國務(wù)院辦公廳2016年9月30日印發(fā)的《推動(dòng)1億非戶籍人口在城市落戶方案》指出：除極少數(shù)超大城市外，全面放寬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶條件，并列出了“十大配套政策”，加大對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的財(cái)政支持力度，完善城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資制度，建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機(jī)制，全面解決農(nóng)民進(jìn)城落戶所要面對的住房、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等問題，同時(shí)要求不得強(qiáng)行要求進(jìn)城落戶農(nóng)民轉(zhuǎn)讓其在農(nóng)村的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，或?qū)⑵渥鳛檫M(jìn)城落戶條件。這將有利于重構(gòu)城鎮(zhèn)化動(dòng)力機(jī)制，加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化高質(zhì)量健康發(fā)展。
城鎮(zhèn)化是農(nóng)村農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的過程，和工業(yè)化發(fā)展相輔相成，互促共進(jìn)，共同推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，是人類社會(huì)發(fā)展的基本規(guī)律。與世界發(fā)達(dá)國家相比，中國城鎮(zhèn)化的推進(jìn)雖然滯后了兩個(gè)半世紀(jì)，但城鎮(zhèn)化發(fā)展的速度卻很快，2015年達(dá)到56.1%。在城鎮(zhèn)化加快推進(jìn)的過程中，遇到的突出問題是城鎮(zhèn)化的質(zhì)量較低，大量農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)而不移，進(jìn)城務(wù)工卻沒有遷移戶口，以農(nóng)民身份從事產(chǎn)業(yè)工人的職業(yè)，所以目前亟待解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的問題，以提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量。我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展水平不高，之所以出現(xiàn)質(zhì)量和數(shù)量不協(xié)調(diào)的問題，主要原因在于隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和時(shí)代的進(jìn)步，傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化動(dòng)力機(jī)制已經(jīng)不能適應(yīng)新的形勢。這就需要從中國國情出發(fā)，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，圍繞提高質(zhì)量，重構(gòu)城鎮(zhèn)化發(fā)展動(dòng)力機(jī)制，著力推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，解決“1億人”進(jìn)城問題。
從城鎮(zhèn)化發(fā)展的基本動(dòng)力機(jī)制看，農(nóng)業(yè)發(fā)展是城鎮(zhèn)化發(fā)展的推力，農(nóng)業(yè)作為人類生存的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，隨著其發(fā)展水平的提高，生產(chǎn)效率的提升，使得更多的農(nóng)業(yè)人口得以從傳統(tǒng)生產(chǎn)中解放出來；工業(yè)是城鎮(zhèn)化發(fā)展的拉力，農(nóng)業(yè)人口進(jìn)城首先要有就業(yè)崗位，在為社會(huì)創(chuàng)造價(jià)值的同時(shí)也為自身及其家庭的生存和發(fā)展創(chuàng)造條件，否則將無法立足，所以工業(yè)的加快發(fā)展為城鎮(zhèn)化人口提供了就業(yè)崗位和生活生存支撐，成為拉動(dòng)農(nóng)業(yè)人口進(jìn)城的巨大動(dòng)力。服務(wù)業(yè)的發(fā)展是城鎮(zhèn)化的后續(xù)動(dòng)力，這是因?yàn)椋S著科技進(jìn)步和工業(yè)效率的提高，工業(yè)就業(yè)崗位會(huì)相對減少，但同時(shí)經(jīng)濟(jì)分工和專業(yè)化發(fā)展，以及整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的升級，服務(wù)業(yè)加快發(fā)展，成為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，從而為城鎮(zhèn)化人口提供更加充足的就業(yè)崗位，使得城鎮(zhèn)化得以繼續(xù)。當(dāng)城鎮(zhèn)化率達(dá)70%以上，就進(jìn)入相對穩(wěn)定期。
實(shí)際上，在三次產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為基本動(dòng)力推進(jìn)城鎮(zhèn)化邁向高級階段的過程中，不同國家都出現(xiàn)過不同的問題，比較突出的如拉美國家由于城鎮(zhèn)化快于工業(yè)化導(dǎo)致的“貧民窟”問題、農(nóng)業(yè)發(fā)展滯后問題等。我國的主要問題在于城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化，以至于曾經(jīng)出現(xiàn)“民工荒”，產(chǎn)業(yè)工人供給不足。近年來雖然城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快發(fā)展，水平大幅提升，不斷縮小與工業(yè)化的差距，但由于城鎮(zhèn)化人口地域轉(zhuǎn)移滯后于職業(yè)轉(zhuǎn)移，自然的農(nóng)民身份和職業(yè)的產(chǎn)業(yè)工人身份集于一身，大量城鎮(zhèn)化人口沒有解決城鎮(zhèn)戶籍問題，處于城鎮(zhèn)掙錢鄉(xiāng)村消費(fèi)、閑時(shí)進(jìn)城務(wù)工忙時(shí)返鄉(xiāng)團(tuán)聚的“兩棲”狀態(tài)，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化質(zhì)量大打折扣，城鎮(zhèn)化作為擴(kuò)大內(nèi)需潛力、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長引擎的功能作用難以最大化地發(fā)揮出來。這實(shí)際上反映了城鎮(zhèn)化的基本動(dòng)力機(jī)制在新形勢下出了問題，必須審時(shí)度勢，適應(yīng)新形勢重新構(gòu)建城鎮(zhèn)化發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制。
從城鎮(zhèn)化的推力看，隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的極大釋放，大量農(nóng)民從自己的“一畝三分地”上解放出來，加入到進(jìn)城打工的大潮之中。但農(nóng)民為什么轉(zhuǎn)而不移？根本原因在于農(nóng)村存在著極大的預(yù)期利益，預(yù)期利益使得農(nóng)村居民愈來愈不愿意放棄農(nóng)村戶籍。一方面，隨著我國城鎮(zhèn)化的加快推進(jìn)，以及基本農(nóng)田的基本劃定，農(nóng)村宅基地的潛在價(jià)值不斷提高，預(yù)期收益成攀升趨勢，而目前農(nóng)村宅基地的確權(quán)工作并未最終完成，宅基地不具備進(jìn)入市場的條件，使得當(dāng)下宅基地的市場價(jià)值大打折扣，所以農(nóng)村居民根本不愿轉(zhuǎn)讓宅基地進(jìn)城；另一方面，通過城鄉(xiāng)掛鉤由農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)的建設(shè)用地或者由農(nóng)用地變性的城鎮(zhèn)建設(shè)用地的出讓收益，農(nóng)村集體和農(nóng)民的分配比例長期以來嚴(yán)重偏低。未來隨著統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場改革的推進(jìn)，勢必將大幅度提高農(nóng)村集體和農(nóng)民的分配比例，其預(yù)期收益將是可觀的。當(dāng)然，隨著農(nóng)業(yè)地位的提升，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模的擴(kuò)大，農(nóng)業(yè)的收益也不斷攀升，農(nóng)民也愈來愈不愿意放棄土地的經(jīng)營權(quán)。因此，要推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，就必須進(jìn)一步深化土地制度改革，統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場，大幅提高農(nóng)業(yè)集體和農(nóng)民在農(nóng)業(yè)建設(shè)用地出讓中的分配比例，構(gòu)建合理公平的農(nóng)村土地利益分配機(jī)制，把農(nóng)民合法預(yù)期利益不折不扣地交給農(nóng)民，并以此形成推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的新動(dòng)力，真正使農(nóng)民心甘情愿、無牽無掛地從土地上解脫出來進(jìn)城成為市民。
從城鎮(zhèn)化的拉力看，工業(yè)和服務(wù)業(yè)作為城鎮(zhèn)化的拉力，拉動(dòng)農(nóng)業(yè)人口進(jìn)城務(wù)工提高了常住人口城鎮(zhèn)化水平，但卻難以使更多的農(nóng)業(yè)人口既轉(zhuǎn)又移。一個(gè)重要的原因是農(nóng)民進(jìn)城成為市民得到的收益要大大低于付出的成本。突出表現(xiàn)為，城市難以為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供良好的公共服務(wù)。一方面，經(jīng)濟(jì)條件較好的大城市人滿為患，政府即便使出渾身解數(shù)，不斷擴(kuò)大對教育、醫(yī)療、體育、社保的投資，也不能從根本上解決需要問題，相對于不斷爆棚的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，教育資源短缺導(dǎo)致“大額班”矛盾不斷加劇，醫(yī)療資源不足問題比較突出，社會(huì)保障資金不足無法做到均等化全覆蓋，生活的高成本低收益使得不少人放棄進(jìn)城成為市民的念想；另一方面，不少中小城市和小城鎮(zhèn)由于財(cái)政困難難以提供基本的公共服務(wù)，教育醫(yī)療社會(huì)保障等公共服務(wù)不僅數(shù)量不足，而且質(zhì)量也不高，加上城市建設(shè)水平較低，產(chǎn)業(yè)承載就業(yè)較差，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口缺乏進(jìn)城成為市民的意愿。因此，要加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，除了優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，著力推動(dòng)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，大力發(fā)展新興服務(wù)業(yè)，進(jìn)一步增強(qiáng)傳統(tǒng)拉力外，更重要的是要通過科學(xué)合理的系統(tǒng)規(guī)劃，統(tǒng)籌大中小城市和小城鎮(zhèn)的公共服務(wù)供給，形成公共服務(wù)供給促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的新動(dòng)力，重構(gòu)促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的拉力機(jī)制，并以此為新時(shí)期我國城鎮(zhèn)化的健康可持續(xù)發(fā)展提供強(qiáng)有力的支撐。
河南省社會(huì)科學(xué)院城市與環(huán)境研究所所長、研究員
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：河南日報(bào)
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