1988年試行《村民委員會組織法》以來，中國農村基層推行村民自治，試圖通過民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督，達到村民的自我管理、自我教育、自我服務。尤其是1998年《村委會組織法》正式頒行之后，全國農村推行吉林梨樹縣發明的“海選”制，在全國農村大力推進以村委會選舉為中心的村民自治，農村基層民主有了巨大發展，農村基層治理狀況有了巨大改變。
僅僅從村委會選舉來看，最近20年，村委會選舉十分激烈，尤其在經濟比較發達的地區，激烈的村委會選舉成為村莊最為顯眼的存在，激烈的選舉深深地改變了村莊基本政治生態和治理模式。應該說，自《村委會組織法》頒行以來，中國九億農民所進行的民主實踐，是扎扎實實地開展起來了，激烈的村委會選舉將幾乎所有村民都卷入進來。
不過，令人遺憾的是，村委會選舉似乎并沒有變成真正的村民自治。在整個1990年代，農村同時發生著兩個矛盾的事情，一是基于民主選舉的村民自治廣泛推開，一是農民負擔持續增加。按道理講，村民自治，民主選舉產生出來的村委會理應維護村民利益，抵抗縣鄉對農民的推派。但實際上，在1990年代，自上而下向農民收取稅費，在村一級似乎并未受到村干部有組織的抵抗，甚至普遍出現了村干部借從農民那里收取稅費以謀取個人好處的現象，鄉村干部結盟形成“鄉村利益共同體”。按徐勇教授的說法，村干部具有雙重角色，一是村民的當家人，一是國家的代理人，無論如何，雖然村干部是由村民選舉產生的，村干部卻更多在為國家辦事。由村民選舉產生的村干部并不等于就一定要代表村民意志。村民整體利益與由他們選舉產生出來的村干部之間存在著脫節的可能。
選舉產生的村干部不僅可能為了完成國家任務而向農民收取過高的稅費負擔，而且可能利用手中權力謀取私利。其中最典型表現就是村務不公開，財務不公開，利用各種信息不對稱的機會撈取好處。基于此，在2000年前后，國家推出強力的村務公開制度，強調民主選舉以外的民主監督的作用。由中央多部委聯合下發村務公開的通知，要求成立村民理財小組，對村級財務進行監督。村務公開和村民理財小組逐步發育完善，到取消農業稅后，全國普遍成立了村一級的村務監督委員會(最早是浙江后陳村成立村務監督委員會，2006年)，村務公開則發展到“四議兩公開”，“五議決策法”，以及浙江寧海為代表的村級權力清單。稅費改革前后，全國幾乎所有農村都實現了“村財鎮管”，山東、河南一些地區甚至實現了“村章鎮管”，即村委會公章也由鄉鎮代管，以免掌握公章的村干部胡亂蓋章用權。
最近幾年，村干部工作性質進一步發生變化，其中核心是強調為農民服務，村委辦公室改為村黨員群眾服務中心，上級要求村干部坐班，脫產化，為全村黨員群眾辦理各種事務，以讓群眾“辦事不出村”。
而取消農業稅后，按國家政策的規定，村集體不再能向農民收取“三提五統”，不再能收取用于農業生產公共開支的“共同生產費”，當然也不能調整農戶承包的集體土地。村干部報酬由國家財政進行補貼，村莊公共事務越來越多地依靠國家財政轉移支付。之前作為村民自治經濟基礎的農村土地集體所有制，因為不允許收費及不允許調整土地，而抽空了村民自治的經濟基礎。村干部雖然仍然是由村民選舉產生的，村干部的主要工作卻不再是動員村民而只是為村民服務，向上級反映情況。村干部上傳下達，越來越成為了整個行政體系的一個末梢，而非真正的進行村民自治的單位。
因此，村莊治理中，村一級就可能有兩種不同的治理模式，一種是真正基于民主選舉基礎上的村民自治，通過“四大民主”和“三個自我”來達到村莊善治。第二種治理模式是，村莊只是國家自上而下行政體系的最末梢，由國家直接面對村民進行治理。前者要經過真正的村民動員和村莊政治，后者則不需要政治動員，村莊只是國家行政體系的一個組成部分，國家直接對每一個村民進行治理。
如何理解當前中國農村村莊一級的治理？哪一種治理模式更適合當下中國農村？我們應當如何理解當下中國的鄉村治理以達到村莊善治？以下進行簡單討論。
本文擬分為五個部分展開討論：第一部分討論當前基層治理中存在的問題，主要是為什么會出現好事不好辦的問題；第二部分介紹典型案例，以討論村莊政治與善治的關系；第三部分試圖討論村莊政治本身的難題，包括經濟發達的沿海地區農村的階層分化與中西部農村空心化的挑戰；第四部分討論當前全國基層治理中出現各種自上而下禁止性規定的原因及其合理性；第五部分試圖借上海鄉村治理的個例討論通過行政化達到村莊善治的可能性。
最后是一個小結與進一步的討論。
到陜西眉縣調研，一個村支部書記說，他們現在都不愿向上級申請項目了，原因是，即使申請到了項目，項目也很難落地。之所以項目很難落地，是因為項目落地時要涉及到占地，地上附作物清理等等，比如要砍一棵樹，本來這棵樹實際價值只有200元，按政策也最多只能補200元，樹主卻可能當釘子戶，非得要800元，不答應他的要求他就不允許砍樹，這就會影響項目落地。個別釘子戶索要高價時，其他村民在一旁圍觀，他們不僅不會指責釘子戶，而且在釘子戶要到高價后，釘子戶就成為了英雄和他們的榜樣，他們也會想方設法借項目落地索要高價，在他們的認識中，反正項目的錢是國家的錢，是唐僧肉，不吃白不吃。結果就是，國家惠農工程越多，就會產生越多的借項目落地索要高價的釘子戶，由此產生了好事不好辦和好事辦不好的問題，這已是當前全國農村普遍存在的問題，而遠非陜西眉縣調研村的個例。
應當說，任何社會中都會有過度索要個人利益的釘子戶，一個正常的社會必有一套針對過度索要利益釘子戶的約束機制，最起碼要控制住釘子戶影響的擴散，不能讓釘子戶產生示范效應。一個社會中，如果所有人都當釘子戶，這個社會就無法再有合作，就沒有辦法解決最起碼的公共品供給問題。因此，正常社會一定會對搭便車、索高價的釘子戶進行抑制，最低限度是讓釘子戶付出聲譽的代價，比如好吃懶做的名聲，這樣的名聲不只是名聲不好，而且會影響婚嫁，以至于沒有女孩愿意嫁入這樣的家庭，釘子戶付出代價就教育所有其他人從中吸取教訓，不要去當這樣的貪圖小便宜搭集體便車的釘子戶，以保證這個社會基本公共品的供給。對于一個正常的社會來講，即使出現了釘子戶，社會也有力量將釘子戶邊緣化，讓釘子戶付出代價，從而阻礙釘子戶效應的傳遞。
當前中國農村存在問題是，隨著村莊邊界的開放，農村人財物大量流入城市，農村缺少內生秩序的能力。而在國家資源下鄉為村莊提供基本公共品時，村莊出現了借國家項目落地索要高價的釘子戶，其他村民不僅不站出來反對釘子戶，反而開始是圍觀，繼而看到釘子戶得到好處就學習當釘子戶。國家在項目落地時所面對的就是釘子戶，開始是極個別釘子戶代替農民來借項目落地撈取好處，繼而一般農民也學習釘子戶，變成釘子戶，項目落地的過程就變成了國家與釘子戶博弈的過程，斗智斗勇的過程。本來是為農民做好事，卻變成了農民借此來敲詐勒索，這個社會最基本的權利義務關系搞巔倒了。
取消農業稅之前，農村公共工程和公益事業一般都是通過“三提五統”、“農業共同生產費”和各種集資，包括農民的投工投勞(兩工，積累工和義務工)來完成的。一般來講，只要是做村莊內的工程，因為工程與個人利益關系密切，農民都不反對。農民反對的是超出自己村社范圍的勞動力和資金的平調。不過，向農民收取農業稅費、共同生產費或各種集資，必須所有人都收，出現一個釘子戶就會連鎖有一群釘子戶出現。取消農業稅前，借收農業稅的國家暴力，村社一般可以將應收農民負擔收上來，即使少數未繳稅費農戶，其未繳稅費也作為負債記下來。遲交也要交。正義只會遲到而不會缺席。
取消農業稅費時，國家為了保護農民利益，緩解干群矛盾，順利推進農業稅費改革，而在全國范圍要求停止向農民清收欠債，過去農民所欠稅費“暫不清收”，這個“暫不清收”一直到了現在也未啟動，在農民那里早就變成了當時積極繳納稅費的農民白交了，而長期拖欠消極應對國家稅費任務的農戶白得好處。一般來講，積極繳納稅費的都是農村積極分子和老實人，拖欠稅費的除少數的確是家庭困難農戶以外，相當部分是農民所說“滑稽人”，“滑稽人”占便宜，老實人吃虧，積極跟黨走響應政府號召的人吃虧，不積極的人占便宜。如此一來，就極大地顛倒了農民基本的權利義務觀，其中引出的不滿，對國家權威的消解，影響至今。
取消農業稅后，農村稅費改革政府允許村級組織通過“一事一議”，按每人每年不超過15元來收取村莊公共工程和公益事業建設經費，但對于不愿交錢的農戶則既不能強制收取，又不能記為負債。少數釘子戶不愿繳錢，村社集體毫無辦法。開始是一戶不交錢，很快就擴大變成十戶不交錢，大部分農戶都不交錢，“一事一議”也就搞不下去了。取消農業稅以后，全國絕大多數地區農村的“一事一議”都半途而廢。因為缺少對不交錢釘子戶的任何強制措施。
因為農民負擔比較重時期，鄉村干部普遍被認為是加重農民負擔的罪魁禍首，取消農業稅后，國家普遍不信任村干部，各種資源向農村轉移都盡可能避開村干部的“黑手”。取消農業稅后，國家向農村轉移資源越來越多，主要轉移渠道有二，一是直接按戶按人發放，“一卡通”到戶，比如農業綜合補貼、合作醫療、養老保險等等；二是通過項目制，公開招標，國家出錢，國家選擇具有施工資質的工程隊來為農民建設基礎設施。這些資源下鄉都排斥了村干部和農民的參與。國家大包大攬農村基礎設施建設以及各種惠民工程項目，不斷地給農民好處，卻無需農民承擔責任，十多年下來的結果就是，國家建設理所應當，“等靠要”自然而然。國家資源下鄉并沒有變成農民組織能力的提升，變成農村社會的建設，變成農民自立自強，變成農民自己組織起來建設自己的美好生活。反過來倒是，既然建設自己美好生活是由國家來包攬的，不需要自己努力，國家資源下鄉就是國家的事情，就與我無關了。也是因此，在國家資源下鄉項目落地過程中出現借機索要高價的釘子戶就不關自己的事情，就圍觀而已。不只是圍觀，而且在釘子戶得逞后，就依樣學樣，也當起釘子戶來要錢。
概括起來，當前全國農村普遍出現了資源下鄉過程中因為缺少農民參與而導致的釘子戶問題。國家為農民做好事，農民卻將國家資源當唐僧肉，獅子大開口，想方設法要求個人利益，最終導致好事不好做和好事做不好的問題。
出現以上問題的主要原因則是，國家資源下鄉不是重建了村莊的公共性和政治性，不是通過資源下鄉來喚起了農村對共同生產生活事務的關心，而是消解了政治和村莊公共性，每個農民都是個體，國家將村莊棄之一邊，而直接面對每個個體農戶。當國家直接面對一個個個體的農戶時，國家資源下鄉就一定會遇到釘子戶，就一定會好事不好辦，辦不好，就導致村莊治理的惡化。
在國家資源下鄉的背景下面，如果村莊有對接國家資源的能力，資源下鄉項目落地就很有效。一般來講，只有當村莊具有公共性，有能力形成公共意志，這個村莊才有能力真正利用各種資源最有效地建設自己的美好生活，達到善治。而形成村莊公共性的基本辦法就是動員群眾，讓農民參與到公共事務上來。沒有政治當然就很難有動員與參與。動員與參與本身又是村莊政治的基本表現形式。以下我們討論山東省土地調整的案例。
按政策規定，當前中國的農地制度是，土地由集體所有農戶承包，承包期為三十年不變，即1998年第二輪承包以后，直到承包期滿的2028年，“增人不增地、減人不減地”，農村承包土地不能進行調整。
土地不能調整產生了兩個問題，一是當前中國農村正處在生產力巨大變革時期，這種變革需要生產關系包括土地承包關系的調整與適應。生產力變化尤其集中表現在三個方面，一是機械化的快速推進，二是土地承包者與土地經營者的分離，三是“以代際分工為基礎的半工半耕”家計模式的普遍化和老年農業的普遍化。農業生產力的變化要求改變之前為了公平在承包土地時形成的地塊分散細碎格局，第二輪土地承包時強調農戶承包地塊不能變，就成了影響農地效率，制約農業生產力發展的最大瓶頸之一。二是農村人口“生增死減”，30年不變，農村人口變化極大，由此造成土地分配上的不公平。這樣一種不公平所導致后果主要不是經濟收入上的，而是心理上的。很多年輕人沒有土地，會產生對村莊和村社集體的強烈距離感，而人均占有土地嚴重不均也會影響農民對村社集體的“集體所有”的疏離。
山東省農村，農民有著強烈的集體意識，村民強烈地認為，村社集體的土地是全體村民所有，理應人均占有，公平分配。土地對農民很重要，沒有土地就不能生產糧食，就要餓死人，所以，新增人口就應當分地，而去世人口就應當退出承包地，死人與活人爭地是完全不公平的，是不應當的。實際上，山東農村經濟很富裕，農戶收入早已主要來自二、三產業，土地上的收入占比已經很低，且很多農戶不再種地，所以，山東農民普遍存在的對土地公平分配、死人不應與活人爭地的訴求，與其說是基于經濟的理由，不如說是基于對基本公正的訴求，基于他們對土地集體所有理念的認同。
盡管山東農村，農民普遍認為農村承包地應當“生增死減”，土地應當“三年一小調，五年一大調”，但實際上，因為中央政策一再強調“增人不增地，減人不減地”，不允許土地調整，村干部在調整土地時就可能遇到有不愿退地的農戶借中央政策威脅村干部，不同意調地，村干部調地，這些村民到上面上訪，一般也會受到上級的支持，從而導致土地調整難以進行。
不過，當前山東省有大約1/3的村莊仍在進行土地調整，并且凡是土地可以調整的村莊，都是村級治理比較好，村干部有權威的村莊，而土地不再能調整的村莊往往也是村干部缺少權威，且村級治理比較糟的村莊。有些村莊治理比較差，村干部沒有權威，土地也調整不了。有些能力比較強的村莊精英當選村干部后，為了搞好村莊治理，也往往從土地調整著手來清理村莊各種矛盾，解決各種問題，最終達到村莊善治。
溝通土地調整與村莊善治聯系的正是村莊動員與村莊政治。土地是集體所有的，也就是集體每個成員都是有份的，這個人人有份的利益，無論大小，都是屬于每個村民。每個利益有份的村民，他們關切的不只是利益的大小，而且更關鍵的是利益的有無。既然土地利益是所有人的，新增人口出生了，集體竟然不分地，這不是欺負人嗎？有人去世了還占有集體土地，這就太不公平了。正是借人人利益有份的集體土地所有制，所有人的利益都與集體產生的聯系。
在村級治理中會形成各種責權利關系，這些責權利關系往往不平衡。有人得好處，有人受損害。在一個村莊熟人社會中，人與人之間以及人與集體之間的互動就一定會發生責權利的不平衡，這種不平衡若不能及時解決，而且累積下來，就會產生嚴重失衡，就會產生不滿，產生對抗，產生借事說事，從而導致困境。在村莊社會內生解決問題能力弱化時，村莊干部就變得十分重要。而村干部解決問題恢復平衡的最重要時機是調整土地。一方面，村莊內的各種權責利不平衡關系不擺平理順，村民的不滿不得到解決，村民就會借調地來發泄自己的不滿，調地就進行不下去。另一方面，調整土地也是重新調整利益的過程。這樣一種利益調整就將一個時期以來的各種累積形成的矛盾、糾紛、怨氣、不滿一一化解，從而為村莊善治提供可能。
調地涉及利益重新分配，因此是一件很麻煩的事情，但正因為這是一個涉及利益重新分配的麻煩事，調整土地才將村民動員起來，形成了解決村莊治理所遇各種難題的政治，從而為善治提供了可能。
由此我們可以理解山東土地調整能否調整與村莊治理好壞之間的內在聯系。
中國還有6億多農村人口生活在農村，并且進城的2億多農民工仍然與村莊有著千絲萬縷的聯系。這6億多生活在農村的農民，他們的生產生活條件各各不同，他們的需求偏好差異極大，國家顯然不可能直接來回應農民各各不同的需求，解決所有農民生產生活中的問題，而只能依托基層村社組織。因為當前農民很大一部分問題是集中在村社一級的，而正是村社一級有能力和動力解決千家萬戶分散農戶的問題，回應他們的需求。
基層村社組織很重要，因為農民有大量一家一戶“辦不好、不好辦和辦起來不合算”生產生活事務需要由村社組織來辦。村社組織來辦一家一戶辦不好的事情，并非村社組織就很容易辦得好，之所以一家一戶辦不好，是因為這些事情要步及到利益調整，涉及到偏好整合，涉及到少數服從多數，及涉及到達成共識，所有這些事情都需要村社組織不僅要有極強的工作意愿、工作能力、工作魄力，而且還要有工作資源和政策支持。
政策支持，就是自上而下的各級政府要支持基層村社組織積極回應農民需求，解決一家一戶辦不好事情的實踐。要對基層村社組織的工作以積極支持。村社組織回應農民需求的過程也是直面農村矛盾的過程，當然也是解決矛盾的過程。直面矛盾和解決矛盾才能增加村社組織的威信，提高基層組織的戰斗力。通過解決矛盾而提高基層組織解決矛盾回應農民需求的能力，這是一個正向的過程。直面矛盾，可能讓一部分人不滿，同時又動員了另外的大多數人，正是直面真實存在的矛盾，才能激發出農民的參與熱情，因為農民認識到這樣的參與是可以解決自己問題的，是有實際意義的，是事關切身利害的。
政策支持，就是上級政府在制定政策時應當鼓勵基層村社組織回應農民需求，積極解決農民問題，從而動員農民參與到村社共同的事務中來；就是要在政策上給村社組織一定自由裁量權，真正讓村民自治，而不是通過國家政策限制村社組織所有權利，甚至要將村社組織的土地所有權虛化到沒有任何權利。要知道，土地集體所有制是村民自治的經濟基礎；就是要將自上而下的資源轉移到村社一級，由村社一級來分配資源。通過村社一級分配資源，既是供給中國60多萬個村莊各各不同的公共品的過程，又是深度動員農民參與的過程。資源下鄉若不同時調動起農民的參與積極性及因此提高農民的組織能力，這樣的資源下鄉就沒有意義。
當前農村政策的總方向是不出事，回避矛盾，任何一件事情都盡可能“和諧”處理，最好沒有一個人反對，沒有一個人上訪。這樣一種回避矛盾的做法當然不能解決農村本身就存在的矛盾，其結果就是，累積下來的矛盾以其他形式更為猛烈地暴發出來。
當前不出事的回避矛盾的農村政策已經積累下來大量嚴重問題。現在的農村政策必須轉變，要強化基層村社組織回應農民需求的能力與意愿，要通過直面矛盾來解決矛盾。這個過程中一定會出現矛盾，會產生問題，甚至會因為村社組織掌握資源而出現村社干部貪腐的問題，這些問題都不可怕，出現一起解決一起，正是在解決這些問題的過程中強化了基層村社組織的能力，深度動員起了農民的參與，從而為仍然有9億要依托農村生活生產的農民提供了一個靈活積極回應農民生產生活需求、有能力為農民提供切實有效服務、且農民深度參與其中的基層堡壘。
取消農業稅后，國家資源下鄉必須與有能力直面矛盾的農村基層組織能力提升結合起來。
作者系華中科技大學鄉村治理研究中心主任，教授，長江學者。
中國鄉村發現網轉自：《云南行政學院學報》2016年第6期
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