《關于加強鄉鎮政府服務能力建設的意見》（以下簡稱《意見》）提出在新形勢下要加強鄉鎮政府服務能力建設，強化鄉鎮政府的服務功能，提升鄉鎮政府服務效能，進一步推進鄉鎮治理體系和治理能力現代化。
作為最基層的鄉鎮政府，承擔著直接為廣大農民服務的職責，也是推進社會和諧發展和公平正義的重要政策執行主體。然而現階段鄉鎮政府普遍面臨著現實運行和社會認同的雙重困境：在運行中財政困難，疲于應付，更無力提供公共服務和有效進行社會管理；在社會認同方面，社會普遍對其產生認同危機，公共服務供給能力不足，鄉鎮治理結構與區域發展的矛盾也日益突出。在這一背景下，黨中央提出加強鄉鎮政府服務能力建設是對這一重大問題的及時回應和有效應對。
當前我國正處于歷史轉型期，社會矛盾多發，對公共治理提出了極為嚴峻的挑戰。《意見》明確提出加強鄉鎮政府服務能力建設要“以增強鄉鎮干部宗旨意識為關鍵……始終把黨的領導作為加強鄉鎮政府服務能力建設的根本保證，充分發揮鄉鎮黨委領導核心作用，夯實黨在基層的執政基礎”。這一做法本質上是把鄉鎮黨委政府的公共領導力作為加強鄉鎮政府服務能力建設的關鍵。鄉鎮政府作為與群眾直接打交道的國家權威代表，在貫徹落實黨的路線方針政策，促進鄉鎮經濟社會發展具有重要作用，關系到我國現代化建設的全局。因此，提升鄉鎮政府公共領導力,是當前需要研究和回答的重大課題。
著力強化鄉鎮政府公共服務職能
當前，我國鄉鎮政府主要承擔著經濟發展、社會管理和公共服務職能。然而實際上，在農村稅費改革之前，鄉鎮政府的職能更偏向于建立在“整合”與“汲取”基礎之上的“管治”。所謂“整合”，即通過國家的經濟、政治、文化等力量將國家內部的各部分和要素結合為一個有機的整體（徐勇：“國家整合與社會主義新農村建設”，《社會主義研究》2006年第1期）；所謂“汲取”，即國家基于自身的存在和發展的需要，對基層社會進行資源抽取（吳理財：“國家整合轉型視角下的鄉鎮改革—以安徽省為例”，《社會主義研究》2006年第5期）。這種“管治”的公共治理理念一度導致農村社會干群關系極度緊張，農村公共產品供給嚴重不足。
2001年，農村開始實行稅費改革后，鄉鎮政府對農村的“汲取”問題逐漸緩解，但又產生了嚴峻的治理問題。在稅費改革過程中，鄉鎮財政變得越來越“空殼化”，嚴重依賴上級財政轉移支付，鄉鎮政權也從過去的“汲取型”政權變為與農民關系更為松散的“懸浮型”政權（周飛舟：“從汲取型政權到‘懸浮型’政權”，《社會學研究》2006年第3期）。鄉鎮政府的職能卻也沒有跳出“管治”思維，甚至某種程度上還進一步有所增強。
上述局面導致的直接后果，就是鄉鎮政府有效提供公共服務的職能和治理能力大為弱化。盡管在2008年就已有學者呼吁農村稅費改革后鄉鎮改革的著力點和關鍵點在于積極轉變鄉鎮政府職能，增強鄉鎮政府公共服務能力（吳理財：“從‘管治’到‘服務’—關于鄉鎮政府職能轉變的問卷調查”，《中國農村觀察》2008年第4期），但是在過去一段時期，鄉鎮政府職能仍然以經濟發展和社會管理為主，對公共服務職能重視不足。
隨著經濟社會整體發展水平的日漸提高，人民群眾尤其是一直處于公共服務“洼地”的農村地區群眾，對教育、醫療、社保、文化等公共服務的剛性需求迅速增長，對城鄉公共服務一體化的期待也迅速提高，必然倒逼鄉鎮政府職能向著“公共服務”的方向轉型。《意見》對鄉鎮政府的公共服務職能列出了詳細清單，并且明確要求“加快鄉鎮政府職能轉變步伐，著力強化公共服務職能”。
鄉鎮政府公共服務能力與領導力不足
領導力本質上是一種影響他人的社會過程，是指領導者如何激勵他人自愿地在組織中做出卓越成就的能力。公共領導力是以公共性和公共精神為主導性的核心價值追求，實現公共利益最大化的組織目標的能力。公共領導力并非與生俱來，也并非一成不變。鄉鎮政府公共領導力主要由職位權力影響力和個人權力影響力兩個要素構成，構成職位權力影響力的要素主要包括領導者的職務、領導者的資歷、政治信任等；構成個人權力影響力的要素主要包括個人高尚的品格、突出的才干、良好的人際關系等（趙紅亮：“基層治理視域下的鄉鎮黨委書記領導力創新”，《領導科學》2014年第26期）。
在基層調研中，我們發現基層鄉鎮干部普遍存在公共領導力缺失的問題。以公共領導力構成要素中的“政治信任”為例，清華大學中國農村研究院2014年在全國21個省份開展了大規模的入戶問卷調查，其中有一項是對家人、村里人、村干部、鄉鎮干部、縣領導、中央領導等6個群體的信任程度調查，數據結果顯示，在4140個樣本中，鄉鎮領導獲得的“完全信任”比例僅為18.6%，在所有群體里最低，而與此同時，其獲得的“不太信任”和“完全不信任”比例分別為20.1%、5.2%，在所有群體里均是最高的，凸顯了當前鄉鎮干部的公共信任危機。鄉鎮政府作為中國政權的末端，公民對政府最真切的感受就來自對鄉鎮政府的感知，所以鄉鎮政府的政治信任對公民的整體政治信任有著重要影響（陳天祥、周敏婷、鄭佳斯：“中國鄉鎮政府的政治信任：影響因素及區域差異”，《江蘇行政學院學報》2017年第1期），也對鄉鎮政府的公共服務能力帶來嚴峻挑戰。
此外，鄉鎮政府領導力缺失的表現還有優質人力資源匱乏，例如不少地方把原本應在村里工作的大學生村官抽調到鄉鎮政府工作以彌補人力資源不足的情況；公共服務動機不足，例如基層公職人員普遍還存在公共服務意識淡薄、提供公共服務的激勵不夠等不良現象；政治意識不強，例如一些鄉鎮干部熱衷于“四個輪子轉，隔著玻璃看”，看不到群眾疾苦，聽不到群眾的呼聲，摸不到群眾的實情，與群眾的心理距離越來越大（雷玉瓊、李嵐：“鄉鎮政府公共服務供給能力評估指標體系建構—兼論政府公共服務能力的研究現狀”，《中國行政管理》2015年第11期）；工作技能缺乏，例如一些鄉鎮干部由于年齡較大，不懂得如何電子化辦公，不知道如何操作相關電腦辦公軟件；民主法治意識薄弱，例如一些鄉鎮干部甚至把鄉鎮派出所警察視為自己的私人暴力工具。上述公共領導力缺失的狀況，十分不利于服務型政府的建設和鄉鎮政府服務能力的提高。因此，當前的制度取向必須是加大對鄉鎮政府公共領導力的供給。
多渠道增加鄉鎮政府公共領導力供給
領導力的供給有兩種路徑：一種是提升組織內部的領導力，例如通過干部培訓、組織改革等方式提升組織成員的領導力水平，即“內生性”提升；另一種是通過外部行為進行干預，例如調整組織領導結構、直接外派優秀領導干部等方式來增加組織的領導力資源，即“外源性”注入。當前我國鄉鎮政府服務能力建設是一項重大戰略，需要加快推進，增大鄉鎮政府的公共領導力供給需要“雙管齊下”，即“內生性”提升和“外源性”注入兩種方式同步推進。
鄉鎮政府公共領導力的內生性提升以增強鄉鎮干部公共服務動機為核心。公共服務動機是公共領導力的關鍵要素，要把增強鄉鎮干部的公共服務動機作為提升鄉鎮政府公共領導力的核心手段。公共服務動機往往受到職級晉升、組織環境、領導方式、服務對象溝通等多個因素影響，增強鄉鎮干部公共服務動機可以從以下幾個方面入手：第一，改善鄉鎮政府基礎辦公條件，鄉鎮工作事務繁雜，有必要為鄉鎮干部提供較為便利的辦公設備、辦公軟件、辦公場所等基礎設施；第二，完善鄉鎮干部職業路徑規劃，完善鄉鎮事業編制人員崗位聘用、職級晉升和職稱評定方面的傾斜政策，落實鄉鎮工作補貼和艱苦邊遠地區津貼政策，確保鄉鎮引得進人才、留得住人才、用得好人才；第三，加強鄉鎮政府黨內和黨外組織關懷，鄉鎮領導對鄉鎮政府工作人員要多關心，多幫助；第四，深入和持續開展群眾路線，鄉鎮政府領導班子要多進群眾家門，多聽群眾聲音，多想群眾訴求，增強鄉鎮干部熱愛基層、堅守基層、奉獻基層的事業心和責任感。
以加強黨內政治文化建設為基礎。近一段時期以來，習近平總書記在許多重要會議、重要場合，從旗幟鮮明講政治、推進全面從嚴治黨的高度，就加強黨內政治文化建設作出重要論述。通過加強黨內政治文化建設，大力解決一些地方和部門個人主義、分散主義、自由主義等不良現象。這些不良現象恰恰是公共領導力的負面影響因素。提升鄉鎮政府公共領導力必須切實發揮鄉鎮黨委的領導核心作用，加強鄉鎮黨委的黨內政治文化建設，注重汲取中華優秀傳統文化的政治智慧，注重傳承革命文化的精神特質，注重體現中國共產黨的黨性要求，通過黨內政治文化建設提升鄉鎮黨員干部的政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識，從政治制度建設上提升鄉鎮黨委政府的公共領導力水平，從而為建設服務型政府、增強服務能力奠定人力資源基礎。
以公共領導力培訓計劃為抓手。領導力可以進行后天習得的屬性決定了鄉鎮政府公共領導力可以通過領導力計劃培訓而獲得提升。目前我國干部教育資源非常豐富，既有各級黨校和行政學院的教育體系，還有大量普通高校教育資源，例如具有MPA教育資格的高等院校就有幾百所，可以在干部教育培訓和公共管理專業人才培養中發揮重要作用。鄉鎮政府干部直接服務于基層，往往需要在各類公共事務尤其是公共危機事件中快速反應和科學決策，這對鄉鎮干部領導力提出了更高要求。因此，需要從制度上建立鄉鎮領導干部領導力提升的機制，建立與時俱進的領導力提升的學習培訓制度，在培訓經費上向一線鄉鎮干部傾斜；在培訓內容上向具體公共治理實務如網絡輿情應對、危機公關、與群眾溝通等傾斜；在培訓理念上向服務型政府、為人民服務等意識形態上傾斜。同時加強鄉鎮政府干部間的公共領導力提升交流，建立領導力提升的激勵約束機制，從而更好地增強鄉鎮政府公共服務能力。
鄉鎮政府公共領導力的外源性注入
為鄉鎮因地制宜配置專業型人才。增強鄉鎮政府服務能力必須大力促進鄉鎮的經濟社會發展，以發展實現公共服務水平的提高和公共產品的供給。全國近4萬個鄉鎮，各鄉鎮資源條件、文化條件、地理條件、經濟基礎等都不相同，不存在一條適合所有鄉鎮的發展之路。各個鄉鎮的發展路徑需要因地制宜，這對于鄉鎮政府的公共領導力資源來說是個考驗。組織部門要把優秀的人才配置在合適的崗位上才能最大限度地發揮人才的作用。例如在從高校科研院所引進人才時，把有建筑規劃背景的人才配置到發展旅游業為主的鄉鎮，把有農牧業知識背景的人才配置到農牧業發展大鎮，把有工科專業背景的人才配置到工業產業比重較大的鄉鎮，等等。總之，在以科學發展才是硬道理的治理理念下，要把專業型人才配置到適合其發展的鄉鎮政府，通過外源性注入提升鄉鎮政府的專業領導力水平，從而進一步提高鄉鎮政府的公共服務能力。
構建優質領導力資源的流通渠道。從外部為組織直接注入領導力資源，有利于組織績效在短期內獲得快速提升。2015年，中央出臺政策文件要求各級組織部門從直屬機關事業單位和國企中選派優秀領導干部到貧困村和黨組織軟弱渙散村擔任第一書記，通過向村莊直接注入領導力資源的方式來開展減貧工作。據最新數據統計，我國2016年成功實現減貧1200多萬人，“十三五”脫貧攻堅戰開局順利，為全球減貧事業作出了巨大貢獻。鄉鎮政府的公共領導力供給同樣也可采取這種方式，例如有計劃地選派縣級以上機關有發展潛力的年輕干部到鄉鎮任職、掛職，加大和有序推進發展先進鄉鎮和落后鄉鎮干部之間的異地交流任職，讓優質的領導力資源更好地服務于服務型政府的建設之中，更好地提高鄉鎮政府的公共服務能力。
（作者系清華大學公共管理學院教授、清華大學中國農村研究院副院長；清華大學公共管理學院博士生）
中國鄉村發現網轉自：中國黨政干部論壇
(掃一掃，更多精彩內容！)
