——對村莊合并的成效、問題和原因的社會學(xué)闡釋
【摘 要】村莊合并已經(jīng)成為當(dāng)前城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要途徑,一方面合村并村政策的實(shí)施使離散的、同質(zhì)性強(qiáng)的自然共同體轉(zhuǎn)向集中的、異質(zhì)性強(qiáng)的行政共同體，有助于推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)化和就地城鎮(zhèn)化；另一方面合村并村后村莊的邊界被打破，村民的社區(qū)認(rèn)同薄弱，村莊內(nèi)部沖突減弱而村莊外部沖突上升，農(nóng)村沖突的節(jié)點(diǎn)主要轉(zhuǎn)向農(nóng)村和政府之間，村民和基層政府脫節(jié)，鄉(xiāng)村治理面臨重重壓力。本文以陜西省咸陽市鎮(zhèn)村綜合改革中的合村并村實(shí)踐為例，研究村莊合并對村落空間重構(gòu)的影響及其衍生的基層社會治理問題，并對其進(jìn)行社會學(xué)的闡釋和討論。
【關(guān)鍵詞】村莊合并；村莊邊界；社區(qū)認(rèn)同；鄉(xiāng)村治理；城市化
一、問題的提出
近20年來，中國地方政府不斷地進(jìn)行村莊撤并，擴(kuò)大村莊規(guī)模，調(diào)整村莊結(jié)構(gòu)。村莊合并是我國鄉(xiāng)村現(xiàn)代化和城市化過程中出現(xiàn)的一種組織創(chuàng)新模式，它對于促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)要素的合理流動和資源的優(yōu)化配置，對于縮小村莊之間的差距，加快農(nóng)村城市化進(jìn)程起了一定的積極作用。[1]在農(nóng)民集中居住和產(chǎn)業(yè)非農(nóng)化的條件下推進(jìn)村莊撤并，集中力量建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施，撤并后建立農(nóng)村社區(qū)，保障中心村的服務(wù)半徑和輻射范圍。有利于減小城鄉(xiāng)差距，解決當(dāng)前中國村落“空心化”和“過疏化”的難題，推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。但是根據(jù)調(diào)查結(jié)果顯示，部分地區(qū)的村莊在經(jīng)歷撤并后不但沒有得到均等化的發(fā)展機(jī)會，而且失去了村莊原有的資源，村落外部的矛盾呈現(xiàn)出增長趨勢，同時(shí)打破了村民內(nèi)生的伴隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展而來的民主需求。黨國英認(rèn)為，村莊合并有兩種基本方式：一是單純做行政兼并，農(nóng)戶并不搬遷，只是幾個(gè)行政村合并成一個(gè)；二是集中居住，形成比較大的聚居點(diǎn)。基于中國的現(xiàn)實(shí)狀況，這兩種合并方式都有某種積極意義，但如果搞過頭，會發(fā)生大問題，同時(shí)他強(qiáng)調(diào)：一刀切的做法弊端很大，很不可取。[2]同時(shí)，村莊干群的一致性提高，村干部更有可能與村民站在一起，共同反對外部侵犯，而這可能使一個(gè)村莊變成一個(gè)“失控的村莊”（runaway vil－lages）[3]，村落沖突節(jié)點(diǎn)轉(zhuǎn)向農(nóng)民和政府之間。不適宜的村落撤并使原子化的農(nóng)民離國家越來越遠(yuǎn)，國家的權(quán)力和服務(wù)都無法真正下達(dá)到基層社會，自下而上的軌道被堵塞。適宜的村莊撤并成效顯著，但村莊撤并的實(shí)踐未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)并衍生出一系列矛盾的例子也數(shù)見不鮮。針對這一現(xiàn)象，本文主要研究村莊合并所帶來的問題，深度剖析其原因，由此基礎(chǔ)上探尋良性有序的村落合并機(jī)理。
二、文獻(xiàn)回顧
當(dāng)下城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)顯著，農(nóng)村人口大規(guī)模的向城市流動。差序格局被打破，農(nóng)村“空心化”現(xiàn)象嚴(yán)重，村落卷入國家和市場之中。徐勇認(rèn)為現(xiàn)代國家具有兩個(gè)面向：一是外部性，二是內(nèi)部性。前者說明相互聯(lián)系的世界成為一個(gè)有邊界的獨(dú)立自主的主權(quán)國家；后者即主權(quán)國家在統(tǒng)一的中央權(quán)威下各個(gè)部分成為一個(gè)有機(jī)的整體。[4]關(guān)于治理體系，歷史上中國的治理體系由兩部分組成——地方和政府（社會或軍事）組織，他們與政府互相承認(rèn)，但不隸屬。[5]近代以來，隨著公權(quán)力的擴(kuò)張下移，不少地方組織被委以公職，進(jìn)入官僚體系：政府吸納原本存在的地方單位，使其進(jìn)入國家行政體系，并委以新的公務(wù)身份，承擔(dān)“代理治理”的職能[6]。國家到地方的統(tǒng)治由中央政府、地方政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府再到村級組織，科層制內(nèi)部存在類似市場組織的關(guān)系，則會出現(xiàn)多重角色和治理中心。這意味著社會并不是由單一的組織治理，而是一種多權(quán)威的組織合體治理。[7]多重權(quán)威中心治理在治理上的突出特點(diǎn)是科層體系中的身份統(tǒng)一和實(shí)際控制權(quán)相分離。[8]
費(fèi)孝通認(rèn)為中國鄉(xiāng)土社區(qū)的基礎(chǔ)單位是村落，不管是三家村還是幾千戶的大村，村落是血緣、地緣關(guān)系結(jié)成的一個(gè)相對獨(dú)立的社會生活圈子，是一個(gè)各種形式的社會活動組成的群體。[9]村莊共同體是一個(gè)村莊同時(shí)具有自然、社會和文化的邊界。自然邊界構(gòu)成人們交往空間與基礎(chǔ)。社會邊界是對村民身份的社會確認(rèn)或法律確認(rèn)，具有村籍就具有村民的公共待遇，就可以承包村集體的土地，就可以從村集體收益中享受再分配的好處。文化邊界即村民是否在心理上認(rèn)可自己的村民身份，是否看中村莊生活的價(jià)值，是否面向村莊生活。[10]民國時(shí)期，村落內(nèi)雙重結(jié)構(gòu)中行政共同體的權(quán)重在制度合法性層面上持續(xù)上升，原先的村落共同體在內(nèi)涵邊界上由此開始從自然村逐漸轉(zhuǎn)向行政村村落。[11]隨著現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)，村落的自然邊界和社會邊界都發(fā)生了很大的變化。傳統(tǒng)的村落社區(qū)邊界，即以血緣、地緣關(guān)系為基礎(chǔ)的村落共同體的邊界，以土地所屬為依據(jù)的村界、以行政關(guān)系制約下的村組織行政界限，都無法再限制村落經(jīng)濟(jì)的擴(kuò)展疆域。[12]秦慶武認(rèn)為村莊合并的方式有擴(kuò)張式兼并、扶貧式兼并和聯(lián)合式兼并。劉衛(wèi)東在山東榮成市寧津鎮(zhèn)行政村合并實(shí)踐的基礎(chǔ)上，把秦慶武調(diào)查分析中的聯(lián)合式兼并又細(xì)分為鎮(zhèn)區(qū)吸納、強(qiáng)弱兼并、區(qū)域聯(lián)合三種方式。[13]村落合并擴(kuò)大了村域面積，加快了城市化的進(jìn)程，但是一定程度上打破了原生村落共同體邊界，使得原來自然分散的、熟人性的、以鄉(xiāng)土生活為主的村落共同體在快速消失，代之出現(xiàn)了更多集中化的、陌生性的、以非農(nóng)生活為主的新社區(qū)。[14]王小軍觀察到村莊規(guī)模的擴(kuò)大導(dǎo)致了鄉(xiāng)村社會的陌生化，村民在投票時(shí)往往對候選人知之甚少，難以理性投票。[15]林聚任認(rèn)為目前的村莊合并，多是停留在把村民的居住集中在一起，或者先把行政機(jī)構(gòu)合并在一起。表面上看這打破了原有村莊的行政界限和社會邊界，但實(shí)際上它們還沒有完全融合成為一個(gè)真正意義上的社區(qū)。其內(nèi)部仍然保留原村莊“各自為政”的特點(diǎn)，各村自我管理，統(tǒng)一的社區(qū)化管理或組織還不健全。[16]鄭風(fēng)田提出：“滅村運(yùn)動是要地不要人，本質(zhì)就是要賣地掙錢，它將導(dǎo)致農(nóng)民‘上樓致貧’，同時(shí)，庸俗化的城市化破壞了傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土文明。”他認(rèn)為，進(jìn)行村莊合并，政府目的不純，一味盲目“上樓”，農(nóng)民無法解除后顧之憂[17]；林聚任認(rèn)為村莊合并還存在一些問題，在組織機(jī)制上，從原來的村委會到新建社區(qū)管理委員會的轉(zhuǎn)變，角色還不清晰，職能尚未改變。另外，公共服務(wù)職能尚不完善。新建社區(qū)盡管要求統(tǒng)一建設(shè)配套的公共服務(wù)設(shè)施，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)的均等化。但目前來說，多數(shù)并居之后的社區(qū)其基本的公共設(shè)施的建設(shè)主要靠自身投資或地方投入，有些是“村民自治”與“政府輔助”相結(jié)合，還有的是引入企業(yè)投資等方式。[18]馬春筍認(rèn)為一些地方在村莊合并之后實(shí)行企業(yè)化管理，把企業(yè)管理的方式引入村務(wù)管理當(dāng)中，一方面能夠加速傳統(tǒng)體制向現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)化，另一方面，可能出現(xiàn)鄉(xiāng)村頭面人物越軌行為難以控制的問題。使鄉(xiāng)村發(fā)展缺乏一種穩(wěn)定機(jī)制，在村莊兼并的同時(shí)要注意村級組織建設(shè)的問題。[19]黨國英認(rèn)為村莊改造目前在中國是必須的，它在一定程度上是可以化解城市建設(shè)用地短缺問題，同時(shí)對于一個(gè)人口大國，耕地增加意義非常重大。但在村莊整治、實(shí)行集中化居住過程中，尊重農(nóng)民意愿，不要搞“搬凈趕絕”[20]。許身健教授認(rèn)為，城市化是大趨勢，但村莊合并這種城市化方式要認(rèn)真思考，不能剝奪農(nóng)民選擇自己生活方式的自由，城市化要走一個(gè)自然的過程。[21]
村莊大規(guī)模合并使得原村莊的組織結(jié)構(gòu)和村莊內(nèi)部的社會關(guān)系解構(gòu)，村落生活空間和村落邊界的重組。“大型村莊”背景下，鄉(xiāng)土社會由“互識社區(qū)”轉(zhuǎn)向“匿名社區(qū)”[22]，村莊轉(zhuǎn)變?yōu)椤鞍胧烊恕盵23]社會，異質(zhì)性增強(qiáng)，村內(nèi)沖突的生長節(jié)點(diǎn)如何轉(zhuǎn)移，鄉(xiāng)村治理體系和村民自治會受到何種影響。村落在改革力量的整合下，由自然共同體變?yōu)樾姓餐w，村落邊界的重構(gòu)將如何影響村民的社區(qū)認(rèn)同感。本研究對這幾個(gè)問題以及原因進(jìn)行嘗試性的回答。
三、個(gè)案介紹與資料來源
本文以陜西省咸陽市的鎮(zhèn)村綜合改革的實(shí)踐為例，分析村莊撤并、村落合并帶來的成效和問題，并探討問題產(chǎn)生的原因。2014年陜西省全面開展鎮(zhèn)村綜合改革工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)整工作于2014年底前結(jié)束，村規(guī)模調(diào)整工作于2016年底前結(jié)束。以咸陽市為例，鎮(zhèn)村綜合改革后，咸陽市鄉(xiāng)鎮(zhèn)級行政區(qū)劃單位139個(gè)，其中建制鎮(zhèn)97個(gè)，比原來減少29個(gè)；街道辦事處42個(gè)，比原來增加17個(gè)。鄉(xiāng)級行政區(qū)劃單位總數(shù)比原來減少12個(gè)。目前，全市共有村委會2759個(gè)，累計(jì)合并村數(shù)1463個(gè)，撤并比例占35%。根據(jù)陜西省統(tǒng)計(jì)局的最新數(shù)據(jù)，如表1所示，2009~2014年陜西省咸陽市的村委會數(shù)量在這6年的時(shí)間里下降9個(gè)，2014年至今下降的村委會數(shù)量為7個(gè)。
本研究將涇陽縣烏鎮(zhèn)龍村和淳化縣故鎮(zhèn)鼎村作為調(diào)查地點(diǎn)。其中龍村為合并之后的村莊，龍村是2005年經(jīng)劉德村、觀音堂村、淡村、埝口伍村合并后改名而成，現(xiàn)下轄10個(gè)自然村，15個(gè)村民小組。全村現(xiàn)有752戶共3361人，共有貧困戶62戶203人。全村有耕地6340畝，其中旱地為2300畝，其余皆為水澆地。龍村村委會距離烏鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府2.6公里，合并后的村委會位于劉德村，村委會距離最遠(yuǎn)的埝口伍村4.6公里。龍村現(xiàn)有蔬菜、民營企業(yè)、雜工、勞務(wù)輸出四大就業(yè)方式，村內(nèi)的企業(yè)主要是由本村人開辦的建材廠和磚廠，也有少部分人經(jīng)營運(yùn)輸業(yè)。淳化縣故鎮(zhèn)鼎村并入賢村，也是被撤并的村莊之一，鼎村位于賢村以東，緊鄰銅川耀州區(qū)，淳耀公路沿村而過。全村共有5組，168戶，634口人，勞動力人口300人左右，外出打工人數(shù)200人左右。現(xiàn)設(shè)有村級衛(wèi)生室一所，村級小學(xué)于2007年撤銷。耕地面積1516畝，其中包括蘋果420畝，雜果340畝，林地520畝。荒山2000畝左右。人均收入8392元，主要從事蘋果種植和溫氏生豬養(yǎng)殖。現(xiàn)鼎村有兩個(gè)產(chǎn)業(yè)園，占地500余畝。原賢村有5個(gè)村干部，鼎村有3個(gè)村干部，合村之后從原來的村干部中選擇5個(gè)組成村領(lǐng)導(dǎo)班子。本文將以龍村和鼎村兩個(gè)個(gè)案來研究合村并村的成效和村莊撤并的后果，并分析其原因。
四、村落空間重構(gòu)對村級治理的影響
在傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會中，家族組織自身的排他性以及鄉(xiāng)村自給自足的特點(diǎn)不可避免的造成鄉(xiāng)村社區(qū)之間的孤立和封閉性。[24]鎮(zhèn)村改革雖打破這種封閉性，但是也破壞了村莊的結(jié)構(gòu)和社會關(guān)系。鎮(zhèn)村綜合改革使國家權(quán)威控制擴(kuò)展，撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)和村莊合并的改革實(shí)踐破壞了原本完整的社區(qū)單位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊數(shù)量減少，規(guī)模擴(kuò)大使得中央政令更容易下達(dá)了，卻堵住了自下而上的利益?zhèn)鬟f軌道，基層“單軌政治”的局面由此形成。[25]機(jī)構(gòu)改革難以內(nèi)化到組織建設(shè)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織建設(shè)的進(jìn)程難以真正與鄉(xiāng)村社會、經(jīng)濟(jì)活動有機(jī)的結(jié)合起來[26]，由此引發(fā)了一系列問題：
（一）村落文化邊界開放，村民社區(qū)認(rèn)同減弱
村莊合并之后自然邊界和社會邊界擴(kuò)大，并村后村民的共同體意識減弱，文化邊界被打破，村民的村莊認(rèn)同意識減弱，村民之間的“民間互助模式”改變。[27]隨著村落的非農(nóng)化、工業(yè)化、去工業(yè)化和城市化，村落的邊界也發(fā)生了分化，邊界也變得不再重合了。[28]并村之前，村民們對自己生活其中的村莊有較強(qiáng)的認(rèn)同感，和村干部之間建立了信任關(guān)系。村民身份的獲得，即取得村莊的成員資格，決定權(quán)主要在村莊。[29]在村莊撤并之后，村民需要重新適應(yīng)新的村莊結(jié)構(gòu)和環(huán)境，村民歸屬感的減少使他們產(chǎn)生較強(qiáng)的失落感。同時(shí)，由于新的村級組織和村民聯(lián)系較少，未能建立起利益關(guān)系，新的公共組織的內(nèi)聚力弱，其獲得社會認(rèn)同的中心地位建立不起來。[30]同時(shí)，中國社會的本質(zhì)和信任關(guān)系的基礎(chǔ)是家族主義，由于文化的差異，不同社會的信任度差異很大。[31]中國社會的信任關(guān)系大多建立在親緣或類親緣的私人關(guān)系的基礎(chǔ)上，所以中國人對圈內(nèi)人有“特殊的信任”，對“外人”非常不信任。[32]在合村后的村兩委選舉調(diào)查結(jié)果中顯示鼎村村民中有82%的人擔(dān)心在新的村委中缺乏“代言人”。廖瑀以成都賽馳村為例，指出村莊合并后的村委會選舉有利于來自原大村的候選人，而不利于屬于原小村的參選者[33]，因而選舉會加劇村莊矛盾，使派系競爭更為激烈。[34]
（二）村域管理難度增加，村民集體行動力弱化
村莊合并后，村級管理地域擴(kuò)大，人口數(shù)量增加、村內(nèi)的情況越加復(fù)雜。村民居住方式和居住格局的變化，打破了原來村落長期形成的鄉(xiāng)土關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，對村落社會邊界及認(rèn)同產(chǎn)生了很大影響。他們的交往圈子會發(fā)生改變，并且有一定的選擇性，傳統(tǒng)的親緣關(guān)系中會融入大量的業(yè)緣關(guān)系，關(guān)系的性質(zhì)在悄然發(fā)生著變化：由熟人關(guān)系向半熟人或陌生性關(guān)系轉(zhuǎn)變[35]。村干部的數(shù)量減少，村一級的管理組織就要面臨服務(wù)范圍擴(kuò)大、事務(wù)增多但管理人員減少的問題，這使得村干部的管理過程中不斷產(chǎn)生新矛盾，并村后的村干部不了解村民，村民對村中事務(wù)參與度低。熟人社會中村民和村委會的強(qiáng)關(guān)系在并村后轉(zhuǎn)為弱關(guān)系，在居民的交換、情感和各種關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，“弱關(guān)系”會進(jìn)一步放大它的作用，成為與血緣關(guān)系并存的重要關(guān)系。[36]并村后農(nóng)村中的地方精英和官僚系統(tǒng)的聯(lián)系加強(qiáng)，但是他們對于地方社會的依賴性減弱，地方授權(quán)改變?yōu)檎矫妫瑐鹘y(tǒng)中這種公共身份，必須經(jīng)過與轄區(qū)公共利益的共享保護(hù)和互賴獲得。這個(gè)變化刺激了基層權(quán)威利益的集結(jié)和組織化。[37]村莊規(guī)模的過度擴(kuò)張，損害了村民自治的內(nèi)生社會基礎(chǔ)和制度資源。伴隨著村莊人口和面積規(guī)模的擴(kuò)張，村莊治理成本和實(shí)施村民自治的困難也在加大，村莊治理結(jié)構(gòu)也日益科層化和官僚化。[38]村干部和村民之間必須共同構(gòu)成熟人社會，村民自治才能真正運(yùn)作和實(shí)現(xiàn)，村委會的選舉才能賦予農(nóng)民反對不稱職干部的武器。[39][40]鼎村并入賢村后，村委會減少3人，而村民人數(shù)增加了600多人。合村后的管理難度增加，參與調(diào)查的86%的村民村干部人數(shù)應(yīng)該增加。從農(nóng)民個(gè)體來說，自我組織能力低，只有強(qiáng)有力的外來力量才來促使原子化的農(nóng)民組織起來。村莊撤并后村莊原有的聯(lián)系被打破，異質(zhì)性增強(qiáng)，村民組織和行動能力極大減弱。
（三）村社公共性弱化，村落沖突節(jié)點(diǎn)上移
“公共性的發(fā)展”意味著對社區(qū)成員的全覆蓋、土地流轉(zhuǎn)與新村建設(shè)的整村推進(jìn)；其次是福利的公共性、新村開放的公平參與以及社區(qū)福利的公共供給。[41]中國鄉(xiāng)村基本關(guān)系的結(jié)構(gòu)是公共關(guān)系和個(gè)人關(guān)系的混合[42]，并村后公共和個(gè)人距離擴(kuò)大，合村并村后的村級組織未能有效保障社區(qū)成員的整體福利覆蓋、參與度和利益保障等，引發(fā)了許多繼生性矛盾。鄉(xiāng)村治理過程是鄉(xiāng)村公共權(quán)力對社區(qū)公共事務(wù)和公共行為的組織、管理與調(diào)控過程，也是社區(qū)公眾參與公共事務(wù)以及影響公共權(quán)力運(yùn)作的過程。[43]村莊內(nèi)部沖突呈下降趨勢，村莊外部沖突呈現(xiàn)增強(qiáng)趨勢，農(nóng)村的沖突轉(zhuǎn)向村民與政府之間[44]。良性的村委會選舉可以提高村內(nèi)干群的一致性[45]，但是并村后兩委選舉中人為造成矛盾和緊張局勢，新村“兩委會”得不到全體村民認(rèn)可，村“兩委會”成員之間也互不認(rèn)可，每個(gè)村只信任自己的代言人，合并后的村事務(wù)還是由原村各自辦理，債務(wù)由原村各自負(fù)責(zé)，難以實(shí)現(xiàn)真正意義上的融合。村干部對資源分配的重要影響，使得人事權(quán)常常成為激烈爭奪的對象，成為競爭的中心。[46]村莊利益關(guān)系緊張，利益失衡時(shí)，就容易造成小村之間相互猜疑和攻擊，引發(fā)社會矛盾。筆者在對鼎村村干部訪談中了解到，鼎村并入賢村有利于推動城鎮(zhèn)化的發(fā)展，但是鼎村基礎(chǔ)設(shè)施不完善，強(qiáng)行合并村莊，易造成“大村吃小村”，“強(qiáng)村吞弱村”的情況，這勢必會挑起村莊間矛盾，利少弊多。村莊邊界的改變，首先是改變了村莊的政治生態(tài)結(jié)構(gòu)，造成原有不同村社之間的利益爭奪，村域的擴(kuò)大使得村民從熟人社會轉(zhuǎn)向半熟人社會，必然影響村民委員會所在自然村之外的自然村村民直接參與村級選舉、村務(wù)決策、管理和監(jiān)督過程中的積極性。[47]村莊的自然邊界往往與村莊的歷史文化積淀有關(guān)，合并后的新村容易破壞原本存在的村莊文化和村莊認(rèn)同，從而破壞一些村民尤其是一些老年人的精神依托。[48]各地并村政策的實(shí)施無疑側(cè)重于對比預(yù)期可帶來的狹義經(jīng)濟(jì)凈收益，而忽視了村莊、社會網(wǎng)絡(luò)、村莊記憶、村莊共識、村落文化等因素本身的社會文化功能、社會文化價(jià)值和這些功能和價(jià)值對村民的個(gè)人效用。[49]
（四）村級管理面積擴(kuò)大，村莊治理體系層級化
村莊合并后，人口增多，村委會工作量增多。為了減輕村干部的工作負(fù)擔(dān)，把合并村分為若干個(gè)村民小組，每組設(shè)立一名組長，由本組村民擔(dān)任，實(shí)行組長負(fù)責(zé)制。村莊分組管理不僅提高了工作效率，還解決了群眾到村、鎮(zhèn)政府辦事距離遠(yuǎn)，辦事不便捷等困難，一定程度上避免了村民小組間發(fā)生矛盾糾紛。
但是，在很多調(diào)查村莊，由于距離遙遠(yuǎn)，在并村之后村民自治實(shí)質(zhì)上停留在自然村層面上的，并村后的行政村村民自治與村民的生活聯(lián)系不緊密。村莊合并之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加大了對村莊和村民自治的干預(yù)力度，包括選舉和財(cái)務(wù)管理方面，更使得村民自治空殼化。[50]這就使得原有的村莊自發(fā)民主治理結(jié)構(gòu)也因此受到很大的制約和影響，破壞了原有的社區(qū)共同體基礎(chǔ)和自治的社會基礎(chǔ)。[51]并村之后，村干部往往分散在幾個(gè)原行政村屆內(nèi)，村民日常面對的層次其實(shí)從兩個(gè)層次變?yōu)槿齻€(gè)：村民小組為一個(gè)層次，村民所屬原行政村屆內(nèi)的村干部為一個(gè)層次，村黨支部或者村民委員會集體為一個(gè)層次。[52]并村之后“村內(nèi)有村”現(xiàn)象仍然嚴(yán)重，部分村在行政事務(wù)管理上保持獨(dú)立，原小村干部負(fù)責(zé)包辦小村事務(wù)。關(guān)于小村重大資產(chǎn)、事項(xiàng)處理上，甚至采取召開由小村范圍內(nèi)的村民代表表決方式予以操作。許多村莊內(nèi)部出現(xiàn)了多級代理機(jī)制，形成金字塔的治理結(jié)構(gòu)。[53]
（五）自上而下的資源配置不均等，自下而上的利益渠道阻塞
農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供是一個(gè)高度壟斷化的領(lǐng)域，供給主體僅為國家。政府是農(nóng)村公共產(chǎn)品的主要提供者，那么與自上而下的行政體制相對應(yīng)的就是農(nóng)村公共產(chǎn)品自上而下的提供機(jī)制。[54]村莊合并前，各村都有屬于自己的集體資產(chǎn)，實(shí)施村莊合并必然要將各村的集體資產(chǎn)進(jìn)行合并，但在實(shí)際的合并過程中因?yàn)楦鞔迩闆r不同而受到阻礙，從而使各村的資產(chǎn)不能實(shí)現(xiàn)最大程度的整合，資源也不能實(shí)現(xiàn)有效的利用。在利益分配過程中也會因?yàn)楦鞔寰唧w情況不同而無法實(shí)現(xiàn)有效的分配，容易產(chǎn)生“不公”的情形。農(nóng)村公共產(chǎn)品自上而下的機(jī)制運(yùn)行不暢，被并的小村利益無法保障，資源配置嚴(yán)重不均，易出現(xiàn)腐敗浪費(fèi)，無效供給膨脹。[55]淳化縣故鎮(zhèn)鼎村擁有兩個(gè)產(chǎn)業(yè)園，其主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)為蘋果種植和生豬養(yǎng)殖，但合并入賢村后這一資產(chǎn)難以調(diào)配。并且并入賢村后，村內(nèi)衛(wèi)生室補(bǔ)貼減少或取消，當(dāng)?shù)卮迕裨俅蚊媾R看病難的問題。合村并村后，村級組織的能力進(jìn)一步弱化，但在個(gè)人的利益要求只有通過“團(tuán)體”的渠道才能真正“表達(dá)”的現(xiàn)代社會里，農(nóng)民缺乏“業(yè)緣社團(tuán)”，往往使他們的利益得不到應(yīng)有的維護(hù)，他們的呼聲也比較難以通過正常的渠道直接上達(dá)決策者。
五、村落合并的社會學(xué)闡述
村落共同體在迅速消失，村莊合并不只是村莊形態(tài)的變化，而是承載傳統(tǒng)的村落共同體的整體變革。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村以特殊主義取向的社會關(guān)系為存在的基礎(chǔ)，共同體的相對封閉性、高度的價(jià)值認(rèn)同和道德內(nèi)聚力使成員對于先賦的血緣和地緣關(guān)系具有天然的依賴性。但通過這種村莊重組，村民原來以血緣和地緣為紐帶連接起來的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)改變了，常有的鄰里交往減少了，鄉(xiāng)土性在悄悄逝去。[56]由同質(zhì)個(gè)人，核心家庭，家族以及一個(gè)或者多個(gè)家族組成的村落，是所謂鄉(xiāng)土中國的典型中國版，其中，村落可能是國家與社會的交接點(diǎn)。[57]在市場規(guī)則下最重要的原則是利益最大化，而村級組織的核心是其被村民認(rèn)可和獲得支持的程度。村域擴(kuò)大，村民自治的基礎(chǔ)不穩(wěn)定，村民對村干部的認(rèn)同度和支持度低。基層政府的問責(zé)壓力強(qiáng)勁但是方式扭曲，問責(zé)體系的考核過程是政府內(nèi)部自上而下的運(yùn)作過程，既脫離鄉(xiāng)村需要又脫離農(nóng)民參與。[58]其結(jié)果是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府很多情況下是為考核而工作，大量政府工作與鄉(xiāng)村發(fā)展的實(shí)質(zhì)進(jìn)程無關(guān)。[59]村落合并對村莊內(nèi)生的結(jié)構(gòu)、秩序都造成了一系列的影響，村落合并的政策是由基層政府實(shí)施，但是由于基層政府的異化和制度化不完全而導(dǎo)致對上級政府的政令進(jìn)行選擇性的執(zhí)行，同時(shí)商業(yè)規(guī)則進(jìn)入行政領(lǐng)域促使基層政府成為一個(gè)“利益共同體”[60]，使自下而上的利益訴求難以上傳。并且，村莊合并和撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)未有效協(xié)調(diào)進(jìn)行，從而導(dǎo)致這兩個(gè)層面的改革未能有效的對接，這些因素都導(dǎo)致了村莊合并的失敗。
（一）市場因素進(jìn)入行政領(lǐng)域，改革受體制性因素限制
當(dāng)前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村社組織的雙重弱化產(chǎn)生的治理危機(jī)，既來源于市場化發(fā)展產(chǎn)生的資源外流，也源于“公司主義”的國家體制本身[61]。“村社理性”空間的不斷縮減也加劇了村社發(fā)展能力的弱化和鄉(xiāng)村治理危機(jī)。[62]村莊合并后基層社會的管轄基礎(chǔ)發(fā)生變化。村莊撤并使得中心村的管轄范圍和權(quán)力擴(kuò)大，村莊原有共同體開始解體，國家和原子化的個(gè)人的距離越來越遠(yuǎn)，基層組織的權(quán)力擴(kuò)大，控制力卻減少，基層政府的行動力缺乏，且行政約束減弱。地方權(quán)威身份官化的過程，改變了基層權(quán)威原本向下的權(quán)力基礎(chǔ)轉(zhuǎn)而向上級，改變了基層權(quán)威的利益依賴和服務(wù)對象，并逐漸構(gòu)成了一種新管轄體制的社會基礎(chǔ)。[63]同時(shí)，隨著改革開放以來，市場因素進(jìn)入中國社會的各個(gè)層面。商業(yè)規(guī)則進(jìn)入行政領(lǐng)域，原有的行政秩序和效率失衡。[64]村級組織在村莊中的“保護(hù)性經(jīng)紀(jì)人”的角色喪失，轉(zhuǎn)向“贏利性”。體制外的經(jīng)濟(jì)力量通過市場因素進(jìn)入行政系統(tǒng)當(dāng)中，村莊撤并中的集體資產(chǎn)融合和分配問題難以解決。“模糊產(chǎn)權(quán)”是體制外經(jīng)濟(jì)利用體制內(nèi)資源發(fā)育成長的有利條件。[65]村級基層組織在市場和商業(yè)規(guī)則的沖擊下，具有贏利性而非惠民性。從體制上來看，國家和地方屬于兩種治理體系。國家政權(quán)建設(shè)沒有正面危及地方體及權(quán)力中心的存在，而是改變了卷入地方事務(wù)的原精英身份，使其成為為官制服務(wù)、并為官制支持的基層組織。這大大改變了基層權(quán)威原本向下的權(quán)力基礎(chǔ)，他們的支持系統(tǒng)轉(zhuǎn)向上級，而與地方社會的政治利益聯(lián)系迅速弱化。[66]村莊合并后村域擴(kuò)大，村干部管理難度加大，其作為國家和村民之間的連接點(diǎn)，“上傳”農(nóng)民訴求和“下達(dá)”政令的功能脫節(jié)。
（二）村社組織行為失范，基層政府職能異化
村莊撤并在政府主導(dǎo)，違背農(nóng)民意愿的背景下進(jìn)行使基層生產(chǎn)性經(jīng)濟(jì)受阻，無法促進(jìn)非生產(chǎn)性經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，并限制了生產(chǎn)能力的進(jìn)一步提升。雖然上級權(quán)力高于下級組織，但在實(shí)際控制權(quán)方面，上級卻不一定總具有明顯優(yōu)勢，因?yàn)樗蕾囍卫淼慕M織執(zhí)行工具。[67]村莊合并應(yīng)當(dāng)建立在村民自愿的基礎(chǔ)上，在村民自治的原則下進(jìn)行，政府參與應(yīng)當(dāng)是引導(dǎo)作用而不是主導(dǎo)作用。[68]村社組織在合村并村的過程中喪失主導(dǎo)權(quán)，進(jìn)而導(dǎo)致村民權(quán)利受到侵害、村莊矛盾糾紛頻發(fā)。一個(gè)良好的公共組織化的關(guān)系，應(yīng)該能夠使社會成員感受到公共組織可以依靠、有所幫助、能夠解決問題。[69]村莊撤并后，基層社會越來越多的人和公共制度之間的連接發(fā)生中斷。[70]基層權(quán)威和基層社會由“共同利益”聯(lián)系起來的內(nèi)聚結(jié)構(gòu)被瓦解，其結(jié)果是基層權(quán)威和地方社會的利益一致性被弱化。鄉(xiāng)村社會雖被整合，實(shí)際上被解體。地方權(quán)威的合法性地位漸漸脫離了和地方社會政治經(jīng)濟(jì)的關(guān)聯(lián)。[71]村社組織在村莊的發(fā)展中處于邊緣化地位。
黨國英認(rèn)為，在村莊合并及選擇居住方式上，一定要尊重農(nóng)民意愿。根據(jù)他的調(diào)查，農(nóng)民在短期內(nèi)很難下決心做專業(yè)農(nóng)戶，盡管大部分農(nóng)戶會選擇進(jìn)城生活，但專業(yè)農(nóng)戶卻不愿意。只有尊重農(nóng)民意愿，給予農(nóng)民足夠的選擇時(shí)間和空間，才真正有利于農(nóng)民的發(fā)展。[72]農(nóng)民自治和農(nóng)民權(quán)益保護(hù)問題：現(xiàn)實(shí)行政主導(dǎo)下的村莊合并并沒有尊重農(nóng)民意愿和利益，甚至侵犯農(nóng)民權(quán)益；沒有遵循民主決策、管理、監(jiān)督程序，反而對村民自治會造成一定程度的損害[73]。現(xiàn)行政府體制下，很難把農(nóng)民的服務(wù)需求內(nèi)化為基層政府的工作動力。[74]公共服務(wù)的提供是國家政權(quán)獲得合法性和政治支持的重要來源，尤其是在非選舉授權(quán)的政府體制下。公共物品是用于滿足農(nóng)村公共需求的，具有非競爭性和非排他性。[75]現(xiàn)在面臨的問題是，基層政府的行為不以總體的政治合法性為依歸，而是上級政府的具體看考核為導(dǎo)向。[76]權(quán)力和責(zé)任動態(tài)分離，主要表現(xiàn)在：在上下級領(lǐng)導(dǎo)之間，上級行使權(quán)力，下級承擔(dān)責(zé)任。[77]
如圖1所示，基層政府的制度化不完全，在運(yùn)作過程中，基層政府、上級政府與農(nóng)村基層社會三者發(fā)生關(guān)系，具有“碎片化”、“運(yùn)動化”和“公司化”[78]三個(gè)特征。基層政府作為獨(dú)立組織單位的自立性傾向日益突出，成為一心關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展、從中獲利的政權(quán)經(jīng)營者。[79]同時(shí)村莊撤并使得上級政府將利益上收，而將責(zé)任下放，本質(zhì)上是基層政府企業(yè)化的趨勢的體現(xiàn)，直接導(dǎo)致了基層政府職能的癱瘓。[80]基層政府對基層社會的利益訴求回避甚至抵抗，對于上級政府下達(dá)的政令基層政府則采取“運(yùn)動化”的方式分解政令，對其有用的下達(dá)實(shí)施，無用的進(jìn)行規(guī)避和抵御。村莊合并后，基層政府的治理結(jié)構(gòu)不具有系統(tǒng)性和一致性，導(dǎo)致政府權(quán)威碎片化，決策分散化（Kenneth Lieber-thal&Oksenberg）這造成了基層社會的治理問題。[81]
從這三點(diǎn)可以看出基層政府中機(jī)制和需求已經(jīng)倒置，處于一種異化的狀態(tài)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)不僅沒有實(shí)現(xiàn)國家政權(quán)建設(shè)的目標(biāo)，幫助國家權(quán)力滲透到社會，反而離間了國家和社會，成為一個(gè)具有很強(qiáng)自主空間的利益共同體。基層政權(quán)借用國家的名義侵蝕地方公共利益，造成政權(quán)在基層與地方社會分離，從而引發(fā)了鄉(xiāng)村社會的失序。[82]
（三）撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)與村莊合并的改革彼此孤立，缺乏統(tǒng)一性和整體性
鎮(zhèn)級改革和村級改革措施不配套，一方面在鎮(zhèn)級層面實(shí)施撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，鎮(zhèn)域擴(kuò)大，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的責(zé)任體系并不是一個(gè)制度化的責(zé)任體系，它的邊界可以被無限擴(kuò)大延伸。上級政府對于基層政府的管理，主要體現(xiàn)為形式上的目標(biāo)管理，尤其是目標(biāo)責(zé)任制的推行，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)的責(zé)任在無限放大。[83]然而，撤并的鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立便民服務(wù)中心，權(quán)微責(zé)重，政府層級機(jī)構(gòu)中的上級集權(quán)，導(dǎo)致下級無法真正負(fù)責(zé)，條塊關(guān)系難以理順，由于人事中的上級集權(quán)，操作中的一把手掌握了實(shí)際權(quán)力，缺少分權(quán)和制衡，導(dǎo)致了地方治理的混亂局面，[84]鄉(xiāng)政體現(xiàn)的是國家權(quán)力，那么村治體現(xiàn)的是社區(qū)權(quán)威，[85]政府力量和社會力量失去平衡，鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并之后缺乏自身的政治利益包容性，缺乏自身和民眾的有機(jī)聯(lián)系。
另一方面，村莊合并對原生的村落共同體沖擊巨大。實(shí)際決定村莊民主治理發(fā)育最關(guān)鍵的是村民真正內(nèi)生的，伴隨著與改善社會經(jīng)濟(jì)生活相聯(lián)系的社會經(jīng)濟(jì)權(quán)益保障的民主需求。[86]但是村莊擴(kuò)張、合村并村改變了原來的村落邊界和共同體內(nèi)生的力量。政府管治制度供給過密過廣，管治組織統(tǒng)制地位越明顯，自治空間就會越窄，民間正式與非正式制度的存在和發(fā)育空間就越窄。[87]國家管制往往異化成為一些基層政府獲利的工具，一旦形成這樣的局面，它必然侵害到村民的切身利益。[88]村莊被迫合并后使幾個(gè)村莊的村民被組織到一個(gè)新的集體當(dāng)中，但國家沒有建立好相應(yīng)的規(guī)則和程序，促進(jìn)村民的自組織行為，并村后將新村的秩序和規(guī)則強(qiáng)加給村民，從而使得村民在這種外部秩序下處于一種原子化生存狀態(tài)。原村莊的非正式制度、村莊習(xí)慣法和社區(qū)情理都隨著共同體的解體而逐漸弱化，村級組織陷入一種“行政色彩強(qiáng)化”、“實(shí)際功能弱化”的境地。[89]
村莊撤并后，大村莊形成一個(gè)新的行政共同體，成為下達(dá)基層社會和上傳基層政府的村級組織。如圖2所示，在這個(gè)新的層級鏈條中，村級組織雖與基層社會仍有雙向的聯(lián)系，一方面基層社會向基層組織傳遞自身的需求，基層組織滿足基層社會的需求。基層組織通過控制、動員和滲透來傳遞和控制社會成員，同時(shí)基層組織得到基層社會的認(rèn)可，才具有獲取資源的合法性。村莊合并后，村落作為社會的基層組織轉(zhuǎn)變成行政共同體，但是由于管理面積擴(kuò)大，村民對農(nóng)村社區(qū)及村委會的認(rèn)同度低，使其對基層社會缺乏“嵌入性”或“融入性”（em－beddedness）[90]，二者的互動關(guān)系不穩(wěn)定，難以參與基層社會的日常生活，難以獲得社會成員的信任和認(rèn)同，村級組織和村民、整個(gè)基層社會的距離擴(kuò)大，村莊合并之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加大了對村莊和村民自治的干預(yù)，選舉和財(cái)務(wù)管理方面，村民自治名存實(shí)亡。另一方面，村級組織和基層政府的互動關(guān)系體現(xiàn)為，基層政府通過財(cái)政支付村干部的工資和為村莊提供公共產(chǎn)品的供給以保障控制力，同時(shí)下達(dá)上級政府的政策和指令，而村級組織則根據(jù)自身的需要選擇性執(zhí)行。從而導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織之間的關(guān)系，既趨于緊密，也趨于緊張。說緊密，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的控制措施仍在增加；說緊張，是鄉(xiāng)村之間出現(xiàn)了一些新的制度變量和社會因素，控制愈加困難，兩級組織之間的不協(xié)調(diào)增多。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊這兩級組織之間正在發(fā)生“脫節(jié)”[91]。
六、結(jié)論和討論
通過對陜西省咸陽市淳化縣故鎮(zhèn)鼎村和涇陽縣烏鎮(zhèn)龍村的考察，我們可以看到村莊合并雖然帶來了一定的成效，適度的村莊合并可以節(jié)約公共開支，提高行政效率[92]，增加土地供給，促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)[93]，但是“一刀切”的村莊撤并也帶來了許多基層問題。王建勛認(rèn)為：消滅村莊的行為是“偽城市化”、“偽現(xiàn)代化”，是強(qiáng)加意志到農(nóng)民身上。所謂的“并村并居”是對農(nóng)民自由意愿的忽視，“遷村并居”更是一種掠奪農(nóng)民資源的偽城市化政策。[94]同時(shí)，村莊合并還帶來了一系列的后果。如本文分析的以村民為主體來看，村莊合并使鄉(xiāng)土共同體被打破，村莊的文化邊界延伸，重構(gòu)了村民的社區(qū)意識，使村民對新農(nóng)村社區(qū)的認(rèn)同感降低。村莊內(nèi)部的沖突下降，但村莊外部的沖突上升，并且村莊的沖突節(jié)點(diǎn)上移農(nóng)民和政府之間。從村莊治理來看，村莊合并使村域擴(kuò)大，村民自治的民主基礎(chǔ)和伴隨著原村落經(jīng)濟(jì)發(fā)展而內(nèi)生的民主需求被打破，使村莊治理面臨困境。再者，村莊合并后國家權(quán)力更好地下達(dá)到基層組織，更易于政府的管理，但是國家的權(quán)力卻離個(gè)體化的農(nóng)民越來越遠(yuǎn)，村民自下而上的利益訴求難以保證。中國的社會結(jié)構(gòu)是多元利益的組織化和行政單位的重合，基層的行政組織并非僅僅是治理的角色，他們同時(shí)又具有政治（代表、應(yīng)接、連接、協(xié)調(diào)）和經(jīng)濟(jì)（增加地方收入和發(fā)展經(jīng)濟(jì)）職能，這些職能也是委托方實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)不可或缺的東西[95]。村莊合并，農(nóng)村社區(qū)從“互識社區(qū)”到“匿名社區(qū)”[96]的轉(zhuǎn)變，村莊社會邊界的擴(kuò)張和文化邊界的減弱，預(yù)示著社會結(jié)構(gòu)的重大變化。
本研究從結(jié)構(gòu)性因素出發(fā)，在村莊合并、村落空間重構(gòu)的背景下，分別以村民和村莊為主體，以基層社會治理為主線，分析村落撤并產(chǎn)生的影響。但是鎮(zhèn)村綜合改革涉及撤鄉(xiāng)并所鎮(zhèn)和村莊合并兩個(gè)層面。本文僅僅針對陜西省咸陽市的鼎村和龍村這兩個(gè)個(gè)案來分析村莊合并問題，未能在鎮(zhèn)村綜合改革背景下，結(jié)合撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)進(jìn)行分析。鎮(zhèn)村綜合改革體制在設(shè)計(jì)層面上應(yīng)遵循整體性、統(tǒng)一性、適應(yīng)性、差異性原則。避免改革實(shí)踐中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和村莊干部的脫節(jié)，基層組織與基層社會的脫節(jié)，基層政府和農(nóng)民之間的脫節(jié)。[97]孤立的鎮(zhèn)村改革，不僅無法良好的提供基層社會的公共產(chǎn)品和服務(wù)、無法維護(hù)基層社會的公共秩序，更無法保障公眾自下而上的利益訴求、無法保障公眾的政治參與，難以實(shí)現(xiàn)國家和社會之間的良性互動。政府權(quán)威應(yīng)該建立在自下而上的民意基礎(chǔ)上，而不是建立在自上而下的政治效忠上。[98]在鎮(zhèn)村改革過程中政府應(yīng)處于引導(dǎo)而非主導(dǎo)作用，避免行政化力量干預(yù)過強(qiáng)，因地制宜，真正關(guān)注農(nóng)民的利益訴求。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》
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