——對村莊合并的成效、問題和原因的社會學闡釋
【摘 要】村莊合并已經成為當前城鎮化發展的主要途徑,一方面合村并村政策的實施使離散的、同質性強的自然共同體轉向集中的、異質性強的行政共同體，有助于推進農村社區化和就地城鎮化；另一方面合村并村后村莊的邊界被打破，村民的社區認同薄弱，村莊內部沖突減弱而村莊外部沖突上升，農村沖突的節點主要轉向農村和政府之間，村民和基層政府脫節，鄉村治理面臨重重壓力。本文以陜西省咸陽市鎮村綜合改革中的合村并村實踐為例，研究村莊合并對村落空間重構的影響及其衍生的基層社會治理問題，并對其進行社會學的闡釋和討論。
【關鍵詞】村莊合并；村莊邊界；社區認同；鄉村治理；城市化
一、問題的提出
近20年來，中國地方政府不斷地進行村莊撤并，擴大村莊規模，調整村莊結構。村莊合并是我國鄉村現代化和城市化過程中出現的一種組織創新模式，它對于促進農村生產要素的合理流動和資源的優化配置，對于縮小村莊之間的差距，加快農村城市化進程起了一定的積極作用。[1]在農民集中居住和產業非農化的條件下推進村莊撤并，集中力量建設公共基礎設施，撤并后建立農村社區，保障中心村的服務半徑和輻射范圍。有利于減小城鄉差距，解決當前中國村落“空心化”和“過疏化”的難題，推動城鄉一體化發展。但是根據調查結果顯示，部分地區的村莊在經歷撤并后不但沒有得到均等化的發展機會，而且失去了村莊原有的資源，村落外部的矛盾呈現出增長趨勢，同時打破了村民內生的伴隨著經濟社會發展而來的民主需求。黨國英認為，村莊合并有兩種基本方式：一是單純做行政兼并，農戶并不搬遷，只是幾個行政村合并成一個；二是集中居住，形成比較大的聚居點。基于中國的現實狀況，這兩種合并方式都有某種積極意義，但如果搞過頭，會發生大問題，同時他強調：一刀切的做法弊端很大，很不可取。[2]同時，村莊干群的一致性提高，村干部更有可能與村民站在一起，共同反對外部侵犯，而這可能使一個村莊變成一個“失控的村莊”（runaway vil－lages）[3]，村落沖突節點轉向農民和政府之間。不適宜的村落撤并使原子化的農民離國家越來越遠，國家的權力和服務都無法真正下達到基層社會，自下而上的軌道被堵塞。適宜的村莊撤并成效顯著，但村莊撤并的實踐未達到預期目標并衍生出一系列矛盾的例子也數見不鮮。針對這一現象，本文主要研究村莊合并所帶來的問題，深度剖析其原因，由此基礎上探尋良性有序的村落合并機理。
二、文獻回顧
當下城鄉二元結構顯著，農村人口大規模的向城市流動。差序格局被打破，農村“空心化”現象嚴重，村落卷入國家和市場之中。徐勇認為現代國家具有兩個面向：一是外部性，二是內部性。前者說明相互聯系的世界成為一個有邊界的獨立自主的主權國家；后者即主權國家在統一的中央權威下各個部分成為一個有機的整體。[4]關于治理體系，歷史上中國的治理體系由兩部分組成——地方和政府（社會或軍事）組織，他們與政府互相承認，但不隸屬。[5]近代以來，隨著公權力的擴張下移，不少地方組織被委以公職，進入官僚體系：政府吸納原本存在的地方單位，使其進入國家行政體系，并委以新的公務身份，承擔“代理治理”的職能[6]。國家到地方的統治由中央政府、地方政府、鄉鎮基層政府再到村級組織，科層制內部存在類似市場組織的關系，則會出現多重角色和治理中心。這意味著社會并不是由單一的組織治理，而是一種多權威的組織合體治理。[7]多重權威中心治理在治理上的突出特點是科層體系中的身份統一和實際控制權相分離。[8]
費孝通認為中國鄉土社區的基礎單位是村落，不管是三家村還是幾千戶的大村，村落是血緣、地緣關系結成的一個相對獨立的社會生活圈子，是一個各種形式的社會活動組成的群體。[9]村莊共同體是一個村莊同時具有自然、社會和文化的邊界。自然邊界構成人們交往空間與基礎。社會邊界是對村民身份的社會確認或法律確認，具有村籍就具有村民的公共待遇，就可以承包村集體的土地，就可以從村集體收益中享受再分配的好處。文化邊界即村民是否在心理上認可自己的村民身份，是否看中村莊生活的價值，是否面向村莊生活。[10]民國時期，村落內雙重結構中行政共同體的權重在制度合法性層面上持續上升，原先的村落共同體在內涵邊界上由此開始從自然村逐漸轉向行政村村落。[11]隨著現代化進程的推進，村落的自然邊界和社會邊界都發生了很大的變化。傳統的村落社區邊界，即以血緣、地緣關系為基礎的村落共同體的邊界，以土地所屬為依據的村界、以行政關系制約下的村組織行政界限，都無法再限制村落經濟的擴展疆域。[12]秦慶武認為村莊合并的方式有擴張式兼并、扶貧式兼并和聯合式兼并。劉衛東在山東榮成市寧津鎮行政村合并實踐的基礎上，把秦慶武調查分析中的聯合式兼并又細分為鎮區吸納、強弱兼并、區域聯合三種方式。[13]村落合并擴大了村域面積，加快了城市化的進程，但是一定程度上打破了原生村落共同體邊界，使得原來自然分散的、熟人性的、以鄉土生活為主的村落共同體在快速消失，代之出現了更多集中化的、陌生性的、以非農生活為主的新社區。[14]王小軍觀察到村莊規模的擴大導致了鄉村社會的陌生化，村民在投票時往往對候選人知之甚少，難以理性投票。[15]林聚任認為目前的村莊合并，多是停留在把村民的居住集中在一起，或者先把行政機構合并在一起。表面上看這打破了原有村莊的行政界限和社會邊界，但實際上它們還沒有完全融合成為一個真正意義上的社區。其內部仍然保留原村莊“各自為政”的特點，各村自我管理，統一的社區化管理或組織還不健全。[16]鄭風田提出：“滅村運動是要地不要人，本質就是要賣地掙錢，它將導致農民‘上樓致貧’，同時，庸俗化的城市化破壞了傳統的鄉土文明。”他認為，進行村莊合并，政府目的不純，一味盲目“上樓”，農民無法解除后顧之憂[17]；林聚任認為村莊合并還存在一些問題，在組織機制上，從原來的村委會到新建社區管理委員會的轉變，角色還不清晰，職能尚未改變。另外，公共服務職能尚不完善。新建社區盡管要求統一建設配套的公共服務設施，實現城鄉公共服務的均等化。但目前來說，多數并居之后的社區其基本的公共設施的建設主要靠自身投資或地方投入，有些是“村民自治”與“政府輔助”相結合，還有的是引入企業投資等方式。[18]馬春筍認為一些地方在村莊合并之后實行企業化管理，把企業管理的方式引入村務管理當中，一方面能夠加速傳統體制向現代化的轉化，另一方面，可能出現鄉村頭面人物越軌行為難以控制的問題。使鄉村發展缺乏一種穩定機制，在村莊兼并的同時要注意村級組織建設的問題。[19]黨國英認為村莊改造目前在中國是必須的，它在一定程度上是可以化解城市建設用地短缺問題，同時對于一個人口大國，耕地增加意義非常重大。但在村莊整治、實行集中化居住過程中，尊重農民意愿，不要搞“搬凈趕絕”[20]。許身健教授認為，城市化是大趨勢，但村莊合并這種城市化方式要認真思考，不能剝奪農民選擇自己生活方式的自由，城市化要走一個自然的過程。[21]
村莊大規模合并使得原村莊的組織結構和村莊內部的社會關系解構，村落生活空間和村落邊界的重組。“大型村莊”背景下，鄉土社會由“互識社區”轉向“匿名社區”[22]，村莊轉變為“半熟人”[23]社會，異質性增強，村內沖突的生長節點如何轉移，鄉村治理體系和村民自治會受到何種影響。村落在改革力量的整合下，由自然共同體變為行政共同體，村落邊界的重構將如何影響村民的社區認同感。本研究對這幾個問題以及原因進行嘗試性的回答。
三、個案介紹與資料來源
本文以陜西省咸陽市的鎮村綜合改革的實踐為例，分析村莊撤并、村落合并帶來的成效和問題，并探討問題產生的原因。2014年陜西省全面開展鎮村綜合改革工作，鄉鎮調整工作于2014年底前結束，村規模調整工作于2016年底前結束。以咸陽市為例，鎮村綜合改革后，咸陽市鄉鎮級行政區劃單位139個，其中建制鎮97個，比原來減少29個；街道辦事處42個，比原來增加17個。鄉級行政區劃單位總數比原來減少12個。目前，全市共有村委會2759個，累計合并村數1463個，撤并比例占35%。根據陜西省統計局的最新數據，如表1所示，2009~2014年陜西省咸陽市的村委會數量在這6年的時間里下降9個，2014年至今下降的村委會數量為7個。
本研究將涇陽縣烏鎮龍村和淳化縣故鎮鼎村作為調查地點。其中龍村為合并之后的村莊，龍村是2005年經劉德村、觀音堂村、淡村、埝口伍村合并后改名而成，現下轄10個自然村，15個村民小組。全村現有752戶共3361人，共有貧困戶62戶203人。全村有耕地6340畝，其中旱地為2300畝，其余皆為水澆地。龍村村委會距離烏鎮鎮政府2.6公里，合并后的村委會位于劉德村，村委會距離最遠的埝口伍村4.6公里。龍村現有蔬菜、民營企業、雜工、勞務輸出四大就業方式，村內的企業主要是由本村人開辦的建材廠和磚廠，也有少部分人經營運輸業。淳化縣故鎮鼎村并入賢村，也是被撤并的村莊之一，鼎村位于賢村以東，緊鄰銅川耀州區，淳耀公路沿村而過。全村共有5組，168戶，634口人，勞動力人口300人左右，外出打工人數200人左右。現設有村級衛生室一所，村級小學于2007年撤銷。耕地面積1516畝，其中包括蘋果420畝，雜果340畝，林地520畝。荒山2000畝左右。人均收入8392元，主要從事蘋果種植和溫氏生豬養殖。現鼎村有兩個產業園，占地500余畝。原賢村有5個村干部，鼎村有3個村干部，合村之后從原來的村干部中選擇5個組成村領導班子。本文將以龍村和鼎村兩個個案來研究合村并村的成效和村莊撤并的后果，并分析其原因。
四、村落空間重構對村級治理的影響
在傳統的鄉村社會中，家族組織自身的排他性以及鄉村自給自足的特點不可避免的造成鄉村社區之間的孤立和封閉性。[24]鎮村改革雖打破這種封閉性，但是也破壞了村莊的結構和社會關系。鎮村綜合改革使國家權威控制擴展，撤鄉并鎮和村莊合并的改革實踐破壞了原本完整的社區單位。鄉鎮和村莊數量減少，規模擴大使得中央政令更容易下達了，卻堵住了自下而上的利益傳遞軌道，基層“單軌政治”的局面由此形成。[25]機構改革難以內化到組織建設中，鄉鎮組織建設的進程難以真正與鄉村社會、經濟活動有機的結合起來[26]，由此引發了一系列問題：
（一）村落文化邊界開放，村民社區認同減弱
村莊合并之后自然邊界和社會邊界擴大，并村后村民的共同體意識減弱，文化邊界被打破，村民的村莊認同意識減弱，村民之間的“民間互助模式”改變。[27]隨著村落的非農化、工業化、去工業化和城市化，村落的邊界也發生了分化，邊界也變得不再重合了。[28]并村之前，村民們對自己生活其中的村莊有較強的認同感，和村干部之間建立了信任關系。村民身份的獲得，即取得村莊的成員資格，決定權主要在村莊。[29]在村莊撤并之后，村民需要重新適應新的村莊結構和環境，村民歸屬感的減少使他們產生較強的失落感。同時，由于新的村級組織和村民聯系較少，未能建立起利益關系，新的公共組織的內聚力弱，其獲得社會認同的中心地位建立不起來。[30]同時，中國社會的本質和信任關系的基礎是家族主義，由于文化的差異，不同社會的信任度差異很大。[31]中國社會的信任關系大多建立在親緣或類親緣的私人關系的基礎上，所以中國人對圈內人有“特殊的信任”，對“外人”非常不信任。[32]在合村后的村兩委選舉調查結果中顯示鼎村村民中有82%的人擔心在新的村委中缺乏“代言人”。廖瑀以成都賽馳村為例，指出村莊合并后的村委會選舉有利于來自原大村的候選人，而不利于屬于原小村的參選者[33]，因而選舉會加劇村莊矛盾，使派系競爭更為激烈。[34]
（二）村域管理難度增加，村民集體行動力弱化
村莊合并后，村級管理地域擴大，人口數量增加、村內的情況越加復雜。村民居住方式和居住格局的變化，打破了原來村落長期形成的鄉土關系網絡，對村落社會邊界及認同產生了很大影響。他們的交往圈子會發生改變，并且有一定的選擇性，傳統的親緣關系中會融入大量的業緣關系，關系的性質在悄然發生著變化：由熟人關系向半熟人或陌生性關系轉變[35]。村干部的數量減少，村一級的管理組織就要面臨服務范圍擴大、事務增多但管理人員減少的問題，這使得村干部的管理過程中不斷產生新矛盾，并村后的村干部不了解村民，村民對村中事務參與度低。熟人社會中村民和村委會的強關系在并村后轉為弱關系，在居民的交換、情感和各種關系網絡中，“弱關系”會進一步放大它的作用，成為與血緣關系并存的重要關系。[36]并村后農村中的地方精英和官僚系統的聯系加強，但是他們對于地方社會的依賴性減弱，地方授權改變為政府方面，傳統中這種公共身份，必須經過與轄區公共利益的共享保護和互賴獲得。這個變化刺激了基層權威利益的集結和組織化。[37]村莊規模的過度擴張，損害了村民自治的內生社會基礎和制度資源。伴隨著村莊人口和面積規模的擴張，村莊治理成本和實施村民自治的困難也在加大，村莊治理結構也日益科層化和官僚化。[38]村干部和村民之間必須共同構成熟人社會，村民自治才能真正運作和實現，村委會的選舉才能賦予農民反對不稱職干部的武器。[39][40]鼎村并入賢村后，村委會減少3人，而村民人數增加了600多人。合村后的管理難度增加，參與調查的86%的村民村干部人數應該增加。從農民個體來說，自我組織能力低，只有強有力的外來力量才來促使原子化的農民組織起來。村莊撤并后村莊原有的聯系被打破，異質性增強，村民組織和行動能力極大減弱。
（三）村社公共性弱化，村落沖突節點上移
“公共性的發展”意味著對社區成員的全覆蓋、土地流轉與新村建設的整村推進；其次是福利的公共性、新村開放的公平參與以及社區福利的公共供給。[41]中國鄉村基本關系的結構是公共關系和個人關系的混合[42]，并村后公共和個人距離擴大，合村并村后的村級組織未能有效保障社區成員的整體福利覆蓋、參與度和利益保障等，引發了許多繼生性矛盾。鄉村治理過程是鄉村公共權力對社區公共事務和公共行為的組織、管理與調控過程，也是社區公眾參與公共事務以及影響公共權力運作的過程。[43]村莊內部沖突呈下降趨勢，村莊外部沖突呈現增強趨勢，農村的沖突轉向村民與政府之間[44]。良性的村委會選舉可以提高村內干群的一致性[45]，但是并村后兩委選舉中人為造成矛盾和緊張局勢，新村“兩委會”得不到全體村民認可，村“兩委會”成員之間也互不認可，每個村只信任自己的代言人，合并后的村事務還是由原村各自辦理，債務由原村各自負責，難以實現真正意義上的融合。村干部對資源分配的重要影響，使得人事權常常成為激烈爭奪的對象，成為競爭的中心。[46]村莊利益關系緊張，利益失衡時，就容易造成小村之間相互猜疑和攻擊，引發社會矛盾。筆者在對鼎村村干部訪談中了解到，鼎村并入賢村有利于推動城鎮化的發展，但是鼎村基礎設施不完善，強行合并村莊，易造成“大村吃小村”，“強村吞弱村”的情況，這勢必會挑起村莊間矛盾，利少弊多。村莊邊界的改變，首先是改變了村莊的政治生態結構，造成原有不同村社之間的利益爭奪，村域的擴大使得村民從熟人社會轉向半熟人社會，必然影響村民委員會所在自然村之外的自然村村民直接參與村級選舉、村務決策、管理和監督過程中的積極性。[47]村莊的自然邊界往往與村莊的歷史文化積淀有關，合并后的新村容易破壞原本存在的村莊文化和村莊認同，從而破壞一些村民尤其是一些老年人的精神依托。[48]各地并村政策的實施無疑側重于對比預期可帶來的狹義經濟凈收益，而忽視了村莊、社會網絡、村莊記憶、村莊共識、村落文化等因素本身的社會文化功能、社會文化價值和這些功能和價值對村民的個人效用。[49]
（四）村級管理面積擴大，村莊治理體系層級化
村莊合并后，人口增多，村委會工作量增多。為了減輕村干部的工作負擔，把合并村分為若干個村民小組，每組設立一名組長，由本組村民擔任，實行組長負責制。村莊分組管理不僅提高了工作效率，還解決了群眾到村、鎮政府辦事距離遠，辦事不便捷等困難，一定程度上避免了村民小組間發生矛盾糾紛。
但是，在很多調查村莊，由于距離遙遠，在并村之后村民自治實質上停留在自然村層面上的，并村后的行政村村民自治與村民的生活聯系不緊密。村莊合并之后，鄉鎮政府加大了對村莊和村民自治的干預力度，包括選舉和財務管理方面，更使得村民自治空殼化。[50]這就使得原有的村莊自發民主治理結構也因此受到很大的制約和影響，破壞了原有的社區共同體基礎和自治的社會基礎。[51]并村之后，村干部往往分散在幾個原行政村屆內，村民日常面對的層次其實從兩個層次變為三個：村民小組為一個層次，村民所屬原行政村屆內的村干部為一個層次，村黨支部或者村民委員會集體為一個層次。[52]并村之后“村內有村”現象仍然嚴重，部分村在行政事務管理上保持獨立，原小村干部負責包辦小村事務。關于小村重大資產、事項處理上，甚至采取召開由小村范圍內的村民代表表決方式予以操作。許多村莊內部出現了多級代理機制，形成金字塔的治理結構。[53]
（五）自上而下的資源配置不均等，自下而上的利益渠道阻塞
農村公共產品的提供是一個高度壟斷化的領域，供給主體僅為國家。政府是農村公共產品的主要提供者，那么與自上而下的行政體制相對應的就是農村公共產品自上而下的提供機制。[54]村莊合并前，各村都有屬于自己的集體資產，實施村莊合并必然要將各村的集體資產進行合并，但在實際的合并過程中因為各村情況不同而受到阻礙，從而使各村的資產不能實現最大程度的整合，資源也不能實現有效的利用。在利益分配過程中也會因為各村具體情況不同而無法實現有效的分配，容易產生“不公”的情形。農村公共產品自上而下的機制運行不暢，被并的小村利益無法保障，資源配置嚴重不均，易出現腐敗浪費，無效供給膨脹。[55]淳化縣故鎮鼎村擁有兩個產業園，其主導產業為蘋果種植和生豬養殖，但合并入賢村后這一資產難以調配。并且并入賢村后，村內衛生室補貼減少或取消，當地村民再次面臨看病難的問題。合村并村后，村級組織的能力進一步弱化，但在個人的利益要求只有通過“團體”的渠道才能真正“表達”的現代社會里，農民缺乏“業緣社團”，往往使他們的利益得不到應有的維護，他們的呼聲也比較難以通過正常的渠道直接上達決策者。
五、村落合并的社會學闡述
村落共同體在迅速消失，村莊合并不只是村莊形態的變化，而是承載傳統的村落共同體的整體變革。傳統鄉村以特殊主義取向的社會關系為存在的基礎，共同體的相對封閉性、高度的價值認同和道德內聚力使成員對于先賦的血緣和地緣關系具有天然的依賴性。但通過這種村莊重組，村民原來以血緣和地緣為紐帶連接起來的社會關系網絡改變了，常有的鄰里交往減少了，鄉土性在悄悄逝去。[56]由同質個人，核心家庭，家族以及一個或者多個家族組成的村落，是所謂鄉土中國的典型中國版，其中，村落可能是國家與社會的交接點。[57]在市場規則下最重要的原則是利益最大化，而村級組織的核心是其被村民認可和獲得支持的程度。村域擴大，村民自治的基礎不穩定，村民對村干部的認同度和支持度低。基層政府的問責壓力強勁但是方式扭曲，問責體系的考核過程是政府內部自上而下的運作過程，既脫離鄉村需要又脫離農民參與。[58]其結果是，鄉鎮政府很多情況下是為考核而工作，大量政府工作與鄉村發展的實質進程無關。[59]村落合并對村莊內生的結構、秩序都造成了一系列的影響，村落合并的政策是由基層政府實施，但是由于基層政府的異化和制度化不完全而導致對上級政府的政令進行選擇性的執行，同時商業規則進入行政領域促使基層政府成為一個“利益共同體”[60]，使自下而上的利益訴求難以上傳。并且，村莊合并和撤鄉并鎮未有效協調進行，從而導致這兩個層面的改革未能有效的對接，這些因素都導致了村莊合并的失敗。
（一）市場因素進入行政領域，改革受體制性因素限制
當前，鄉鎮政權與村社組織的雙重弱化產生的治理危機，既來源于市場化發展產生的資源外流，也源于“公司主義”的國家體制本身[61]。“村社理性”空間的不斷縮減也加劇了村社發展能力的弱化和鄉村治理危機。[62]村莊合并后基層社會的管轄基礎發生變化。村莊撤并使得中心村的管轄范圍和權力擴大，村莊原有共同體開始解體，國家和原子化的個人的距離越來越遠，基層組織的權力擴大，控制力卻減少，基層政府的行動力缺乏，且行政約束減弱。地方權威身份官化的過程，改變了基層權威原本向下的權力基礎轉而向上級，改變了基層權威的利益依賴和服務對象，并逐漸構成了一種新管轄體制的社會基礎。[63]同時，隨著改革開放以來，市場因素進入中國社會的各個層面。商業規則進入行政領域，原有的行政秩序和效率失衡。[64]村級組織在村莊中的“保護性經紀人”的角色喪失，轉向“贏利性”。體制外的經濟力量通過市場因素進入行政系統當中，村莊撤并中的集體資產融合和分配問題難以解決。“模糊產權”是體制外經濟利用體制內資源發育成長的有利條件。[65]村級基層組織在市場和商業規則的沖擊下，具有贏利性而非惠民性。從體制上來看，國家和地方屬于兩種治理體系。國家政權建設沒有正面危及地方體及權力中心的存在，而是改變了卷入地方事務的原精英身份，使其成為為官制服務、并為官制支持的基層組織。這大大改變了基層權威原本向下的權力基礎，他們的支持系統轉向上級，而與地方社會的政治利益聯系迅速弱化。[66]村莊合并后村域擴大，村干部管理難度加大，其作為國家和村民之間的連接點，“上傳”農民訴求和“下達”政令的功能脫節。
（二）村社組織行為失范，基層政府職能異化
村莊撤并在政府主導，違背農民意愿的背景下進行使基層生產性經濟受阻，無法促進非生產性經濟的發展，并限制了生產能力的進一步提升。雖然上級權力高于下級組織，但在實際控制權方面，上級卻不一定總具有明顯優勢，因為它依賴治理的組織執行工具。[67]村莊合并應當建立在村民自愿的基礎上，在村民自治的原則下進行，政府參與應當是引導作用而不是主導作用。[68]村社組織在合村并村的過程中喪失主導權，進而導致村民權利受到侵害、村莊矛盾糾紛頻發。一個良好的公共組織化的關系，應該能夠使社會成員感受到公共組織可以依靠、有所幫助、能夠解決問題。[69]村莊撤并后，基層社會越來越多的人和公共制度之間的連接發生中斷。[70]基層權威和基層社會由“共同利益”聯系起來的內聚結構被瓦解，其結果是基層權威和地方社會的利益一致性被弱化。鄉村社會雖被整合，實際上被解體。地方權威的合法性地位漸漸脫離了和地方社會政治經濟的關聯。[71]村社組織在村莊的發展中處于邊緣化地位。
黨國英認為，在村莊合并及選擇居住方式上，一定要尊重農民意愿。根據他的調查，農民在短期內很難下決心做專業農戶，盡管大部分農戶會選擇進城生活，但專業農戶卻不愿意。只有尊重農民意愿，給予農民足夠的選擇時間和空間，才真正有利于農民的發展。[72]農民自治和農民權益保護問題：現實行政主導下的村莊合并并沒有尊重農民意愿和利益，甚至侵犯農民權益；沒有遵循民主決策、管理、監督程序，反而對村民自治會造成一定程度的損害[73]。現行政府體制下，很難把農民的服務需求內化為基層政府的工作動力。[74]公共服務的提供是國家政權獲得合法性和政治支持的重要來源，尤其是在非選舉授權的政府體制下。公共物品是用于滿足農村公共需求的，具有非競爭性和非排他性。[75]現在面臨的問題是，基層政府的行為不以總體的政治合法性為依歸，而是上級政府的具體看考核為導向。[76]權力和責任動態分離，主要表現在：在上下級領導之間，上級行使權力，下級承擔責任。[77]
如圖1所示，基層政府的制度化不完全，在運作過程中，基層政府、上級政府與農村基層社會三者發生關系，具有“碎片化”、“運動化”和“公司化”[78]三個特征。基層政府作為獨立組織單位的自立性傾向日益突出，成為一心關注經濟發展、從中獲利的政權經營者。[79]同時村莊撤并使得上級政府將利益上收，而將責任下放，本質上是基層政府企業化的趨勢的體現，直接導致了基層政府職能的癱瘓。[80]基層政府對基層社會的利益訴求回避甚至抵抗，對于上級政府下達的政令基層政府則采取“運動化”的方式分解政令，對其有用的下達實施，無用的進行規避和抵御。村莊合并后，基層政府的治理結構不具有系統性和一致性，導致政府權威碎片化，決策分散化（Kenneth Lieber-thal&Oksenberg）這造成了基層社會的治理問題。[81]
從這三點可以看出基層政府中機制和需求已經倒置，處于一種異化的狀態。鄉鎮基層政權不僅沒有實現國家政權建設的目標，幫助國家權力滲透到社會，反而離間了國家和社會，成為一個具有很強自主空間的利益共同體。基層政權借用國家的名義侵蝕地方公共利益，造成政權在基層與地方社會分離，從而引發了鄉村社會的失序。[82]
（三）撤鄉并鎮與村莊合并的改革彼此孤立，缺乏統一性和整體性
鎮級改革和村級改革措施不配套，一方面在鎮級層面實施撤鄉并鎮，鎮域擴大，而鄉鎮政府的責任體系并不是一個制度化的責任體系，它的邊界可以被無限擴大延伸。上級政府對于基層政府的管理，主要體現為形式上的目標管理，尤其是目標責任制的推行，使得鄉鎮的責任在無限放大。[83]然而，撤并的鄉鎮設立便民服務中心，權微責重，政府層級機構中的上級集權，導致下級無法真正負責，條塊關系難以理順，由于人事中的上級集權，操作中的一把手掌握了實際權力，缺少分權和制衡，導致了地方治理的混亂局面，[84]鄉政體現的是國家權力，那么村治體現的是社區權威，[85]政府力量和社會力量失去平衡，鄉鎮合并之后缺乏自身的政治利益包容性，缺乏自身和民眾的有機聯系。
另一方面，村莊合并對原生的村落共同體沖擊巨大。實際決定村莊民主治理發育最關鍵的是村民真正內生的，伴隨著與改善社會經濟生活相聯系的社會經濟權益保障的民主需求。[86]但是村莊擴張、合村并村改變了原來的村落邊界和共同體內生的力量。政府管治制度供給過密過廣，管治組織統制地位越明顯，自治空間就會越窄，民間正式與非正式制度的存在和發育空間就越窄。[87]國家管制往往異化成為一些基層政府獲利的工具，一旦形成這樣的局面，它必然侵害到村民的切身利益。[88]村莊被迫合并后使幾個村莊的村民被組織到一個新的集體當中，但國家沒有建立好相應的規則和程序，促進村民的自組織行為，并村后將新村的秩序和規則強加給村民，從而使得村民在這種外部秩序下處于一種原子化生存狀態。原村莊的非正式制度、村莊習慣法和社區情理都隨著共同體的解體而逐漸弱化，村級組織陷入一種“行政色彩強化”、“實際功能弱化”的境地。[89]
村莊撤并后，大村莊形成一個新的行政共同體，成為下達基層社會和上傳基層政府的村級組織。如圖2所示，在這個新的層級鏈條中，村級組織雖與基層社會仍有雙向的聯系，一方面基層社會向基層組織傳遞自身的需求，基層組織滿足基層社會的需求。基層組織通過控制、動員和滲透來傳遞和控制社會成員，同時基層組織得到基層社會的認可，才具有獲取資源的合法性。村莊合并后，村落作為社會的基層組織轉變成行政共同體，但是由于管理面積擴大，村民對農村社區及村委會的認同度低，使其對基層社會缺乏“嵌入性”或“融入性”（em－beddedness）[90]，二者的互動關系不穩定，難以參與基層社會的日常生活，難以獲得社會成員的信任和認同，村級組織和村民、整個基層社會的距離擴大，村莊合并之后，鄉鎮政府加大了對村莊和村民自治的干預，選舉和財務管理方面，村民自治名存實亡。另一方面，村級組織和基層政府的互動關系體現為，基層政府通過財政支付村干部的工資和為村莊提供公共產品的供給以保障控制力，同時下達上級政府的政策和指令，而村級組織則根據自身的需要選擇性執行。從而導致鄉鎮政府和村級組織之間的關系，既趨于緊密，也趨于緊張。說緊密，是鄉鎮政府的控制措施仍在增加；說緊張，是鄉村之間出現了一些新的制度變量和社會因素，控制愈加困難，兩級組織之間的不協調增多。鄉鎮和村莊這兩級組織之間正在發生“脫節”[91]。
六、結論和討論
通過對陜西省咸陽市淳化縣故鎮鼎村和涇陽縣烏鎮龍村的考察，我們可以看到村莊合并雖然帶來了一定的成效，適度的村莊合并可以節約公共開支，提高行政效率[92]，增加土地供給，促進新農村建設[93]，但是“一刀切”的村莊撤并也帶來了許多基層問題。王建勛認為：消滅村莊的行為是“偽城市化”、“偽現代化”，是強加意志到農民身上。所謂的“并村并居”是對農民自由意愿的忽視，“遷村并居”更是一種掠奪農民資源的偽城市化政策。[94]同時，村莊合并還帶來了一系列的后果。如本文分析的以村民為主體來看，村莊合并使鄉土共同體被打破，村莊的文化邊界延伸，重構了村民的社區意識，使村民對新農村社區的認同感降低。村莊內部的沖突下降，但村莊外部的沖突上升，并且村莊的沖突節點上移農民和政府之間。從村莊治理來看，村莊合并使村域擴大，村民自治的民主基礎和伴隨著原村落經濟發展而內生的民主需求被打破，使村莊治理面臨困境。再者，村莊合并后國家權力更好地下達到基層組織，更易于政府的管理，但是國家的權力卻離個體化的農民越來越遠，村民自下而上的利益訴求難以保證。中國的社會結構是多元利益的組織化和行政單位的重合，基層的行政組織并非僅僅是治理的角色，他們同時又具有政治（代表、應接、連接、協調）和經濟（增加地方收入和發展經濟）職能，這些職能也是委托方實現治理目標不可或缺的東西[95]。村莊合并，農村社區從“互識社區”到“匿名社區”[96]的轉變，村莊社會邊界的擴張和文化邊界的減弱，預示著社會結構的重大變化。
本研究從結構性因素出發，在村莊合并、村落空間重構的背景下，分別以村民和村莊為主體，以基層社會治理為主線，分析村落撤并產生的影響。但是鎮村綜合改革涉及撤鄉并所鎮和村莊合并兩個層面。本文僅僅針對陜西省咸陽市的鼎村和龍村這兩個個案來分析村莊合并問題，未能在鎮村綜合改革背景下，結合撤鄉并鎮進行分析。鎮村綜合改革體制在設計層面上應遵循整體性、統一性、適應性、差異性原則。避免改革實踐中鄉鎮政權和村莊干部的脫節，基層組織與基層社會的脫節，基層政府和農民之間的脫節。[97]孤立的鎮村改革，不僅無法良好的提供基層社會的公共產品和服務、無法維護基層社會的公共秩序，更無法保障公眾自下而上的利益訴求、無法保障公眾的政治參與，難以實現國家和社會之間的良性互動。政府權威應該建立在自下而上的民意基礎上，而不是建立在自上而下的政治效忠上。[98]在鎮村改革過程中政府應處于引導而非主導作用，避免行政化力量干預過強，因地制宜，真正關注農民的利益訴求。
中國鄉村發現網轉自：《學習與實踐》
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