一、現(xiàn)階段我國深化改革的緊迫性與切入點(diǎn)
中國上世紀(jì)70年代末開始的改革是從農(nóng)村起步的，改革是漸進(jìn)式的，從農(nóng)村到城市，從微觀到宏觀，從經(jīng)濟(jì)到社會，從單項(xiàng)到綜合，經(jīng)過30多年的改革開放，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展取得了舉世矚目的成就，經(jīng)濟(jì)總量位居全球第二，人均收入已達(dá)到中等偏下收入國家行列。但是，我國在經(jīng)濟(jì)高速增長和世界影響力不斷增強(qiáng)的同時，也出現(xiàn)了不少新問題和新矛盾，如：人均收入水平還不高，經(jīng)濟(jì)增長方式比較粗放，資源環(huán)境代價很大，農(nóng)村人力資源結(jié)構(gòu)失衡，區(qū)域發(fā)展不平衡性嚴(yán)重，收入分配，尤其是城鄉(xiāng)居民收入差距很大，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與就業(yè)結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)，農(nóng)業(yè)組織化與產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營緩慢，農(nóng)業(yè)勞動力就業(yè)轉(zhuǎn)移滯后于身份轉(zhuǎn)變，城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)沒有得到徹底破解，社會不和諧、不穩(wěn)定的隱患很多，要素市場化滯后，農(nóng)村基層組織與鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)不完善，基層政府職能依然存在偏差，國際發(fā)展環(huán)境趨緊，競爭日趨加劇。這些問題與矛盾的存在，既有必然性，又有或然性，也就是說，我國當(dāng)前存在的諸多問題與矛盾，既與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與發(fā)展的過程與階段有關(guān)，這也可以說是任何國家在發(fā)展過程中都可能經(jīng)歷的問題，但又與我國體制改革的漸進(jìn)性特點(diǎn)，進(jìn)而體制變遷不徹底，不完善，不能夠一步到位有關(guān)，這樣的問題很具有中國的特殊性。如果不能堅(jiān)持正確的改革方向，在漸進(jìn)式改革的道路上深化改革，那么我們就會陷入改革漸而不進(jìn)的困境和陷阱，就會使改革半途而廢、前功盡棄。
很顯然，我國當(dāng)前正處在深化改革、改革攻堅(jiān)的關(guān)鍵時期，正處在經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)一步轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵時期，要實(shí)現(xiàn)科學(xué)的轉(zhuǎn)型與發(fā)展，要解決好當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會存在的諸多問題與矛盾，唯有推進(jìn)改革、深化改革。所謂深化改革，一是要對影響經(jīng)濟(jì)社會健康發(fā)展的體制機(jī)制的深層次問題進(jìn)行突破，二是在改革路徑和方式上尋求突破，變單項(xiàng)的改革為綜合配套的改革，這是現(xiàn)階段我國深化改革和改革攻堅(jiān)的基本要求和重要標(biāo)志。
現(xiàn)階段我國深化改革的切入點(diǎn)在哪？這看起來是個需要權(quán)衡的問題。我們既可以從重大問題的視角切入，又可以從體制層面的視角切入，但依筆者之見，從農(nóng)村切入是個比較好的選擇。這是因?yàn)椋覈r(nóng)村人口眾多，占全國人口50%，而這一區(qū)域的發(fā)展總體仍然比較滯后，沒有農(nóng)村的全面發(fā)展和現(xiàn)代化，就不能實(shí)現(xiàn)中國的現(xiàn)代化，要實(shí)現(xiàn)我國農(nóng)村的全面發(fā)展和現(xiàn)代化，就必須深化農(nóng)村改革。其次，我國改革從農(nóng)村起步，新一輪改革仍將農(nóng)村作為切入點(diǎn)，能體現(xiàn)改革的連續(xù)性和銜接性。再次，經(jīng)過30多年的改革與發(fā)展，我國農(nóng)村在生產(chǎn)要素，產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及政治與文化等方面已與城市，與整個國民經(jīng)濟(jì)社會的關(guān)系非常密切，通過農(nóng)村改革的深化，將進(jìn)一步推動整個國民經(jīng)濟(jì)與政治體制的改革深入。當(dāng)然，新一輪的農(nóng)村改革絕不能就農(nóng)村論農(nóng)村，而是要把農(nóng)村的改革置于整個經(jīng)濟(jì)社會的系統(tǒng)中去把握，按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、綜合配套的思路來推進(jìn)。
進(jìn)一步講，推進(jìn)現(xiàn)階段我國農(nóng)村的新一輪改革，是我國改革整體戰(zhàn)略的重要組成，是解決現(xiàn)階段我國經(jīng)濟(jì)社會諸多矛盾的正確選擇，是扭轉(zhuǎn)我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展偏差的重大舉措，是我國漸進(jìn)式改革發(fā)展階段的必然趨勢和經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)一步轉(zhuǎn)型發(fā)展的急迫要求。將農(nóng)村繼續(xù)作為新時期我國改革的切入點(diǎn)，并不是否定過去30多年來的農(nóng)村改革，并不是對我國漸進(jìn)式改革模式的否定，而是對我國農(nóng)村改革的深化，是對我國漸進(jìn)式改革模式的深化、完善與發(fā)展。
二、現(xiàn)階段我國農(nóng)村改革的重點(diǎn)、取向與配套
現(xiàn)階段我國農(nóng)村的改革要以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)一體發(fā)展的基本方略，處理好改革與發(fā)展，改革與穩(wěn)定的關(guān)系；處理好區(qū)域差異性與改革的關(guān)系，農(nóng)村改革與城市改革，農(nóng)村改革與整個經(jīng)濟(jì)體制、社會體制、政治體制的關(guān)系，通過改革理論的創(chuàng)新與發(fā)展，改革的頂層設(shè)計和基層試驗(yàn)，重點(diǎn)改革的突破和關(guān)聯(lián)改革的配套來整體推進(jìn)。基于這樣的認(rèn)識，現(xiàn)階段我國農(nóng)村的改革至少應(yīng)涉及九個方面的制度改革（見圖1），這些改革涉及經(jīng)濟(jì)社會的方方面面，相互關(guān)系錯綜復(fù)雜，必須在明確重點(diǎn)，明確取向、明確關(guān)系的基礎(chǔ)上，綜合配套，整體推進(jìn)。圖一是有關(guān)現(xiàn)階段我國農(nóng)村改革的主要內(nèi)容、重點(diǎn)、取向以及相關(guān)制度改革的關(guān)聯(lián)性。
根據(jù)圖1，現(xiàn)階段我國農(nóng)村有三項(xiàng)制度的改革最為關(guān)鍵（圖1中黑體字所示），可以稱作關(guān)鍵性制度。
一是產(chǎn)權(quán)制度。產(chǎn)權(quán)制度是民生基本權(quán)益能否得到保障，市場機(jī)制能否有效運(yùn)行，社會和諧能否順利實(shí)現(xiàn)的制度基礎(chǔ)，因此，產(chǎn)權(quán)制度是關(guān)鍵性制度，現(xiàn)階段農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的基本取向應(yīng)該是明晰化與可交易化，其目的是提高產(chǎn)權(quán)制度的效率。現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論的發(fā)展與實(shí)踐表明，所有權(quán)并非產(chǎn)權(quán)制度安排的唯一出路與選擇，產(chǎn)權(quán)是一種權(quán)利束，具有可分解性。現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度效率的關(guān)鍵是明晰具體分解后的各類產(chǎn)權(quán)關(guān)系，以明確并保障相關(guān)產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)益。
二是政府體制。政府通常是改革的推手，是制度的供給方和協(xié)調(diào)方，很顯然，政府自身體制的建構(gòu)和完善，對整個體制的改革和效率將起到?jīng)Q定性的作用，因此，政府體制也是關(guān)鍵性制度，現(xiàn)階段政府體制改革的基本取向是分權(quán)化與服務(wù)化。其目的是推進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)換，形成政府、市場、社會組織的有效分工與協(xié)同治理。政府的分權(quán)應(yīng)包含三個層次，一是中央政府相關(guān)權(quán)力向地方政府的縱向釋放，使地方政府權(quán)職更相符；二是政府相關(guān)權(quán)力向市場的橫向釋放，使市場機(jī)制作用得以充分發(fā)揮；三是政府相關(guān)權(quán)利向社會組織的橫向釋放，使社會組織功能得以充分發(fā)揮。
三是戶籍制度。戶籍制度是我國城鄉(xiāng)關(guān)系的制度閥門，是城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)能否破解的關(guān)鍵，但需要強(qiáng)調(diào)的是，現(xiàn)階段我國戶籍制度的改革與設(shè)計必須與相關(guān)制度的改革，如公共制度、土地制度、就業(yè)制度等的改革相關(guān)聯(lián)、相配套，才能取得實(shí)質(zhì)性的突破。也就是說，我國戶籍制度具有復(fù)雜性，戶籍制度改革的關(guān)鍵在于改革和調(diào)整內(nèi)含于戶籍制度的相關(guān)權(quán)利結(jié)構(gòu)與利益關(guān)系，而不僅僅是改變或取消戶籍的謂稱，從這一意義上講，戶籍制度是關(guān)鍵性制度，戶籍制度改革的基本取向是一元化與屬地化。其目的是破解城鄉(xiāng)二元化的戶籍制度，消除戶籍制度背后的城鄉(xiāng)居民權(quán)利的不平等，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村勞動力的職業(yè)轉(zhuǎn)移與身份轉(zhuǎn)換相一致，城市對農(nóng)村進(jìn)城人口的包容。
除了產(chǎn)權(quán)制度、政府體制、戶籍制度這三項(xiàng)農(nóng)村改革的關(guān)鍵性制度外，土地、勞動、資本這三大要素性制度的改革是不可或缺的。在圖1中，這三大要素制度分別表示為土地制度、就業(yè)制度和金融制度，按照社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的本質(zhì)要求，這些要素制度的改革取向無疑應(yīng)該是市場化。當(dāng)然，要素市場化并不排斥政府對市場，對要素的必要調(diào)控。在這三項(xiàng)要素制度中，農(nóng)村土地制度的改革與產(chǎn)權(quán)制度的改革密切相關(guān)，換句話說，沒有土地產(chǎn)權(quán)制度的改革深化，農(nóng)村土地制度的改革將難以取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。但土地制度改革并不等同于土地產(chǎn)權(quán)制度改革，它還涉及農(nóng)村土地承包制度、土地流轉(zhuǎn)與交易制度、農(nóng)村宅基地制度以及農(nóng)村土地用途管制制度、征地制度等的改革。農(nóng)村就業(yè)制度的主要對象是農(nóng)民，農(nóng)民就業(yè)制度的改革涉及農(nóng)民的農(nóng)業(yè)就業(yè)與非農(nóng)業(yè)就業(yè)兩個方面的體制。兩者都與勞動保障制度相關(guān)，除此之外，農(nóng)民農(nóng)業(yè)就業(yè)制度還與農(nóng)業(yè)土地家庭承包經(jīng)營制度的完善有關(guān)，而農(nóng)民非農(nóng)業(yè)就業(yè)制度則更與城鄉(xiāng)戶籍制度的改革密切相關(guān)。金融制度的改革主要是指農(nóng)村金融制度的改革，重點(diǎn)是解決農(nóng)村金融的缺失與扭曲現(xiàn)象，探索建立能適應(yīng)于農(nóng)戶、農(nóng)民合作社、中小企業(yè)發(fā)展需要的農(nóng)村金融體系。簡言之，這三項(xiàng)要素制度的改革既依賴于產(chǎn)權(quán)制度、政府體制、戶籍制度這三項(xiàng)重點(diǎn)制度的改革，又相互作用與關(guān)聯(lián)，并且影響其它相關(guān)制度的改革。
有三項(xiàng)關(guān)聯(lián)性制度的改革必不可少。一是農(nóng)村公共制度，二是農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度，三是農(nóng)村社區(qū)管理制度。
以公共品供給與分享為特征的農(nóng)村公共制度，涉及公共教育、基本醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施與社會保障等領(lǐng)域，這一制度是新時期農(nóng)村改革的重要內(nèi)容，它的改革取向是公共資源分享均等化和城鄉(xiāng)全覆蓋，這既是戶籍制度的改革要求，又是農(nóng)村土地制度能否進(jìn)一步突破的重要前提。也就是說，我國農(nóng)村土地制度的市場化改革除了受制于土地產(chǎn)權(quán)制度外，還受制于土地對農(nóng)民的基本生存保障功能，因此，如果公共性的社會保障不能為全體農(nóng)民所分享，則農(nóng)村土地制度的改革將難以取得實(shí)質(zhì)性的突破。從這一意義上講，圖1中戶籍制度、土地制度和公共制度這三項(xiàng)制度的改革存在重要關(guān)聯(lián)性，應(yīng)該聯(lián)動推進(jìn)。
農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度的核心是農(nóng)業(yè)的組織制度，主要是指與整個現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈相匹配的農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度或組織的改革與創(chuàng)新，包括農(nóng)業(yè)的家庭經(jīng)營制度、合作經(jīng)營制度、公司經(jīng)營制度以及農(nóng)業(yè)的科技推廣制度等的改革與創(chuàng)新。農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度改革的基本取向應(yīng)該是一體化，也就是說，我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度的改革既要著眼于具體的某一經(jīng)營制度或組織的完善與創(chuàng)新，更需考慮這些單個經(jīng)營制度或組織之間的連接與協(xié)同，以形成既能發(fā)揮各自制度優(yōu)勢，又能相互協(xié)同的一體化的農(nóng)業(yè)組織體系與經(jīng)營制度。
農(nóng)村社區(qū)管理制度的改革主要涉及兩種類型的社區(qū)管理制度，一是傳統(tǒng)的村落社區(qū)，二是城市化和新農(nóng)村建設(shè)過程中出現(xiàn)的農(nóng)村新社區(qū)。改革的重點(diǎn)是完善鄉(xiāng)村社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)經(jīng)濟(jì)組織與社會組織相分離，社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)與資產(chǎn)股份合作化，社區(qū)公共事務(wù)自主化。農(nóng)村社區(qū)管理制度改革的基本取向是自主化，即建立村民自治與管理民主的農(nóng)村社區(qū)。這一改革目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)很大程度上取決于政府體制與產(chǎn)權(quán)制度的改革進(jìn)程，前者取決于政府職能的轉(zhuǎn)換程度和政府權(quán)利的釋放程度，后者取決于農(nóng)村社區(qū)集體產(chǎn)權(quán)的明晰程度和實(shí)現(xiàn)形式。
黃祖輝教授、博士生導(dǎo)師， 1952 年6月出生， 籍貫：上海。專長于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與農(nóng)村發(fā)展，產(chǎn)業(yè)組織與制度研究。現(xiàn)為浙江大學(xué)中國農(nóng)村發(fā)展研究院院長；教育部人文社會科學(xué)重點(diǎn)研究基地浙江大學(xué)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與農(nóng)村發(fā)展研究中心（卡特）主任；浙江大學(xué)求是特聘教授；浙江省省政府咨詢委員會首席專家；中國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)會常務(wù)理事；農(nóng)業(yè)部軟科學(xué)委員會委員、浙江省農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)會常務(wù)副會長等。
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