土地制度是國家的基礎性制度，土地問題是三農的根本問題。新中國成立以的農地改革，使農村生產力獲得了兩次大解放，堅定了廣大農民跟著我們黨走中國特色社會主義道路的信心。當前農地制度依然存在不少問題，亟需確立新的農地改革思路，匹配相應政策措施，開展資源變資產、資金變股金、農民變股東等改革，以促進農村經濟社會的全面發展。
一、農村生產力的兩次大解放
從事農村工作數十年，改革之初的一副質樸的農家春節對聯總讓筆者記憶猶新，上聯：責任田一田蓋一田，下聯：農民年一年勝一年，橫批：萬象更新。可見，當時廣大農民對“土地大包干”、農民生活快速變化的欣喜。毛澤東認為，中國革命的基本問題就是農民問題，解決農民問題的關鍵，就在于解決農民的土地問題。習近平總書記強調：“新形勢下深化農村改革，主線仍然是處理好農民和土地的關系。”總之，土地制度是國家的基礎性制度。
舊中國的農民，在封建土地制度桎梏下，過著饑寒交迫的生活，80%左右的農村人口處于絕對貧困之中。1949年，新中國成立；次年6月，《中華人民共和國土地改革法》出臺。由此，全國農村展開了史無前例的轟轟烈烈的土地改革，到1952年底，除西藏，新疆等少數民族地區和臺灣以外，全國土地改革基本完成，3億農民分得了7億畝土地和大量的農具、牲畜和房屋等；還免除了每年繳納約三百五十億公斤糧食的地租。土地改革徹底廢除了封建剝削的土地制度和改變了農村的生產關系，廣大農民真正成了土地的主人，在政治上經濟上翻了身；極大解放了農村生產力，農業生產活動迅速恢復和發展，為國家的工業化建設準備了條件，也鞏固了新生政權。1956年，確立起社會主義制度。總之，新中國成立，社會主義制度確立，特別是土地改革，第一次極大地解放了農村生產力。
但是，由于“左”的影響，在農村人民公社普遍成立后，我國農村形成了生產隊為基礎的分別屬于人民公社、生產大隊和生產隊“三級所有，隊為基礎”的以土地為主的生產資料集體所有制形式。這一體制制約了農民生產積極性，束縛了農村生產力的發展。1978年，我國改革首先從農村開始，農村改革又從土地制度入手。這一年底，安徽鳳陽小崗村18位農民在嚴立華家低矮殘破的茅屋里率先創造了極具中國特色的家庭聯產承包責任制。這一經驗得到推廣后，聯產承包責任制便在全國如火如荼地展開了。以土地為核心的農村改革，重點結束了人民公社的經濟體制，實行家庭聯產承包責任制，即在堅持土地、大型農機具和水利設施集體所有制的基礎上，實行土地所有權和經營權的分離，以家庭承包經營為基礎，統一經營和分散經營相結合，把農戶的物質利益與生產成果緊密聯系起來。土地集體所有權與家庭承包經營權的“兩權分離”，極大調動了廣大農民的生產積極性，又一次極大地解放了農村生產力。1983年1月，中共中央發出《當前農村經濟政策若干問題》的1號文件，對家庭聯產承包責任制作出了高度評價，充分贊揚它是“黨的領導下中國農民的偉大創造，是馬克思主義關于合作化理論在我國實踐中的新發展”。
回顧建國來的農村土地制度，土地改革和家庭聯產承包，兩次極大地解放了農村生產力。特別是以土地制度為主體的農村改革，釋放了農民的生產積極性，我國農業得到飛速發展，糧食產量大大提高。據統計，從1978年到1984年的短短幾年間，我國糧食總產量由30477萬噸增加到40731萬噸，增長了33.60%，年均增長5%，人均占有糧食由319公斤增加到396公斤，增長了24.10%，年均增長3.70%，從根本上解決了全國人民的吃飯問題。同時，農業總產值增長68%，農民人均純收入增長166%。此后，中央在尊重基層探索的同時，注重頂層設計，對農村土地制度改革作出一系列重大決策，譬如1993年正式將“家庭聯產承包責任制”寫進《憲法》修正案，使其成為一項國家的基本經濟制度；1997年發布《關于進一步穩定和完善農村土地承包關系的通知》，進一步明確了土地承包期再延長30年，穩定土地承包關系，實行有統有分的雙層經營體制；2001年下發《關于做好農戶承包地使用權流轉工作的通知》，允許土地使用權的合法流轉，土地的“兩權分離”向“三權分置”發展；2002年通過《農村土地承包法》，以法律形式專門對土地承包中涉及的重要問題進行明確和規范。
實踐證明，我國堅持用土地為核心改革的方法解放和發展農村生產力，堅持實現、維護和發展人民群眾的根本利益，使農村改革發展取得了舉世矚目的輝煌成就。農村土地改革的偉大實踐，推動了我國農業生產、農民生活、農村面貌發生了巨大變化，為我國改革開放和社會主義現代化建設作出了重大貢獻。這些巨大變化，使廣大農民看到了走向富裕的光明前景，堅定了跟著我們黨走中國特色社會主義道路的信心。
二、農地存在問題不容忽視
前些日子，網友“鄉下年輕的農民”在筆者博客留言，川東某縣貧困行政村的某自然村道路還有近半沒硬化，進而影響該自然村入戶路的硬化。筆者趕緊直奔該自然村與行政村書記一道查看，網友反映的問題屬實，然而，原因卻是該行政村內的另一個自然村道路建設要占某農戶的承包地，而該農戶要價“太離譜”，一時協商不好，影響施工所至。筆者常跑農村，感到農村糾紛比較多的還是類似的土地問題。毋庸置疑，家庭聯產承包極大地解放和發展了農村生產力，但是，當前農村土地制度依然存在不少問題。
一是經濟功能不在。眾所周知，農村改革是從土地家庭承包經營、廢除人民公社開始的。當“三級所有，隊為基礎”解體特別是人民公社、生產大隊、生產隊分別被鄉政府、村民委員會、村民小組取代之后，鄉政府成為基層政權、村民委員會和村民小組成為村民自治組織，他們都已不具備村集體經濟組織的生產組織功能和財產管理功能。特別是隨著改革的不斷深入，在普遍的撤村并村、撤組并組后，這種經濟功能已經喪失。加之，法律和政策規定農戶承包土地先為15年不變，后為30年不變；農村土地僅有農民集體所有之名，而無農民集體所有之實。農民普遍認為承包地就是自己的私有財產，自己不僅擁有承包經營權，而且更擁有農地所有權。
二是集體所指不明。我國《憲法》《民法通則》《土地管理法》和《農業法》等重要法律都明確規定，農村土地屬于農民集體所有。單從這一點來說，農村土地產權是明確的。然而，“集體”是指哪一級，法律規定卻又很不明確。譬如在《憲法》中，被籠統規定為農村土地“屬于集體所有”，在《民法通則》中被界定為鄉（鎮）、村兩級集體所有，而在《土地管理法》《農業法》中則是鄉（鎮）、村或村內農業集體經濟組織所有。同時，《土地管理法》雖然規定，農村“土地使用權轉讓的具體辦法，由國務院另行規定。”但是，到目前為止，僅有《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》，國務院尚未制定出臺農地使用權轉讓的相關法規。雖然也有農戶在進行流轉，但現代意義上農地集中經營還是很少。
三是土地界線不清。《土地管理法》第八條規定：“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有。”同時，第十條規定：“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理；已經屬于鄉（鎮）農民集體所有的，由鄉（鎮）農村集體經濟組織經營、管理。”但是，現實中卻存在國有土地與農民集體所有土地，農村集體經濟組織與集體經濟組織之間、農戶與農戶的土地都存在界線不清問題，在不少地方，這一問題還比較突出。
四是資源分配不均。農村改革之初，土地是按照當時生產隊的人口平均分配到戶的，承包期15年不變。這期間，為解決“地多種不了，地少‘吃’不飽”問題，許多地方實行“大穩定，小調整”政策，使得人均土地基本上是均等的。1997年，推行第二輪農村土地承包，根據承包期再延長30年不變政策，普遍實行“生不加，死不減”的政策，農村人均土地發生了重大變化，形成“死人有地、活人無地，女兒有地、媳婦無地”等不公平現象。土地是一種寶貴的社會資源，農村土地分配不均，極易導致社會財富分配不均，引發社會矛盾。許多地方，因工業、城鎮、道路等建設征用土地而引發的惡性案件，從根本上說還是因為土地財富被剝奪，征地補償不到位或分配不均而引發的。
五是監督管理不力。《土地管理法》第四條規定：“國家實行土地用途管制制度。國家編制土地利用總體規劃，規定土地用途，將土地分為農用地、建設用地和未利用地。嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護。”同時還規定“使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規劃確定的用途使用土地。”但是，這些規定并未得到嚴格認真的落實執行。建房、墳地、取土、采礦等毀壞農田的行為和擅自買賣土地、改變農田用途、撂荒土地、閑置土地的現象普遍存在。當然，其中有的是經濟發展社會進步層面引起的，譬如“空殼村”以及某些邊遠山區的撂荒地等。因為農民進城務工或從事其他非農經營而不愿回原住地方，使村子“空殼”了、土地撂荒了，但這是一個進步。
三、以新思路尋求新出路
現行土地制度不夠完善，建設用地外延式擴張，非市場配置、價格扭曲造成土地粗放利用；一些地方以“地”謀發展，一定程度造成地方政府債務和潛在金融風險；土地利益分配不公，積累了社會問題。對此，必須積極有為，以改革方式解決土地領域的深層次問題。黨的十八屆三中全會《決定》明確土地管理制度改革方向、重點和要求，以此為標志拉開了新一輪農村土地改革的序幕。筆者認為應當堅持“打破‘二元結構’，實行‘三權分置’，堅守‘三條底線’”的新思路，以此深化農村土地改革，促進農村經濟社會的全面發展。
打破“二元結構”。馬克思說：“土地是一切生產和一切存在的源泉”。在土地、資本、勞動力和科學技術這四大生產要素中，土地無疑是最重要的。皮之不存，毛將焉附。沒有土地，資本、勞動力和科學技術將失去立足之土地，創造財富也將無從談起。新一輪土地改革的核心，無疑是打破土地“二元結構”限制，推進農村土地的改革；既要改變人們在占有、使用土地上的關系問題，更要解決土地作為一種生產要素在經濟發展、尤其是在農業發展上怎樣配置利用好的問題。推動新一輪農村土地改革，有利于打破土地“二元結構”限制，完善我國農村經濟經營模式、發展方式的轉變、促進農村產業結構的戰略性調整，促進農村生產力發展和農業現代化早日實現；有利于推進城鄉一體發展，促進城鎮化進程，釋放以往固化在農村土地中的資產價值，彌補以往為發展工業人為造成的工農產品剪刀差，增加農民受益；有利于發展農村市場，促進消費，緩解產能過剩，刺激經濟增長，替代房地產貨幣蓄水池功能，防止嚴重通脹發生。總之，土地改革是農村改革又一次重大制度創新，目標是建立兩種所有制土地權利平等、市場統一、增值收益公平共享的土地制度，促進土地利用方式和經濟發展方式轉變。
實行“三權分置”。新一輪農村土地改革，要圍繞正確處理農民和土地關系這一改革主線，不斷探索農村土地集體所有制的有效實現形式。在堅持農村土地農民集體所有的前提下，改革原有土地所有權和承包經營權的“兩權分離”，促使承包權和經營權分離，形成落實集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權的“三權分置”。這是繼家庭承包制后農村改革的又一大制度創新，是農村基本經營制度的自我完善。落實集體所有權，就是必須牢牢堅持農村土地農民集體所有，落實“農民集體所有的不動產和動產，屬于本集體成員集體所有”的法律規定，明確界定農民的集體成員權，明晰集體土地產權歸屬，實現集體產權主體清晰。穩定農戶承包權，就是必須依法公正地將集體土地的承包經營權落實到本集體組織的每個農戶，并且任何組織和個人都不能取代農民家庭的土地承包地位，都不能非法剝奪和限制農戶的土地承包權。放活土地經營權，就是必須允許承包農戶將土地經營權依法自愿配置給有經營意愿和經營能力的主體，發展多種形式的適度規模經營；在依法保護集體所有權和農戶承包權的前提下，平等保護經營主體依流轉合同取得的土地經營權，保障其有穩定的經營預期。
堅守“三條底線”。土地制度是國家的基礎性制度，目前農村土地制度是改革的深水區，既涉及億萬農民的財產權利，也攸關農村集體經濟的未來發展。必須堅守土地公有性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損“三條底線”，防止犯顛覆性錯誤。農村土地必須是農民集體所有，也就是農村集體經濟組織所有。《物權法》規定，農村集體經濟是一類特殊的經濟組織，它不是共有制經濟，集體財產的收益可以量化到成員，但集體的財產不能分割到成員；農村集體經濟組織具有地域性、唯一性和排他性，這明顯不同于企業組織。嚴守18億畝耕地紅線是深化農村土地制度改革的底線，決不能突破。沒有土地，哪能產糧？！以糧安天下，這是治國理政的樸素道理。把飯碗牢牢端在自己手中，是我國糧食安全的戰略目標。只有這樣，才能確保谷物基本自給、口糧絕對安全。無論農地改革還是農村改革，不管怎么改，都不能損害農民的基本權益。維護農民權益要落實到農地改革、政策制定、征地拆遷、保障房供地、土地整治、礦產開發、地災防治、執法督察等各個方面，體現在新一輪土地改革決策、執行、監督的各個環節。總之，土地改革必須讓廣大農民在“平權”“共享”中受益。
四、穩步開展農村土地改革
自黨的十八屆三中全會以來，中央發出了多個有關農村土地改革的文件，譬如關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營，農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點，開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點，完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見等。以權利平等、放開準入、公平分享為重點，新一輪農村土地改革的范圍覆蓋農村集體經營性建設用地入市、征地制度改革、宅基地制度的完善、國有土地市場化改革等，其內容極為豐富，重點應做好以下工作。
一是提供平等保護土地產權的制度基礎。以落實集體成員權時點和量化集體資產為核心，確保農村土地承包關系長久不變。承包經營權確權登記頒證是放活土地經營權的基礎，核心是解決權屬不清、承包地塊面積不準、四至不清、登記簿不健全等問題。加快推進農村集體產權“多權同確”，按期保質完成確權登記頒證。總體上要確地到戶，從嚴掌握確權、確股、不確地的范圍。將農村承包地、宅基地、林地、房屋等資源確權登記頒證到每個農民。實施以土地為基礎的不動產統一登記制度。在現有土地權屬基礎上，賦予農民集體土地處置權、抵押權和轉讓權。完善農村集體產權權屬認證體系，明確確權登記頒證的法律效力，逐步構建起“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的現代農村集體產權制度。
二是深化集體資產股份合作制改革。繼續深化農村集體資產股份合作制改革試點。準確界定農村集體經濟組織成員資格，在確認農村集體經濟組織成員身份、全面核實農村集體資產的基礎上，依法賦予并切實保護成員對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權。明確農村集體經濟組織市場主體地位，實現集體產權主體清晰，建立與股份合作制產權管理相適應的法人主體。完善農村集體資產經營方式，對經營性資產，折股量化到人、落實到戶后，發展多種形式的股份合作；對非經營性資產，探索建立有利于提高公共服務能力的集體統一管理有效機制。健全農村集體資產管理監督和收益分配制度，切實防止集體經濟組織內部少數人侵占、支配集體資產，防止外部資本侵吞、控制集體資產。
第三，深化土地承包經營制度改革。完善耕地和基本農田保護補償機制，全面開展永久基本農田劃定工作，有序擴大耕地保護基金試點。落實生產建設毀損耕地的復墾責任，完善復墾制度，建立土地復墾激勵約束機制，盤活土地存量。建立和完善農村土地整治法規制度體系，完善占補平衡補充耕地質量評價體系，加強耕地占補平衡規范管理。在有條件的地方開展農民土地承包經營權有償退出試點。探索實行耕地輪作休耕制度試點。進一步落實耕地保護政府領導干部離任審計制度。進一步完善城鄉建設用地增減掛鉤試點改革，推動利用城鄉建設用地增減掛鉤政策支持易地扶貧搬遷。積極穩妥推進集體經營性建設用地改革、宅基地制度改革試點，完善草原承包經營制度。
第四，構建平等進入公平交易的土地市場。新一輪農村土地改革的核心是土地流轉。在規劃和用途管制下，允許農村集體土地與國有土地平等進入非農用地市場，形成權利平等、規則統一的公開交易平臺，建立統一土地市場下的地價體系。隨著農村集體建設用地直接入市，相應收縮政府征地范圍，逐步減少直至取消非公益性用地的劃撥供應。充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，加快建成“覆蓋農村、功能齊全、規范有序”的農村產權流轉交易市場。根據交易需求，在具備條件的地方建立農村產權流轉交易平臺，以及服務站。健全農村資產評估體系，研究制定評估辦法，完善農村產權基準價格體系，鼓勵有資質的社會資產評估公司參與農村集體產權評估。同時，還應探索建立不動產統一登記平臺。
第五，深化林業水利改革。推進集體林權制度改革，加快制定集體林權流轉地方性法規，以經濟林木（果）權證、林地經營權流轉證和村級農民互助擔保合作社為主的“兩證一社”新型林權抵押貸款改革，暢通林農再生產和擴大再生產融資渠道。探索林地所有權、承包權、經營權“三權分置”改革。實行最嚴格的林地用途管理制度。建立天然林動態補貼機制，加強天然林資源保護。加快農村小型水利工程產權制度改革，明確小型水利工程所有權，在確保工程安全、公益屬性、生態保護要求的前提下，放活使用權。開展小型水利工程管理體制改革，明確工程所有權和使用權，落實管護主體、責任和經費，促進水利工程良性運行。創新機制推，進水利支持新農村建設。
五、推進農土制度改革配套
筆者對一些農村土地改革試點和流轉土地較多的地方的調研來看，農村情況比較復雜，農村改革發展既要保證糧食和其他重要農產品的供給、完善農村的土地制度、提高農民的組織化程度、千方百計地增加農民收入，還要處理好農民工問題。其中農地改革是關鍵的一環，也就是說農村土地制度改革是一項綜合性的制度變遷，需要在多方面同時發力，才能取得良好的效果。就當前來說，特別需要抓好以下五個方面的配套。
一、完善法制法規。重大的改革必須依法推進，只有這樣才能避免犯顛覆性錯誤。“農村土地制度改革是牽一發而動全身，因此必須謀定而后動”。目前調整農村土地承包經營制度的相關法律主要為《農村土地承包法》。第十二屆全國人大常會第四十五次委員長會議，已將《農村土地承包法》納入立法修改計劃，修改工作已經啟動。此次修改土地承包法的主要目的是依法保障農民的土地財產權益，穩定農村土地關系保持長久不變，擴大土地承包經營權權能等。同時，筆者認為根據十八屆三中全會精神和當前形勢，還應當修訂《土地管理法》等相關法律。總之，改革畢竟要在法治化的軌道上推進，否則永遠都建立不起民主法治的社會秩序，法律法規的健全完善是土地改革的保障。
二、發揮群眾智慧。農村土地制度改革，既要頂層設計也要基層探索。要鼓勵地方、基層、群眾解放思想、積極探索，鼓勵不同區域進行差異化試點，善于從群眾關注的焦點、百姓生活的難點中尋找改革切入點，推動頂層設計和基層探索良性互動、有機結合。從頂層設計來看，黨的十八屆三中全會以來，中央已經出臺了一系列的政策，但是，筆者看到在不少地方，土地流轉主要還是當地政府做工作，并非群眾主動。我國地區發展不平衡，改革試點的實施條件差異較大，要鼓勵不同區域進行差異化探索。堅持眼睛向下、腳步向下，尊重基層群眾實踐，解決群眾生產生活中面臨的突出問題，這樣才能使改革的思路、決策、措施都能更好滿足群眾訴求，做到改革為了群眾、改革依靠群眾、改革讓群眾受益。
三、審慎穩妥推進。在現行的農村土地制度下，確有許多矛盾和問題時時困擾著農民，所以，改革勢在必行。但是，改革涉及到一系列復雜的制度約束和利益關系調整，必須慎重穩妥推進。土地產權是指以土地所有權為核心的土地財產權利的總和，包括土地所有權及與其相聯系的和相對獨立的各種權利，如占有權、使用權、經營權等。由于國情及歷史原因，我國實行的是土地公有制，其土地產權制度經歷了從土地改革、人民公社體制、家庭聯產承包責任制及農地流轉的出現幾個階段的變遷。近年來，雖然多個省市已經快速展開土地流轉制度的摸索路程，但是，土地流轉管理制度怎么改，為什么改，建立一個什么樣的長期目標，需要在國情的基礎上認真思考，這是一個長期的探索過程，不可能一蹴而就。
四、培養職業農民。農村土地制度改革的方向是加快構建新型農業經營體系，鼓勵承包經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉，發展多種形式規模經營。這與培養職業農民隊伍有密切的關聯。然而，目前筆者所見的農村，大都是務農老齡化、農業后繼乏人、生產效率低下等問題。所以，制定專門規劃和切實可行的政策，吸引年輕人務農，培育新型職業農民，造就高素質的新型農業生產經營者隊伍，是新一輪農村土地制度改革的必須。相比較小農戶，家庭農場、專業大戶等新型農業經營主體具有一定的生產資金和規模，可以進行規模化經營，收益相對可觀，能解決“誰來種地”問題；而職業農民懂技術、善管理，還能解決“怎么種地”問題，有利于傳統農業向現代農業轉型。
五、加強基層治理。新一輪土地制度改革的范圍覆蓋農村集體經營性建設用地入市、征地制度改革、宅基地制度的完善、國有土地市場化改革等。這些改革都與基層治理密切相關。農村社會治理改革，應以村民自治創新為突破。我國不少落后地區處于農耕時代，正在為擺脫貧困而發展的進程中；很多地方已進入工業時代，正在加快推進城鎮化進程；一些發達地區已經進入信息化時代，絕對不落后于西方發達國家的城市。村民自治就是要體現差異性，因為每個村都不一樣。推進農村社會治理改革，實現政經分開，實質上就是要求在新的歷史轉折點上，探索農村改革從偏重于生產力發展到同時促進上層建筑完善等方面實現根本性轉變的有效途徑，使農村基層組織在新一輪改革中順利實現變革和新生。
作者：四川省委省政府決策咨詢委員、四川省扶貧移民局項目中心主任
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