北京市是一個擁有2172萬常住人口的超大城市，下轄16個區(qū)、182個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、3936個村，農(nóng)業(yè)戶籍人口233.8萬人，常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到86.5%,戶籍人口城鎮(zhèn)化率為51.2%。近年來，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速發(fā)展，京郊農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了很多新變化，對鄉(xiāng)村治理提出了新挑戰(zhàn)，如何進(jìn)一步推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化已經(jīng)成為當(dāng)前全面深化農(nóng)村改革的重大課題。
新變化和新形勢
在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，京郊農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化，可以概括為五個并存。
一是農(nóng)業(yè)產(chǎn)值下降與農(nóng)業(yè)地位上升并存。北京的農(nóng)業(yè)是都市型農(nóng)業(yè)。在京津冀協(xié)同發(fā)展和疏解非首都功能的大背景下，北京市按照“調(diào)、轉(zhuǎn)、節(jié)”的發(fā)展思路，對農(nóng)業(yè)發(fā)展空間實(shí)施戰(zhàn)略性調(diào)整，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模進(jìn)一步收縮，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向優(yōu)質(zhì)安全綠色的方向調(diào)整。
二是農(nóng)村人口倒掛與農(nóng)村空心化并存。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，隨著人口的大規(guī)模流動，京郊農(nóng)村人口發(fā)生了巨大的結(jié)構(gòu)性變化。一方面，城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的流動人口不斷增加，人口倒掛現(xiàn)象非常突出。北京市城鄉(xiāng)結(jié)合部50個重點(diǎn)村中戶籍人口與流動人口之比平均為1∶5，嚴(yán)重的高達(dá)到1∶20。另一方面，在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)型村莊，隨著勞動力向二三產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)勞動力老齡化、農(nóng)村空心化的問題日益加劇。2016年北京農(nóng)村居民超過60歲以上的人口占總居住人口的30%，超出國際老齡化標(biāo)準(zhǔn)的20個百分點(diǎn)。
三是村莊衰敗與鄉(xiāng)村復(fù)興并存。城鎮(zhèn)化導(dǎo)致不少村莊呈現(xiàn)衰敗景象，邊遠(yuǎn)山區(qū)村人口大量外流后形成了空心村、老人村，一些村莊也在消失。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)上來看，1990—2016年，北京的行政村數(shù)量從4481個減少到3396個，平均每年減少4個村。與此同時(shí)，一部分生態(tài)環(huán)境優(yōu)美、具有傳統(tǒng)歷史文化的鄉(xiāng)村卻日益走向復(fù)興。
四是農(nóng)民進(jìn)城與市民下鄉(xiāng)并存。北京的城鎮(zhèn)化與郊區(qū)化發(fā)展趨勢同時(shí)存在。一方面，農(nóng)業(yè)戶籍人口向二三產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，不少農(nóng)民在城市就業(yè)、居住、購房。2015年北京市一產(chǎn)就業(yè)人數(shù)下降為50.3萬人，鄉(xiāng)村常住人口減到292.8萬人，分別比2010年減少了9.8萬人和17.3萬人；另一方面，市民在周末和小長假期間樂于到京郊鄉(xiāng)村體驗(yàn)民宿、農(nóng)事和傳統(tǒng)鄉(xiāng)村文化，2015年北京休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游共接待游客4043萬人次，比2010年增長21.5%。一部分市民到農(nóng)村租住閑置農(nóng)宅，據(jù)對京郊76個村莊調(diào)查，30%的村莊的主要收入來源于房屋租賃。
五是傳統(tǒng)人治思維與現(xiàn)代法治方式并存。長期以來，不少鄉(xiāng)村干部形成了以人治思維控制人、管理人的行為定式，鄉(xiāng)村干部的權(quán)力約束和監(jiān)督機(jī)制不完善，鄉(xiāng)村干部的權(quán)力沒有關(guān)進(jìn)制度的籠子里。另一方面，黨的十八大以來提出的全面從嚴(yán)治黨和全面依法治國深入人心，越來越多的基層干部有了現(xiàn)代法治意識，廣大村民也越來越多地懂得運(yùn)用法律法規(guī)維護(hù)自身權(quán)益。一些基層干部的傳統(tǒng)維穩(wěn)思維與村民的依法維權(quán)行動存在較大博弈。
新矛盾和新挑戰(zhàn)
在快速城鎮(zhèn)化背景下，北京市鄉(xiāng)村治理和農(nóng)村社會發(fā)展出現(xiàn)了新的矛盾和問題，給鄉(xiāng)村治理帶來很大挑戰(zhàn)。主要表現(xiàn)為：人口老齡化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的矛盾。隨著農(nóng)村人口老齡化的加劇，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的人口紅利消失，人口約束已成為首都現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的重大瓶頸。當(dāng)前，在農(nóng)村，誰來種地怎么種地、誰來養(yǎng)老怎么養(yǎng)老、誰來治理怎么治理的問題日益突出。如何積極應(yīng)對人口老齡化問題，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展提供源源不斷的人力資源，解決誰來種地問題是當(dāng)前面臨的重大挑戰(zhàn)。
農(nóng)村集體所有制的封閉性與農(nóng)村社區(qū)建設(shè)開放性的矛盾。在城鎮(zhèn)化過程中，城鄉(xiāng)人口流動頻繁，農(nóng)村已經(jīng)成為開放的人口聚居地，特別是在城鄉(xiāng)接合部地區(qū)，大量外來人口居住生活在農(nóng)村，外來常住人口已成為村莊人口的重要組成部分。原本只為本村人口提供村級公共服務(wù)和集體福利的村集體經(jīng)濟(jì)組織，往往超負(fù)荷地承擔(dān)了數(shù)倍于本村戶籍人口的外來人口的公共服務(wù)壓力。外來人口如何有序融入所在村莊社會公共治理，也需要新的思維和方式來解決。
城鄉(xiāng)戶籍制度并軌與基本公共服務(wù)均等化的矛盾。2016年北京市明確了“取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分，統(tǒng)一登記為居民戶口”，同時(shí)正式實(shí)施居住證制度和積分落戶制度，推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)和便利常住人口全覆蓋。這是北京市戶籍制度改革的重大成果。但當(dāng)前城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的進(jìn)程卻滯后于戶籍制度改革，城鄉(xiāng)居民基本公共服務(wù)的差距仍然較大。以城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，據(jù)測算，北京市一般農(nóng)民退休金只有500元左右，而一般城鎮(zhèn)居民退休金在3000元左右。
農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會治理滯后的矛盾。近年來，隨著強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策的實(shí)施和新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，特別是一些重大建設(shè)項(xiàng)目落地京郊農(nóng)村，農(nóng)村集體獲得征地補(bǔ)償款大幅增加。但在集體資產(chǎn)增長、集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，鄉(xiāng)村治理機(jī)制創(chuàng)新卻明顯滯后，如何加強(qiáng)集體“三資”管理、防止“小官貪腐”、實(shí)現(xiàn)集體資產(chǎn)保值增值、維護(hù)和發(fā)展農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益，還有很多的工作要做。
鼓勵工商資本下鄉(xiāng)與維護(hù)村民權(quán)益的矛盾。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，工商資本成為推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要力量。2014年北京市集體土地資源清查數(shù)據(jù)顯示，工商資本租賃經(jīng)營集體農(nóng)地的共有1.73萬個經(jīng)營主體，租賃經(jīng)營集體農(nóng)地面積120.03萬畝，占全市農(nóng)地總面積的19%。2016年對北京市76個村抽樣調(diào)查顯示，15.8%的村引入了工商資本參與農(nóng)宅經(jīng)營。然而，一些工商資本進(jìn)入農(nóng)村后圈占土地，造成了去糧化、非農(nóng)化，強(qiáng)迫農(nóng)民上樓等問題，損害了農(nóng)民權(quán)益。
疏解非首都核心功能與發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的矛盾。有序疏解北京非首都功能，推動京津冀協(xié)同發(fā)展，是首都“三農(nóng)”發(fā)展的大前提。但長期以來，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展以低端產(chǎn)業(yè)為主，特別是城鄉(xiāng)接合部地區(qū)形成了以房屋租賃為主的瓦片經(jīng)濟(jì)，這些集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到疏解非首都功能的直接沖擊。集體企業(yè)被迫關(guān)停轉(zhuǎn)型，給農(nóng)民就業(yè)和財(cái)產(chǎn)性收入造成了較大影響。如何在疏解非首都核心功能的大背景下，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級發(fā)展，是當(dāng)前面臨的一個重大挑戰(zhàn)。
對策建議
面對新形勢、新挑戰(zhàn)，北京的農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作要緊緊圍繞建設(shè)國際一流的和諧宜居之都的戰(zhàn)略目標(biāo)，不斷創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體制機(jī)制，加快推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會全面發(fā)展。
在治理認(rèn)識上，要加快補(bǔ)上鄉(xiāng)村治理這個短板。應(yīng)當(dāng)把創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理機(jī)制、提高鄉(xiāng)村治理水平、促進(jìn)農(nóng)村社會全面進(jìn)步作為解決“三農(nóng)”問題和推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的戰(zhàn)略任務(wù)。要從加大農(nóng)村物質(zhì)技術(shù)投入向全面提高鄉(xiāng)村治理水平轉(zhuǎn)變。
在治理目標(biāo)上，要突出維護(hù)村民權(quán)益和社會公平正義。一要維護(hù)和發(fā)展村民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，完善“三權(quán)分置”辦法，加大宅基地制度改革力度，健全農(nóng)村“三資”管理制度，把農(nóng)民財(cái)產(chǎn)保護(hù)納入法制化軌道。二要圍繞保護(hù)和實(shí)現(xiàn)村民的社會保障權(quán)利，加大城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的力度，特別是要針對農(nóng)村人口老齡化等社會問題，切實(shí)提高農(nóng)村居民基本醫(yī)療和基本養(yǎng)老保障水平，著力縮小城鄉(xiāng)居民在社會保障權(quán)益上的差距。
在治理主體上，要著力構(gòu)建多元民主治理新格局。一是要創(chuàng)新基層黨組織工作方式。在擴(kuò)大基層黨組織覆蓋面、推動基層黨組織由戶籍村民向常住人口延伸的同時(shí)，基層黨組織要重點(diǎn)履行全面從嚴(yán)治黨的主體責(zé)任，帶頭遵守黨紀(jì)國法，切實(shí)轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，將管理融入服務(wù)之中，努力建設(shè)服務(wù)型黨組織。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要全面依法行政，切實(shí)把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，轉(zhuǎn)變政府職能，切實(shí)向法治政府、服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型，全面提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供基本公共服務(wù)的能力和水平。三是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織要按照《民法總則》“特別法人”的規(guī)定，依法從事民事活動，平等參與市場競爭。要處理好政府承擔(dān)基本公共服務(wù)與集體經(jīng)濟(jì)組織提供集體福利的關(guān)系，探索推進(jìn)鄉(xiāng)村政經(jīng)分開，降低集體經(jīng)濟(jì)組織的社會負(fù)擔(dān)。四是要切實(shí)調(diào)動和保障廣大村民參與社會治理的積極性，維護(hù)和發(fā)展村民當(dāng)家作主的民主權(quán)利，真正發(fā)揮廣大村民在鄉(xiāng)村治理中的主體作用。五是充分調(diào)動新興社會組織參與鄉(xiāng)村社區(qū)建設(shè)和鄉(xiāng)村治理，積極培育經(jīng)濟(jì)發(fā)展類、社區(qū)服務(wù)類、公益慈善類等鄉(xiāng)村社會組織，推動他們成為鄉(xiāng)村社區(qū)建設(shè)的生力軍、黨群關(guān)系的潤滑劑，從源頭上減少社會矛盾，夯實(shí)黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)。
在治理方式上，要全面推動法治德治自治齊頭并進(jìn)。一是加強(qiáng)鄉(xiāng)村法治。法治是治國理政的基本方式，也是鄉(xiāng)村治理的基本要求。二是提升社會德治。加強(qiáng)農(nóng)村倫理道德建設(shè)和社會主義精神文明建設(shè)，堅(jiān)持以社會主義核心價(jià)值體系為根本，建設(shè)鄉(xiāng)村文化信仰中心。三是完善村民自治。要健全村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的村民自治機(jī)制，著眼于建設(shè)自治鄉(xiāng)村，做到還權(quán)于民，培育和保護(hù)鄉(xiāng)村社會的自治能力，進(jìn)一步推動村務(wù)公開，擴(kuò)大村民的監(jiān)督和參與度，提高村民自治水平。
在治理環(huán)境上，要努力形成山青水秀的生態(tài)環(huán)境和風(fēng)清氣正的人文環(huán)境。一要堅(jiān)持綠色發(fā)展理念，加強(qiáng)對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和治理，建設(shè)生態(tài)文明。二要弘揚(yáng)和傳承中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，建設(shè)民風(fēng)淳樸的現(xiàn)代新鄉(xiāng)村，使中華傳統(tǒng)農(nóng)耕文明與現(xiàn)代法治文明交相輝映。要積極培育和引導(dǎo)新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理，弘揚(yáng)鄉(xiāng)賢文化，加大傳統(tǒng)村落的保護(hù)，建設(shè)村民幸福生活的精神家園。
（北京農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心課題組，張英洪 王麗紅執(zhí)筆）
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