進入新世紀以來，中國農村公共事務治理面臨嚴峻的挑戰，突出表現為村容村貌、農田水利、人文環境、生態環境等公共事務，在很多村莊無人組織、少人參與，呈現普遍衰敗的景象。當前中國農村正在經歷的公共事務治理危機，是國家治理面臨的重大挑戰。十八屆三中全會決定提出2020年全面深化改革的總目標，是推進國家治理體系和治理能力現代化。農村治理是國家治理的重要組成部分也是薄弱環節，已經成為國家治理現代化的瓶頸。研究農村公共事務治理危機的成因與應對，對于深化農村治理認識與推進農村治理變革，具有重大的理論與實踐價值。本文以廣大無特殊資源優勢、區位優勢的勞動力流出的村莊為研究對象，探究中國農村公共事務治理危機的成因，總結農村基層治理創新的實踐經驗，展望農村治理改革的戰略取向。
一、中國農村“發展悖論”與公共事務治理危機
新世紀以來，中國農村發展形勢喜憂參半。一方面，農民收入持續較快增長，由2003年的2 622元增加到2014年的9 892元，實現了“十一連增”；糧食總產量實現創紀錄的“十一連增”，由2003年的43 069.53萬噸增加到2014年的60 702.61萬噸(數據來源：國家統計局)；另一方面，農村公共治理形勢嚴峻，面臨基層組織渙散、鄉鎮財政困難、公共服務短缺、人居環境變差、自然生態退化等眾多挑戰。當前很多農村地區出現了“發展悖論”現象：農村經濟發展、農民收入增長、硬件設施不斷改善的同時，農田水利、人文環境、生態環境等公共事務卻呈現普遍衰敗的景象。
當前，農村物質生活不斷改善、農民住宅越來越豪華，但是農村生活垃圾遍地、污水橫流，人居環境越來越惡化，這一現象在中國很多村莊都可以看到，可謂是當代中國農村公共事務衰敗的縮影。從各種數字來看，當前中國農村面臨著深刻的公共事務治理危機。目前全國農村每年產生生活污水約80億多噸，大部分得不到有效處理；①生活垃圾約1.1億噸，其中0.7億噸未作任何處理，直接危害農村人居環境。②全國農藥年使用量30多萬噸，化肥施用量5 900多萬噸，大量化肥和農藥進入土壤和水體，嚴重的面源污染導致水環境質量持續惡化。③與此同時，農村水土資源的惡化呈現加快趨勢。④全國耕地退化面積已超過耕地總面積的40%，東北黑土層變薄，南方土壤酸化，華北平原耕層變淺，嚴重影響耕地產出。水資源短缺問題更加突出，農村地區大量開采地下水，華北地區灌溉對地下水的依賴度已經高達70%。由于大量超采地下水，中國地下水位越來越低的趨勢在加重，華北平原地下水位每年下降1.5米。⑤地下水漏斗不斷擴大，面積已經從2000年的5.5萬平方公里增長到2008年的7萬平方公里，華北地區出現了全球最大的地下水漏斗區。⑥農村生態系統的惡化直接導致抗旱能力下降，新世紀以來中國幾乎每年都會出現嚴重的旱情，嚴重影響農業生產和農民生活。
二、中國農村的集體行動困境
中國農村公共事務治理面臨的危機，與中國經濟社會發展階段和農村社會結構的深刻轉型密切相關。隨著中國經濟快速發展與城鎮化和工業化的推進，大量農村人口特別是農村精英向城鎮地區遷移，大規模的勞動力外流使農村地區的社會結構發生了深刻變遷，出現了農村社會空心化、農村人口老齡化、女性化以及農村土地非農化等新趨勢。根據“六普”人口統計數據，2010年中國的流動人口達到2.61億人，占總人口的19.5%；而2000年這一數字為1.44億人，占總人口的11.4%，十年間流動人口增加了1.17億，增長了81%，人口流動呈不斷增加的趨勢。⑦規模巨大的流動人口中約有75%是從農村流向城市，在城市打工賺錢、在農村置家養老。⑧目前農村30歲以下的年輕人80%在外務工，顯著提高了農民工資性收入，農民的增收用于建設農村房屋、提高家庭生活水平；⑨而與此同時，農民的鄉土歸屬感下降，參與公共事務的動力薄弱，集體行動能力大大下降。
中國農村的體制變遷也對農村公共治理產生了深刻影響。農村公共產品的供給，在人民公社時期主要依靠政權力量強制下的農民合作；分田到戶后稅費改革前，隨著國家權威從基層的逐步淡出，農村基層組織對農民的整合能力不斷下降，1986年中央一號文件提出“建立必要的勞動積累制度，完善互助互利、協作興辦農田建設的辦法”，⑩“兩工制度”和村級組織的權威保證了這個時期農村公共產品的供給；稅費改革后，農村公共事務越來越依賴農民自愿合作。而目前小農意識濃厚、自利、相互猜疑的農民缺乏相互信任和監督的基礎，難以實現自發的合作，由此導致了普遍存在的農村集體行動困境，基于政治邏輯的稅費改革未曾預料到改革方案可能引起的治理性危機。(11)
以農田水利為例，計劃經濟時代的人民公社體制下，依靠政治動員把農民組織起來大興農田水利建設，奠定了中國水利基礎設施的基礎。1982年后，隨著國家權威從基層的逐步淡出，農民合作的紐帶轉變為村社集體的權威、“兩工制度”等，以村社為單元還能有一定的能力組織農民興修水利設施。2003年稅費改革后，隨著“兩工制度”的取消，以村社為基本組織單元搞農田水利變得日益困難，越來越多的農民選擇自己單干的方式解決灌溉需求，于是“公共渠道廢弛，小水利遍地開花”的現象越來越普遍。根據清華大學中國農村研究院2014年對全國22省區的305個村的抽樣調查結果，采用機器抽水、打井和水渠灌溉的比例各占三分之一，機器抽水和打井灌溉已經成為農戶主要的灌溉方式。
中國經濟社會轉型以及農村社會結構和治理體制的變遷，逐步瓦解了計劃經濟時代依靠國家的“大水利”，演變為現在主要依賴農戶個體打井、挖堰、購置設備抽水等形式的“小水利”遍地開花的局面。農民灌溉集體行動的變遷，是中國農村公共事務治理變遷的縮影。過去半個世紀之中，中國農村集體行動的基本單元，從人民公社縮小到村社，到目前進一步縮小為幾家農戶甚至單家獨戶，農田水利從“大水利”走向“中小水利”，發展到目前的“小微水利”。公共事務治理從“集體化”轉向“個體化”，反映了中國農村集體行動能力的全面衰落。
三、中國農村公共事務治理的“三重失靈”
公共事務治理面臨的核心問題是如何克服“集體行動困境”(Collective Action Dilemma)，即由于個體理性選擇導致集體非理性后果之間的沖突。(12)圍繞集體行動困境已有很多經典模型，如博弈論中的“囚徒困境”，哈丁的“公地悲劇”、奧爾森的“集體行動邏輯”。對于如何克服集體行動困境，早期主要有依賴政府的霍布斯和依靠市場的私有化這兩種解決思路，埃莉諾·奧斯特羅姆提出公共事務有可能通過用戶自主治理得以有效管理，她利用非合作博弈論從理論上論證了這一觀點，還利用世界范圍內公共池塘資源自主治理的成功案例提供了經驗依據。已有的集體行動理論顯示，政府管理、市場調節和社會自治是解決集體行動困境的三種基本途徑。反觀當下的中國農村，公共事務的集體行動面臨政府、市場和社會全面失靈的局面，公共事務治理處于“三重失靈”的狀態。
第一，政府失靈。由于生產效率低下，自1978年人民公社解體后，基層政府第一次退出農村公共事務的治理；生產大隊改為行政村，農村公共事務主要由行政村組織、協調完成。2003年農村稅費改革后，基層政府第二次退出農村公共事務的治理；稅費改革前，鄉鎮政府為了完成農村稅費的征收，其一定程度上參與了農村公共事務的治理，特別是生產性公共事務如農田水利；(13)稅費改革后，鄉鎮政府則失去了參與農村公共事務治理的動力，其主要職責變為計劃生育、征地拆遷和維護穩定。基層政府的不斷退出，其結果是政府在農村公共事務的治理中逐步陷入失靈狀態。第二，市場失靈。由于農村集體行動的困境，以市場化為導向的產權改革一再被強調，繼“分田到戶”的農地產權制度改革之后，很多地區又推行了“分林到戶”的集體林權改革，(14)“分草到戶”的牧場體制改革，(15)目前還在推行“分水到戶”的水權改革試點。(16)但是，寄希望于市場來解決農村公共事務治理難題，是很值得商榷的做法，這方面有過沉痛的教訓。以農田水利為例，過去30年中，隨著國家的力量從基層灌溉管理中逐步淡出，中國的灌溉管理不斷推進以租賃承包為主的市場化導向改革。1990年代，以租賃承包和拍賣為代表的市場化導向的基層水利改革轟轟烈烈展開。然而實踐證明，在絕大多數農村地區，市場化供給水利公共產品的改革思路行不通。一方面，農戶過于分散，在缺乏有效組織情況下，大中型水利設施無法與單個的小農進行有效對接，市場化供水的思路實際上無法操作；另一方面，大中型水利具有一定的自然壟斷性，商業化運行后水費不斷上漲，導致農民難以負擔。這一局面導致越來越多的農戶放棄依賴大中型水利設施，轉而自己獨立解決灌溉問題，這是“小水利”遍地開花的重要原因。(17)第三，社會失靈。為了應對農村集體行動的困境，農民自主治理在學界和實踐中被寄予厚望。以農田水利為例，以農民用水戶協會為組織形式的參與式灌溉管理改革在過去20年間不斷被強調。在有關部門的大力推動下，用水戶協會數量增長很快，到2012年，全國農民用水戶協會和農民用水合作組織已經有7.8萬個。(18)但是實踐過程中，由于農民用水戶協會缺少強制性，難以解決搭便車和有效監督問題，多數協會發揮作用并不明顯。調查發現，大部分的協會是名義上的，管理成員基本是原來的村領導，而且缺乏有效的管理機制，農民很少在實質上參與用水協會的運轉。(19)清華大學中國農村研究院2012年的全國農村抽樣調查得出了類似結論，即用水戶協會低效運作甚至流于形式的問題在全國普遍存在，問題根源在于目前的基層灌溉管理實踐中，很多地區缺乏用水戶協會有效運作的條件及對用水戶協會的制度需求。(20)
隨著中國經濟社會轉型以及農村社會結構和管理制度變遷，農村基層組織動員能力下降，市場機制供給農村公共物品作用有限，農民自治能力未能發育起來，農村公共治理出現了“政府失靈”“市場失靈”和“社會失靈”并存的困局，由此導致了普遍的農村集體行動困境，這是農村公共治理危機的根源。農村公共治理“三重失靈”是由當前中國農村的三個基本特征決定的。
第一，農村基層組織制度型權力弱化，組織動員能力下降。村民委員會作為名義上的自治型組織以及事實上的政權體系的基層辦事機構，隨著基層治理體制的變遷，所擁有的強制動員能力不斷萎縮。現行的農村“一事一議”制度運行困難，有否決權的參與者太多，“組織農民開會難、討論決議難、決定執行難”的局面困擾著大多數村莊。“經濟上不靠你，心里不爽罵你，有問題要找你，出了矛盾還打你”是如今很多村干部所遇困境的寫照。(21)當下，不少地方的村民委員會承擔了大量基層政府指派的行政性事務，對于村莊的公共事務無暇顧及，農村基層組織既無動力也無能力將農民統合起來實現公共事務的良治。第二，私有化改革導致公共資源產權碎片化。以“分田到戶”“分林到戶”“分草到戶”“分水到戶”為代表的產權私有化改革，旨在提供激勵機制和解決“公地悲劇”難題。但現實中這種私有化傾向的改革，導致農村公共資源產權的碎片化，其直接后果是“反公地悲劇”的形成，(22)農民更難以就公共事務的治理形成有效的和有規模的合作。農村的“統分結合的雙層經營體制”制度設計，實踐中卻演化為“只有分，沒有統”，農村經濟和社會的集體性逐步被瓦解，“一分到底、一分了之”成為當前很多村莊的寫照。第三，大規模農村勞動力外流與農民異質性增加。改革開放后的經濟市場化轉型給廣大農村帶來了強烈的沖擊，農村青壯年勞動力大規模外流。勞動力外流一方面引起了農村治理資源的流失；另一方面提高了農戶家庭收入的異質性，2012年農戶的農業收入占家庭總收入的比重僅為26.6%。(23)收入的異質性導致農戶對農業的依賴性差別較大，不同農戶對農村公共產品的需求產生了分化。與此同時，由于常年外出務工，農民之間交流的時間、見面的機會大為減少，農民對村莊的歸屬感下降，農村社會的原子化程度加深。
四、探尋中國農村公共事務的“良治”之道
面對農村公共事務的急劇衰敗，有的學者認為這是中國現代化進程中不可避免的現象，“因為人口的流動，農村實際上一直處于衰敗狀態，不管中央政府實行怎樣的政策，農村的衰敗似乎不可避免”；(24)也有學者認為以自愿為基礎的農民合作根本無法達成，“以國家權力為基礎的合作是小農經濟基礎上農民合作的一條必然道路”；(25)還有學者認為農村自治有其獨特的民主價值，農村應探索多層次多類型多樣式的村民自治有效實現形式。(26)上述幾種不同的主張，反映了在農村公共治理危機的應對上，目前在理論思路上的分歧。由于農村治理的復雜性，應對當前農村治理的多重失靈問題，找出有效的應對之道很有挑戰性。
隨著“治理”成為國際學術界的研究熱點，西方學者圍繞公共治理問題開展了探討，研究的范圍從全球治理、國家治理、社區治理到公共資源治理，從治理主體、治理結構、治理機制到治理評價體系等多方面進行了深入研究，提出了網絡治理、多中心治理、元治理等有影響力的公共治理理論。這些研究共同揭示：集體行動比傳統上認為的復雜得多，不存在“萬能藥”式的制度解決集體行動困境。面對多樣性的公共治理問題，必須根據特定的自然地理、經濟社會、規則制度以及背景條件等因素，選擇特定的解決方案。(27)因此，當代公共治理理論已經遠遠超越了傳統的政府、市場和社會的劃分范疇，特定的治理問題往往需要政府、市場與社會的某種混合機制，多元主體合作的治理機制日益成為實現良治的一般性原則。(28)國際治理前沿的這些認識，對于探索中國農村治理創新非常有啟發性。
同時，中國各地為了應對農村治理危機，開展了很多實踐探索，涌現出了一些推動農村治理變革的有益經驗，包括“第一書記”和“企業家村官”的制度安排、“村醫村教”進村“兩委”的制度探索和“村民理事會”的治理實踐。綜合實踐中涌現出的這些案例，其基本的著眼點在于提升農村基層的領導力水平。例如，“第一書記”和“企業家村官”的制度安排增強了村級黨組織的領導力，“村醫村教”進村“兩委”的制度探索提升了村民委員會的領導力，“村民理事會”的治理實踐則加強了農村新型社會組織的領導力。再如，以村莊微信群和電商為先導的“互聯網+農村”迅猛發展，正在深刻改變中國農村的治理結構。村莊微信群成為村干部與村民、村民與村民之間交互信息的平臺，這為匯聚民意、村務公開和民主監督提供了極大的便利。電商在農村的合伙人可能成為村民討論村莊公共事務的聯絡人，電商在農村的服務點可能成為村民討論村莊公共事務的重要場所。(29)
第一，“第一書記”的制度安排。早在2001年，安徽省委開始從機關或事業單位選派優秀年輕干部到貧困村和后進村擔任黨支部書記或第一書記，這項工作取得了積極的成效并涌現出一批“沈浩”式的熱愛鄉村并為鄉村公共事務治理做出卓越貢獻的優秀干部；(30)此后，一些省市也探索了優秀年輕干部擔任村莊“第一書記”的治理實踐；(31)2015年，中央把選派公職人員到村擔任“第一書記”作為一項制度性安排在全國推廣。(32)“第一書記”作為公務員駐村后不涉及所在村村民之間的利益糾葛，有激情有動力促進所在村的公共事務治理；“第一書記”往往能給村莊引入外部資源，因此，他們也有能力為所在村的公共事務治理營造新的局面。實踐表明，農村公共事務良治的基礎還在于如何選出優秀的村干部以及制定有利于村干部開展工作的農村制度。(33)可以認為，“第一書記”的制度安排提升了村級黨組織的領導力，是農村治理中對“政府失靈”的一種響應。第二，“企業家村官”的制度安排。河北省衡水市自2007年開始探索從農村走出的企業家回鄉當村官的治理實踐，由于這些企業家村官“愛家鄉、見識多、懂市場”，這一治理實踐取得了良好的效果，(34)截至2014年1月，衡水市817人回鄉擔任過村黨支部書記，占農村支部書記總數的16.4%，這些村多數是原來的落后村。實踐表明，衡水的企業家村官計劃增強了基層黨組織的凝聚力和戰斗力，在農村公共事務治理的實踐中開創了新的局面，受到了村民的廣泛認同。(35)2014年12月，“企業家村官”計劃在河北省成為一項制度安排，在全省得到推廣。(36)事實上，在中國多個地方已經有這種治理實踐，如四川恩陽、湖北羅田、湖北通城、浙江溫州、廣東佛山、遼寧大石橋，這些分散在各地的治理實踐都取得了不錯的成效。“企業家村官”制度探索提升了村級黨組織的領導力，其經驗正在全國更大范圍推廣。第三，“村醫村教”進村“兩委”的制度探索。2013年，湖北恩施州為了應對農村勞動力大量外流、村干部后繼乏人的農村治理困境，提出優選“村醫村教”進村“兩委”班子的農村治理改革。(37)“村醫村教”一方面長期生活在農村，有熟悉村情民意的優勢；另一方面他們文化水平、綜合素質普遍較高，“說話有人聽、辦事有人跟”，在群眾中有著廣泛的影響力，是農村優質的人才資源。2013年5月，湖北恩施州在恩施市、宣恩縣和咸豐縣開展了工作試點，在試點工作取得積極成效后，2014年“村醫村教”進村“兩委”的治理實踐在湖北恩施全州進行了推廣。在2014年7月的村“兩委”換屆中，湖北恩施州選拔了335名村醫村教進入村“兩委”班子，其中書記41人、主任41人、村“兩委”班子成員253人。這是恩施州應對村級組織薄弱、治理能力低下和緩解農村公共事務治理困境的有益探索，“村醫村教”進村“兩委”的制度探索提升了村民委員會的領導力水平。第四，“村民理事會”的治理實踐。村民理事會是以自然村為主體，通過吸納村中有威望的長者、老黨員、老干部和經濟能人等農村精英群體，成為一個連接政府與村民的自治組織。村民理事會與村民委員會在職能上是一種互補關系；由于不少地方的村民委員會承擔了大量基層政府指派的行政性事務，對于村莊的公共事務無暇顧及，這種功能上的缺位為村民理事會的成立和運作提供了空間。事實上，早在2006年就有村民理事會的相關報道和研究，(38)此后村民理事會成為了很多地方的治理實踐，在一些地方取得了顯著的成效。2011年4月，廣東省云浮市云安區石城鎮留洞村委會(行政村)橫洞村(自然村)探索成立鄉賢理事會，理事會吸納了農村老黨員、老教師、老模范、老干部、復退軍人、經濟文化能人等鄉賢，以及熱心本地經濟社會建設服務的其他人士。(39)鄉賢理事會作為村民理事會的一種形式，把政府、社會和群眾的力量有效地結合起來，為農村公共服務開展和公益事業建設發揮了較大的作用，這一創新治理實踐隨后在廣東云浮市被推廣。鄉賢理事會參與鄉村治理被認為符合“中國的歷史文化傳統和當前農村社會發展的現實需要”，鄉賢理事會“改變了民國以來至人民公社時期達到頂峰的國家權力試圖全面控制社會的‘單軌政治’邏輯，又不同于國家權力與社會自治分離甚至互不干涉的‘雙軌政治’”。(40)村民理事會的治理實踐加強了農村新型社會組織的領導力水平，是農村治理中對“社會失靈”的一種響應。
實踐中，除了上述治理實踐的探索外，還有退休政府官員回鄉擔任村干部的案例，如曾經擔任湖南資興市委組織部副部長的退休官員曾慶改，擔任資興市興寧鎮嶺腳村黨支部書記，“在他的帶領下，村集體經濟逐步壯大”。(41)無論是選派的“第一書記”和返鄉的“企業家村官”，還是常住農村的“村醫村教”和告老還鄉的“退休官員”，其本質都是領導力注入或者回歸農村的過程。其中，企業家村官和退休官員個人與家庭已實現衣食無憂，他們在經濟利益方面具有超然的態度，并且熱愛家鄉、具有公共情懷，在農村社會有著廣泛的影響力；對他們而言，參與農村公共事務的治理最重要的回報就是自我價值的實現。恢復高考和改革開放已近40年，這個期間農村走出了大量的人才，相當一部分人已經功成名就，他們有回到家鄉、建設農村的愿望，農村社會的領導力匱乏，這批人的參與或回歸提供了基層社會急需的領導力資源。
新時期中國農村公共事務的治理危機，已經成為當代國家治理面臨的重大挑戰。應對農村治理的困境，需要借鑒國際前沿的治理理論，吸收中國各地實踐探索的有益經驗。中國地域遼闊，目前有多達58.8萬個行政村，各地自然地理、經濟社會與人文環境差異甚大。不存在“萬能藥”解決農村的治理危機，也不存在一種“一勞永逸、包治百病”的農村治理模式，各地應當因地制宜推進符合當地實際的治理創新。同時，中國各地眾多基層治理創新的鮮活案例提供了重要啟示，當前中國農村治理改革的突破口，在于增加領導力資源的供給。在提高農村基層社會領導力水平的基礎上，探索符合各地村莊情況的自主治理形式，是未來中國農村公共事務“良治”的基本取向。
作者簡介：王亞華，清華大學公共管理學院教授；高瑞，清華大學公共管理學院、清華大學中國農村研究院博士研究生；孟慶國，清華大學公共管理學院教授。
中國鄉村發現網轉自：《清華大學學報：哲學社會科學版》(京)2016年2期
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