【摘要】土地調整是農村集體土地制度的實踐形態。基于農村土地內在的資源屬性、社會屬性和制度屬性，土地調整不僅是集體產權的更新實踐，而且也是村莊政治的生產實踐。在土地調整過程中，組織動員、矛盾激活和“結平衡賬”的辯證過程賦予了村莊自主化解矛盾和達成秩序的能力，村莊政治實現了形式與內容的統一，進而形成與國家政治的良性互動。但是，以“確權”為導向的國家地權調控否定了集體土地制度的實踐空間，逐漸侵蝕了村莊政治內核，村莊政治塌陷，村莊內部大量矛盾通過“上訪”問題化。村莊政治與國家政治的關系漸趨失衡，基層治理陷入深層困境。因此，村莊政治是村民自治和基層善治的基礎，找回村莊政治的關鍵，是重塑集體調整土地的權能，完善集體土地制度。
【關鍵詞】土地調整；村莊政治；集體土地制度；村民自治；“結平衡賬”；國家政治
一、引言
土地是農民的命根子，也是農村社會秩序的基礎。改革開放以來，中國農村逐漸形成了集體土地制度，集體不僅是一個治理單元，而且也是一個產權單元。在西方產權理論的映照下，土地集體所有成為“產權怪胎”[1]，并且被視為“三農”問題產生的根源[2]。對中國農村集體土地制度的認識誤區，始于產權理論個體本位的邏輯起點。中國幾千年農業社會的歷史沉淀決定了農村土地不僅是“財富之母”，而且也是“秩序之母”。因此，對土地制度的認識需要引入整體性視野。集體土地制度不僅是一個經濟范疇，而且是一個政治范疇。作為集體產權的實踐表達，土地調整的意義和限度不僅在于集體土地制度的更新和生產，而且構成了村莊政治的基礎。當前，“確權”思路主導的集體土地制度變革日益強調固化農民的承包經營權，限制集體調整土地的權力，引發了學者和政策界的激烈爭論。只有進入集體土地制度的政治邏輯，才能透過集體土地制度引發的各種爭論，洞察集體土地制度之于基層治理的深層合理性和基層“善治”的辯證法，反思農村土地制度的變革及其政治社會后果。
二、文獻回顧與研究思路
（一）產權視野下的集體土地制度
中國農村集體土地制度經歷了一個逐步變遷的過程。土地的集體產權一方面源于自上而下的制度建構，另一方面也受到“地方性知識”[3]的影響和塑造。目前學界對集體產權的研究主要有兩條進路：首先是對集體產權制度屬性的研究，主要遵循制度經濟學范式；其次是基于“產權的社會建構邏輯”對產權進行的社會學研究[4]，強調集體產權的社會嵌入性。
制度經濟學認為，產權是一束“權利”。產權是圍繞物的占有而形成的排他性關系。產權界定為市場社會中各個主體的產權交易確立了穩定而合理的預期[5]，通過外部性的內部化而優化資源配置[6]。因此，明晰的產權有利于充分發揮市場機制的調節作用，而模糊的產權將弱化激勵強度。在這一視角下，集體產權因主體意志的缺失而被視為殘缺的產權，而農民承包經營權也不具有權能的完整性。集體產權的模糊性意味著地權的不穩定，它不僅導致了利益邊界難以界定，因而難以形成明確的行動預期和有效的激勵機制，造成農地制度運行中的效率損失，而且也被視為土地糾紛和土地沖突的主要原因。
集體產權的社會建構試圖從具體社會關系和社會網絡中理解產權界定的實踐邏輯。周雪光提出了“關系產權”概念，認為集體產權是特定制度環境中的建構，它所包含的模糊性和殘缺性是組織適應外部制度環境的最佳選擇[7]。基于此，藏得順提出“關系地權”的概念[8]，劉銳則引入村莊社會結構的視角進一步拓展其內涵[9]。張小軍則提出“復合產權”，強調經濟產權、社會產權、文化產權、政治產權和象征產權的復合存在[10]。在折曉葉看來，集體產權是一種社會合約性產權，它是特定行動關系協調的產物。其法律屬性看似模糊，實則各當事人對于以某種原則和共識而形成的權利分配格局異常清晰[11]。
總體來看，從“一束權利”向“一束關系”的轉向，實際上是對既有產權研究路徑的拓展和補充。產權的社會學范式在如何實現“產權明晰”上與制度經濟學范式接軌。集體產權在鄉村生活中的實踐邏輯是個體行為者與其所處社會環境互動的動態均衡過程[12]，也是“法律事件政治化”的規則選擇與利益競爭過程[13]。集體產權通過關系、象征、文化和權力等要素而明晰到個體，“集體產權私化”因而是集體產權社會建構的本質。由此可見，產權視野下的集體土地制度研究因其方法論上的個體主義，遮蔽和消解了集體土地制度的本真意涵。
（二）形式主義視角下的村莊政治
所謂政治，就是為利益再分配而進行的協商、博弈、斗爭和妥協。在國家政權建設的理論視角下，村莊政治是自上而下制度輸出的產物，國家與鄉村社會關系的變遷塑造了村莊政治的演變譜系，從而遮蔽了村莊政治的內生性和實體性。村莊政治被等同為村民自治實踐，同時，由于村民自治突出選舉的實踐傾向，村莊政治日益形式化為村莊選舉，成為精英主導的權力游戲。在這一思路下，集體土地制度之于村莊政治的意義，主要表現為集體土地制度提供的治理資源和利益激勵對于村莊選舉的差異性影響[14]。
從形式上看，村莊選舉也營造了一個政治空間。問題在于，第一，這個政治空間具有空洞性，缺少有效的政治協商、利益博弈和民主治理等內容，村莊選舉并不具有村莊政治的實體內涵；第二，這個政治空間具有事件性，伴隨著選舉事件結束，村莊政治性也走向消逝；第三，這個政治空間強調表達性，即強調選舉權利的表達和多元力量的制衡，但缺乏整合與治理能力[15]。不同于形式主義的村莊政治研究進路，筆者強調實體主義視角下的村莊政治，從而找回村莊政治的真實基礎。賀雪峰認為，鄉村政治的兩大原因分別是國家與農民打交道的需要和鄉村社會內部的秩序要求[16]。村莊的政治性為村莊提供了一套內部秩序，為基層“簡約治理”和國家資源汲取提供了基礎。賀雪峰對村莊政治進行了實體主義的界定，但有待進一步回答的問題是，村莊政治性的基礎何在？如何生產？熟人社會的公共性是否足以提供村莊政治生產的基礎？事實上，村莊政治是倫理、利益、歷史、情緒的糅合過程，純粹的社會學解釋難以充分說明村莊政治的復雜生成邏輯。在這個意義上，村莊政治性研究要超越熟人社會的公共性研究，開拓村莊政治的獨立研究域。因此，回到土地，是理解村莊政治的基礎。
（三）再識集體土地：土地調整的政治視野
如上所述，產權研究路徑因過于關注集體產權的明晰界定和個體激勵，忽視了集體產權本身的實現方式與運作邏輯，進而消解了集體土地制度之“集體”內涵；形式主義的政治學則忽視了集體土地制度之“實踐”內涵。雙重忽視遮蔽了土地調整的豐富意涵。在地方社會中，土地的集體屬性和國家想象并不是體現為靜態制度，而是體現為土地調整的“整體性歷史實踐機制”[17]。地權分配是中國鄉村社會歷史進程的“全息元”，中國鄉村社會的全部信息含量通過地權分配折射出來[18]。土地調整融合了地權分配的地方性與國家性，其實踐過程也是經濟、倫理和政治等因素的整體性呈現。本文試圖立足于土地調整，揭示集體土地制度實踐的政治學意義，從而超越集體土地制度研究的產權范式和村莊政治研究的形式主義。
土地調整是集體土地制度運作的地方性形態，或者說，它是村民作為“他者”的實踐性界定而非制度建構。雖然國家一直具有穩定地權的努力，但在實際的制度實踐中，一輪承包期間的土地調整非常頻繁。學界對土地調整的研究主要有兩個視角。一是土地調整對于農地制度效率的影響。有學者從生產角度出發，認為土地調整是土地細碎化治理和化解小農生產困境的重要方式。另有觀點著眼于主體激勵效應，認為土地調整固然有助于提高土地的短期配置效率，但它同時破壞了農戶對土地使用的長期保障，從而影響了農戶投入的長期效率[19]；二是土地調整的社會功能。一些研究認為，土地調整滿足了農民以生存倫理為基礎的成員權要求[20]，同時也是基層組織實現村莊社會控制[21]、村莊治理[21]和村莊發展[23]的重要手段，農民與地方政府的“合謀”因而構成了土地調整的雙重動力。在上述功能性解釋中，土地調整工具化為集體成員權的表達手段和集體控制權的實現手段。
土地調整的意義不僅在于滿足了特定主體的功能性目標，而且在于其實踐過程本身的政治學內涵和政治學意義。本文試圖回到土地調整實踐本身，通過“過程——機制”分析，揭示土地調整的政治學意涵。相對于功能解釋的外在性，“過程——機制”分析是一種內部視角，展現了村莊政治生產的基本邏輯。土地調整激活了集體土地制度，是村民自治和農村善治的重要基礎。土地調整的政治學超越了土地調整的經濟學、倫理學，也超越了關于集體土地制度與村民自治之間關聯性的既有理解。土地調整構建了村莊政治空間，釋放了村莊政治內容，塑造、培育和滋養了村莊的政治性，構成了村莊政治的基礎。由此可見，集體土地制度不僅嵌入在地方社會結構中，而且，集體土地制度依托土地調整實踐而具有了能動性，超越了集體土地制度本身的意義。
三、村莊政治的土地基礎
（一）土地的三重屬性
費孝通在《鄉土中國》一書開篇即指出：“從基層上看去，中國社會是鄉土性的”[24]。費孝通基于土地建構了“鄉土中國”的社會類型，揭示了土地的社會學意義。但是，作為一種社會學意義上的理想類型，“鄉土中國”忽略了特定條件下土地的制度建構。事實上，在基層社會中，土地來自于地方性共識、國家制度安排和歷史地理等因素的共同建構，從而賦予土地頗為復雜的屬性。筆者將分別從土地的資源屬性、社會屬性和制度屬性等三重屬性，闡述土地的豐富內涵：
第一，土地的資源屬性。土地以“自然土地”的資源形態存在，體現了農民與土地的關系維度。土地是村莊最為基本的生產要素，也是農民生存的基礎。在農民看來，“離了地，沒有土地，怎么生活。沒有地，可不行，就糟了。”農民依托土地形成相對自給自足的經濟系統和低成本且富有保障性的生活模式，體現了“道義經濟”[25]的色彩。由于自然條件和區位條件的差異，各地農村的土地資源存在一定的差異，并影響土地資源配置的方式和標準。
第二，土地的社會屬性。土地以“文化土地”的形態存在，并與村莊共同體相互交融。一方面，村莊共同體的運行邏輯滲入農民的土地權屬觀念，以不同的程度改造了集體成員權的意涵；另一方面，土地是村莊秩序的基礎，村民之間的關系往往通過土地而表達，形成了“束縛在土地上的矛盾”。土地的社會屬性體現了村民關系維度，土地由此獲得社會生命。
第三，土地的制度屬性。土地以“集體土地”的制度形態存在。在集體土地制度下，農民依托“集體成員權”獲得作為“耕者”的權利，村集體依托所有者地位，不僅基于收益權和處分權的享有來再分配村社集體利益，而且基于管理權協調土地利用關系，克服土地利用中的“公地悲劇”[26]和“反公地悲劇”[27]。農民通過土地與集體發生互動，進而上升為與國家的互動。這些權利義務關系的互動逐漸沉淀為土地權屬認知，并影響著農民與集體后續的互動模式。土地的制度屬性承載著農民與集體之間的治理關系。
由此可見，資源屬性賦予土地調整以資源配置的能力，社會屬性賦予土地調整以關系協調的能力，土地的制度屬性賦予土地調整以公共治理的能力。土地的制度屬性與倫理屬性、資源屬性相互交織，它既構成約束性條件，同時也受到后者的浸潤和塑造。這意味著土地調整是一個融合資源配置、關系協調和公共治理等要素于一體的復雜治理過程。土地貫穿了村莊利益的多個維度和村莊關系的多個層面，構成了村莊事件的焦點和村莊秩序的基礎。
（二）嵌入土地的村莊政治：內涵與特征
村莊政治是指村莊社會中圍繞利益再分配而產生的協商與斗爭。從村莊政治的發生學來看，村莊政治有兩個層面的內容：一個是村莊內部的政治，一個是在村莊中體現的國家政治。前者是后者有效運行的基礎。村莊內部的政治實際上是嵌入土地之中：土地調整激活了土地的資源屬性、社會屬性和制度屬性，以土地為媒介，村莊內部的人地關系、社會關系和治理關系相互纏繞和激蕩，形成多元主體廣泛參與基礎上的深度動員、政治協商和利益平衡過程。不同于村莊選舉中的形式主義政治，土地上的村莊政治是實體主義政治，具有如下特征：
第一，村莊政治的厚重性。土地的多元屬性為村莊政治提供了載體。村莊政治不僅涉及土地資源本身的再分配，而且涉及關系協調和集體治理。村莊政治的達成因而是一個深度動員基礎上的綜合平衡過程，并體現為“結平衡賬”機制。
第二，村莊政治的儀式性。土地上的村莊政治空間具有儀式性色彩。由于每個村民均與土地存在關聯，土地調整可視為主體普遍且深度參與其中的“過渡儀式”。“過渡儀式”構建了“閾限空間”中的交融狀態，從而消解矛盾，凈化關系，強化認同[28]。村莊政治的儀式性為日常治理提供了基礎。
第三，村莊政治的生產性。村莊政治的生產性源于村莊政治的厚重性和儀式性。村莊政治不僅是村莊利益結構的呈現和權力結構的表達，而且也是利益的調平和沖突的調和。因此，村莊政治可進一步促進村莊秩序的生產和治理能力的提升，進而奠定基層治理和國家治理有效運行的基礎。
實體主義的村莊政治強調的是其政治性內核。事實上，一個村莊的政治性之有無的標志是村莊自主解決問題、化解矛盾，進而實現內部秩序供給的能力。李祖佩根據村級組織掌握資源形態的變化，區分了“吸納型政治”和“求援型政治”兩種村莊政治類型[29]。前者強調了村莊政治的自主性，后者強調了村莊政治的依附性。這種思路無疑具有啟發性，但因為受限于“資源——權力”的分析范式，村莊政治成為治理精英權力運作過程的策略性后果。正如本文一直強調的，集體土地制度不僅體現為一種資源形態，而且是一種實踐性過程。只有進入這個實踐過程，才能展現土地調整內在的政治性，真正理解村莊政治的生長機制，建立土地調整與村莊政治之間的本體性關聯。
四、土地調整過程與村莊政治生產機制
在這部分，筆者將結合土地調整的具體過程，闡述村莊政治的生產機制。“過程——機制”分析試圖從具體經驗過程中把握現象內在的機制，進而形成對經驗邏輯的規律性認識。土地調整是一個復雜過程，筆者將其分解為“村莊動員——矛盾激活——‘結平衡賬’”三個階段，這三個階段分別對應“政治空間建構——政治內容釋放——政治性的實現”這三個政治過程。因此，經由土地調整，實現了村莊政治的生產。
（一）村莊動員：政治空間的建構
動員是土地調整的準備階段，其目標是整合支持者，調動村莊參與，形成“公共意志”和村莊輿論，奠定土地調整的群眾基礎。這是土地調整能否成功的前提。村莊動員強調干部的組織和動員能力，體現了民主集中制的運作機制，設定了土地調整指向公共利益的原則和底線，建構了村莊政治的空間。依據動員對象，村莊動員又可進一步劃分為精英動員和群眾動員，形成逐級深入并普遍化的村莊動員過程。
第一，精英動員。村莊精英一般都是老干部、老黨員、老教師、退伍軍人等，他們熟悉村莊情況，在村莊中有一定的威望，為村民所信任。因此，只要得到這些人的支持，村干部的工作就好開展了。魯中地區郭村書記結合自己調整土地經驗認為：“這些人在村里影響力大，能看得遠、看得透，一般百姓看不遠、也看不透，干部要和他們做好朋友，做良師益友，村里有事都要和他們商量，問問他們的意見，看哪個方案比較好，一個人的思路是比較局限的。”精英動員的目標主要是為了形成堅強的領導核心，它不僅強調村黨委的政治領導作用，而且強調對村莊精英的調動和吸納，從而消除反對派。精英動員的主要方式是召開黨員大會和村民代表大會。筆者在魯中的郭村調研時，該村書記講：“村民代表一般都是以家族和姓氏為單位，每個小組7個村民代表，我們提名10個候選人，再由村民來選，其實提不提名最后選出來的都是這些人。一般都要選擇那些有能力、有話語權的人，選出來的目的就是為了配合村兩委的工作。要選擇那些比較豁達、比較有正義感的人出來。除了姓氏之外，還要在幾個方面綜合考慮，姓氏、人緣和區域要均衡發展。只要村民代表同意了，他回去后就是給自己的哥哥、弟弟說，這個工作就好做了”。
第二，群眾動員。土地調整是一個重新配置和梳理土地所承載的各種關系和利益的過程，這意味著土地調整絕非圖紙上的工作，而是深刻的群眾動員過程。群眾動員的基本方式是召開村民大會，通過公開的會議將之前商定的方案公布，并接受群眾的意見反饋。群眾大會是村莊不同利益主體協商和表達的基本空間，缺失這一機制，土地調整便無從進行，村莊政治難產。例如，魯西北的小崔村以前也試圖調整土地，但是都沒有調整成功。1993年調地時，村書記劉某沒有開群眾會，也沒有通過喇叭通知村民，而是直接由村書記、會計和主任商量形成了調地方案。村書記當時想留幾十畝機動地，而群眾認為留的機動地多了。因為沒有和群眾商量，最后土地沒有分下去，并且土地調整過程中，劉某還和不愿意調地的人發生了肢體沖突。
會議機制是村莊動員和群眾路線的基本方式。通過連續不斷地開會所形成的氣場，是一種強有力的動員，會給所有參與會議的人以政治正確的標準方案，也給敢于違反共識者以巨大的心理代價[30]。會議機制建構了具有公共性的政治空間：村干部等村莊精英通過群眾大會直面群眾，了解群眾需求和不同群體的訴求，群眾也由此獲得了充分發表意見的空間，不同的意見逐漸凝聚成高度共識。會議機制抑制了私人運作的空間：“有什么事情，有什么話，拿到臺面上來講，才能真正解決。”不開群眾大會，單靠干部個別地做工作，既無法有效識別村民的多元傾向，也難以形成對大多數人的動員和民心的爭取，必然陷入純粹的策略主義，土地調整因而難以成功。
（二）矛盾激活：政治內容的釋放
由于土地調整關乎每個人的利益，土地調整對村莊既有人地關系和土地利益的重新配置必然打破原有均衡，導致矛盾的集中爆發。這些矛盾植根于人地關系、社會關系和治理關系，或者是多個層面的交織。政治的本質是一部分人對另一部分人的強制，從而形成利益的權威性分配。政治是通過斗爭、沖突來實現的，因而矛盾是政治過程中的必然現象，也是不可或缺的整治內容。這些矛盾在相對封閉而且又關聯緊密的村莊社會中發酵，以“氣”的形態存在。“氣”是多種因素的糾纏和集結，由于熟人社會內在平衡機制的限度，它往往通過日常暴力的形式釋放[31]。但是，“氣”的胡亂釋放（“泄氣”）并不等同于“氣”的化解。在土地調整過程中，“氣”被導入村莊政治空間，升華為村莊政治內容：要想完成土地調整，必須疏通“氣”的聚集脈絡，瓦解“氣”的產生根源。由此可見，“氣”體現了村莊矛盾的總體性、纏繞性和歷史性，“順氣”的過程也是清理村莊歷史包袱的過程。作為政治內容的矛盾被釋放到村莊政治空間，才可能在具體的政治過程中真正生長出兼具形式與內容的村莊政治。具體來看，進入村莊政治空間的矛盾有如下三種類型：
第一，人地關系配置中的矛盾爆發。村莊人口的動態演變逐漸導致人地關系失衡和土地資源初始分配漸趨低效。有的家庭因為女兒外嫁和老人去世而未退出土地，人少地多，有的家庭因為新近娶妻生子而未能分到土地，人多地少。隨著時間推移，人地關系配置的不公在退出人口的家庭與新增人口的家庭之間孕育張力。日益累積的張力逐漸吞噬著村莊正義，模糊了集體認同。土地調整意味著原有利益格局打破，因土地分配不公平積累的不滿由此釋放。
第二，村莊日常社會關系中的矛盾卷入。土地不同屬性的粘連意味著，在解決土地資源公平配置這一基礎問題的過程中，可能進一步觸發村莊社會性矛盾，這些矛盾主要來自于農民在村莊生產生活過程中的緊密互動，并且往往表現為村莊土地糾紛。土地糾紛因而是普通村莊最為普遍的糾紛類型，成為村莊社會關系的媒介和村莊社會沖突的容器。這些糾紛往往不涉及多大的標的利益，糾紛的發生因而在很大程度上是雙方交往關系的折射：關系好，并不在意，但關系不好，就會拿土地說事。魯西北張村的書記講：“可能本來就看一個人不順眼，碰到過界了，作為一個爆發點，就發生了。都覺得自己的理由充分。我覺得是為了慪氣。我的東西讓別人弄去了，心里不平衡。任何時候都能產生慪氣。”日常生活中未能徹底解決的矛盾往往借土地調整的政治空間釋放，土地調整因而成為歷史糾葛集中爆發的火山口，不化解這些矛盾，土地調整就很難進行下去。
第三，村莊治理關系中的矛盾激活。土地是農民與集體關聯和互動的重要媒介。集體“統”的功能與分散的小農生產之間存在張力，張力的協調表現為公共品供給中的集體治理。集體的有效治理必然以少部分人利益的相對受損為基礎，這其中就不免得罪人，形成潛伏于治理關系中的矛盾。這些矛盾往往在土地調整過程中激活：一些村民為了表達內心的不滿，向村組干部提出各種合理或不合理的要求，以此“刁難”村組干部。這種“刁難”本質上是小利益與大利益、私人利益與公共利益之交鋒。
在地方性實踐中，“少數服從多數”的程序正義需要通過深入細致的“做工作”方式轉化為實質正義，否則可能產生更大的矛盾。因此，一定要精準識別和篩選分離出不合理的訴求。只有在對極個別“釘子戶”做工作無效的情況下才能實行“強制執行”這一原則。只有建立“少數服從多數”的實質正義才能支撐起村莊的“善治”秩序。事實上，以土地為媒介，土地調整促發了局部性和全局性、個體性和普遍性的關聯，原有利益格局和關系格局被打破，矛盾激活的過程也是利益關系的浮現過程和多元主體的分化過程，村莊精英、支持者、中間派（“墻頭草”）、反對派和頑固的“釘子戶”之間的邊界逐漸清晰，不同主體的利益訴求逐漸顯化，村莊社會生活中潛藏和積累的“氣”匯聚到土地上，并以土地調整為契機而集中釋放。當然，“矛盾”的釋放并非漫無目標，而是在特定的政治空間中進行。“氣”的集中釋放是為了更全面地理解、更深刻地梳理和更徹底地解決矛盾。因此，如何整合這些多元利益、平衡這些復雜關系進而消除矛盾，是村莊政治生產的關鍵。
（三）“結平衡賬”：政治性的實現
李昌平認為，“結平衡賬”是村民自治的核心機制，也是村社共同體的基礎[32]。“結平衡賬”強調的是經濟收益與社會文化收益之間的可轉換性。它實際上是以地方性規范為基礎，通過會議協商，并綜合考慮多種因素，對村社內部的利益往來和關系互動進行平衡或了結的過程[33]。土地調整歸根結底是一個“結平衡賬”的過程，能否結成平衡賬是土地調整能否成功、村莊政治性能否實現的標志。
第一，“結平衡賬”的基礎是人地關系的平衡，從而平息土地資源配置不公平而聚集的“不平之氣”。在地方語境中，“找平衡”不僅意味著土地數量的平衡，而且意味著土地質量的平衡。農民追求的是一種頗為具體化和情境性的平均主義。由于村莊地理的復雜性和變動性，具體平衡方案往往要通過多次群眾大會的討論與商量才能最終確定，例如時間節點的精確界定、分地的資格與標準、面積“打折”方案、集體保留機動地面積等。土地資源的平衡是“結平衡賬”的基礎，它維持了村莊基本利益的均衡。
第二，“結平衡賬”的重要方式是社會關系的平衡，從而理順村莊社會關系中的“郁結之氣”。在熟人社會中，人并不是獨立抽象的個體，而是歸屬于特定結構和關系網絡：“得罪一人，就是得罪了一群人。”因此，“結平衡賬”所面對的并非一個均質的場域結構，為了協調一對矛盾，可能需要對當事人雙方的關系網絡（尤其是其中的權威人物）進行充分動員，采用直接和間接的方式做工作；同時，由于熟人社會現象的總體性，利益、情感、尊嚴和人情等均構成熟人社會系統均衡的要素，“結平衡賬”是穿梭在村莊多個層次之間的綜合性和情境性的平衡過程。總而言之，土地調整的“村莊總動員”特性為清理村莊矛盾提供了契機。例如，對于村莊中最為普遍的地界糾紛，無論過去雙方的侵入程度如何，土地調整相當于重置了村莊利益格局。因此，“結平衡賬”的重要機制在于解開雙方“對人不對事”的矛盾之結。通過土地調整的運作過程而抽離于原來的“惰性狀態”，使其成為可以調控、引導和檢視的因素，從而逐漸疏導和消化。
第三，“結平衡賬”也是治理關系的平衡過程。“結平衡賬”的首要條件是村組干部持身公正，如果干部有私心，土地調整絕難成功。因為有公心，村組干部才敢于直面土地調整的反對者，理順矛盾生成的歷史脈絡和矛盾展開的關系網絡，平息村莊治理過程中的“怨恨之氣”。這是一個細致的“做工作”過程，也是村組干部的群眾路線實踐過程：如果是干部的問題，則對干部采取批評教育乃至罷免的方式；如果是村民自身的問題，就需要好好做思想工作，通過“個案延伸法”的視角深入村民的關系網絡，找到矛盾的突破點；如果屬于誤會，則通過具體的溝通來消除誤會。“做工作”是情與理的平衡，既講究原則性，即公與私的澄清，又講究一定的靈活性，從而梳理了矛盾的歷史社會網絡。“分類治理”是篩選、淘汰和瓦解反對者，區分和孤立“釘子戶”的過程。少數的釘子戶難以撼動大局，對釘子戶的孤立本身再生產了村社的政治正義。筆者在魯西北的張村調研是，該村張書記講：“有幾個人，不同意調地的，但少數，擋不住勢，有造出這種謠言的，但不頂用。你說不動了不動了，但為嘛不動？他說不出個合理性，說了也沒有威力。多數人是合理的，你不動，行嗎？”
村莊固然是一個血緣、地緣基礎上的生活共同體，遵循熟人社會的交往邏輯；同時也是束縛在土地上的生產共同體。土地利益是村莊的基本利益，土地矛盾是村莊中的基本矛盾，土地均衡因而構成村莊均衡的基礎。土地調整從最基礎的層面重構了村莊中的人地關系、社會關系和治理關系，此為“結平衡賬”的本質。
（四）土地調整、“結平衡賬”與村莊政治
土地調整的“過程——機制”分析試圖超越既有研究對土地調整經濟效果的關注，深化對土地調整治理效果的理解。在本文看來，相對于土地調整的結果，土地調整的實踐過程是洞察村莊治理深層邏輯的重要“窗口”。土地調整是村莊的一次深度動員，也是一次村民深度參與的政治過程。從土地調整到村莊政治的關鍵性勾連機制是“結平衡賬”。
村莊社會的重要特征在于，主體之間的關系往往不是一次性結清的，而是具有一定的時間延伸性。隨著時間推移和互動往來的多次反復，原有的社會信任難以承載種種關系的糾葛，因而沉淀為種種歷史遺留問題，并在特定時機轉化為村莊政治內容。因此，在一定的周期內結一次平衡賬，就可以釋放村莊社會中的關系利益之結，村莊治理精英也實現了權威再生產。但是，“結平衡賬”并不是圖紙上的游戲，由于土地調整涉及村民的基礎利益，它打破了村莊原有均衡，并建立新的均衡。由于土地的多元屬性，這種均衡必定是多層次和立體的。因此，“結平衡賬”的前提是多元利益主體的充分呈現和村莊內在矛盾的充分激活，并導入村莊的政治空間。“結平衡賬”因而是村莊內部利益的重新組合和資源的權威性再分配的政治過程，從而消除對立和化解矛盾，生產了村莊政治。
村莊內部的政治過程并不同于一般政治學意義上的政治過程。首先，村莊政治與協商民主有著本質的區別，后者承認個體利益優先于集體利益的正當性，強調通過理性與對話的方式實現公共利益[33]。何包鋼基于鄉村協商民主試驗提出了“有限協商民主”的概念，強調了協商民主理念的限度和調試[35]；其次，村莊政治是運行在集體框架內部的辯證過程，集體是“政經合一”的封閉性單元，集體與村民的內在統一性塑造了以“磨合”為導向的政治過程：通過理順村莊內部關系而強化村莊共同體的團結和整合。西方政治學理論強調的開放多元社會中利益集團的不可通約性，政治過程體現為利益集團的競爭性“制衡”過程[36]。
基于以上分析，土地調整建立了集體土地制度與村莊政治生產的內在關聯。山東省基層治理能力較強的重要原因是地方上普遍存在的土地調整行為。湖北的情況就不太一樣，當地村莊自分田到戶以來少有土地調整，村莊的弱政治狀態導致了村莊內部的公共品供給能力較弱、釘子戶治理難度較大、干群關系松散等問題。由于土地牽涉的利益關系的深廣，要想成功調整土地，就必然需要經歷這樣一個矛盾的激活與解決的辯證過程，也只有通過平衡的方式調整土地，才能將土地調整進行下去。因此，但凡能夠堅持調整土地的村莊，村莊政治性就強，并表現為優良的內生秩序供給能力。
五、國家地權調控與村莊政治的蛻變
（一）“30年不變”：村莊政治空間的擠壓
1980年代以來，中央一直強調農地承包關系的穩定，反對村莊進行土地調整，尤其反對全面的大調整和經常性調整。第一輪承包階段的主要政策是“大穩定、小調整”，第二輪承包階段，《土地承包法》明確規定“增人不增地，減人不減地”。國家政策的總體趨勢是穩定地權，賦予農民長期而有保障的農地使用權，實現從“村社本位”到“個人本位”的制度轉型。國家穩定地權的政策要求與鄉村內部土地調整的實踐之間形成張力和沖突。一些本來能夠調整土地的村莊在政策壓力之下越來越難以調動。雖然在一些地方，依靠村莊內部強大的地方性規范的支撐，土地調整一直延續到二輪承包期之后，但是總體來看，土地調整確實在越來越多的村莊難以進行下去，集體土地制度走向“名實分離”。
有學者注意到取消農業稅后的鄉村去政治現象，并對其原因進行了初步分析：一方面是農業稅取消瓦解了“分配義務與責任的政治”；另一方面是國家日益收縮的土地政策壓縮了集體土地所有權的實踐空間，瓦解了“分配權利的政治”[16]。事實上，由于國家從法律上取消了集體調整土地的權利，這實際上意味著取消了村莊政治的獨立性和自主性。某種程度上看，村莊政治是國家基礎能力不足的產物。大國治理的需求和基礎能力的不足為實體性的村莊政治提供了發育土壤和運行動力。村莊政治與國家政治之間因而既存在明確的邊界，表現為“接點治理”[37]，同時，以村莊政治性為基礎的內生秩序進一步構成國家政治的有效基礎，農民、地方與中央形成一種相對均衡的關系[38]。
如前所述，村莊政治的重要基礎是以土地調整為內核的集體土地制度實踐。集體土地所有權的制度規定性只有通過土地調整實踐，才能強化集體認同、確認集體邊界和維持集體的存在感。不允許土地調整的政策導致了集體土地制度日益形式化和空殼化，并脫嵌于村莊社會基礎和農業生產需求，集體內部的“結平衡賬”不再可能。國家地權調控的一個重要原因是認為集體土地所有制容易引發矛盾，侵害農民土地權利，因而固化農民的承包經營權有助于保護農民利益和消除基層矛盾。由于忽視了土地調整的政治過程屬性及其內在的村莊政治生產機制，便難以理解這些“矛盾”之于村莊政治生產的關鍵意義。因此，在“30年不變”的土地政策規定下，村莊政治自主生產和自主發育的土地基礎虛化，村莊政治空間遭遇國家土地制度擠壓，村莊內部的秩序供給能力弱化。
（二）矛盾問題化：村莊政治內容的外溢
國家土地制度安排對村莊政治的擠壓導致村莊政治的外溢，主要表現為大量的土地上訪現象[32]。土地調整本是激活矛盾和磨合關系的過程，屬于封閉在集體內部的“結平衡賬”行為，必然涉及對“釘子戶”的識別、界定和排斥，邊緣人的生產因而是村莊政治的必然產物。但是，國家的土地制度政策好比是懸置在村莊之上的一柄“尚方寶劍”，成為隨時可以被邊緣人援引進而中斷、制衡乃至消解村莊政治的工具。尤其是隨著農民與土地關聯的多樣化和地權認知的多元化，土地調整的地方性實踐與國家法律的制度性規定之間的沖突進一步放大。國家法律成為邊緣人表達私人利益的法律武器，為上訪提供了正當性基礎，村莊內部的土地利益問題因而大量地轉化為法律權利問題，并表現為地權糾紛。國家的地權調控因為削減村組集體的土地調整權力，不僅沒有減少地權糾紛，反而激化了土地矛盾，導致大量的土地上訪[39]。邊緣人的私人利益通過“迎法下鄉”獲得了凌駕于集體之“公”的力量，從而以“釘子戶”的身份進入村莊政治的中心[40]。
農民上訪的失控體現了村莊政治內容的外溢。從國家地權調控與地方性地權實踐的互動反饋過程來看，村莊政治內容的外溢可以分為兩個階段，并遵循著兩種略有不同的邏輯：首先，邊緣人通過援引國家法律，中斷村莊政治。這些個體上訪的目的主要是伸張土地利益，反對集體對土地利益的支配和調整。例如征拆區農民對土地補償款“分光吃光”的要求，或者農業型村莊農民對自己土地優勢的堅持。在這些人持續的上訪要求和中央日益明確的政策規定下，地方政府出于維穩的考慮，也只好改變最初的不干預姿態，禁止村組調整土地。其次，由于土地調整不能持續，集體喪失了利益再分配和關系再平衡的能力，矛盾難以紓解。隨著矛盾的積累，矛盾必然無序釋放，從而外溢進入國家政治領域，村莊政治卷入國家政治，走向對國家政治的依賴。
由此可見，國家地權調控弱化了集體借土地調整消化村莊矛盾、梳理村莊利益關系的能動性與合法性，壓縮了村莊政治空間，外化了村莊政治內容，并最終消解了村莊政治生產機制。總而言之，國家地權調控以土地調整為媒介重構了村莊政治，改變了村莊政治與國家政治的關系。上訪的動因雖不全是土地問題直接引發的，但集體土地制度的法律束縛窒息了村莊政治的運作空間，基層喪失了自主解決問題和達成秩序的能力，基層大量的矛盾通過上訪而問題化。
（三）政治脫嵌化：村莊政治的去政治性
村莊政治本來是形式與內容的統一體，在集體土地調整過程中，“矛盾和斗爭”（形式）與“秩序和均衡”（內容）通過“村莊動員——矛盾激活——‘結平衡賬’”的辯證過程而統一。這是一種“嵌入式政治”，塑造了實體性的村莊政治。國家地權調控在抽離集體土地調整實踐的同時也抽離了村莊政治的政治性。集體土地所有制日益虛化導致村莊政治的空洞化和形式化。作為村莊政治內核的政治性逐漸剝離。去政治性的村莊政治只有依靠國家政治的填充才能維系村莊的基本秩序供給。
這樣一來，集體固然不再能夠侵害農民利益，但村莊內部的利益和關系再也難以自我平衡，以穩定地權為導向的產權建設并未能阻止村莊矛盾的發生，基層矛盾反而以更為激化和激烈的形式表達出來，導致了產權建設的內卷化現象[32]。村莊越來越難以消化這些政治內容，村莊政治日益形式化，有沖突而無整合，有斗爭而無秩序，有村莊政治而無政治性，村莊政治塌陷并失去根基。由于政治空間擠壓和政治內容外溢，村莊政治日益脫嵌于村莊社會。去政治性的村莊政治本質上是沒有深度動員的政治，是更加無序、難以磨合與達成秩序的政治。
外溢的村莊政治內容最終由國家政治吸收和承擔，導致村莊政治與國家政治關系失衡。村莊政治與國家政治的“接點”模糊，國家政治不堪重負，失去對矛盾的識別和化解能力，國家政治泛道德化，地方政府行為策略化，“擺平理順”的治理術在基層治理中普遍化。村莊政治高度依賴國家政治，但國家政治本身卻無法實現直接的秩序供給：國家政治是抽象而非具體的，僅僅依靠國家政治并不能建立一個公平公正、穩定有效和富有活力的基層秩序。進入國家政治的矛盾和問題轉化為地方政府的政治壓力，“政治任務”難以通過村莊政治化解，地方政府更無力解決或者不能解決，基層治理陷入惡性循環，耗散基層治理資源。由此可見，國家地權調控的影響不僅及于土地制度和土地問題的走向，而且深刻地改變了基層治理邏輯和治理體系。
六、結論與討論：土地調整的政治學意義
農村土地集體所有制不僅是一套土地制度，而且也是一套村莊政治制度。這套政治制度植根于集體土地制度，并通過土地調整實踐而得以表達。以村莊政治為基礎，村莊政治與國家政治相得益彰與相輔相成，為基層善治之可能創造了重要條件。
本文從集體土地制度實踐切入，展現了新時期“雙軌治理”模式的深層邏輯。中國共產黨通過強有力的組織體系和制度安排深深地嵌入基層社會，建構了一套權力的組織網絡，推進了國家政權建設。但是，基層治理實踐仍然在一定程度上延續了傳統中華帝國的“雙軌治理”邏輯，典型地體現為基層組織的雙重性（群眾性和國家性）與村干部的雙重身份（當家人和代理人）。但“雙軌治理”有效運行的基礎實際上發生了改變。如果說，傳統中國的“雙軌治理”運行在“權力的文化網絡”[41]之中，那么，隨著文化網絡的碎片化和組織網絡的培育，具有濃厚動員型特征的村莊政治成為基層雙軌治理有效運行的基礎。土地調整提供了集體內部深度動員的平臺，動員沿著土地的不同維度深入村莊社會肌理，并最終通過“結平衡賬”機制，實現村莊的內生秩序。土地調整具有濃厚的政治學意義，它構成了村莊政治生產的基礎，賦予村莊政治形式與內容的統一性。雖然倫理、效率、治理等因素不同程度地構成土地調整的動力，但土地調整的政治內核是理解集體土地制度實踐形態的關鍵要素。
集體土地制度是村民自治制度有效運行的基礎，是基層“善治”的基本保證。集體土地制度不僅體現在其作為村級組織治理資源的工具性意義，而且體現在集體土地制度實踐本身的村莊政治生產機制。通過挖掘集體土地所有制的實踐意義，便可以在政治的層次上建立集體土地制度與村民自治的關聯。在村民自治的研究和實踐中，突出選舉的實踐傾向和突出民主的價值傾向導致了村民自治內在結構的失衡。在本文看來，村民自治結構失衡的根本原因在于土地權利的剛性化和集體的虛化，“結平衡賬”機制難以充分運轉起來，土地與村莊政治的關聯中斷。“結平衡賬”不僅是土地資源的調整分配，而且是村莊權威結構再造、村莊社會關系梳理和地方性規范強化的多維進程。“結平衡賬”因而不同于單純的利益分配。當前，針對村民自治的實踐困境，一種思路是借助資源下鄉促進村民自治的轉型[42]，激活“利益分配的政治”，從而促進基層治理能力的提升。不過，利益分配的政治就其本質而言屬于“分配型民主”，它與土地調整的“動員型民主”存在實質差異[43]。土地調整的動員型政治更具有根本性。伴隨著村莊政治的蛻變和村莊政治性的消逝，利益分配的政治也可能造成村莊撕裂，不僅不能激活村莊政治，反而可能導致村莊政治盛極而衰。
當前，一些地方基于完善基層治理體系和村民自治制度的需要，進行了一些地方性探索。一些探索或多或少地觸及到了集體土地制度的實踐內核。廣東清遠目前正在推行的農村綜合改革，改革的核心思路是“三個整合”——土地整合、資金整合與服務整合，其目的是進一步完善村民自治。其中，“土地整合”具有基礎性地位。土地整合激活了集體土地所有制，為村莊內部的“結平衡賬”創造了條件。在這個意義上，土地整合不僅為集體治理提供了具體的治理資源，而且通過土地整合找回了村莊政治。這是清遠改革最為重要的意義。
在這個意義上，我們需要進一步從村莊政治的角度反思國家地權調控：無論是“30年不變”，還是當前正在普遍推廣的“土地確權”，其重要的社會政治后果是剝離了集體的實踐性，消解了村莊的政治性，導致村莊政治的蛻變。村莊的去政治性意味著國家越來越直接地與個體打交道，這種方式不僅效率極低，而且孕育著治理風險。它既不能有效化解項目資源落地的困境，同時也是“信訪”困境的結構原因。
總而言之，村莊政治是基層善治的基礎，村莊政治的蛻變則導致了基層治理的失序。村莊社會是束縛在土地上的秩序，村莊政治因而是束縛在土地上的政治。國家一味地試圖從制度層面消除基層的矛盾，卻最終消解了基層內部化解矛盾的能力。矛盾具有普遍存在的必然性，村莊“善治”實現的根本之道在于可控地釋放矛盾、調控矛盾和化解矛盾。這是實現村莊善治的辯證法。
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（作者單位：華中科技大學中國鄉村治理研究中心）
中國鄉村發現網轉自：華南農業大學學報（社會科學版）2017年第1期
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