加快推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、促進我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級
一、當前我國農(nóng)業(yè)面臨的突出問題
2003年我國糧食產(chǎn)量8614億斤，2015年糧食總產(chǎn)量達到12429億斤，12年間糧食增產(chǎn)3815億斤，年均增產(chǎn)318億斤。同時，農(nóng)民人均純收入由2003年的2662元，增長到2015年的11422元，年均增加700多元。這是非常了不起的成就，但也面臨非常突出的問題：一方面糧食進口數(shù)量不斷增加，另一方面糧食庫存越來越大。之所以出現(xiàn)這樣的情況，歸根到底在于我國的糧食生產(chǎn)存在兩大突出問題。
(一) 供給的農(nóng)產(chǎn)品品種結(jié)構(gòu)不適應(yīng)市場需求
我國的糧食主要是五大品種，稻谷、小麥、玉米、大豆和薯類，所謂糧食連年增產(chǎn)，就是指這五大糧食品種的年產(chǎn)總量在增產(chǎn)。就我國糧食的供求總量而言，供給和需求之間存在約500億斤的缺口，需要從國際市場進口加以彌補。但是，我國2015年進口糧食總量達到2495.5億斤，比彌補國內(nèi)的供求缺口多進口了近2000億斤，這里面最主要的進口品種就是大豆。近幾年國內(nèi)大豆的產(chǎn)量是下降的，我國大豆現(xiàn)在的年產(chǎn)量是230多億斤。隨著人們生活水平的提高，對大豆的需求也在逐漸增長，目前我國對大豆的年需求量1800~1900億斤，供求缺口不得不靠進口彌補。2015年我國進口大豆1640億斤，是國內(nèi)產(chǎn)量的7倍多。也就是說，現(xiàn)在全國大豆的需求87%依靠國際市場。國內(nèi)市場供給的大豆有缺口，而增產(chǎn)玉米解決不了問題，供求之間的品種結(jié)構(gòu)存在很大差異。
(二) 我國糧食生產(chǎn)成本高、效益低，缺乏國際競爭力
由于我國人多地少等資源稟賦的現(xiàn)實，再加上技術(shù)上沒有取得重大突破，營銷、農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系等方面存在不少尚待解決的問題，特別是我國經(jīng)濟高速增長的過程中，土地、資金、勞動力等要素價格上漲過快，導(dǎo)致國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本偏高。為彌補農(nóng)民生產(chǎn)成本的不斷上漲，自2008年起，政府不得不每年提高糧食最低收購價和臨時收儲價。糧價大幅度上漲導(dǎo)致我國糧食價格在國際市場失去競爭優(yōu)勢，五大糧食品種平均價格要比國際市場上高出30%~50%。因此在糧食產(chǎn)量大幅度增長、供求缺口不斷縮小的背景下，進口糧數(shù)量不斷增加。在2015年的糧食進口中，除了大豆之外，還有八九百億斤的其他谷物品種。其中小麥、稻谷(大米)合計進口不到130億斤，主要是品種調(diào)劑。但在我國玉米產(chǎn)量總體上已經(jīng)供過于求的背景下，除了進口近95億斤玉米，還進口了大麥、高粱、木薯干(粉)等玉米替代品合計約750億斤，這顯然不是供求問題，而是價格問題。由于國內(nèi)尤其是東北生產(chǎn)的玉米價格明顯高于國際市場，陷入了產(chǎn)得出來卻賣不出去的窘境，市場被進口的玉米及其替代品奪走，自己生產(chǎn)的玉米只能轉(zhuǎn)為庫存。由此便出現(xiàn)了近年我國糧食的產(chǎn)量、進口量、庫存量“三量齊增”的反常現(xiàn)象。從這個角度去看，推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，在糧食生產(chǎn)方面，必須花大的力氣去解決好以上兩個問題。
二、確保我國糧食安全的弦始終不能松
面對我國糧食生產(chǎn)和市場目前所出現(xiàn)的復(fù)雜情況，有一種意見認為，既然國內(nèi)生產(chǎn)糧食在經(jīng)濟上不劃算，那何不減少國內(nèi)生產(chǎn)，增加進口?這種看法值得商榷。如果僅算經(jīng)濟賬，這話的確有道理，但是社會經(jīng)濟發(fā)展、國家安全、人民福祉，不僅僅單靠經(jīng)濟效益決定。能不能更多地進口糧食，主要考慮兩個方面：
(一) 在保障國家糧食安全的同時還要保障農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全和農(nóng)民生計安全
當前糧食問題中的矛盾是多方面原因造成的。一是為了保障農(nóng)民種糧的合理收益，政府不得不在2008年到2014年間不斷提高糧食的最低收購價格和臨時收儲價格，小麥和玉米的價格提高了60%以上，稻谷的價格提高了90%以上，國內(nèi)價格由此逐步高于國際市場價格。二是受全球經(jīng)濟復(fù)蘇緩慢的影響，自2012年底起，國際市場的糧價開始持續(xù)下跌。金融危機后，全球經(jīng)濟一直未復(fù)蘇，需求疲軟。到2015年底，以美元計價的國際市場各類主要糧食品種的價格，相比2012年底已下跌30%~45%。其中，大米和小麥跌了1/3，大豆跌了40%，玉米跌了45%，可以說，目前的狀況使全球的糧農(nóng)都在受煎熬。三是受人民幣對美元升值的影響，從2005年開始，我國加快了匯率改革的進程。2015年人民幣對美元的年平均匯價(中間價)已比2004年升值24.75%。四是由于全球能源價格暴跌，導(dǎo)致全球海運價格明顯下跌，直接降低了國際市場糧食運抵我國的到岸價格。
上述各種因素，有的可能長期存在，有的則可能只在短期內(nèi)起作用，因此不能簡單地認為國內(nèi)生產(chǎn)糧食就必然在經(jīng)濟上不劃算。更需考慮的是，世界人口還在增長，中國現(xiàn)有的13億多人口還會增長，隨著人口增長，將來對糧食的需求量還要增加。把我國十幾億人口的吃飯問題押在國際貿(mào)易上，風(fēng)險可想而知。
現(xiàn)在全球一年的國際貿(mào)易谷物量在3.5億噸左右，大豆約在1億噸左右，加在一起4.5億噸，即使全部被中國進口，也只夠吃7~8個月。同時，如果我們更多地依靠進口糧食，農(nóng)民怎么辦。如果農(nóng)民能夠從土地上離開，城里能不能提供這么多就業(yè)機會。現(xiàn)在考慮糧食問題，不是單純的數(shù)量夠不夠，而是要考慮國家經(jīng)濟安全、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全和農(nóng)民生計安全。因此，在這個問題上我們必須和黨中央的部署保持高度一致，要堅定不移地做到中國人的吃飯問題基本靠自己來解決，中國人的飯碗要牢牢端在自己手里。
(二) 要客觀分析我國糧價高于國際市場的實際狀況
我們不能僅從表面上的情況，就說中國的農(nóng)業(yè)、中國的糧食沒有前途。我們是WTO組織的成員，在世界貿(mào)易組織的相關(guān)規(guī)則下，國內(nèi)外的糧價比較，需考慮關(guān)稅配額制度所帶來的不同情況。入世談判時，我國提出對主要糧食品種實行進口關(guān)稅配額管理的要求，得到了世貿(mào)組織各方的認可。我國承諾關(guān)稅配額內(nèi)每年進口糧食的最高數(shù)量為小麥963.6萬噸，玉米720萬噸，大米532萬噸，合計為2200多萬噸，只相當于我國目前糧食總產(chǎn)量的3%~4%。目前在關(guān)稅配額內(nèi)進口的糧食數(shù)量，尚不足我國承諾數(shù)量的50%。在關(guān)稅配額數(shù)量內(nèi)進口的糧食，實行1%的關(guān)稅;但超過關(guān)稅配額數(shù)量的進口，則征收65%的關(guān)稅。說目前國內(nèi)糧價高于國際市場，是與關(guān)稅配額內(nèi)進口的糧食作比較。而如果糧食進口超過我國關(guān)稅配額的數(shù)量，在征收65%的關(guān)稅后，情況就會大不一樣。
當前面臨的突出問題在于玉米有多種替代品可以繞過關(guān)稅配額的管理，且進口關(guān)稅稅率均很低，大麥和高粱關(guān)稅是2%~3%;木薯進口主要來自東南亞，而中國和東盟有貿(mào)易協(xié)定，進口農(nóng)產(chǎn)品實行零關(guān)稅，因此國內(nèi)的玉米市場受到了嚴重沖擊，三大谷物中玉米面臨的困難最大。2016年國家對玉米實行“市場定價、價補分離”的新政策后，東北玉米的播種面積已有明顯調(diào)減，市場價格也正在回落。要推進糧食供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，必須認識到中國的糧食安全，主要在于能否保證中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的安全、保證中國農(nóng)民就業(yè)安全。因此，在糧食生產(chǎn)問題上，我們沒有理由妄自菲薄。推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，決不能放松國家糧食安全這根弦。
三、推進糧食生產(chǎn)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要多措并舉
我們必須努力通過推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提升自身農(nóng)產(chǎn)品的品質(zhì)和競爭力，讓中國的農(nóng)業(yè)在世界上有一席之地。
(一) 發(fā)揮市場在糧食價格形成中的決定性作用
這幾年，國家為保護農(nóng)民利益，調(diào)動農(nóng)民種糧積極性，從2004年以來，出臺了一系列強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策，其中包括逐步降低農(nóng)業(yè)稅乃至取消農(nóng)業(yè)稅，對種糧農(nóng)民實行多種直接補貼，對主要糧食品種實行最低收購價和臨時收儲價制度等。
實行最低收購價政策的初衷就是因為2003年全國糧食產(chǎn)量僅有8614億斤，滿足不了市場需求，所以要采取強有力的措施促進農(nóng)民增產(chǎn)糧食。為了讓農(nóng)民沒有后顧之憂，不用擔心糧食賣不出去，國家開始實行糧食最低收購價制度。2004年稻谷的最低收購價分別是：早秈稻0.7元/斤，中晚秈稻0.72元/斤，粳稻0.75元/斤，2016年的最低收購價分別是：早秈稻1.33元/斤，中晚秈稻1.38元/斤，粳稻1.55元/斤，12年間價格上漲了90%左右。東北三省和內(nèi)蒙古自治區(qū)從2007年開始實行臨時收儲制度。當時的臨儲價是0.7元/斤，到了2014年，價格提高到了1.12元/斤，7年中價格提高了60%。這樣做確實保護了農(nóng)民的利益，但同時也使國內(nèi)糧食價格超過了國際市場，于是就出現(xiàn)了目前的情況，國內(nèi)生產(chǎn)的部分糧食賣不出去，糧食庫存也達到了歷史最高值，有的品種甚至已經(jīng)超過了一年的產(chǎn)量。
因此，黨的十八大以后，黨中央國務(wù)院就開始研究市場決定價格的機制。2014年，在新疆和東北四省區(qū)開始實行棉花和大豆的價格形成機制改革，從過去的臨時收儲價，改為現(xiàn)在的目標價格，對長江中下游的油菜進行價格制度改革。今年在東北四省區(qū)推進玉米的“市場定價、價補分離”政策。政策實施后，今年東北的玉米播種面積比2015年減少了2300萬畝。同時實行市場定價，玉米價格在2015年1元/斤的臨時收儲價基礎(chǔ)上平均下跌了25%左右，這個價格大體上可以和國際市場接軌。如果我國農(nóng)產(chǎn)品的價格能和國際市場價格基本吻合，國外糧食大規(guī)模進入國內(nèi)市場的情況就會發(fā)生改變。在讓市場決定價格的同時，也要研究如何保障農(nóng)民的利益。這次東北的玉米價格改革，經(jīng)過反復(fù)測算，玉米價格肯定會下降，農(nóng)民會吃虧，因此中央拿出390億元來補貼東北及內(nèi)蒙古地區(qū)種玉米的農(nóng)民。折算下來，從價格上看，與2015年相比，農(nóng)民肯定是有一些吃虧的，但總體來講，基本收益是有保障的。
(二) 加大科技興農(nóng)的力度
農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)如何采用最優(yōu)良的品種、最先進的技術(shù)，這是我們當前必須攻克的一個大問題。習(xí)近平總書記講，我國農(nóng)業(yè)的發(fā)展已經(jīng)主要不是總量的問題，而是品種結(jié)構(gòu)、質(zhì)量安全的問題，怎么解決好這些問題，就是我們下一步必須要做的事情。
盡管我國農(nóng)業(yè)科技進步的貢獻率已經(jīng)超過56%，但總體而言，我國糧食畝產(chǎn)仍與發(fā)達國家存在差距。以大豆為例，我國所有農(nóng)產(chǎn)品中進口壓力最大的就是大豆，進口1640億斤，按照現(xiàn)有的產(chǎn)量計算，需要6億多畝地，所以短期內(nèi)大豆只能依靠進口。我國大豆平均畝產(chǎn)長期徘徊在250斤以下，最高畝產(chǎn)僅為247斤，僅為世界平均水平的2/3。按照1956年的《中國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》，大豆的目標是達到260斤/畝，直到現(xiàn)在都沒有實現(xiàn)，這充分說明了我們對大豆的科研投入嚴重不足。據(jù)了解，全球的大豆畝產(chǎn)量是370斤。所以，如果大豆達不到畝產(chǎn)400斤，就會被其他農(nóng)作物代替。這導(dǎo)致我國的大豆價格缺乏國際競爭力、效益低下，大豆的播種面積和產(chǎn)量持續(xù)下滑。農(nóng)業(yè)也與其他產(chǎn)業(yè)一樣，缺乏了科技這個核心競爭力，就必然會危及整個產(chǎn)業(yè)的安全。提高我國農(nóng)業(yè)的科技含量，不僅要重視良種、設(shè)施、裝備、種養(yǎng)技術(shù)等物質(zhì)性因素，更要高度重視培養(yǎng)有文化、懂技術(shù)、會經(jīng)營的新型農(nóng)民。只有培養(yǎng)出現(xiàn)代化的農(nóng)民，才能真正發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。
(三) 加快推進新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系創(chuàng)新
中國人多地少，農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模細小，效益不高，難以運用現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)技術(shù)及機械裝備。土地的流轉(zhuǎn)集中、規(guī)模經(jīng)營，是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)。但改變我國農(nóng)業(yè)分散、粗放的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式是需要時間和條件的，必須要有足夠的歷史耐心。推進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營要具備以下條件：一是加快推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，讓更多農(nóng)民轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)中去就業(yè)，土地流轉(zhuǎn)才能水到渠成。2015年全國人口城鎮(zhèn)化率是56.1%，在農(nóng)村的常住人口是43.9%，絕對人口是6.03億，1949年我國有5.4億人，其中農(nóng)村人口4.8億。新中國已經(jīng)成立67年了，現(xiàn)在的農(nóng)村人口不但沒有減少，反而比1949年增加了1.2億人。這說明中國要真正實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化不是那么容易，很難讓絕大多數(shù)農(nóng)村人口在短期內(nèi)離開農(nóng)村，離開土地。二是要提高農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)技術(shù)，讓更少的人種更多的地，要從技術(shù)上、裝備上、效率上入手。三是一家一戶的農(nóng)業(yè)經(jīng)營，在辦不了、辦不好、辦起來不經(jīng)濟的生產(chǎn)環(huán)節(jié)上，要通過建立農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系來化解矛盾。
隨著城鎮(zhèn)化的推進，農(nóng)村人口逐步減少，土地的流轉(zhuǎn)規(guī)模將會越來越大，這是一條必須要走的路。現(xiàn)在全國農(nóng)村流轉(zhuǎn)的土地面積已經(jīng)占到農(nóng)戶總承包面積的1/3，這個速度不算慢。全國有2.3億的承包農(nóng)戶，現(xiàn)在有6800萬戶農(nóng)民或多或少地流轉(zhuǎn)了土地，有的全部流轉(zhuǎn)，有的流轉(zhuǎn)了一部分，流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶已占承包農(nóng)戶的30%。
現(xiàn)在土地流轉(zhuǎn)的風(fēng)險主要集中在租賃土地的大戶身上，土地租金不變，農(nóng)產(chǎn)品價格下跌，種糧大戶利益受損，就會導(dǎo)致東北、華北等很多地區(qū)出現(xiàn)種糧大戶退租。所以，必須探索農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)入股、土地托管、土地代耕等多種形式，使市場風(fēng)險由承包者和經(jīng)營者共同承擔，形成利益均沾、風(fēng)險共擔的機制，但更多的是要發(fā)展農(nóng)業(yè)的社會化服務(wù)。一家一戶做不了的事，由專業(yè)的社會化服務(wù)組織幫助去做。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計，現(xiàn)在全國經(jīng)營耕地50畝以上的規(guī)模經(jīng)營戶有350萬戶，共經(jīng)營3.5億畝土地，平均每戶100畝。100畝的經(jīng)營規(guī)模與國外上萬畝的土地相比算不上規(guī)模，100畝的規(guī)模也不足以負擔起購買最先進的農(nóng)業(yè)機械裝備的成本，但現(xiàn)在大部分種糧大戶都在使用最先進的農(nóng)業(yè)機械裝備，因為他不只自己使用，還可以給成百上千的農(nóng)戶提供農(nóng)業(yè)機械服務(wù)。所以盡管我國農(nóng)戶的經(jīng)營土地的規(guī)模小，但在農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的帶動下，可以讓農(nóng)民使用先進的農(nóng)業(yè)機械設(shè)備。去年我國小麥機械化收割率達到了90%以上，這并不是由于家家戶戶都買了聯(lián)合收割機，而是更多地依靠社會化服務(wù)體系，通過購買社會化服務(wù)來實現(xiàn)的。
所以在農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系創(chuàng)新上，一定要解放思想，既可以通過土地流轉(zhuǎn)發(fā)展規(guī)模經(jīng)營，也可以通過擴大服務(wù)規(guī)模實現(xiàn)農(nóng)業(yè)技術(shù)水平的提高。因此不能簡單地把農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化理解為擴大經(jīng)營土地規(guī)模，擴大技術(shù)服務(wù)規(guī)模同樣也可以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。
(四) 推動農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展
努力把農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和農(nóng)村三產(chǎn)融合，發(fā)展農(nóng)村的新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)結(jié)合起來。發(fā)展規(guī)模經(jīng)營的條件是農(nóng)業(yè)人口的轉(zhuǎn)移，從目前的情況來看，我國整體經(jīng)濟增速下降到6.5%，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)對勞動力的需求也會隨之下降。2015年我國農(nóng)村外出勞動力增長0.4%，僅增長了60萬人，今年1-9月份增長0.5%，增長了80萬人，這種速度和規(guī)模的勞動力轉(zhuǎn)移，何時才能將大部分農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移走?農(nóng)民轉(zhuǎn)移不走，大家都在土里刨食，怎么富得起來?
今年中央一號文件明確提出要發(fā)展農(nóng)村的新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)，推進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。我們推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，要在農(nóng)產(chǎn)品加工、營銷、農(nóng)村電商、網(wǎng)購等方面下功夫。最近，習(xí)近平總書記對于推進綠色生態(tài)發(fā)展作出了重要指示，即綠水青山就是金山銀山。很多老農(nóng)民就在想，過去也有綠水青山，為什么就不是金山銀山呢，反復(fù)對比，大家會發(fā)現(xiàn)，過去的綠水青山成不了金山銀山，第一是過去沒有需求，現(xiàn)在老百姓富裕了，有需求了。據(jù)統(tǒng)計，2015年全國城鎮(zhèn)居民的可支配收入31195元，處于最高的20%的人均可支配收入是6.5萬多元，按三口之家計算，家庭年收入在20萬元左右。總體上全國城鎮(zhèn)居民中有40%~45%的家庭可支配收入超過10萬元，明顯形成了消費的新需求，其中就包括旅游的需求。還有一組數(shù)據(jù)，2015年全國城鎮(zhèn)居民每百戶有30輛家用汽車。這兩組數(shù)據(jù)疊加，自然對鄉(xiāng)村旅游提出了新的需求。第二，過去即使有需求，但沒有這個條件，到農(nóng)村路不通、水不通、電不通，現(xiàn)在條件具備了。我們這幾年社會主義新農(nóng)村建設(shè)，公共服務(wù)向農(nóng)村傾斜，村村通水電氣，鄉(xiāng)村環(huán)境衛(wèi)生與以前大不一樣，到今年10月底，全國農(nóng)村通達的公路已達398萬公里，為城鎮(zhèn)居民來農(nóng)村旅游休閑提供了良好的空間。據(jù)國家旅游局統(tǒng)計，2015年國內(nèi)旅游的人次達到42億人次，其中30%即12億人是到鄉(xiāng)村旅游，給鄉(xiāng)村提供了3000多億元的旅游收入，給鄉(xiāng)村提供了3000多萬個新的就業(yè)機會。從這個角度講，雖然短期內(nèi)讓更多的農(nóng)民進城有困難，但通過各種各樣的新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)，通過一二三產(chǎn)業(yè)的融合，可以讓更多農(nóng)民在農(nóng)村就地脫離土地，尋找新的就業(yè)機會，開辟新的就業(yè)渠道，土地的壓力就會大大減輕，也會更快地促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。
作者系全國政協(xié)常委、經(jīng)濟委員會副主任
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國農(nóng)村網(wǎng)
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