行了解釋：首先，城市化的擴張強化了農民對于土地的權利意識，并激發了農民通過宅基地參與土地增值收益分配的預期，農民“違建”因而是利益誘導的后果和利益博弈的方式；[]其次，土地規劃和土地管理不到位，導致亂占耕地、一戶多宅等現象的出現；[]再次，地方政府的執法體制和“拆違”機制是“違建”現象難以根除和扭轉的重要原因。“運動式執法”和“選擇性執法”導致了土地執法中的搖擺現象。[]上述觀點從不同的方面初步解釋了當前農村宅基地秩序混亂的原因，但這些研究未能解釋21世紀以來土地行政管理權強化之后農民“違建”不減反增乃至失控的原因，也未能區分一般農業型村莊與利益密集型農村農民“違建”發生邏輯的差異。
筆者試圖從農村土地管理權強化的制度目標與實際效果的“落差”入手，檢視一般農業型村莊農民“違建”失控的緣由。在筆者看來，當前管理錯位和服務缺位的政府宅基地管理權的實踐路徑是一般農業型地區農民“違建”發生的結構性原因，這意味著土地行政管理權強化與農民“違建”存在必然性關聯：土地違法的普遍性極大地挑戰和沖擊了現有的基層土地管理體制，并構成土地管理權強化的重要誘因，但土地管理權的強化和上收卻導致了特定“違建”類型的生成。這就形成了一個惡性循環。如何打破這個循環，從而化解當前基層土地管理工作的難題，無疑具有重大現實意義。這意味著不僅需要在制度設計的細節和管理的具體策略上著力，而且要基于“違建”發生的具體情境和實踐邏輯，反思當前基層土地管理的思路，推動土地管理模式的創新。
二、管理錯位：“違建”的類型偏差
根據違法的主體，可以將“違建”粗略劃分為兩種類型，即政府違法和個人違法。土地管理權的上收并沒有徹底消除地方政府的土地違法空間，基層國土部門與地方政府仍然保持著千絲萬縷的關系。政府違法主要始于“土地財政”的刺激，具有深刻的結構性根源。政府違法是土地違法的重要主體，且對個人違法產生了潛移默化的“帶頭示范”作用。個人違法主要是農民建房問題，可簡稱為“違建”。具體來說，農民“違建”主要指農民建房未經審批，出現亂占耕地、一戶多宅和面積超標等情況。基于宅基地屬性與價值的差異，可對“違建”類型做出進一步的區分：首先，是利益密集型地區的“違建”行為；其次則是一般農業型地區的“違建”行為。
（一）利益密集型地區的“違建”
土地管理法規定，宅基地屬于村集體分配給農民使用的保障性用地，即滿足居住、生活和農業生產的需要，因而主要具有使用價值。宅基地雖屬于建設用地，但與城市的國有建設用地二者之間只具有概念上的相似性。然而，利益密集型地區的宅基地因附著了大量的利益，農民為了伸張更多利益而產生了強烈的“違建”動力和“違建”事實。利益密集型地區可以進一步分為內生性利益密集型地區和外生性利益密集村莊。[]就前者而言，例如浙江地區一些農民利用自家宅基地開辦家庭作坊，宅基地具有了類似于城市建設用地的利益生產功能，市場化邏輯主導的宅基地初始分配導致了村莊空間利益競爭和空間利益分化；[]就后者而言，隨著城市化的平面推進，城郊村農民的宅基地具有分享城市級差地租的可能性，農民“種房子”的投機行為頗為常見，由此形成與地方政府的利益博弈。
因此，在利益密集型地區，特定的區位條件賦予了宅基地以生產性或資產性價值，宅基地的物權屬性強化，并遮蔽和消解了宅基地的福利和保障屬性，農民因而具有“違建”的天然動力。某種程度上看，利益密集型地區的農民“違建”與地方政府的土地違法具有“一體兩面”的特征：二者均試圖突破農村土地的權屬規定與用途管制，繞開城鄉二元結構的限制，實現“以地生財”的目的。如此一來，城鄉二元結構下國家對集體建設用地與國有建設用地權屬和性質的差別化規定受到沖擊，土地的憲法秩序受到侵蝕。
（二）普通農業型地區的“違建”
普通農業型地區的“違建”則表現為不同的形態。因為沒有其他利益的附著，宅基地之于農民主要是以居住功能為主的使用價值，而非交換價值和財產價值。在這些地區，少有的宅基地交易行為實際上也依托于房屋等附屬設施而實現。江漢平原農村普遍存在的“搭地賣房”現象[]以及川西平原“宅田掛鉤”[]的地方性實踐，均反映了宅基地與農地價值不相上下，甚至低于農地的價值。在這種情況下，農民“違建”顯然不是出于對宅基地承載的生產性價值或資產性價值的追求和競爭，而是為了更好地實現宅基地使用價值。
宅基地使用價值的實現狀況與農民現有宅基地面積以及附著于其上的住房狀況有關。但是，農民對宅基地的需求具有一定的動態性：首先，農民家庭人口規模伴隨著生命周期的演進而變化，必然催生宅基地的增量性需求；其次，隨著生活水平提高，住房的更新換代和基礎設施配套（尤其是交通的方便條件）逐漸成為農民建房的主要動力和建房選址的主導因素。以上兩種因素形成的“推拉效應”構成了一般農業型村莊農民“違建”的主要動力。
（三）宅基地管理的政策偏差
由此可見，區位條件的差異是理解農民違建的前提。當前，隨著城市化的快速推進，中國農村也正在出現劇烈的分化。5%的城郊和發達地區的農民與95%的一般農業型地區的農民對于國家政策具有不同的利益訴求和話語反饋能力。[]因此，在“違建”這一共同法律狀態之下實際上運行著不同的實踐機制。對農民“違建”內在機制的辨析，是土地管理權有效實現、宅基地管理有序展開的基礎。
利益密集型地區農民“違建”的目的往往不在于宅基地內在的使用價值，而在于以建設用地的名義分享市場化與城市化過程中溢出的土地增值收益。這超出了憲法關于宅基地屬性的規定，不僅導致耕地資源的無效使用，也極大地影響了政府的用地規劃和公共財政的再分配能力，因而成為土地管理、監控和執法的重點對象和重點地帶。因此，利益密集型地區的農民在與地方政府的利益博弈中反而刺激了土地管理權的強化，導致土地所有權主體與管理權主體的進一步分離。問題在于，國家土地管理政策一方面對利益密集型地區的“違建”進行了及時回應，但另一方面，不斷上收的土地管理權反而導致土地管理部門與傳統農業區廣大農民建房的正當性需求脫節。日益收縮的建房指標和日益嚴格的審批程序對普通農業型地區農民建房形成壓力，由于缺少政府的跟進和引導，“違建”因而成為必然。
這就形成了宅基地管理實踐中的政策偏差和政策錯位：將一般農業型地區的農民“違建”混同于利益密集型農村的農民“違建”，從而采取了以“收”為主的管理策略，鄉村兩級逐漸邊緣化，導致基層土管部門無法回應農民建房的剛性需求，缺乏引導和規劃村莊原有宅基地的能力，最終導致農民自發建房的失控狀態。因此，需要將普通農業型地區的“違建”從一般意義上的土地違法的定義中剝離。利益密集型地區的農民“違建”在一定意義上可以轉化為行政管制和行政執法問題。它不僅違反了土地用途管制的規定，更關鍵的是觸及和侵蝕了憲法關于宅基地福利屬性的規定和土地“漲價歸公”的公共原則，即試圖將憲法意義上的集體所有權轉化為民法意義上的私人財產權。與此不同，一般農業型地區農民建房之違法狀態主要是相對于土地用途管制而界定，雖與行政管理權產生沖突，但并沒有突破宅基地的憲法秩序。在這種情況下，要從根本上遏制一般農業型地區的“違建”現象，需要尊重農民宅基地使用權的正當需求，明確宅基地管理對象和不同區位條件下宅基地本身的差異性。
三、服務缺位：土地管理中的“政府失靈”
由于經濟、區位或自然條件的差異，中國目前的城市化水平呈現出較為明顯的區域差異。總體來看，現有的城市化水平并不足以為絕大部分農民提供在城市體面就業和生存的能力。村莊人口的外流在一定意義上是特定階段的暫時性現象，相當一部分外出務工的農民仍然需要回村建房，從而形成了農民對宅基地的剛性需求。在日益緊縮的土地管理政策之下，這種剛性需求難以合法實現，而基層土地管理也因此陷入困境。當前，土地的行政管理權在權力行使的方式上呈現出集中化的趨勢，在權力行使的對象上聚焦于利益密集型地區，而相對忽視了普通農業型地區更為分散化、日常化且更為瑣碎的宅基地使用權要求。
（一）村莊土地規劃的缺失
自1998年新《土地管理法》出臺以來，為了適應土地用途管制的目標，國土部門要求村級組織在符合土地利用總體規劃的前提下編修村莊建設規劃。農民住宅用地必須在符合規劃的情況下才能獲得審批，從而提高宅基地的使用效率。一些學者從規劃的內部視角分析了當前農村土地規劃所存在的一些問題和困境。[]但最主要的問題是，能夠形成村莊土地利用規劃并加以實施的村莊實際上屬于少數，村莊規劃往往是政府集中力量打造“重點村”或“亮點村”的產物。中西部農村普遍缺少村莊規劃，規劃本身的缺失而非規劃中的具體問題才是中西部農村土地利用的主要癥結之所在。
首先，作為集體土地的所有者，村級組織并無編修村莊規劃的能力。編制規劃需要以較為厚重的集體收入為支撐。稅費改革以來，村集體的經濟實力和組織能力進一步弱化，集體經濟“空殼村”大量出現，村莊土地規劃缺少物質基礎；其次，伴隨著土地管理權上收和土地垂直管理體制的形成，村集體不再作為土地管理的責任主體，缺乏編制村莊土地規劃的動力，“多一事不如少一事”成為基層干部的普遍心態；再次，國土部門通過劃定基本農田并以嚴控基本農田占用審批的方式保護耕地，但基本農田的劃定在地方實踐中受到一定的扭曲，管制行為具有一定的裁量性。[]地方政府為了應對城市擴張造成的“占補平衡”壓力，使得農村一些非耕地也在“圖斑”上成為基本農田，村集體與上級土管部門協調難度增加，村莊土地規劃的空間進一步壓縮。
村級土地利用規劃缺失導致農民宅基地使用權無法獲得合法實現的框架和渠道。改革開放以來，隨著農民經濟水平的改善和城市生活方式的傳播，各地農村相繼掀起了一次次的建房高潮。村莊內部的閑散土地逐漸消耗殆盡，耕地又已納入保護，而村莊又無相應的土地規劃與之銜接，導致農民違規占用耕地建房行為的持續發生。農戶建房各自為戰，往往選擇靠近公路等交通方便的位置建房。宅基地的分散無序狀態進一步提高了村莊基礎設施的建設成本。
（二）空間利益配置的困局
宅基地不僅具有政策屬性，而且因嵌入于地方社會中而具有歷史與社會屬性。其歷史屬性表現在：相對于耕地，宅基地一般并未經歷徹底的社會主義革命，宅基地的歷史連續性賦予其“祖業”的屬性；其社會屬性表現在：宅基地的分布和配置具有外部性，農村中因宅基地邊界、高度、朝向、距離而引起的糾紛不計其數，尤其是在一些相對集中居住的村莊，宅基地糾紛是村莊糾紛的主要類型。宅基地的歷史與社會屬性為村莊中空間競爭和產權沖突提供了發育土壤，舊村改造面臨巨大的交易成本，農戶之間的自發協調并不能改變老村基礎設施破敗、進出不便、安全隱患等實用性問題，從而導致“反公地悲劇”[]，表現為局部性的“空心村”問題。農民對空心村整治具有強烈的意愿。[]但是，一方面大量集中且老舊的房屋難以整體拆除，另一方面，一些農民因家庭人口增加而無處建房。老宅難以退出導致農村宅基地資源的無效利用，以至于無法利用村莊中“存量”的宅基地資源滿足農民的宅基地需求。
在這個意義上，農村內部現有宅基地資源的低效配置進一步強化了農民“違建”的可能性。這反映了農村現有的空間利益因缺少基層組織的有效引導和積極介入而陷入的無解狀態。上述空間利益困境的化解還是要歸結到宅基地的退出。但是，當前學界關于宅基地退出的研究普遍以城市化為目標指向，以土地資源本身的有效性為立論基礎，農村宅基地退出被簡化為農戶在政府政策引導下放棄農村宅基地使用權。這種“只見土地不見農民”的土地資源本位視角忽視了在村莊內部重新配置和優化宅基地秩序的可能性和必要性，忽視了農民的宅基地需求。
因此，不應抽象的討論宅基地的退出。宅基地退出不僅是一個絕對意義上的“放棄”的問題，而且更是一個優化配置的問題，如此才能平衡進城農民與在村農民、土地資源使用效率與農民現實住房需求之間的平衡。在這個意義上，廣西富川縣一些農民在村集體組織下以自然村為單位推進“宅基地整合”的經驗頗值得重視。當前，全國各地正在逐步推行“宅基地”確權，這項工作雖然有利于從信息的角度強化國土等垂直部門的管理能力，遏制利益密集型地區農民的“違建”預期，但卻無助于傳統農業型地區“違建”問題的根本解決：它不僅可能造成歷史遺留問題和矛盾的集中爆發，也可能固化和鎖定村莊的空間利益困局，增加宅基地資源優化的成本和難度，進一步壓縮農民建房的合法空間。
（三）行政審批制度的脫節
隨著土地行政管理權的上收，宅基地審批程序也進一步復雜化。國家試圖通過官僚化的層級監控來遏制基層土地管理中的混亂與無序狀態。借助于自上而下的“壓力型體制”[]，土地垂直管理體制試圖進一步約束地方政府的裁量空間，并集中表現為宅基地審批權限的上收。強有力的問責機制固然有利于在一定程度上監控和約束地方政府的土地違法行為，但是，對于農民的“違建”行為卻并不一定能夠起到實質上的監控效果，反而可能出現“控制中的脫節”[]。科層體制的壓力只具有體制內部的有效性，難以傳導至村級組織和基層社會之中。實際上，土地管理權上收的同時，村級組織的治理能力和治理動力也逐漸弱化。村民自治的制度設定賦予村級組織較大的自主性，稅費改革以來國家從鄉村社會的退出在一定程度上強化了農民的“權利”意識。因此，對于農民而言，宅基地審批制度的強化無異于土地管理權力的進一步退出和遠去。這就傳遞出一個信號：土地是集體所有，也就是農民所有，我在我自己的土地上建房子，又有何不可？因此，農戶私自建房不經批準是常有之事。由此可能產生的另一個問題是，即使農民建房事實上合乎總體規劃和相關政策，但因為缺少建房用地審批手續和宅基地使用權證，從而形成了法律意義上的“違法”狀態。由于長期以來農民違規占用耕地建房已經成為普遍事實，出于維穩和道義的考慮，基層政府并無“強拆”農民住房的意愿和可能。
審批制度的脫節呈現了宅基地使用權、村集體所有權與行政管理權之間的張力。如果說，作為農民與國家之間媒介的耕地建構著某種程度的國家認同，那么，宅基地對于農民而言則具有更強的“私”的屬性。土地的行政管理權則代表著國家公權力對“私”的干預。從農村土地權屬結構來看，村集體作為所有權主體實際上構造了一個緩沖地帶，從而將剛性的政府管理權轉化為富有彈性且尊重農民的運作形態。當前，國家試圖繞開村集體來行使土地行政管理權，不僅難以達到預期效果，還可能反噬憲法秩序對農民宅基地使用權利的基本保障，導致農民與政府土地管理目標和實踐的疏離。
四、宅基地管理權的實現路徑和結構困境
“政府失靈”與我國宅基地管理權的實現方式有關。1998年的《土地管理法》改變了以往的分級限額審批制度，代之以土地用途管制制度，實現了土地管理方式的根本轉變。就管理強度而言，土地用途管制制度對分級限額審批制度的取代實現了從過去以市縣為主的分散管理向中央和省為主的統一管理的轉變，從而強化了土地利用總體規劃和土地利用年度規劃的效力。[]土地用途管制實質上是以限制農用地轉變為建設用地為主的管制，農民建房如果占用耕地，必須在符合用地規劃的條件下經過上級國土部門的審批。問題在于，土地用途管制的實現并非單純的“管制”或“管理”問題，而且也是土地部門的服務是否到位的問題。農民的宅基地使用權受憲法保障，若忽視村集體作為土地所有權主體的地位，過分依賴土地行政管理權，必然造成只顧重點不及其余的管理狀態。土地行政管理權強化與農民“違建”失控的并存說明現有土地管理路徑的內在缺陷：對技術治理和官僚體制的過度依賴不僅不能滿足農民的宅基地使用權要求，且因混淆兩種“違建”的發生動力而產生了政策錯位，基于對行政官僚體制的路徑依賴，農民“違建”被置換為純粹的行政執法問題。
（一）宅基地管理權的實現路徑
現有的宅基地管理方式主要強調行政管理權的維度。行政管理權包含兩個維度——技術治理和行政執法。二者構成了宅基地管理的現實路徑，決定了土地管理權的權力效能和實施效果。
1. 技術治理
分級限額審批制度下，縣鄉基層政府在土地利用上具有的較大統籌性和自主性，從而降低了中央對土地的調控能力。土地用途管制實際上是一種“技術治理”：通過制定土地利用規劃，將土地嚴格的劃分為耕地、建設用地和未利用地，并借助航拍圖像和衛片執法，自上而下限制了地方政府在農用地轉用上的操作空間。“技術治理”有利于垂直部門對基層的有效監控，強化了“條條”的行政管理權力，減少了官僚層級內部層級間的信息不對稱，從而弱化了基層政府的土地管理權力和土地利用權利。因此，雖然國土部門可以獲知任何未經報批和超出規劃的農用地轉建設用地的行為，從而形成對土地的全面監控，問題是，技術治理并不能從源頭上控制農民的宅基地需求。因此，面對“圖斑”上大量的“違建”，土地部門對“違建”信息的掌握卻難以達成對“違建”的甄別、消化和治理。
2. 行政執法
國土部門通過強化“條條”，實現了與“塊塊”的相對獨立。隨著“依法治國”原則逐步貫徹，宅基地管理也逐漸納入法制化和規范化軌道，“違建”治理主要依靠國土執法。但行政執法并不具有獨立的強制執法權，在行政執法人員勸勉和制止無效的情況下，按照規定必須向法院申請立案和判決。但法院程序復雜，且耗費時日，等法院判決下來，則“違建”已經成為事實。因而，法院強制執行方式高昂的制度成本顯然難以應對一般農業型村莊“點多面廣”的違建分布狀態。利益密集型地區的農民“違建”一般因特定的事件和內容而起，往往形成明顯和突出的“違建”競爭，因其牽涉利益較大，且沖擊了宅基地使用權的公平性，為運動式執法的引入提供了可能性和必要性。運動式執法往往以某一事件為契機，整合執法資源和官僚體制，實行專項整治和重點整治。問題是，在基層現有執法資源和執法能力不足的情況下，運動式執法并不能在普通農業型地區獲得預期的執法效果。因此，無論是遵循嚴格的法律程序，還是采取運動型執法，并不能從根本上遏制一般農業型村莊的農民“違建”。
（二）宅基地管理權的結構困境
國家對宅基地的管理權包含兩個不同層次的內容：第一層次的管理權是從我國基本經濟制度出發，源于憲法在所有制層面對土地的制度規定和對農民的權益保障；第二層次的管理權是政府對土地用途的行政管理權。[]按照國家法律制度設計，第二層次的管理權應該服從和服務于第一層次管理權的實現。然而，村集體作為土地所有權主體的能動空間日益受到第二層次的土地行政管理權的壓制，技術治理與行政執法均脫嵌于基層社會，村集體的所有權日益虛化。因為缺少能動性的村集體支持，基層國土部門難以有效和及時地回應農民宅基地使用權的需求，基層土地管理因而缺少穩定的根基和有效的抓手。
因此，土地管理權的有效實現需要以集體所有權的活躍性和能動性為前提，維持土地的所有權主體與行政管理主體之間的平衡。這是宅基地管理權的理想制度結構。當前宅基地管理結構的失衡，在很大程度上是利益密集型地區的“違建”倒逼宅基地管理制度改革的產物。利益密集型地區的農民具有宅基地物權化和資本化的強烈沖動，對宅基地具有較為濃厚的“權利”意識。這種權利意識和物權化沖動突破了集體所有權的限制和福利屬性的規定，行政管理權的限制和約束構造了農民與地方政府之間的土地利益沖突。但是，在一般農業型地區，農民盼望以規劃為導向的美麗鄉村建設[]，宅基地使用權的有效實現，本質上恰恰有賴于村集體的積極介入和地方政府以及相關部門的配合，打破對立和沖突的表象，彌合土地管理與農民需求脫節的局面。
在這個意義上，宅基地管理權的結構困境根源于宅基地管理政策中對兩種違建類型差異的忽視。利益密集型地區“違建”產生的管制思路遮蔽和替代了普通農業型地區的服務思路，造成了“錯位管理”的局面。服務的缺位加劇了管理錯位的后果，農民的正當性需求難以獲得合法表達和實現的路徑。面對基層農民的建房需求，一味強調“堵”而忽視“疏”，只強調嚴格保護耕地的戰略而忽視策略層面的具體問題解決，因聚焦于利益密集型地區的“違建”治理，反而可能導致普通農業型地區農民“違建”的持續生成。
五、基層土地管理的出路：以服務再造管理
當前基層土地管理的困境在于，因對“違建”的類型及其邏輯未做具體區分，將利益密集型地區“違建”的投機行為等同于農民“違建”的普遍邏輯，進而采取了單純強化行政管理權的土地管理思路。在這一思路之下，即使是對規劃的強調也具有明顯的自上而下的視角，基層社會在土地利用規劃中處于“失語”的地位。概而言之，管理的錯位和服務的缺位忽視了大多數農民正當的宅基地使用權利，造成了農民建房法律空間與物理空間的雙重擠壓，這是農民“違建”之持續再生產的制度根源。這個制度結構借助利益密集型地區的“投機型”違建而獲得了維持和強化的動力，走向日趨封閉的惡性循環，導致基層土地管理陷入困境。扭轉基層土地管理的困境，必須打破土地行政管理權所主導的制度結構，推進土地管理方式創新。這就需要在行政管理權這一軌道之外強化針對基層社會的土地服務，正視農民的建房需求，通過服務再造管理，從而為土地行政管理權的實現提供抓手，這也是“服務型政府”建設的需要。[]具體來說，有以下兩條路徑：
（一）強調村莊的內生規劃
面對當前土地規劃的缺失，政府及相關部門需要改變過去自下而上的規劃視角和土地資源本位視角。普通農業型地區的宅基地雖然具有集體建設用地的屬性，但與城市建設用地不同，它的存在形態與存在周期與農民的家庭生命周期具有緊密關聯，農民家庭人口的增加、家庭結構的裂變以及農民改善住房條件的需要固然對宅基地形成了增量要求，但是，隨著農村人口的城市化和家庭成員離世，一般農業型地區宅基地的自然復墾和自動退出是其最終命運。因此，村莊宅基地形態的彈性意味著在以用途控制為核心的行政管理權之外存在著開辟服務路徑的空間。村莊的內生規劃指的是從農民需求及其時空特征出發，結合村莊的自然、社會、歷史等條件，形成的切實符合農民需求的規劃。它強調村莊本位性和農民的主體性：一方面，可以對現有的宅基地資源進行整合與配置，另一方面，在條件許可和農民愿意的情況下也可以實現整體的退出，從農民生活的便利性和熟人社會的交往性出發，實現相對集中居住。這實際上提出了土地管理中的“群眾路線”。沒有對群眾的動員和引導，對群眾的管理和教育就是空中樓閣，這是宅基地管理中的基本辯證法。服務的視角將賦予當前剛性的土地管理路徑以更大的彈性，從而實現與小農的宅基地使用權要求的對接。
（二）激活村級組織的角色
在當前土地管理體制中，作為政府行政管理權在基層末端的延伸，村級組織的服務功能并沒有得到重視和開掘。這固然與當前村級組織治理能力的弱化有關，但是，在制度設計上對其服務職能的忽視導致基層組織與土地垂直管理體制的疏離以及所有權主體與管理權主體之間的張力。作為村民自治單位的村級組織嵌入在基層社會中，而且，作為農村集體土地的所有權主體，村級組織具有較好回應農民宅基地使用權需求的可能性和正當性。
首先，作為管理者，它可以根據政府的要求行使一定的管理和監督權能；其次，作為服務者，它可以積極響應農民的需求，協調村莊的空間利益，并起到溝通農民與上級土管部門的中介作用。當前的土地管理需要轉變思路，改變單純上收管理權力的方式，加強基層組織建設，釋放村級組織的活動空間，為村莊內生規劃提供組織基礎。村級組織是建立土地管理服務型路徑的重要環節，也是土地管理權力再次嵌入基層社會的抓手。只有激活村集體這一所有權主體，才能以此為中介，形成行政管理權與農民宅基地使用權之間的良性互動關系，化解土地管理中的潛在緊張，將農村土地利用引導至有序的軌道上來。
參考文獻：略
中國鄉村發現網轉自：中國經濟時報
(掃一掃，更多精彩內容！)
