編者按：科斯在1959年就寫(xiě)到：“清楚的產(chǎn)權(quán)界定是市場(chǎng)交易的前提”是一般化的法律經(jīng)濟(jì)學(xué)道理。可以說(shuō)“確權(quán)”是推進(jìn)土地制度改革的前提和基礎(chǔ)，其重要性不言而喻。而該文是一篇討論在農(nóng)村土地集體所有制下“確權(quán)”困境的文章，著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家周其仁生動(dòng)地將其稱(chēng)為“血戰(zhàn)到底”。
從經(jīng)驗(yàn)看，改革從放權(quán)再跳躍到還權(quán)，實(shí)在是個(gè)小概率事件。道理很簡(jiǎn)單，“權(quán)力過(guò)于集中”的成本所驅(qū)動(dòng)的放權(quán)，從中央放到地方市縣政府，凡帶來(lái)正收益的，誰(shuí)也舍不得再放走。80年代就有發(fā)現(xiàn)，放權(quán)改革之后，“王熙鳳管得比賈母還要緊”，因?yàn)榈胤截?cái)政利益更直接，市縣政府干預(yù)企業(yè)和市場(chǎng)更起勁。這也是后來(lái)所謂“地方政府競(jìng)爭(zhēng)”模式的起因，今天看是愈演愈烈了。
在此背景下，成都市2008年提出還權(quán)賦能，意義重大。隨之而來(lái)的問(wèn)題，是究竟能不能真搞得下去？這當(dāng)然只能靠持續(xù)的觀察。當(dāng)?shù)囟ㄏ聫拇_權(quán)入手，我們以為選了一個(gè)不錯(cuò)的突破口，因?yàn)閺倪壿嬌贤疲玫角宄缍ǖ霓r(nóng)村山林土地房屋等產(chǎn)權(quán)，會(huì)因?yàn)榻灰壮杀敬蠓陆刀菀走M(jìn)入市場(chǎng)。加之以政府的權(quán)威頒證，農(nóng)民拿到手里總要用的，一來(lái)二去，等有了經(jīng)驗(yàn)，“還權(quán)”就到位了。
沒(méi)有人認(rèn)為確權(quán)將一帆風(fēng)順。我們調(diào)查中注意到的一個(gè)受阻的事例，是有個(gè)地方宣布，農(nóng)村可以確權(quán)，但劃為城鎮(zhèn)建成區(qū)的就不搞了吧。介紹過(guò)的，“建成區(qū)”是“城鎮(zhèn)”范圍內(nèi)真正城市化的空間，按現(xiàn)行體制全部土地屬于國(guó)家所有。因此，“劃為建成區(qū)”的一個(gè)含義，就是那里農(nóng)民的土地要被政府悉數(shù)征收。因此在建成區(qū)搞確權(quán)，遭到不少官員的反對(duì)：今天確權(quán)頒證，明天又去征收，農(nóng)民拿出你頒的產(chǎn)權(quán)證來(lái)和你講價(jià)錢(qián)，還不是自己給自己找麻煩？！
這點(diǎn)不難懂，因?yàn)楹线壿嫛１容^不好懂的，是說(shuō)那里的農(nóng)民對(duì)確權(quán)也顧慮重重、裹足不前。農(nóng)民怎么可能也反對(duì)確權(quán)呢？房子本來(lái)就是他們住著，山林田地本來(lái)就是他們承包經(jīng)營(yíng)著，現(xiàn)在加一個(gè)確權(quán)頒證，財(cái)產(chǎn)使用權(quán)的邊界更明晰，防止因人口或其他變動(dòng)因素的“入侵”，更因?yàn)橛辛藱?quán)威的產(chǎn)權(quán)證而有助于流轉(zhuǎn)。為什么他們要反對(duì)？
趕快到現(xiàn)場(chǎng)請(qǐng)教。果不其然，真有其事——?jiǎng)澣虢ǔ蓞^(qū)的農(nóng)民不但對(duì)確權(quán)顧慮重重，且他們擔(dān)憂(yōu)的問(wèn)題，還真不容易解決。最讓我感到尷尬的，是當(dāng)?shù)厝私榻B此事原委，講出來(lái)的理由我居然完全聽(tīng)不懂！不可能的吧：別說(shuō)在語(yǔ)言生動(dòng)好懂的成都，就是在藏區(qū)甘孜、在講客家話的廣西、在講“比外語(yǔ)還外語(yǔ)”的溫州、甚至在出了新德里的印度村子，也沒(méi)有什么事情是完全聽(tīng)不懂的。在下有興趣的，不過(guò)是布勞代爾所言“普通人的日常經(jīng)濟(jì)生活”而已，有什么事情會(huì)復(fù)雜到完全聽(tīng)不懂！
讀者你想試試嗎？當(dāng)我問(wèn)為什么劃入建成區(qū)的農(nóng)民對(duì)確權(quán)有顧慮時(shí)，當(dāng)?shù)匾晃蛔龃_權(quán)工作的村級(jí)干部答：“大家都在血戰(zhàn)到底。”經(jīng)驗(yàn)提醒我，這樣的答案怕有什么“地方禁忌”吧？不可魯莽從事，聽(tīng)不懂也由著他說(shuō)下去，緩一緩再發(fā)問(wèn)。又談了一陣，實(shí)在因?yàn)槟且粋€(gè)關(guān)鍵詞沒(méi)聽(tīng)懂，后面的說(shuō)明一概不甚了了。于是仿佛不經(jīng)意地問(wèn)了一句：什么叫血戰(zhàn)到底？
這回輪到我的教官大驚失色：不知道血戰(zhàn)到底？真不知道？聲音里滿(mǎn)是不應(yīng)該不知道的意思。我只好說(shuō)真的不知道。人家也許看在我算教授的分兒上，點(diǎn)出了問(wèn)題的答案——“血戰(zhàn)到底”系麻將術(shù)語(yǔ)，是成都麻將的一種打法。是啊，我們?cè)诔啥迹粋€(gè)戲說(shuō)飛機(jī)凌空也聽(tīng)得見(jiàn)麻將聲浪的地方。連麻將也不懂，怎么搞得了調(diào)查？
我的問(wèn)題是基礎(chǔ)知識(shí)太差。人家從頭講起，我還下來(lái)做了功課，查了網(wǎng)上信息，仍然似懂非懂。譬如說(shuō)：“血戰(zhàn)到底是四川成都地區(qū)一種特色麻將的玩法，一般去掉字牌、花牌，只留條、筒、萬(wàn)的108張牌；游戲人數(shù)為4人，每人抓13張牌，不能吃牌，可以碰牌或杠牌，手牌滿(mǎn)足相關(guān)規(guī)定的牌型條件時(shí)和牌；每盤(pán)中一家和牌后牌局并不結(jié)束，而是直到和走三家或抓光牌城為止。”明白了？不明白，而且是那種“每個(gè)字都認(rèn)得，但加到一起就不知道是什么意思”的不明白。突然想到，我們的經(jīng)濟(jì)學(xué)給不少人帶去的，怕也是這樣的感覺(jué)。報(bào)應(yīng)啊！
沒(méi)辦法，還是直接請(qǐng)教建成區(qū)的土地問(wèn)題。原來(lái)劃入建成區(qū)后，政府征地早就開(kāi)始。征地是把農(nóng)民的土地經(jīng)由征用環(huán)節(jié)，轉(zhuǎn)為國(guó)有土地，然后政府就可以使用和出讓了。這里涉及“變性”，即改變土地所有制的屬性，從農(nóng)民的集體所有，轉(zhuǎn)為國(guó)家所有。既然是改所有權(quán)，那就是“國(guó)家”對(duì)“集體”的關(guān)系。作為30年改革之果的家庭聯(lián)產(chǎn)承包，不過(guò)是集體內(nèi)部關(guān)系的變革，說(shuō)“長(zhǎng)期不變、長(zhǎng)久不變、永遠(yuǎn)不變”，都可以。但遇上征地，要改所有權(quán)，那就對(duì)不起了，再不變也要變，而且一道命令就要變。
國(guó)家征地要給補(bǔ)償，數(shù)目多少、如何決定是一套問(wèn)題。補(bǔ)給誰(shuí)，是另外一套問(wèn)題。征集體的土地，當(dāng)然補(bǔ)償給集體，這沒(méi)有問(wèn)題。問(wèn)題是“集體”由很多農(nóng)戶(hù)組成，集體得到的補(bǔ)償款，如何在各家分配，構(gòu)成當(dāng)下我國(guó)城鎮(zhèn)化的一大分配問(wèn)題。“集體”權(quán)利含含糊糊，代理人（干部）容易上下其手，分配不公引發(fā)沖突，早就不是個(gè)別的現(xiàn)象。
調(diào)查的這個(gè)城鎮(zhèn)建成區(qū)，習(xí)慣做法并不是政府征用了誰(shuí)家的土地（連同作物或上蓋的建筑）就把補(bǔ)償發(fā)給誰(shuí)家，而是政府把補(bǔ)償給集體，集體再在各家分配。但是政府征用的土地總是具體的，總是已劃給某某家的宅基地或承包地。問(wèn)題來(lái)了：張三李四家的地被征，補(bǔ)償卻由集體所有戶(hù)分享，張三李四豈不虧了？辦法就是補(bǔ)償平分，損失也平分——集體各戶(hù)都給張三李四家調(diào)出點(diǎn)土地來(lái)，等于國(guó)家把每戶(hù)的土地都征用了相同的一份，然后給每戶(hù)一份相同的補(bǔ)償。
為什么搞得這么麻煩呢？征誰(shuí)家的就補(bǔ)誰(shuí)家的，不是簡(jiǎn)便很多嗎？錯(cuò)了。因?yàn)椤@也是當(dāng)?shù)厝私涛业摹鞯匮a(bǔ)償政策一直與時(shí)俱進(jìn)，不斷在變化。大的節(jié)點(diǎn)，1999年以前的土地管理法白紙黑字規(guī)定，征地補(bǔ)償“不得超過(guò)土地原用途年度收益的20倍”（注意，是“不得超過(guò)”，也就是法定上限，但沒(méi)有規(guī)定不得低于多少的下限）；后來(lái)改為“30倍”，以及到今年國(guó)務(wù)院要求在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步提高征地補(bǔ)償。加上各地的規(guī)定和實(shí)際執(zhí)行，征地補(bǔ)償?shù)乃阶兓唷Ｂ闊﹣?lái)了：張三家的土地早被征，按早期標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償；李四家的晚被征，按新標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償——“公平何來(lái)”？干脆不論何時(shí)、何種標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償，凡征地一概各家均沾，那就“在多變的政策面前家家平等了”。
要注意了，以上這個(gè)家家均沾的游戲，誰(shuí)也不得中途退出。原本每次家家均沾，就是因?yàn)橐院笠彩羌壹揖础Ｖ型咀兎ǎ臑椤罢髡l(shuí)家補(bǔ)誰(shuí)家”，原先的利益關(guān)系就擺不平了。至此我才明白，什么叫“血戰(zhàn)到底”。原來(lái)那路麻將的玩法，要點(diǎn)是“每盤(pán)中一家和牌后牌局并不結(jié)束，而是直到和走三家或抓光牌城為止”！中途變戲，誰(shuí)家和、誰(shuí)家走，原先牌局里吃虧的占便宜的，都不會(huì)放過(guò)他。
這樣看，村莊經(jīng)濟(jì)不僅往事如煙，外人難以理出個(gè)頭緒來(lái)。更重要的是，那里面還存在種種微妙的債權(quán)債務(wù)鏈條，不是拿把快刀就斬得了亂麻的。確權(quán)的本意是劃清權(quán)利、減少麻煩、促進(jìn)流轉(zhuǎn)。但魯莽從事，卻可能事與愿違、適得其反。（原標(biāo)題：血戰(zhàn)到底”的邏輯 ）
（作者系北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院經(jīng)濟(jì)學(xué)教授）
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)
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