制度沒有真空，不是好的制度沒有建立就是有害的制度在起作用。如果我們沒辦法，老百姓會另找辦法。只有建立好的制度才能避免群眾的短期行為，制度搞好了農民肯定會擁護的。教育干部也要靠好的制度，沒有一個好制度，他們也會自己創造出一套制度來替代你。如果我們有一套好的稅收、財務制度，以及較好的土地制度，干部與農民一樣會擁護的，要有這個信心。
（一）穩定家庭承包制，必須就承包地建立一套法律保障體系，否則長期而有保障這句話就成了空話。土地家庭承包不能說是世界上最好的，但確是一種較好的制度選擇。它是我國社會多種力量互動關系的產物，是自發演變的結果。歷史是人創造的，但人創造歷史又受到歷史的制約，不可能任意去創造。穩定這個已創造的制度是首要任務，其核心是為保障土地的長期使用權建立法律保障。
（二）有人說，殘缺的所有制可交易性是很低的。那么，什么是殘缺？現在的承包制是不是殘缺的所有制？假如有一點殘缺能否完善呢？任何一種所有制都有殘缺的可能。一種好的制度：一是要有明晰的產權界定，二是要有法律的保障，有這兩者就可以避免殘缺，否則都難免殘缺。私有制在中國存在了兩千多年，但歷來都是殘缺的，這是因為有一個強大的東方專制主義政府侵犯它。家庭承包制必須明確所有者和使用者的權利、義務，界定其邊界，給其必要的法律保障。我們現在的承包制度是兩權分離，現代公司制就是兩權分離，而且可以有很多權利分離出去，獨立出去，被不同經濟主體分別行使。金融制度產生許多衍生工具，如期貨可買賣期權。土地家庭承包這個期權要長得多，是30年的期權，有人做過調查說一塊地幾年內周轉于5戶，可見中國早有創造。
在開始搞承包制時，我提出過永佃權，多數同志不贊成，但都贊成承包，贊成時間可長一點。承包制是參照自留地而來的，集體化時期的自留地是集體土地家庭經營，自留地產量比集體的高出幾倍。我在調查時，聽到農民說，你們按自留地的辦法就可以解決大問題，這不同于古代的井田制，不能相比較，井田制是農民依附于土地。英國諸侯封地上的莊園經濟也是人身依附，不同于現代美國的家庭農場。我們的農民可獨立行使使用權，所以我們講這個制度是一個比較好的制度。美國家庭經營不僅經營自己的土地，也租賃他人的土地。在現代化國家的農場中，美國有95%、德國有86%、日本幾乎100%都是家庭經營。
（三）所要界定的土地制度，它內含一束權利，集體所有權是終極所有權（最后的所有權）。土地是自然物，是一國之土，國家總要有管理的，必須保留某種權限。集體所有權，正在演變成公民自治社會的所有權。我們搞村民自治，成員按屬地界定成員身份，所以土地人人有份。土地關系和集體關系將演變成明確的租賃制，交完地租后全部剩余歸農民所有。農民擁有長期的使用權，土地是永久的存在，因此，可以派生出農民某些處置權。
將來農民可能享有多種權利，土地經營權、收益權、轉讓權、入股權、抵押權、繼承權。如果國家和集體侵犯其權利，不但要受到法律保護，農民自己也能依法保護自己。當然，只有法律地位是不夠的，還要通過建設民主制度，確立民主權利，給農民一個談判地位，把民主權利與其他經濟權利充分結合起來，歸屬于農民。一句話，這個制度不是私有制，但可以說是一個時段的私有制。這個制度可以將集體公有制的優點和私有制的優點通過明晰產權歸屬，形成一個有效益的機制，激勵農民發展生產。現在找到了包產到戶的辦法，成為中央政府決策，得之不易，從對中國歷史的檢驗和世界歷史的考察角度看來是可行的。任何一種制度，不可能萬世不變，總會有更好的制度取代它，這是后話。
（四）增人不增田，減人不減田，目的在于避免對土地的頻繁調整。最初貴州湄潭出現，并進行試驗，其可貴價值就在于這種創造有市場意義。我們主張效率公平兼顧，起點的公平是必要的，過程的公平也是必要的。中國是發展中國家，小平同志講發展是硬道理，又必須在發展中照顧公平。所以，國務院規定，可以用5%的機動田來解決某些市場流轉解決不了的土地問題，即市場失靈問題。按照5%的比例，全國20億畝土地中就有2000萬畝，夠用了。首先解決宅基地和鄉鎮企業用地，鄉鎮企業不能不發展。鑒于諸多因素，使得國家對城市化進度不敢太放手，到下世紀中期城市化水平能達到50%就很好了。目前的狀況是農民進城就業和城市經濟轉型發生碰撞，顧得了城市顧不了鄉村，顧得了鄉村顧不了城市。這是既成事實，歷史不能重來一次。所以還得發展農村中小企業，給它一點土地作為資本，要善于利用這個5%的機動。
（五）重要的事情是發育土地市場。一方面強調穩定，另一方面強調流動。把小農經濟凍結起來，不是我們的目標。流動不能靠頻繁的行政調整，不能提倡人口變化頻繁調整，這是小農平均主義。在需要我們可以遷就平均主義意識，但不可一味遷就下去，要適可而止。必須靠市場優化土地資源的配置，它在這方面具有不可替代的作用。不能指望市場解決福利式的分配。福利式分配應另有福利制度，用社會保障和財政轉移支付的方法去解決。目前農村還得靠每個家庭，不應反對家庭內部調整。給家庭繼承權就等于給它以調整權。
（六）要說服群眾，教育干部。說服群眾，關鍵要看法律保障制度效果如何，建立得越早、越完善，就越容易說服群眾。制度沒有真空，不是好的制度沒有建立就是有害的制度在起作用。如果我們沒辦法，老百姓會另找辦法。只有建立好的制度才能避免群眾的短期行為，制度搞好了農民肯定會擁護的。平均主義雖不好，但“三年困難時期”正因為平均主義才沒有出現大范圍餓死人的情況。現在搞平均主義，卻會破壞生產。任何事物都有兩面性。教育干部也要靠好的制度，沒有一個好制度，他們也會自己創造出一套制度來替代你。如果我們有一套好的稅收、財務制度，以及較好的土地制度，干部與農民一樣會擁護的，要有這個信心。
（七）黨的十五屆三中全會已經開了一個好頭，規定承包期30年不變，強調穩定，并將此提高到《決定》的核心地位。希望政府進一步為農業發展創造一個市場環境。總體上講，我們要把農村資源外溢改變過來，要改變現在農村總收益入不敷出的這種狀況。目前，政府建設用地是低價征用，應界定清楚何為建設用地，美國的布魯特斯曼教授提出把商業性用地從低價征購中劃分出來，用市場交換的辦法運行，這個意見很值得重視。政府一是要保護耕地不浪費，二是在土地市場上要防止房地產泡沫經濟，不要把地價炒得太高。征用農民的土地一定要給所有者、使用者相應的補償，或在地價上，或在就業機會上，或在機動地上。總之，不要造成因征地使農民喪失謀生條件。
（八）農民負擔要減輕，稅費制度要改革。但是費改稅會引來麻煩，實行綜合征收制，要小心一點。中國歷史上清朝乾隆搞過“一條龍”稅收，后來引起生產大發展。但今天得情況與那時不一樣，那時沒有建設的任務。今天搞現代化建設任務很多，而且性質各異。稅費還得分設，一是稅種要界定好，不允許亂征；二是搞清各種費的性質，誰受益、誰付費。公共物品、公共負擔，全體享受、全部負擔，局部受益、局部負擔。有同志建議把鄉財政收到縣，納入縣財預決算可以試行。鄉政府則根據當地情況，核定人員編制，精簡人員，節約開支。
（九）我同意關于人地的緊張關系還要持續幾十年的估計，很多問題很難落實。國家計劃生育委員會初步估計，到2030年中國有15.5億人口，外國專家講不下16億。到時會出現人口零增長，城市吸收就業的能力也一定會超過農村剩余勞動力的釋放能力，但要有個過程，很多事情不能要求太急。但也不是消極等待，無所作為未來。三十年正處于變動最快的時期，是經濟大調整時代。新的科技革命會引發產業結構變化。中國古代本來就是科技發達國家，只是近代落后了。一位美國學者認為，不久的將來，中國的生物技術將大放異彩。因為中國氣候多樣，生物品種豐富。他認為世界科技革命的中心會轉到亞洲，特別是轉到中國。我希望他的判斷成為現實。
建立土地法律框架，中央一旦下了決心，動員力量是很大的。市場關系一經理順，變化就會很快。這將引起農業生產鏈延長，服務于有新的發展。廣東、山東、浙江的變化已初見端倪。另外，還要看到國際市場可以利用。許多國家的勞動力缺乏，這正是我們的優勢，可以發揮勞動力的比較優勢，爭取出口一些高品質的農產品，用來換取糧食，這實際就等于進口土地資源。我國氣候資源、人力資源，加上生物技術革命，不是無所作為，而是大有作為。
作者簡介：杜潤生（1913.07.18~2015.10.09）黨內最資深的農村問題專家之一，農村改革重大決策參與者和親歷者，被譽為“中國農村改革之父”。先后任國家農業委員會副主任，中共中央書記處農村政策研究室主任，國務院農村發展研究中心主任
本文摘自《杜潤生自述：中國農村體制變革重大決策紀實》，原題為《關于農村土地制度問題的幾點意見——中國長期而有保障的農村土地使用權國際研討會上的講話》（1999年1月13日）。
中國鄉村發現網轉自：村莊與城市 微信公眾號
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