8月2日，第十八屆中國(guó)糧食論壇在長(zhǎng)沙舉行。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心國(guó)際局局長(zhǎng)、研究員程國(guó)強(qiáng)談及糧食收儲(chǔ)制度改革時(shí)建議，從調(diào)整政策的目標(biāo)入手，通過(guò)改革實(shí)施機(jī)制，來(lái)增強(qiáng)政策的針對(duì)性、有效性和系統(tǒng)性。
程國(guó)強(qiáng)指出，近幾年來(lái)，我國(guó)糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)生翻天覆地的轉(zhuǎn)變，農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革也備受國(guó)家高度重視。2015年，中國(guó)實(shí)現(xiàn)了糧食生產(chǎn)的“十二連增”，但仍存在“五高二低”的現(xiàn)象，即高產(chǎn)量、高庫(kù)存、高進(jìn)口、高價(jià)格、高成本、低消費(fèi)量、低銷售量。
“為了應(yīng)對(duì)高成本的問題，當(dāng)時(shí)政府采取的措施是提價(jià)。”程國(guó)強(qiáng)稱，我國(guó)自2004年就開始實(shí)施糧食最低收購(gòu)價(jià)政策，以此調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性，促進(jìn)糧食持續(xù)穩(wěn)定增產(chǎn)、農(nóng)民收入較快增長(zhǎng)，但仍面對(duì)著一些沒有攻克的堡壘需要等待實(shí)施探索性的改革。
2017年中央一號(hào)文件明確指出，改革完善糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制和收儲(chǔ)制度，堅(jiān)持并合理調(diào)整稻谷、小麥最低收購(gòu)價(jià)水平，形成合理比價(jià)關(guān)系；推進(jìn)玉米市場(chǎng)定價(jià)、價(jià)補(bǔ)分離改革，健全生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度；鼓勵(lì)多元市場(chǎng)主體入市收購(gòu)，防止出現(xiàn)賣糧難；調(diào)整大豆、新疆棉花目標(biāo)價(jià)格政策，改進(jìn)補(bǔ)貼方式；優(yōu)化中央儲(chǔ)備糧品種結(jié)構(gòu)和區(qū)域布局；也強(qiáng)調(diào)了完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度要求，進(jìn)一步提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的指向性和精準(zhǔn)性，完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制等。
對(duì)于正在推進(jìn)的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制改革，程國(guó)強(qiáng)認(rèn)為，原則上改革必須注重系統(tǒng)謀劃、頂層設(shè)計(jì)，推進(jìn)價(jià)補(bǔ)分離、積極穩(wěn)妥。既要堅(jiān)持市場(chǎng)導(dǎo)向，從根本上消除價(jià)格支持對(duì)市場(chǎng)的扭曲影響，也要更好發(fā)揮政府支持和調(diào)控作用，配套建立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者補(bǔ)貼機(jī)制，使其在改革中利益少受損、甚至不受損；既要促進(jìn)農(nóng)業(yè)調(diào)結(jié)構(gòu)、減庫(kù)存，又要守住糧食安全底線，確保糧食生產(chǎn)能力不滑坡。
他認(rèn)為，想把價(jià)格形成機(jī)制改革，必須厘清改革的邏輯——從調(diào)整農(nóng)業(yè)支持方式入手，認(rèn)識(shí)到保護(hù)農(nóng)民利益并非只有價(jià)格支持這一種工具。比如通過(guò)直接補(bǔ)貼實(shí)施良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼等，不掛鉤的補(bǔ)貼則實(shí)施糧食直補(bǔ)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、保險(xiǎn)等；此外，也可以通過(guò)綜合服務(wù)來(lái)支持實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、科研、農(nóng)技推廣體系建設(shè)、動(dòng)植物疫情防控體系建設(shè)、糧食安全儲(chǔ)備。
與此同時(shí)，他也分析了新形勢(shì)下的新問題與新挑戰(zhàn)。“糧食高產(chǎn)量、高進(jìn)口、高庫(kù)存‘三高’問題日益突出，下游產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)困難，財(cái)政負(fù)擔(dān)加重，國(guó)際談判壓力增大等，政策實(shí)施效果逐步衰減，外部性問題越來(lái)越嚴(yán)重。”?據(jù)他介紹，目前全國(guó)各類糧食企業(yè)庫(kù)存5.8億噸，相當(dāng)于全國(guó)一年的消費(fèi)量，同比增長(zhǎng)33%。稻谷庫(kù)存達(dá)1.5億噸，相當(dāng)于國(guó)內(nèi)消費(fèi)總量的80%；小麥庫(kù)存超過(guò)1億噸，接近于國(guó)內(nèi)消費(fèi)總量；中央事權(quán)稻谷、小麥庫(kù)存大幅增加，倉(cāng)容嚴(yán)重緊張，政策實(shí)施已難以為繼。
“2016年玉米收儲(chǔ)制度改革后，國(guó)內(nèi)玉米價(jià)格大幅回調(diào)，東北產(chǎn)區(qū)價(jià)格由上一年度每噸1900—2000元下降到目前不足1500元。”他說(shuō)，如果最低收購(gòu)價(jià)不及時(shí)跟進(jìn)調(diào)整，東北地區(qū)稻谷相對(duì)玉米的比價(jià)優(yōu)勢(shì)將更加明顯，有可能出現(xiàn)稻谷對(duì)玉米的大面積種植替代；西北地區(qū)則會(huì)出現(xiàn)小麥對(duì)玉米的種植替代，由此將使稻谷、小麥庫(kù)存壓力進(jìn)一步加大。
究竟怎么改變現(xiàn)狀？改革的方向或要把握的底線是什么？程國(guó)強(qiáng)提出了自己的一番思路。他認(rèn)為，改革的基本方向上，首先得調(diào)整最低收購(gòu)價(jià)的政策目標(biāo)，增強(qiáng)政策的針對(duì)性。其次，改革最低收購(gòu)價(jià)的實(shí)施機(jī)制，增強(qiáng)政策的有效性。第三，要綜合配套施策，增強(qiáng)政策系統(tǒng)性。他進(jìn)一步解釋稱，改革最低收購(gòu)價(jià)政策，表面上是只針對(duì)糧食收儲(chǔ)制度政策，而實(shí)質(zhì)上是全面綜合配套的政策改革，注重改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。
他建議，在保持政策構(gòu)架基本穩(wěn)定的前提下，按照“價(jià)補(bǔ)分離”原則，逐步分離最低收購(gòu)價(jià)政策“保增收”功能，增強(qiáng)政策的靈活性和彈性，同時(shí)建立相應(yīng)利益補(bǔ)償機(jī)制，綜合運(yùn)用價(jià)格和補(bǔ)貼等手段，建立起既能充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，又能促進(jìn)糧食生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展、保障農(nóng)民利益，既符合WTO規(guī)則，又符合中國(guó)國(guó)情的口糧支持政策體系。
他還提供了兩種改革路徑。一是調(diào)整政策實(shí)施范圍，保持目前政策執(zhí)行范圍，有利于保護(hù)農(nóng)民種糧積極性，穩(wěn)定口糧生產(chǎn)，但糧食“三高”問題可能繼續(xù)存在。二是分階段、分步驟調(diào)整政策實(shí)施范圍，保持最低收購(gòu)價(jià)政策框架的基本穩(wěn)定，第一階段考慮暫停實(shí)施早秈稻的最低收購(gòu)價(jià)政策，作為最低收購(gòu)價(jià)調(diào)整完善的試點(diǎn)，繼續(xù)實(shí)行小麥、中晚秈稻以及粳稻最低收購(gòu)價(jià)政策；第二階段，根據(jù)3到5年的時(shí)間把最低收購(gòu)價(jià)調(diào)整到一個(gè)“合理水平”，分期分批調(diào)減粳稻、中晚秈稻、小麥最低收購(gòu)價(jià)的實(shí)施范圍，建立以市場(chǎng)定價(jià)為主體的糧食價(jià)格形成機(jī)制，消除市場(chǎng)干預(yù)和扭曲影響。
他將“合理水平”解釋為，將最低收購(gòu)價(jià)調(diào)低至生產(chǎn)成本，去除政策的“增收”功能，即“托底收購(gòu)、價(jià)補(bǔ)分離”。這將促進(jìn)回歸最低收購(gòu)價(jià)政策的設(shè)計(jì)初衷，突出“保供給”、“保底線”的政策定位，即彌補(bǔ)農(nóng)民種糧成本，解決農(nóng)民賣糧難問題，有利于穩(wěn)定口糧生產(chǎn)。
此外，在他看來(lái)，要深入推動(dòng)糧食收儲(chǔ)制度改革，配套政策不可少。改革糧食最低收購(gòu)價(jià)政策，必須處理好中央與地方、國(guó)際與國(guó)內(nèi)、政府與市場(chǎng)、產(chǎn)業(yè)上游與下游、財(cái)政承受能力與保護(hù)農(nóng)民利益、合理化解庫(kù)存與促進(jìn)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整等關(guān)系。而這就需要進(jìn)一步調(diào)整完善糧食收儲(chǔ)機(jī)制，合理安排消化庫(kù)存，創(chuàng)新糧食市場(chǎng)調(diào)控體系，大力發(fā)展糧食產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)。（記者/劉文婷）
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