本文為中國(guó)人民大學(xué)教授劉守英在第100期鴻儒論道的演講綜述，經(jīng)本人審閱。
2017年3月4日，在由鴻儒金融教育基金會(huì)和上海金融與法律研究院聯(lián)合主辦、香港東英投資管理有限公司與上海淳大集團(tuán)特別支持的第100期“鴻儒論道”論壇上，中國(guó)人民大學(xué)教授劉守英圍繞土地與中國(guó)經(jīng)濟(jì)的關(guān)系。
土地是觀察和分析中國(guó)經(jīng)濟(jì)的重要變量。這其中包含了兩個(gè)重要問題：其一，是中國(guó)模式的獨(dú)特性在土地方面表現(xiàn)得尤為突出，土地制度得的安排與變革，既是政府掌控發(fā)展主導(dǎo)權(quán)的主要工具，也是實(shí)現(xiàn)增長(zhǎng)的主要推動(dòng)力量。其二，中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入下行通道以后，正確認(rèn)識(shí)土地與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系，對(duì)于防控風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)轉(zhuǎn)型升級(jí)非常重要。現(xiàn)階段，政府利用土地的力量在將經(jīng)濟(jì)往后拉，很大程度上阻礙了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展。
劉守英教授從三個(gè)方面闡述了中國(guó)經(jīng)濟(jì)對(duì)土地的路徑依賴為何難以為繼，又該何去何從。
第一，是中國(guó)土地依賴性發(fā)展模式的形成與特征。
整個(gè)中國(guó)的這套土地制度和土地依賴發(fā)展的模式在改革開放之初是不存在的。八十年代的全面土改包括兩個(gè)方面，一個(gè)是農(nóng)地改革，農(nóng)民離土及出村，從鄉(xiāng)土中國(guó)轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)中國(guó)；另一個(gè)是農(nóng)轉(zhuǎn)非，開啟了農(nóng)地入市與鄉(xiāng)村工業(yè)化城鎮(zhèn)化道路。80年代到90年代中后期的農(nóng)村改革不僅是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)和農(nóng)民增收，它實(shí)質(zhì)上是一次在傳統(tǒng)發(fā)展道路受挫、改革力量主導(dǎo)政治下，依靠全面的土地改革重構(gòu)鄉(xiāng)村政治結(jié)構(gòu)、推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型和農(nóng)民主體工業(yè)化城市化的嘗試。
第二階段是以地謀發(fā)展與園區(qū)工業(yè)化。園區(qū)工業(yè)化使政府之手重新掌握經(jīng)濟(jì)發(fā)展主導(dǎo)權(quán)，但是也造成政府巨大的財(cái)政和債務(wù)負(fù)擔(dān)。除了參與國(guó)際產(chǎn)業(yè)分工的沿海地區(qū)工業(yè)化迅速崛起外，內(nèi)地工業(yè)化衰敗，內(nèi)地農(nóng)民參與工業(yè)化變成出外打工成為產(chǎn)業(yè)工人一條獨(dú)木橋。
第三階段是以地生財(cái)與快速城市化。通過土地與房地產(chǎn)和城市化的聯(lián)動(dòng)，不僅使政府獲取土地出讓的增值收益，從單純的工業(yè)用地出讓的困局中解脫，而且掌握了城市化的主導(dǎo)權(quán)。以地生財(cái)階段，這套中國(guó)式政治經(jīng)濟(jì)邏輯的結(jié)果還是積極的，政府盡管以地生財(cái)實(shí)現(xiàn)區(qū)域土地利益最大化，也還是在謀發(fā)展，政府的土地帳換算仍然以土地價(jià)值升值來償還。
真正的問題出現(xiàn)在第四階段，即以地融資與土地依賴性社會(huì)的形成。與上一階段相比，推進(jìn)這一階段擴(kuò)張的工具是貨幣與土地的聯(lián)姻，政府以土地主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展全達(dá)到空前的程度。政府對(duì)土地的依賴變成對(duì)土地融資的依賴。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各個(gè)鏈條被套在土地上，成為土地依賴性社會(huì)。
第二，是經(jīng)濟(jì)下行后土地依賴發(fā)展模式的問題。
首先，經(jīng)濟(jì)下行的背景下，原先依賴土地來拉增長(zhǎng)的模式已經(jīng)無法繼續(xù)維持。政府土地出讓的收益開始大大下降，但是土地抵押的面積和規(guī)模不斷上升。
其次，是以地招商引資的效率減退，園區(qū)化模式推行至今，一方面在東部地區(qū)造成大量的土地浪費(fèi)，另一方面在中西部地區(qū)遭遇了基本失敗，同時(shí)，各地區(qū)的土地投機(jī)問題也很嚴(yán)重。
再次，是土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步扭曲，與中央的結(jié)構(gòu)改革背道而馳。基礎(chǔ)設(shè)施用地比例不斷上升，繼續(xù)擠壓房地產(chǎn)用地，工業(yè)用地比重下降，帶來金融風(fēng)險(xiǎn)繼續(xù)加大。
第四方面，是土地出讓成本上升、凈收益下降，土地抵押上升。部分城市和用途土地抵押值存在被高估的風(fēng)險(xiǎn)，土地償債能力也可能被高估。
結(jié)合以上分析，劉守英教授提出了服務(wù)轉(zhuǎn)型的土地制度改革。
首先，是發(fā)展階段轉(zhuǎn)換與土地功能的變化。要解決土地改革動(dòng)機(jī)問題，不能再以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為目標(biāo)。糧食安全-耕地保護(hù)-土地管理鏈條應(yīng)當(dāng)進(jìn)行調(diào)整。保發(fā)展的目標(biāo)也可以放下了。
其次，是以土地結(jié)構(gòu)優(yōu)化促結(jié)構(gòu)性改革。工業(yè)用地占比還要降，基礎(chǔ)設(shè)施用地不能再擴(kuò)了，房地產(chǎn)用地占比可以適當(dāng)提高。
第三，應(yīng)對(duì)土地金融風(fēng)險(xiǎn)。最主要的幾點(diǎn)分別在于抵押價(jià)值高估的土地不良資產(chǎn)處置，存量用地調(diào)整的利益機(jī)制設(shè)計(jì)，土地二級(jí)市場(chǎng)改革和國(guó)有土地資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)改革。
第四，是城鄉(xiāng)互動(dòng)階段的土地改革紅利釋放。中國(guó)已經(jīng)從單向城市化向城鄉(xiāng)互動(dòng)轉(zhuǎn)變，土地制度改革應(yīng)當(dāng)促進(jìn)城鄉(xiāng)融合與互動(dòng)，包括農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型、鄉(xiāng)村活化、城鄉(xiāng)融合與城市轉(zhuǎn)型。
綜上所述，上一輪中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展至今，土地依賴性的發(fā)展模式起了一定的作用，但繼續(xù)沿襲這套模式已經(jīng)存在越來越高的風(fēng)險(xiǎn)，土地的功能在變化，整個(gè)產(chǎn)業(yè)升級(jí)對(duì)土地依賴也隨之發(fā)生變化。城鄉(xiāng)之間的關(guān)系發(fā)生變化以后，土地制度的撬動(dòng)實(shí)際上可以帶來更大的發(fā)展機(jī)會(huì)。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:上海金融與法律研究院 微信公眾號(hào)
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
