——市場(chǎng)與政府的作用
農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的關(guān)鍵問(wèn)題在于如何處理好市場(chǎng)與政府的關(guān)系。黃季焜從農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)改革、農(nóng)產(chǎn)品需求變化和農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)失靈下政府作用這三個(gè)角度展開(kāi)論述。
一、農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)改革
從2004年至2006年先后啟動(dòng)的稻谷和小麥的最低收購(gòu)價(jià)政策以及2008年啟動(dòng)的棉花等農(nóng)產(chǎn)品臨時(shí)收儲(chǔ)政策開(kāi)始，糧食和棉花市場(chǎng)價(jià)格節(jié)節(jié)攀升，這些政策在提高農(nóng)民收入的同時(shí)也面臨巨大的挑戰(zhàn)。
玉米和棉花的市場(chǎng)演變，可見(jiàn)我們目前市場(chǎng)改革的必要性。2010-2013年間玉米臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格不斷提高，刺激了國(guó)內(nèi)生產(chǎn)；與此同時(shí)國(guó)際價(jià)格下降，一增一降導(dǎo)致國(guó)內(nèi)外玉米價(jià)差顯著擴(kuò)大，進(jìn)口壓力增大，庫(kù)存劇增。國(guó)內(nèi)玉米價(jià)格的不斷攀升對(duì)國(guó)內(nèi)養(yǎng)殖業(yè)和玉米加工業(yè)都造成沖擊，畜產(chǎn)品生產(chǎn)因飼料成本上升而失去國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，進(jìn)口顯著上升。為了減緩國(guó)內(nèi)玉米庫(kù)存劇增壓力，國(guó)家在限制玉米進(jìn)口的同時(shí)也帶來(lái)玉米替代品（如大麥、高粱、玉米酒糟蛋白飼料及其它粗糧）進(jìn)口的快速增長(zhǎng)，2015年玉米替代品的進(jìn)口超過(guò)3000多萬(wàn)噸，對(duì)國(guó)內(nèi)粗糧產(chǎn)生毀滅性的促進(jìn)。2011-2013年執(zhí)行的棉花臨時(shí)收儲(chǔ)政策，是另外一個(gè)例子。這期間臨時(shí)收儲(chǔ)政策提高了棉花價(jià)格，導(dǎo)致國(guó)內(nèi)外價(jià)差高達(dá)50%，由此對(duì)國(guó)內(nèi)紡織和服裝行業(yè)生產(chǎn)、出口和就業(yè)造成嚴(yán)重沖擊。2014年在新疆開(kāi)始實(shí)施目標(biāo)價(jià)格改革試點(diǎn)，目標(biāo)價(jià)格改革完善了棉花市場(chǎng)價(jià)格形成機(jī)制并增加了農(nóng)民收入，但目標(biāo)價(jià)格以成本加適當(dāng)利潤(rùn)為原則也將面臨巨大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。目標(biāo)價(jià)格政策的作用是“反周期”或減緩市場(chǎng)價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)，不能做為農(nóng)民增收的主要政策。
國(guó)內(nèi)外農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)干預(yù)政策的演變過(guò)程對(duì)比，也表明我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)改革刻不容緩。過(guò)去20年發(fā)達(dá)國(guó)家為提高農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，其農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格保護(hù)率呈現(xiàn)逐漸下降趨勢(shì)，但與此同時(shí)我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格保護(hù)率卻逐漸上升，2012年開(kāi)始顯著高于發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格保護(hù)率的平均數(shù)。如果繼續(xù)保持這個(gè)局面，我國(guó)不但失去農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，而且將面臨巨大的國(guó)際壓力，可能會(huì)迎來(lái)越來(lái)越多的貿(mào)易爭(zhēng)端訴訟。
二、農(nóng)產(chǎn)品需求變化
從全球食物需求看，未來(lái)增長(zhǎng)將主要來(lái)自發(fā)展中國(guó)家對(duì)高價(jià)值農(nóng)產(chǎn)品（如畜產(chǎn)品、水產(chǎn)品、蔬菜和水果等）的需求。全球人口將從2012年的70億增加到2050年的96億，95%以上的新增人口將來(lái)自現(xiàn)在的發(fā)展中國(guó)家，而且發(fā)展中國(guó)家的人均食物消費(fèi)增長(zhǎng)最快的是畜產(chǎn)品和水產(chǎn)品。隨著收入增長(zhǎng)，中國(guó)對(duì)高價(jià)值農(nóng)產(chǎn)品尤其是畜產(chǎn)品的消費(fèi)也將大幅提高。全球食物面臨的最大挑戰(zhàn)是肉類的供給問(wèn)題，這意味著國(guó)內(nèi)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整要充分考慮肉類的需求和生產(chǎn)。
從中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品供求市場(chǎng)看，目前我們已進(jìn)入了“供需難以平衡，結(jié)構(gòu)明顯短缺”的時(shí)期，雖然蔬果能繼續(xù)保持適度出口，但大豆、玉米、食糖、奶制品等進(jìn)口將會(huì)不斷增加。然而，如果不繼續(xù)增加大豆和玉米的進(jìn)口，國(guó)內(nèi)畜產(chǎn)品基本自給的目標(biāo)將難以實(shí)現(xiàn)。
在未來(lái)全球和國(guó)內(nèi)食物需求變動(dòng)大背景下，我國(guó)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革需要著力調(diào)整國(guó)家農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，通過(guò)進(jìn)口大豆和玉米等飼料，大力發(fā)展畜牧業(yè)；需要重新審視目前以糧棉油糖為主的國(guó)家公共財(cái)政投入政策體系，養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展要成為未來(lái)國(guó)家支持的重要產(chǎn)業(yè)。
三、市場(chǎng)失靈與政府職能
政府在市場(chǎng)中的主要職能是完善市場(chǎng)價(jià)格形成機(jī)制和在市場(chǎng)失靈情況下中發(fā)揮政府作用。完善市場(chǎng)問(wèn)題已在前面做了討論，農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)在不少地方是失靈的，這里主要討論食物安全和資源安全的市場(chǎng)失靈問(wèn)題。在市場(chǎng)配置資源下，食物和非食物生產(chǎn)都可能占用有限的水土資源，但如果保障國(guó)家食物安全是頭等大事，市場(chǎng)自身是無(wú)法限制非食物作物的生產(chǎn)。這里提出一個(gè)重要政策議題：如果國(guó)家關(guān)注食物安全，那為什么我們要發(fā)展棉花等非食物作物？
在保障水土資源安全方面，市場(chǎng)也是失靈的。中國(guó)只有世界8%的耕地，但是卻有世界上20%的人口，土地密集型農(nóng)產(chǎn)品在國(guó)際市場(chǎng)上沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)力；中國(guó)的水資源也極度稀缺，北方屬于水資源高度風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)。如果中國(guó)食物要基本自給，那就要以犧牲資源環(huán)境為代價(jià)，過(guò)去經(jīng)驗(yàn)已證明這一論斷。要保障食物安全和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，必須切實(shí)落實(shí)充分利用國(guó)內(nèi)外兩種資源和兩個(gè)市場(chǎng)，要有所為、有所不為。即農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，要充分考慮資源稟賦的差異，貿(mào)易是不可或缺的。根據(jù)黃季焜團(tuán)隊(duì)的測(cè)算，假如到2030年，按照大米、小麥完全自給，玉米的自給率為85%，大豆的自給率為8%，牛肉的自給率為81%，牛奶的自給率為61%的設(shè)定，當(dāng)年從南美洲、北美洲和東歐等國(guó)家進(jìn)口的農(nóng)產(chǎn)品就相當(dāng)于我國(guó)目前耕地面積的49%、農(nóng)業(yè)灌溉用水的 30%-40%。這樣的進(jìn)口兩不會(huì)威脅國(guó)家的食物安全，但對(duì)水土資源安全和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展將起極其重要的作用。
四、結(jié)論和政策建議
農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，需要市場(chǎng)與政府各自發(fā)揮其無(wú)法替代的作用。一方面，需要讓市場(chǎng)在資源配置中起到基礎(chǔ)性的作用，讓農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適應(yīng)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)需求的變化；另一方面，依靠政府改善市場(chǎng)環(huán)境并解決好資源環(huán)境和糧食安全等市場(chǎng)失靈問(wèn)題。
農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的政策支持重點(diǎn)要向保障國(guó)家食物供給和可持續(xù)發(fā)展方向轉(zhuǎn)變。農(nóng)業(yè)應(yīng)該從目前的以“糧棉油糖”生產(chǎn)為主向“糧畜”生產(chǎn)為主轉(zhuǎn)變，包括草牧業(yè)的發(fā)展。建議把 “糧食、經(jīng)濟(jì)作物、飼草料三元種植結(jié)構(gòu)”改成“糧食、經(jīng)濟(jì)食物、飼草料三元種植結(jié)構(gòu)”，并協(xié)調(diào)水土資源短期與長(zhǎng)期利用等諸多發(fā)展問(wèn)題。通過(guò)“藏糧于地”，在貿(mào)易上“有所為、有所不為”，充分利用好“兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源”，積極參與全球食物安全和貿(mào)易的管控和治理。
對(duì)于未來(lái)具體的農(nóng)產(chǎn)品農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方向問(wèn)題，黃季焜認(rèn)為口糧應(yīng)該同時(shí)也能夠保持基本自給，玉米應(yīng)逐步放開(kāi)以促進(jìn)國(guó)內(nèi)畜產(chǎn)品的生產(chǎn)，養(yǎng)殖業(yè)（畜牧和水產(chǎn)）要的生產(chǎn)力和競(jìng)爭(zhēng)力提高要做為國(guó)家支持政策的重點(diǎn)。他還建議棉花除了在新疆民族地區(qū)需要加以保護(hù)外，其他地方應(yīng)逐步退出生產(chǎn)，油料和糖料作物也應(yīng)逐步放開(kāi)進(jìn)口以保障國(guó)家水土安全，繼續(xù)提升蔬菜和水果的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力和適度出口狀態(tài)，對(duì)于所有非食物的生產(chǎn)應(yīng)從目前的保護(hù)向退出的政策轉(zhuǎn)變。
作者系北京大學(xué)現(xiàn)代農(nóng)學(xué)院教授、北京大學(xué)中國(guó)農(nóng)業(yè)政策研究中心主任、清華大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院學(xué)術(shù)委員會(huì)委員
（本文根據(jù)作者在“清華三農(nóng)論壇2017”主論壇上的演講整理，經(jīng)本人確認(rèn)并授權(quán)。）
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：清華大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院（微信公眾號(hào)）
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