20世紀80年代初，在農村改革如火如荼推進的大背景下，從1982年到1986年，中央連續5年發布以農業、農村和農民為主題的五個一號文件，對當時的農村改革和農業發展做出具體部署。18年后，自2004年起，中央一號文件又連續14年聚焦“三農”，凸顯出“三農”問題在中國“重中之重”的地位。回顧我國20世紀70年代末以來的農業供給側結構調整與變革，從國家層面看，主要有四次重大的結構調整和改革。盤點和梳理1982年到1986年的5個一號文件和新世紀以來的14個中央一號文件，其中5個一號文件中，1985年的中央一號文件提出了“農業產業結構調整”的決策；14個一號文件中，7個包含了“農業結構調整與供給側結構改革”的內容。
一、中央一號文件與農業供給側結構調整的歷史回顧與梳理
1、1978-1984:農產品供給不足下的農業經營制度和價格改革
從1949年新中國成立后到1978年的近三十年中，我國走了一條計劃經濟和公有制經濟的發展道路。在農業領域則是按統購統銷的計劃經濟體制和集體統一經營與分配的模式運行，這一制度安排始終沒有解決好農產品的充分供給問題。1978年12月，黨的十一屆三中全會作出了實行改革開放的重大決策。在農業方面，針對農產品供給長期不足的狀況，提出要“按勞分配”“克服平均主義”“提高農產品收購價格”，同時明確“社員自留地、家庭副業和集市貿易是社會主義經濟的必要補充部分”。1979年9月的十一屆四中全會，進一步通過了《關于加快農業發展若干問題的決定》，允許農民在國家統一計劃指導下，因時因地制宜，保障他們的經營自主權，發揮他們的生產積極性。1980年9月，中共中央下發《關于進一步加強和完善農業生產責任制的幾個問題》，肯定了包產到戶的社會主義性質。1982年1月1日，中共中央發出第一個關于“三農”問題的“一號文件”，對迅速推開的農村改革進行了總結。文件明確指出包產到戶、包干到戶或大包干“都是社會主義生產責任制”，同時還說明它“不同于合作化以前的小私有的個體經濟，而是社會主義農業經濟的組成部分”。1983年1月，第二個中央“一號文件”《當前農村經濟政策的若干問題》正式頒布。從理論上說明了家庭聯產承包責任制“是在黨的領導下中國農民的偉大創造，是馬克思主義農業合作化理論在我國實踐中的新發展”。1984年1月1日，中共中央發出《關于一九八四年農村工作的通知》，即第三個“一號文件”強調要繼續穩定和完善聯產承包責任制，提出延長土地承包期到15年以上，幫助農民在家庭經營的基礎上擴大經濟規模，提高經濟效益。農村家庭承包責任制的推行和農產品價格的放開，從農業供給側的角度看，并不是農業產業結構的調整，而是農業經營制度和價格制度的改革，因而可以說是農業供給側制度的改革，其本質是改變供給主體非激勵的計劃供給體制，變集體經營為農戶家庭經營，同時對經營者引入價格激勵和分配激勵，這一改革大大調動了農業經營主體的農產品供給積極性，使主要農產品——糧食供給不足的問題很快得到緩解。糧食產量由1978年的3．04億噸增加到1984年的4．07億噸，創下了當時我國糧食產量的歷史新高，一舉扭轉了中國糧食長期嚴重短缺的局面，甚至于出現了糧食的相對過剩和賣糧難。
2、1985-1995:農產品供給結構單一下的產業結構調整
伴隨著農業改革所帶來的糧食供給能力和供給量的持續提高，我國農業供給側的結構出現了問題，表現為農業長期以糧為綱，農產品供給結構過于單一和畸形，糧食供給過量，其他類型農產品卻依然供給不足，滿足不了城鄉居民對食品多樣化的需求。基于此，中央1985年“一號文件”《關于進一步活躍農村經濟的十項政策》及時作出了“在穩定糧食生產的同時，積極發展多種經營”的農業產業結構調整的決策。調整的主要手段是減少國家對糧食的計劃訂購，同時逐步放開其它農副產品價格。取消了30年來農副產品統購派購的制度，對糧、棉等少數重要產品采取國家計劃合同收購的新政策。這一調整，大大改變了我國農產品的供給格局，1984年至1995年，盡管我國糧食產量增長速度有所下降，但通過農業生產結構的調整，其它農產品得到了迅速發展。1995年，豬牛羊肉、水產品、禽蛋、牛奶和水果產量分別達到4254萬噸、2517萬噸、1676萬噸、562萬噸和4211萬噸，分別比1984年增長了1．8倍、3．1倍、2．9倍、1．6倍和3．3倍，多樣化的農產品供給，總體上滿足了城鄉居民基本小康生活的食物消費需求。
3、2000-2015年:農產品供給過剩下的農業戰略性結構調整
鄧小平1992年“南方談話”后，我國的改革開放和市場經濟進一步加快，整體經濟明顯升溫，農業也不例外，增長加快.但與此同時，大多數農產品的供給呈現過剩和買方市場的現象，農民又面臨農產品的賣難問題。盡管九十年代與八十年代的農產品過剩都是結構性的相對過剩，但是兩者卻存在本質上的區別。八十年代中期的農產品過剩是農業結構過于單一下的糧食相對過剩，而九十年代的農產品供給過剩，則是在農產品生產結構調整后又出現的相對過剩，并且過剩的波及面比較廣。這樣的農產品供給過剩和賣難問題，原因比較復雜，與農業的縱向結構、組織結構、空間結構以及農產品的品質結構相關聯，因而很難通過簡單的產品種類結構或數量結構的調整而解決。面對這樣的農產品供給狀況，政府在九十年代中后期提出要大力推進“農業的戰略性結構調整”，這一思想在2000年的黨的十五屆五中全會上得到進一步的明確。
盤點新世紀以來的14份中央一號文件，其中7個文件包含“農業結構調整”的內容，而且涉及了四種類型的農業結構調整與優化:一是調整與優化農業區域空間結構，二是調整與優化農業的品質結構，三是調整與優化農業的組織結構，四是調整和優化農業的縱向結構，即推進農業產業化經營。其中2004年《關于促進農民增加收入若干政策的意見》文件中提出：“要繼續推進農業結構調整，挖掘農業內部增收潛力”，“發展農村二、三產業，拓寬農民增收渠道”。2005年《關于進一步加強農村工作提高農業綜合生產能力若干政策的意見》中進一步強調：“要繼續推進農業和農村經濟結構調整，提高農業競爭力”。“要改善品種結構，優化區域布局，努力保持糧食供求總量大體平衡；要加快發展畜牧業，大力發展特色農業，支持發展農產品加工業；要大力發展農業產業化經營，支持農民專業合作組織發展。2006年《關于推進社會主義新農村建設的若干意見》中再一次提出“積極推進農業結構調整”：按照高產、優質、高效、生態、安全的要求，調整優化農業結構。加快建設優勢農產品產業帶，積極發展特色農業、綠色食品和生態農業，大力發展畜牧業，積極發展水產業；發展農業產業化經營，發展大宗農產品期貨市場和“訂單農業”；加快發展循環農業。發展節地、節水、節肥、節藥、節種的節約型農業。2007年《關于積極發展現代農業扎實推進社會主義新農村建設的若干意見》則第一次提出建立現代農業產業體系，“開發農業多種功能，向農業的廣度和深度進軍，促進農業結構不斷優化升級。2015年《關于加大改革創新力度加快農業現代化建設的若干意見》又一次提出“深入推進農業結構調整”。促進糧食、經濟作物、飼草料三元種植結構協調發展，大力培育特色農業，推進農業綜合開發布局調整；推進農村一二三產業融合發展，延長農業產業鏈、提高農業附加值；大力發展特色種養業、農產品加工業、農村服務業，扶持發展一村一品、一鄉(縣)一業；積極開發農業多種功能，打造形式多樣、特色鮮明的鄉村旅游休閑產品，等等。
然而值得深思的是，與20世紀80年代中期的農業產業結構調整相比，20世紀90年代中后期提出的農業戰略性結構調整效果并不是很明顯，沒有達到當時的預期。
4、2016年--：農產品相對過剩下的農業供給側結構性改革
改革開放以來，特別是新世紀以來，我國在農業轉方式、調結構、促改革等方面進行積極探索，為推進農業轉型升級打下了一定基礎，經過多年不懈努力，我國農業農村發展不斷邁上新臺階，2004—2015年實現了創紀錄的糧食生產“十二連增”和農民增收“十二連快”。但成本抬“地板”、價格破“天花板”、生態亮“紅燈”、“洋貨入市、國貨入庫”，“植物缺油、動物缺奶”等農業發展風險與結構性矛盾集中顯現，增加產量與提升品質、成本攀升與價格低迷、庫存高企與銷售不暢、小生產與大市場、國內外價格倒掛等矛盾亟待破解。順應新形勢新要求，2016年《中共中央國務院關于落實發展新理念加快農業現代化實現全面小康目標的若干意見》中不僅再一次強調了“優化農業生產結構和區域布局”，而且首提“農業供給側結構性改革”。《意見》指出：“推進農業供給側結構性改革，加快轉變農業發展方式，保持農業穩定發展和農民持續增收，走產出高效、產品安全、資源節約、環境友好的農業現代化道路。”2017年的中央一號文件更是一個農業供給側結構性改革的專門性文件。這份題為《中共中央國務院關于深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的若干意見》共分6個部分33條，包括：優化產品產業結構，著力推進農業提質增效；推行綠色生產方式，增強農業可持續發展能力；壯大新產業新業態，拓展農業產業鏈、價值鏈；強化科技創新驅動，引領現代農業加快發展；補齊農業農村短板，夯實農村共享發展基礎；加大農村改革力度，激活農業農村內生發展動力。自此，推進農業供給側結構性改革，增強農產品供給結構對需求變化的先進性、適應性和靈活性，成為當前和今后一個時期我國農業發展的主要方向。
二、現階段我國農業供給側結構問題及實質
推進我國農業供給側結構調整的思路與改革重點
1、現階段我國農業供給側問題的實質是制度變遷滯后
回顧我國改革開放以來農業供給側的重大結構調整與改革，可以發現，盡管在提法上不盡相同，難易程度也不一樣，但其成功和不足的背后，都與供給側的體制機制創新與改革的針對性與力度有關。毫無疑問，針對農產品供給全面短缺問題的第一次農業供給側的變革之所以取得明顯成效，起決定性作用的是推進農業經營機制和農產品價格制度的改革。至于上世紀八十年代中期的農業產業結構的有效調整，表面上看是政府對農產品計劃任務結構的調整，但其背后所伴隨的一系列措施，如農產品價格的放開，統派購制度的逐步取消，農業勞動力流動的放寬，均體現著我國農業供給側體制從計劃經濟體制向市場經濟體制的轉變，具有明顯的制度推進效應。而上世紀九十年代中后期針對農產品進一步過剩現象和競爭力不足問題而提出農業戰略性結構調整之所以沒能取得預期的效果，根本原因是對當時我國農業戰略性結構調整的難度和關鍵路徑缺乏精準的判斷，因而在實踐中沒能堅持以改革為統領來持續推進農業戰略性結構調整。很顯然，與當時農業戰略性結構調整密切關聯的農業縱向結構、組織結構、區域結構以及品質結構的優化和調整，單純依靠政府行政推動是難以奏效的，必須著眼于適應市場經濟供給體系的構建，通過改革的深化與配套來實現。
現階段，我國農業結構問題的表象在農產品品種、品質結構和內外市場結構的失衡，實質是由于政府調控錯位或滯后引起的農業生產結構、市場結構和要素投入結構的失衡。普遍存在的現象是，從糧食產業看，一方面是政府補貼負擔越來越重，另一方面卻是糧食庫存積壓和糧價高于國際市場。從其它農業產業來看，一方面是各地政府大力支持和招商引資發展，另一方面卻是產品供給過剩，地區競爭加劇，導致價格下跌，農民利益受損。從產業鏈的角度看，盡管政府強調要一二三產融合發展，但實踐中代表農民的組織化依然滯后，農民依然難以與下游有效和平等的對接;同時，產品質量依然難以追溯，消費者仍然對食品質量安全缺乏信心。而從體制層面看，無論是各類新型農業經營主體，還是投資農業的工商企業，越來越多的經營主體從事農業并不是著眼于市場需求，而是著眼于政府政策支持。“只要政府能支持，不愁經營會虧本”的心理已具普遍性。可見，我國目前的農業供給側體制不是在進步，而是在倒退，已逐漸偏離市場需求導向、市場機制主導的軌道，變成了政府主導和政績取向的農業供給側體制。
2、當前及今后一段時期我國農業供給側結構調整與改革的思路
基于上述對我國改革開放以來農業供給側結構重大調整與改革的回顧以及對當前我國農業供給側問題與實質的判析，當前我國農業供給側的結構調整與改革，要重點突出戰略性結構調整和改革推動，著重處理好政府干預與市場主導的關系，在促進供求總量平衡的同時，注重提升質量效益，促進可持續發展；在調整生產結構的同時，注重培育新產業新業態，加快農村三產融合，促進農民持續較快增收；在突出發展生產力的同時，注重體制改革、機制創新，增強內生發展動力。使我國農業供給側結構與制度盡快適應全球化、市場化和現代農業發展的需要。
（1）推進“三大調整”，破解農業供給結構失衡問題,優化農業產業體系、生產體系、經營體系，提高土地產出率、資源利用率、勞動生產率，促進農業農村發展由過度依賴資源消耗、主要滿足量的需求，向追求綠色生態可持續、更加注重滿足質的需求轉變。
一是調優產品結構，突出“優”字。消除無效供給，增加有效供給，減少低端供給，拓展中高端供給，突出“優質專用”大宗農產品和“特色優勢”其他農產品的生產供給。中央一號文件提出要統籌調整糧經飼種植結構，發展規模高效養殖業，做大做強優勢特色產業，優化農業區域布局，提升農產品質量和食品安全水平。
二是調好生產方式，突出“綠”字。推行綠色生產方式，修復治理生態環境，既還歷史舊賬，也為子孫后代留生存和發展空間。文件提出推進農業清潔生產、大規模實施農業節水工程、集中治理農業環境突出問題、加強重大生態工程建設等。
三是調順產業體系，突出“新”字。著力發展農村新產業新業態，促進三產深度融合，實現農業的全環節升級、全鏈條升值。文件提出大力發展鄉村休閑旅游產業、推進農村電商發展、加快發展現代食品產業、培育宜居宜業特色村鎮等。
2、理順政府和市場的關系，以體制改革和機制創新為根本途徑，實現“三大激活”。
一是激活市場。深化糧食等重要農產品價格形成機制和收儲制度改革、完善農業補貼制度等重要舉措。
二是激活要素。改革財政支農投入機制、加快農村金融創新、深化集體產權制度改革和探索建立農業農村發展用地保障機制等重大政策舉措。
三是激活主體。培育新型農業經營主體和服務主體、開發農村人力資源和吸引各類人才回鄉下鄉創新等政策措施。
（作者系湖南省社會科學院研究員，本文系作者在湖南省社科院農村發展研究中心舉辦的“歷年中央一號文件回顧與展望”研討會上的發言，中國鄉村發現網錄音整理）
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