內容提要：本文認為，免除農業稅是對以農業財政支撐國家體系的傳統時代終結，也是建立以工商業為支撐的公共財政的新時代的開始。上世紀90年代以來，現代化建設取得長足進展，與此同時，農民負擔問題卻日益嚴重，農業地區的財政異常困難，其重要原因就是在現代國家的建構中出現的日益龐大的國家體系與弱小的農業財政的矛盾，傳統的農業財政無法支撐一個現代國家體系。終結農業財政既是現代化建設進入新時期的結果，更是建構現代國家的必然要求。為此，需要在終結農業財政的過程中進行相應的體制改革。
關鍵詞:現代國家建構；農業財政；公共財政；城鄉統籌
進入新世紀后，我國在解決“三農問題”方面的一個重大決策就是全面免除農業稅。免除農業稅是一個歷史轉折的標志。它標志著以農業稅為主要支撐的農業財政時代的終結，國家進入到一個主要由工商業為支撐的公共財政時代。但在為什么要免除農業稅，從而進入公共財政新時代方面，學術界缺乏合理性的論證。一般認為，免除農業稅的緣由主要是基于兩個方面：一是“悲情說”（以李昌平上書國務院總理的信所陳述的“農民真苦，農村真窮，農業真危險”①為代表）；二是“抗爭說”（以于建嶸對上世紀90年代農民為減輕負擔而進行依法抗爭的調查為代表②）。以上觀點對于推進為農民減負免稅有其積極意義，但還需要進一步進行充分的學理性分析。在我看來，農民負擔沉重是現代國家建構中的產物，免除農業稅是建構現代國家的需要，它的深刻意義在于為建構一個現代國民國家創建更廣泛的合法性基礎。這是免除農業稅，進而終結農業財政的理論和歷史依據。
一、現代國家建構與鄉村整合
財政，財是政權的基礎。財政來源與財政能力決定和制約著國家治理的基本格局和走向。農業是傳統國家的主要產業，農村是傳統國家的基本組織，農民是傳統國家的主要成員，來自農業、農村和農民的賦稅是傳統國家的財政基礎，國家財政為“農業財政”。由此才有了“農之國本”。農業財政來源決定著傳統國家對鄉村的治理格局特性：
其一，“皇權止于縣政”，實行皇帝－官僚體制下的鄉村自治體制。首先，鄉村社會的自組織和自治不需要政權的強制管理。傳統中國是以自給自足的自然經濟為生產方式的，農戶與外部的交往和對外部的依存度很低。即所謂“雞犬之聲相聞，老死不相往來”。“日出而作，日入而息，鑿井而飲，耕田而食，帝力于我何有哉！”農民依靠家庭和放大了的家庭－家族，以及由家族構成的村社，但可以基本滿足他們的全部需要。他們不需要政府干預其生活，而主要是通過地方性制度維護其秩序。上告官府的行為極少，即費孝通所說的“長老統治”和“無訟意識”。其次，孤立和分散的鄉村社會，阻隔著皇權的直接統治。受千山萬水的交通阻隔和“十里不同音”的地方語言的限制，皇權對鄉村社會“鞭長莫及”。由此所帶來的就是財政供給困難。小農經濟的有限剩余根本無法供養一個全面滲透窮鄉僻壤的帝國體系。如韋伯所說，“行政的疏放性，亦即每個行政單位僅有少數現職的官吏，是由于國家財政上的限制所致”。③換言之，在農業為主要財政來源的“農業財政時代”，“皇權不下鄉”，實行縣政下的鄉村自治是一種理性的選擇。
其二，農民與國家的聯系主要是納稅關系，“皇糧國稅”成為天經地義的義務。傳統國家的職能十分簡單，主要是政治統治。為維護政治統治需要稅賦和征兵，收稅和兵役成為最基本的國家職能。農民作為分散孤立的經濟個體，成為一個國家的政治國民，主要取決于向誰提交稅賦。孫中山說：“在清朝時代，每一省之中，上有督撫，中間有府道，下有州縣佐雜，所以人民的皇帝的關系很小。人民對于皇帝只有一個關系，就是納糧，除了納糧之外，便和政府沒有別的關系。因為這個原故，中國人民的政治思想就很薄弱，人民不管誰來做皇帝，只有納糧，便算盡了人民的責任。政府只要人民納糧，便不去理會他們別的事，其余都是聽人民自生自滅。”①在中世紀西歐，土地實行領主所有，分封割據，沒有統一的國家政權，農民只是依附于領主的農奴。而在傳統中國，農民的耕地同時是國家的國土，皇帝則是國家的代表，農民自然是皇帝－官僚體系的臣民或子民，依附于國家。由于國家（皇帝）對土地有終極意義上的所有權，決定了“皇糧國稅”天經地義的合理性和合法性，換言之，農民向國家提交稅賦是單向強制而不是雙邊同意的義務，是天經地義，無可置疑的。
在傳統中國，“皇權不下縣”的體制是治理鄉村的最優選擇。但這一體制有兩個重大而又不可克服的弊端：
一是政權的“超經濟強制”剝奪。中國是一個“早熟國家”，即在小農經濟時代就建立了一個龐大的皇權－官僚體系（現代文官制度的發源）。這一體系由于凌駕于社會之上，不能保障皇權不濫用。這就是國家要按照權力最大化的邏輯運行。根據這一邏輯，不受制約的行政權力必然會不斷膨脹，造成賦稅和兵役不斷加重，“農養不了政”。而這又會破壞國家行政的合法性，即“官逼民反，民不得不反”。中國歷史上因賦役沉重而進行的改革不可能成功。由此使傳統中國只能依靠每隔二、三百年一次王朝更替來解決因皇權－官僚體系無限膨脹、“農難養政”的矛盾。
二是除了納稅以外，人民與國家缺乏有機的聯系，導致“一盤散沙”的離散狀態。盡管傳統中國有一個龐大的帝國體系，但這一體系外在于人民，不對人民負責。人民與帝國的聯系是水與油的關系。就一般民眾而言，個人生活和交往關系由內向外：個人－家庭－家族（擴大了的家庭）－地方－國家。由此才有了家族主義、地方主義而少有現代國族主義。孫中山是現代國家在中國的創立者。他深刻地反思了為什么作為人口最多的中國在西方列強的入侵下不堪一擊，甚至有亡國滅種之憂的原因，這就是“一盤散沙”。他認為：“中國人最崇拜的是家族主義和宗族主義”。“中國人的團結力，只能及于宗族而止，還沒有擴張到國族。”②所以，除了少數知識分子憂國憂民以外，一般民眾并不關心也不可能關心國家大事。只要納稅輕，誰做皇帝都是一樣。滿清入關，除了江蘇等極少數地方反抗以外，絕大多數是順從者，有的甚至持歡迎態度。
當我國的清王朝由盛到衰之時，外國入侵強行將中國拽入現代化進程之中，由此也開始了傳統中國向現代中國的轉型。中華民國是標志。
現代國家的重要特征是主權國家，即由一個中央統一管理的政府機構在其有邊界的領土范圍獨立自主的行使統治權。主權國家除了對外的自主性外，還有對內的一體化過程。國家的一體化是通過國家整合將國家的各個部分聯合為一個不可分割的整體，國家權力一直延伸到邊界范圍以內的每個角落。。由此就有了國家權力對離散的鄉村進行整合，即從“皇權不下縣”到“政權下鄉”的過程，出現了所謂基層政權建設。在國民政府時期，實行地方自治性質的縣、區、鄉、保甲體制。1949年中華人民共和國建立后，不僅延續了縣區鄉體制，而且后來實行“政社合一”的體制，特別是通過黨政合一的體制將國家權力一直延伸到農戶。公社社員同時是國家政權體系的一分子。1984年，廢除人民公社體制，實行“政社分開”，恢復建立鄉鎮政府，在鄉鎮以下建立村民委員會，實行村民自治。
在國家一體化過程中，政府行為也得到極大擴展。國家的職能不僅是政治統治，更重要的是通過控制經濟、文化和社會資源，對價值和財富進行權威性分配。政府行為由此向各個領域廣泛地滲透。國民經濟、國家義務教育、公共醫療、公共交通、公共水利等以國家或公共名義出現的事務愈來愈多。這些國家行為必然向鄉村社會滲透，政府權力得到從未有過的擴展，政府機構和公務人員也因此迅速增多。
在國家一體化進程中，由于技術條件的改進，國家的控馭能力大大增強。隨著現代化進程，阻隔政權下鄉的技術條件得了改變。交通和信息的發達將窮鄉僻壤與外部社會緊密聯系起來。這為國家控制鄉村提供了極大的便利。
整個20世紀，就是國家政權不斷下沉，向鄉村滲透，并將分散孤立的鄉村整合到國家體系的過程。
二、龐大的政府體系與弱小的農業財政
經過20世紀百多年的努力，中國的現代國家建構取得了重大進展。對外成為一個獨立的主權國家，對內的一體化程度愈來愈高。特別是離散的鄉村社會納入到國家體系中，國家的動員和整合能力大大增強。但中國的現代化是由政府主導的，通過行政力量而不是市場力量進行國家整合，迅速建立獨立的民族－國家及工業體系，是最主要的國家目標。在實現這一目標的過程，所取得的成就是建立了一個得以覆蓋全社會（包括分散孤立的廣闊鄉村）和統一的中央集權體制，所留下的問題則是政府體系愈來愈龐大，而支撐政府體系擴張的財政能力相對薄弱，形成“超級政府與弱小財政”并存的格局。特別是在中部農業地區，財政基礎仍然以農業農村為基礎，屬于傳統的“農業財政”，從而造成現代政府體系與傳統農業財政的尖銳沖突。
其一，資源型汲取型體制加劇進一步弱化農業財政能力。
中國的現代化是由外部引起的。由于在世界競爭中的落后地位，使中國的工業化原始積累只能來自于內部，確切地說只能來自于農業。隨著工業化的啟動，資源急劇向城市集中。“政權下鄉”的制度安排均圍繞著向農村汲取資源的目的。人民公社的制度安排實質是適應計劃經濟體制、強化國家能力、推動一體化進程建立的。人民公社的核心內容如“一大二公、一平二調”，“政社合一”，“先交公糧，后交余糧，剩下的才是口糧”，都有利于國家從農村直接汲取資源。而由“公余糧”演變而來的農業稅費，以產業作為納稅依據則是當代世界極少有的特殊稅制。這一體制必然會進一步弱化農業財政能力。
其二，標準化的政府體系與非均衡的財政能力，造成“農難養政”。
中國的現代化發展極不均衡。現代化包括經濟市場化和國家一體化。由于歷史的規制，使中國的市場化和國家一體化發展極不均衡，市場化程度極低，國家一體化速度卻非常迅速。而國家一體化所需要的巨大行政成本，卻不得不由農村和農民承擔，是以農業為基礎的“農民財政”而不是以工商業為基礎的“公共財政”。以1982年為例，全國人民公社為54，352個，生產大隊為719，438個，生產隊為597.7萬個。若按平均每個公社配備30名干部，平均每個生產大隊配備7名干部，平均每個生產隊配備5名干部計算，當時總計需要大約3，500萬名左右干部。而國家只承擔5%左右的行政費用，其余的95%以上都由農民負擔。改革開放以后，中國農業的有形財政貢獻愈來愈少，農業稅收在國家財政收入中的比例愈來愈小，但是，農民的財稅負擔卻并未減輕，甚至相對加重。其重要原因就是，農民的有限剩余要支付不斷擴張的國家一體化的成本，“以農養政”。如湖北和廣東的人口差不多，但國內生產總值只有廣東的一半。特別是地方財政收入方面，廣東2003年有1315億元，湖北則只有259億，相差4倍多。我國的行政與財政體制不一致，行政體制是自上而下的統一性體制，財政體制卻是地方包干類型。政權體系是一個標準，“四大家”一家不少，政府運營成本差不多，但各地方的財政基礎卻大不一樣，由此形成農業地區“小財政、大政府”的尖銳矛盾。都是一樣的國家公務員，從事的工作相同，工資收入卻相差甚大，農業地區的國家公務人員有時連基本工資都難以保障。財政能力必然制約領導能力。“弱財政”必然導致“弱能力”。中部地區相當一部分縣鄉都處于“財政吃緊，緊吃財政”的狀況，嚴重制約經濟社會發展和治理能力。這也是為什么“三農問題”集中表現于中部農業地區的重要原因之一。
其三，政府機構日益擴張造成農業財政供更加緊缺。
政權下鄉必然帶來的是機構的擴展。隨著計劃經濟體制的建立，為便于國家向鄉村汲取資源，政府機構開始增多。特別是改革開放以來，現代化建設使政府功能增多。而在單一體制下，縣鄉政權機構設置的依據是上級政府對等對口，由此造成縣鄉機構迅速膨脹。我國是一個由中央、省、市（地級）、縣（市）、鄉（鎮）多級機構構成的政權體系。政府任務會逐步增多，到最低一級的鄉級時，政府任務和目標會呈幾何級的增加。如我們調查的一個鄉，僅僅是簽定目標責任書的上級任務就多達200多項。這就使得鄉一級政府成為一個面對上級，主要完成上級任務的機構。其次，鄉作為國家政權體系的一級組織，對一定區域的事務負責，即行使管理“塊塊”的職能。出于地方政績的驅動，鄉級還要從事許多能夠顯示出其地方政績的事務。這些事務主要是貫徹上級精神，往往與本地實際和需要相脫節。正是“條條”和“塊塊”的雙重壓力，使鄉級工作不堪重負。但是，鄉村有限的財力資源無法提供相應的財政條件。鄉鎮政府的經營性特征凸現出來。農業地區的政府的重要功能就是收費，并形成一個怪圈：政府干什么？收費；收費干什么？養人；養人干什么？收費。有的為解決財政緊缺問題，甚至以能否收、罰款作為機構和人員的收入來源和存在依據。我國目前縣鄉兩級財政收入只占全國財政總收入的21%，而縣鄉兩級財政供養的人員卻占全國財政供養人員總數的71%左右，鄉級需要財政供養的人員約1316.2萬人（不包括不在編人員），因機構臃腫給農民造成的負擔占農民實際負擔的40%左右。①這就是溫家寶總理說的“生之者寡，食之者眾”的問題。
其四，國家名義的行為增多加劇農業財政的供給不足。
隨著現代國家的建構，國家向鄉村滲透的能力增強，以國家目的出現的政府公共事務迅速增多。在發達國家，建立的是公共財政體系，財政收入主要來源于城市。自19世紀開始，發達國家城市人口占多數，鄉村人口收入少，納稅少，但獲得多。我國現代化屬于內部積累，國家目的由農民付費。改革開放前的國家工業化，僅靠國家強制性的價格剪刀差，國家拿走7000億元。改革開放后，農村稅費在國家財政收入中的份額迅速減少。但國家目的迅速增多，為實現這些目的需要支付的財政由農民支付。如國家法律規定的農村九年義務制教育。大量學校的興建由農民集資集勞。發展鄉鎮企業為政府號召，形成的債務由農民承受，政府收不起的稅費轉由農民承擔。由此造成鄉村兩級負債累累，農民負擔不斷加重，“三農問題”因此凸現。
三、城鄉統籌與農業財政的終結
進入21世紀，“三農問題”成為全黨工作的重中之重。其重要舉措是提出統籌城鄉發展，強調以工支農，以城帶鄉的發展戰略，并實行免除農業稅等重大舉措。這既是現代化建設進入新階段后提供了客觀條件，更是現代國家建構的必然要求。
首先，經過百多年的努力，我國的現代化進入一個新的階段，即完成工業化的原始積累，進入工業化中期。國家的財政收入主要來自于工商業而不是農業，由“以農立國”轉向“以工立國”。只有在此基礎上，國家才有可能在較短時間一舉免除農業稅，延續千多年的“皇糧國稅”得以終結。這是前現代化和現代化初期難以想象的。
免除農業稅，終結農業財政更是現代國家建構的緊迫要求。現代國家包括兩個方面：一是以主權為核心的民族－國家，一是以主權在民為合法性基礎的民主一國家。國家的一體化不僅僅是國家政權覆蓋全部各個領域，更重要的是每個國民成為平等的主權者，由此增強每個國民的國家認同，將“朕即國家”改變為“國民國家”。如果有九億人口的農村人口處于城鄉二元分離的格局中，農民難以享有“國民待遇”，我們的國家就還不是一個“國民國家”，現代國家的主權基礎就不牢固。進入新世紀以后，中央提出城鄉統籌，免除農業稅，強調以工支農，以城帶鄉，都是為了解決城鄉二元分離問題，從而推動每個國民都能平等享有國民待遇的現代國民國家的建設。為此，必須終結以農業農村和農民供養國家體系的“農業財政時代”。
城鄉統籌，終結農業財政，首先要求建立以國民所得為基礎的現代財政吸納機制。在傳統國家下，農業是最主要的產業，因此成為最主要的財政來源。進入現代社會以后，不僅出現多種產業，而且以第二產業和第三產業為主要產業。國家的財政收入也主要來自第二、三產業，其收取標準就是國民所得。有所得才有所交，收入愈多，交稅愈多，這是現代國民國家的公平原則所要求的，如企業所得稅、個人所得稅等。在經濟最發達的美國，一般人可以減免，而高收入每一分錢都得納稅。美國每年80%以上的財政收入來自于占人口20%的高收入者。印度經濟上比中國更落后，但由于實行個人所得稅制度，占全國人口97%的農民和工薪階層不繳納個稅。①現階段的中國已進入到一個分業分層，并以第二、三產業為主要產業，收入差距擴大的時期，為此，需要終結農業財政，建立以城鄉統一的國民所得為基礎的現代財政吸納機制。有人總是擔心，如果不收稅了，怎么確立農民對國家的認同呢？這實際上仍然是農民義務本位的傳統意識。農民作為現代國民，對國家的認同主要建立在享有公平的國民待遇基礎上。事實上，免除農業稅后，農民仍然在交稅。根據國家稅務總局副局長許善達2005年10月的講話，“目前中國農民在購買生產資料等生產過程中交納的增殖稅，每年在4000－5000億元之間，農民人均交納的稅款在200元以上。”②如果以農民人均年純收入為3000元計算，稅收仍然占其收入的7%左右。這比城市人年純收入18000元（新修改的個稅標準）以上才交納的情況，農民的負擔仍然要高得多。隨著經濟發展，對農民這部分稅收應該以補貼的方式返還給農民，從而做到真正的“零稅率”。
城鄉統籌，終結農業財政，其次要求建立財富共享的現代公共財政支出體系。取之于民，用之于民，滿足公共需要，這是現代國家要求的現代公共財政支出的基本原則。但由于傳統的城鄉二元結構，國家的財政支出沒有覆蓋于城鄉，惠及于全民。特別是基層政權、公共教育、公共衛生、公共交通等公共性的物品卻由農民支出。這必然會造成社會的分裂和對立。因此，從現代國家建構的角度，應該建立一種財富共享的公共財政支出體系。不僅公共性支出應該由公共財政支付，而且，農民作為公共社會的一分子，也應該逐步進入統一的國民保障體系。巴西也是一個大國，但教育、醫療實行全民保障，城鄉無差別，費用由政府統一支付。現階段，由于長期歷史影響，無論是政界，還是學界，都十分強調土地的社會保障功能。這對于穩定現有的土地制度是有價值的。但是，必須看到，隨著土地的現金收入有限和農戶的現金支出迅速增長，土地的保障功能愈來愈弱化，僅僅依靠數畝土地，已無法維持正常的生產和生活。生產和生活方式的社會化，農村的開放和農民的流動，使今日的農民早已不是與外部世界隔絕的傳統小農，其國家和社會的公共性身份愈來愈強。為此，國家的基本保障體系需要覆蓋于城鄉，使農民不僅能“吃得飽飯”，而且能“讀得起書，看得起病”。因為，當今讀書、治病已不僅僅是農民的個人需要，而且是公共需要。如九年制義務教育是作為現代公民的要求。在“SARS”流行期間，農民一旦感染病毒也會迅速傳遞到他人，擴散到社會。
城鄉統籌，終結農業財政，第三要求建立權責對等的現代行政體系。農業財政的特點是權責不對等，納稅人只有義務，沒有權利。政府的行政權力可以無限擴張，財政收入不需要雙邊協商。而現代國家的行政體系是建立在公民權利本位基礎上的，現代行政體系的基本特點是權力與責任的對等，政府是責任政府和法治政府。只有通過法治界定和和限制政府權力，才能建立一個高效運作的精干政府，制止基層政府隨意擴張自己的權力；同時促使政府對人民負責，以人民提供公共服務確立存在和運行的合法性基礎。在這一過程，隨著村民自治的成長，應該將村民自治的民主機制向上延伸，使農民作為一個現代公民愈來愈多參與縣鄉基層財政的治理中，實行民主理財、陽光理財。農村稅費改革后的縣鄉改革都有一個方向，就是更多的參與，更多的公開，更多的規范。
城鄉統籌，終結農業財政，第四要求建立行政與財政相統一的政府運營體系。現代國家體系的基本特點標準化、統一化。由于地方經濟發展不平衡，各地的財政能力差距甚大。特別是農業地區的鄉鎮財政主要來源于農業稅費。那么，在免除農業稅以后，農業地區鄉鎮的財政來源大為減少，有的地方甚至難以維持正常運轉。僅僅是依靠“減人減事”來減支是遠遠不夠的。因為，任何行政都需要必要的財政支撐。農業地區的鄉鎮也屬于國家政權體系，在免除農業稅以后，其開支應該由國家承擔。為此，應該徹底改變“農業財政時代”變相的地方財政包干主義。如果行政統一，財政也需要統一。這樣既可解決農業地區財政支出困難問題，同時也可杜絕地方和基層官員既吃“皇糧”，又吃“雜糧”的現象。由此可根據產業基礎、地區差別、鄉鎮規模等標準，將鄉鎮劃分不同類型，分類劃撥財政經費。以農業為產業基礎的鄉鎮應該恢復為鄉的建制，可以接受國家財政支持，鎮的建制主要以工商業為支撐，不可接受國家財政支持。由此實行產業分化基礎上的鄉鎮分治體制。同時，要“精官簡政”。我國的政府機構不是簡單的人多，而是官多員少。即管官的“官”多，直接面向民眾做事的員少。為此要進行整個行政系統的改革。如減少行政層級，變五級政府為“三級政府網絡管理”，減少“管官”的職數。日益發達的交通、信息等技術條件已提供了這種可能。
參考文獻：略
中國鄉村發現網轉自：《華南師范大學學報》
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