——市場與政府的作用
農業供給側結構性改革的關鍵問題在于如何處理好市場與政府的關系。黃季焜從農產品市場改革、農產品需求變化和農產品市場失靈下政府作用這三個角度展開論述。
一、農產品市場改革
從2004年至2006年先后啟動的稻谷和小麥的最低收購價政策以及2008年啟動的棉花等農產品臨時收儲政策開始，糧食和棉花市場價格節節攀升，這些政策在提高農民收入的同時也面臨巨大的挑戰。
玉米和棉花的市場演變，可見我們目前市場改革的必要性。2010-2013年間玉米臨時收儲價格不斷提高，刺激了國內生產；與此同時國際價格下降，一增一降導致國內外玉米價差顯著擴大，進口壓力增大，庫存劇增。國內玉米價格的不斷攀升對國內養殖業和玉米加工業都造成沖擊，畜產品生產因飼料成本上升而失去國際市場競爭力，進口顯著上升。為了減緩國內玉米庫存劇增壓力，國家在限制玉米進口的同時也帶來玉米替代品（如大麥、高粱、玉米酒糟蛋白飼料及其它粗糧）進口的快速增長，2015年玉米替代品的進口超過3000多萬噸，對國內粗糧產生毀滅性的促進。2011-2013年執行的棉花臨時收儲政策，是另外一個例子。這期間臨時收儲政策提高了棉花價格，導致國內外價差高達50%，由此對國內紡織和服裝行業生產、出口和就業造成嚴重沖擊。2014年在新疆開始實施目標價格改革試點，目標價格改革完善了棉花市場價格形成機制并增加了農民收入，但目標價格以成本加適當利潤為原則也將面臨巨大的財政風險。目標價格政策的作用是“反周期”或減緩市場價格風險，不能做為農民增收的主要政策。
國內外農產品市場干預政策的演變過程對比，也表明我國農產品市場改革刻不容緩。過去20年發達國家為提高農產品市場競爭力，其農產品的價格保護率呈現逐漸下降趨勢，但與此同時我國農產品價格保護率卻逐漸上升，2012年開始顯著高于發達國家農產品價格保護率的平均數。如果繼續保持這個局面，我國不但失去農業競爭力，而且將面臨巨大的國際壓力，可能會迎來越來越多的貿易爭端訴訟。
二、農產品需求變化
從全球食物需求看，未來增長將主要來自發展中國家對高價值農產品（如畜產品、水產品、蔬菜和水果等）的需求。全球人口將從2012年的70億增加到2050年的96億，95%以上的新增人口將來自現在的發展中國家，而且發展中國家的人均食物消費增長最快的是畜產品和水產品。隨著收入增長，中國對高價值農產品尤其是畜產品的消費也將大幅提高。全球食物面臨的最大挑戰是肉類的供給問題，這意味著國內生產結構調整要充分考慮肉類的需求和生產。
從中國農產品供求市場看，目前我們已進入了“供需難以平衡，結構明顯短缺”的時期，雖然蔬果能繼續保持適度出口，但大豆、玉米、食糖、奶制品等進口將會不斷增加。然而，如果不繼續增加大豆和玉米的進口，國內畜產品基本自給的目標將難以實現。
在未來全球和國內食物需求變動大背景下，我國農業供給側結構性改革需要著力調整國家農業發展戰略，通過進口大豆和玉米等飼料，大力發展畜牧業；需要重新審視目前以糧棉油糖為主的國家公共財政投入政策體系，養殖業的發展要成為未來國家支持的重要產業。
三、市場失靈與政府職能
政府在市場中的主要職能是完善市場價格形成機制和在市場失靈情況下中發揮政府作用。完善市場問題已在前面做了討論，農產品市場在不少地方是失靈的，這里主要討論食物安全和資源安全的市場失靈問題。在市場配置資源下，食物和非食物生產都可能占用有限的水土資源，但如果保障國家食物安全是頭等大事，市場自身是無法限制非食物作物的生產。這里提出一個重要政策議題：如果國家關注食物安全，那為什么我們要發展棉花等非食物作物？
在保障水土資源安全方面，市場也是失靈的。中國只有世界8%的耕地，但是卻有世界上20%的人口，土地密集型農產品在國際市場上沒有競爭力；中國的水資源也極度稀缺，北方屬于水資源高度風險地區。如果中國食物要基本自給，那就要以犧牲資源環境為代價，過去經驗已證明這一論斷。要保障食物安全和農業可持續發展，必須切實落實充分利用國內外兩種資源和兩個市場，要有所為、有所不為。即農業生產結構調整，要充分考慮資源稟賦的差異，貿易是不可或缺的。根據黃季焜團隊的測算，假如到2030年，按照大米、小麥完全自給，玉米的自給率為85%，大豆的自給率為8%，牛肉的自給率為81%，牛奶的自給率為61%的設定，當年從南美洲、北美洲和東歐等國家進口的農產品就相當于我國目前耕地面積的49%、農業灌溉用水的 30%-40%。這樣的進口兩不會威脅國家的食物安全，但對水土資源安全和農業可持續發展將起極其重要的作用。
四、結論和政策建議
農業供給側結構性改革，需要市場與政府各自發揮其無法替代的作用。一方面，需要讓市場在資源配置中起到基礎性的作用，讓農業生產適應農產品市場需求的變化；另一方面，依靠政府改善市場環境并解決好資源環境和糧食安全等市場失靈問題。
農業供給側改革的政策支持重點要向保障國家食物供給和可持續發展方向轉變。農業應該從目前的以“糧棉油糖”生產為主向“糧畜”生產為主轉變，包括草牧業的發展。建議把 “糧食、經濟作物、飼草料三元種植結構”改成“糧食、經濟食物、飼草料三元種植結構”，并協調水土資源短期與長期利用等諸多發展問題。通過“藏糧于地”，在貿易上“有所為、有所不為”，充分利用好“兩個市場、兩種資源”，積極參與全球食物安全和貿易的管控和治理。
對于未來具體的農產品農業結構調整方向問題，黃季焜認為口糧應該同時也能夠保持基本自給，玉米應逐步放開以促進國內畜產品的生產，養殖業（畜牧和水產）要的生產力和競爭力提高要做為國家支持政策的重點。他還建議棉花除了在新疆民族地區需要加以保護外，其他地方應逐步退出生產，油料和糖料作物也應逐步放開進口以保障國家水土安全，繼續提升蔬菜和水果的市場競爭力和適度出口狀態，對于所有非食物的生產應從目前的保護向退出的政策轉變。
作者系北京大學現代農學院教授、北京大學中國農業政策研究中心主任、清華大學中國農村研究院學術委員會委員
（本文根據作者在“清華三農論壇2017”主論壇上的演講整理，經本人確認并授權。）
中國鄉村發現網轉自：清華大學中國農村研究院（微信公眾號）
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