加快推進農業供給側結構性改革、促進我國農業轉型升級
一、當前我國農業面臨的突出問題
2003年我國糧食產量8614億斤，2015年糧食總產量達到12429億斤，12年間糧食增產3815億斤，年均增產318億斤。同時，農民人均純收入由2003年的2662元，增長到2015年的11422元，年均增加700多元。這是非常了不起的成就，但也面臨非常突出的問題：一方面糧食進口數量不斷增加，另一方面糧食庫存越來越大。之所以出現這樣的情況，歸根到底在于我國的糧食生產存在兩大突出問題。
(一) 供給的農產品品種結構不適應市場需求
我國的糧食主要是五大品種，稻谷、小麥、玉米、大豆和薯類，所謂糧食連年增產，就是指這五大糧食品種的年產總量在增產。就我國糧食的供求總量而言，供給和需求之間存在約500億斤的缺口，需要從國際市場進口加以彌補。但是，我國2015年進口糧食總量達到2495.5億斤，比彌補國內的供求缺口多進口了近2000億斤，這里面最主要的進口品種就是大豆。近幾年國內大豆的產量是下降的，我國大豆現在的年產量是230多億斤。隨著人們生活水平的提高，對大豆的需求也在逐漸增長，目前我國對大豆的年需求量1800~1900億斤，供求缺口不得不靠進口彌補。2015年我國進口大豆1640億斤，是國內產量的7倍多。也就是說，現在全國大豆的需求87%依靠國際市場。國內市場供給的大豆有缺口，而增產玉米解決不了問題，供求之間的品種結構存在很大差異。
(二) 我國糧食生產成本高、效益低，缺乏國際競爭力
由于我國人多地少等資源稟賦的現實，再加上技術上沒有取得重大突破，營銷、農業經營體系等方面存在不少尚待解決的問題，特別是我國經濟高速增長的過程中，土地、資金、勞動力等要素價格上漲過快，導致國內農產品生產成本偏高。為彌補農民生產成本的不斷上漲，自2008年起，政府不得不每年提高糧食最低收購價和臨時收儲價。糧價大幅度上漲導致我國糧食價格在國際市場失去競爭優勢，五大糧食品種平均價格要比國際市場上高出30%~50%。因此在糧食產量大幅度增長、供求缺口不斷縮小的背景下，進口糧數量不斷增加。在2015年的糧食進口中，除了大豆之外，還有八九百億斤的其他谷物品種。其中小麥、稻谷(大米)合計進口不到130億斤，主要是品種調劑。但在我國玉米產量總體上已經供過于求的背景下，除了進口近95億斤玉米，還進口了大麥、高粱、木薯干(粉)等玉米替代品合計約750億斤，這顯然不是供求問題，而是價格問題。由于國內尤其是東北生產的玉米價格明顯高于國際市場，陷入了產得出來卻賣不出去的窘境，市場被進口的玉米及其替代品奪走，自己生產的玉米只能轉為庫存。由此便出現了近年我國糧食的產量、進口量、庫存量“三量齊增”的反常現象。從這個角度去看，推進農業供給側結構性改革，在糧食生產方面，必須花大的力氣去解決好以上兩個問題。
二、確保我國糧食安全的弦始終不能松
面對我國糧食生產和市場目前所出現的復雜情況，有一種意見認為，既然國內生產糧食在經濟上不劃算，那何不減少國內生產，增加進口?這種看法值得商榷。如果僅算經濟賬，這話的確有道理，但是社會經濟發展、國家安全、人民福祉，不僅僅單靠經濟效益決定。能不能更多地進口糧食，主要考慮兩個方面：
(一) 在保障國家糧食安全的同時還要保障農業產業安全和農民生計安全
當前糧食問題中的矛盾是多方面原因造成的。一是為了保障農民種糧的合理收益，政府不得不在2008年到2014年間不斷提高糧食的最低收購價格和臨時收儲價格，小麥和玉米的價格提高了60%以上，稻谷的價格提高了90%以上，國內價格由此逐步高于國際市場價格。二是受全球經濟復蘇緩慢的影響，自2012年底起，國際市場的糧價開始持續下跌。金融危機后，全球經濟一直未復蘇，需求疲軟。到2015年底，以美元計價的國際市場各類主要糧食品種的價格，相比2012年底已下跌30%~45%。其中，大米和小麥跌了1/3，大豆跌了40%，玉米跌了45%，可以說，目前的狀況使全球的糧農都在受煎熬。三是受人民幣對美元升值的影響，從2005年開始，我國加快了匯率改革的進程。2015年人民幣對美元的年平均匯價(中間價)已比2004年升值24.75%。四是由于全球能源價格暴跌，導致全球海運價格明顯下跌，直接降低了國際市場糧食運抵我國的到岸價格。
上述各種因素，有的可能長期存在，有的則可能只在短期內起作用，因此不能簡單地認為國內生產糧食就必然在經濟上不劃算。更需考慮的是，世界人口還在增長，中國現有的13億多人口還會增長，隨著人口增長，將來對糧食的需求量還要增加。把我國十幾億人口的吃飯問題押在國際貿易上，風險可想而知。
現在全球一年的國際貿易谷物量在3.5億噸左右，大豆約在1億噸左右，加在一起4.5億噸，即使全部被中國進口，也只夠吃7~8個月。同時，如果我們更多地依靠進口糧食，農民怎么辦。如果農民能夠從土地上離開，城里能不能提供這么多就業機會。現在考慮糧食問題，不是單純的數量夠不夠，而是要考慮國家經濟安全、農業產業安全和農民生計安全。因此，在這個問題上我們必須和黨中央的部署保持高度一致，要堅定不移地做到中國人的吃飯問題基本靠自己來解決，中國人的飯碗要牢牢端在自己手里。
(二) 要客觀分析我國糧價高于國際市場的實際狀況
我們不能僅從表面上的情況，就說中國的農業、中國的糧食沒有前途。我們是WTO組織的成員，在世界貿易組織的相關規則下，國內外的糧價比較，需考慮關稅配額制度所帶來的不同情況。入世談判時，我國提出對主要糧食品種實行進口關稅配額管理的要求，得到了世貿組織各方的認可。我國承諾關稅配額內每年進口糧食的最高數量為小麥963.6萬噸，玉米720萬噸，大米532萬噸，合計為2200多萬噸，只相當于我國目前糧食總產量的3%~4%。目前在關稅配額內進口的糧食數量，尚不足我國承諾數量的50%。在關稅配額數量內進口的糧食，實行1%的關稅;但超過關稅配額數量的進口，則征收65%的關稅。說目前國內糧價高于國際市場，是與關稅配額內進口的糧食作比較。而如果糧食進口超過我國關稅配額的數量，在征收65%的關稅后，情況就會大不一樣。
當前面臨的突出問題在于玉米有多種替代品可以繞過關稅配額的管理，且進口關稅稅率均很低，大麥和高粱關稅是2%~3%;木薯進口主要來自東南亞，而中國和東盟有貿易協定，進口農產品實行零關稅，因此國內的玉米市場受到了嚴重沖擊，三大谷物中玉米面臨的困難最大。2016年國家對玉米實行“市場定價、價補分離”的新政策后，東北玉米的播種面積已有明顯調減，市場價格也正在回落。要推進糧食供給側結構性改革，必須認識到中國的糧食安全，主要在于能否保證中國農業產業的安全、保證中國農民就業安全。因此，在糧食生產問題上，我們沒有理由妄自菲薄。推進農業供給側結構性改革，決不能放松國家糧食安全這根弦。
三、推進糧食生產的供給側結構性改革要多措并舉
我們必須努力通過推進農業供給側結構性改革，提升自身農產品的品質和競爭力，讓中國的農業在世界上有一席之地。
(一) 發揮市場在糧食價格形成中的決定性作用
這幾年，國家為保護農民利益，調動農民種糧積極性，從2004年以來，出臺了一系列強農惠農富農政策，其中包括逐步降低農業稅乃至取消農業稅，對種糧農民實行多種直接補貼，對主要糧食品種實行最低收購價和臨時收儲價制度等。
實行最低收購價政策的初衷就是因為2003年全國糧食產量僅有8614億斤，滿足不了市場需求，所以要采取強有力的措施促進農民增產糧食。為了讓農民沒有后顧之憂，不用擔心糧食賣不出去，國家開始實行糧食最低收購價制度。2004年稻谷的最低收購價分別是：早秈稻0.7元/斤，中晚秈稻0.72元/斤，粳稻0.75元/斤，2016年的最低收購價分別是：早秈稻1.33元/斤，中晚秈稻1.38元/斤，粳稻1.55元/斤，12年間價格上漲了90%左右。東北三省和內蒙古自治區從2007年開始實行臨時收儲制度。當時的臨儲價是0.7元/斤，到了2014年，價格提高到了1.12元/斤，7年中價格提高了60%。這樣做確實保護了農民的利益，但同時也使國內糧食價格超過了國際市場，于是就出現了目前的情況，國內生產的部分糧食賣不出去，糧食庫存也達到了歷史最高值，有的品種甚至已經超過了一年的產量。
因此，黨的十八大以后，黨中央國務院就開始研究市場決定價格的機制。2014年，在新疆和東北四省區開始實行棉花和大豆的價格形成機制改革，從過去的臨時收儲價，改為現在的目標價格，對長江中下游的油菜進行價格制度改革。今年在東北四省區推進玉米的“市場定價、價補分離”政策。政策實施后，今年東北的玉米播種面積比2015年減少了2300萬畝。同時實行市場定價，玉米價格在2015年1元/斤的臨時收儲價基礎上平均下跌了25%左右，這個價格大體上可以和國際市場接軌。如果我國農產品的價格能和國際市場價格基本吻合，國外糧食大規模進入國內市場的情況就會發生改變。在讓市場決定價格的同時，也要研究如何保障農民的利益。這次東北的玉米價格改革，經過反復測算，玉米價格肯定會下降，農民會吃虧，因此中央拿出390億元來補貼東北及內蒙古地區種玉米的農民。折算下來，從價格上看，與2015年相比，農民肯定是有一些吃虧的，但總體來講，基本收益是有保障的。
(二) 加大科技興農的力度
農產品生產如何采用最優良的品種、最先進的技術，這是我們當前必須攻克的一個大問題。習近平總書記講，我國農業的發展已經主要不是總量的問題，而是品種結構、質量安全的問題，怎么解決好這些問題，就是我們下一步必須要做的事情。
盡管我國農業科技進步的貢獻率已經超過56%，但總體而言，我國糧食畝產仍與發達國家存在差距。以大豆為例，我國所有農產品中進口壓力最大的就是大豆，進口1640億斤，按照現有的產量計算，需要6億多畝地，所以短期內大豆只能依靠進口。我國大豆平均畝產長期徘徊在250斤以下，最高畝產僅為247斤，僅為世界平均水平的2/3。按照1956年的《中國農業發展綱要》，大豆的目標是達到260斤/畝，直到現在都沒有實現，這充分說明了我們對大豆的科研投入嚴重不足。據了解，全球的大豆畝產量是370斤。所以，如果大豆達不到畝產400斤，就會被其他農作物代替。這導致我國的大豆價格缺乏國際競爭力、效益低下，大豆的播種面積和產量持續下滑。農業也與其他產業一樣，缺乏了科技這個核心競爭力，就必然會危及整個產業的安全。提高我國農業的科技含量，不僅要重視良種、設施、裝備、種養技術等物質性因素，更要高度重視培養有文化、懂技術、會經營的新型農民。只有培養出現代化的農民，才能真正發展現代農業。
(三) 加快推進新型農業經營體系創新
中國人多地少，農業經營規模細小，效益不高，難以運用現代化的農業技術及機械裝備。土地的流轉集中、規模經營，是發展現代農業的基礎。但改變我國農業分散、粗放的農業經營方式是需要時間和條件的，必須要有足夠的歷史耐心。推進農業規模經營要具備以下條件：一是加快推進新型城鎮化建設，讓更多農民轉移到城鎮，轉移到非農產業中去就業，土地流轉才能水到渠成。2015年全國人口城鎮化率是56.1%，在農村的常住人口是43.9%，絕對人口是6.03億，1949年我國有5.4億人，其中農村人口4.8億。新中國已經成立67年了，現在的農村人口不但沒有減少，反而比1949年增加了1.2億人。這說明中國要真正實現新型城鎮化不是那么容易，很難讓絕大多數農村人口在短期內離開農村，離開土地。二是要提高農業的生產技術，讓更少的人種更多的地，要從技術上、裝備上、效率上入手。三是一家一戶的農業經營，在辦不了、辦不好、辦起來不經濟的生產環節上，要通過建立農業社會化服務體系來化解矛盾。
隨著城鎮化的推進，農村人口逐步減少，土地的流轉規模將會越來越大，這是一條必須要走的路。現在全國農村流轉的土地面積已經占到農戶總承包面積的1/3，這個速度不算慢。全國有2.3億的承包農戶，現在有6800萬戶農民或多或少地流轉了土地，有的全部流轉，有的流轉了一部分，流轉土地的農戶已占承包農戶的30%。
現在土地流轉的風險主要集中在租賃土地的大戶身上，土地租金不變，農產品價格下跌，種糧大戶利益受損，就會導致東北、華北等很多地區出現種糧大戶退租。所以，必須探索農村土地經營權入股、土地托管、土地代耕等多種形式，使市場風險由承包者和經營者共同承擔，形成利益均沾、風險共擔的機制，但更多的是要發展農業的社會化服務。一家一戶做不了的事，由專業的社會化服務組織幫助去做。據農業部統計，現在全國經營耕地50畝以上的規模經營戶有350萬戶，共經營3.5億畝土地，平均每戶100畝。100畝的經營規模與國外上萬畝的土地相比算不上規模，100畝的規模也不足以負擔起購買最先進的農業機械裝備的成本，但現在大部分種糧大戶都在使用最先進的農業機械裝備，因為他不只自己使用，還可以給成百上千的農戶提供農業機械服務。所以盡管我國農戶的經營土地的規模小，但在農業社會化服務的帶動下，可以讓農民使用先進的農業機械設備。去年我國小麥機械化收割率達到了90%以上，這并不是由于家家戶戶都買了聯合收割機，而是更多地依靠社會化服務體系，通過購買社會化服務來實現的。
所以在農業經營體系創新上，一定要解放思想，既可以通過土地流轉發展規模經營，也可以通過擴大服務規模實現農業技術水平的提高。因此不能簡單地把農業現代化理解為擴大經營土地規模，擴大技術服務規模同樣也可以實現農業現代化。
(四) 推動農村一二三產業融合發展
努力把農業供給側結構性改革和農村三產融合，發展農村的新產業、新業態結合起來。發展規模經營的條件是農業人口的轉移，從目前的情況來看，我國整體經濟增速下降到6.5%，非農產業對勞動力的需求也會隨之下降。2015年我國農村外出勞動力增長0.4%，僅增長了60萬人，今年1-9月份增長0.5%，增長了80萬人，這種速度和規模的勞動力轉移，何時才能將大部分農村人口轉移走?農民轉移不走，大家都在土里刨食，怎么富得起來?
今年中央一號文件明確提出要發展農村的新產業、新業態，推進農村一二三產業融合發展。我們推進農業供給側結構性改革，要在農產品加工、營銷、農村電商、網購等方面下功夫。最近，習近平總書記對于推進綠色生態發展作出了重要指示，即綠水青山就是金山銀山。很多老農民就在想，過去也有綠水青山，為什么就不是金山銀山呢，反復對比，大家會發現，過去的綠水青山成不了金山銀山，第一是過去沒有需求，現在老百姓富裕了，有需求了。據統計，2015年全國城鎮居民的可支配收入31195元，處于最高的20%的人均可支配收入是6.5萬多元，按三口之家計算，家庭年收入在20萬元左右。總體上全國城鎮居民中有40%~45%的家庭可支配收入超過10萬元，明顯形成了消費的新需求，其中就包括旅游的需求。還有一組數據，2015年全國城鎮居民每百戶有30輛家用汽車。這兩組數據疊加，自然對鄉村旅游提出了新的需求。第二，過去即使有需求，但沒有這個條件，到農村路不通、水不通、電不通，現在條件具備了。我們這幾年社會主義新農村建設，公共服務向農村傾斜，村村通水電氣，鄉村環境衛生與以前大不一樣，到今年10月底，全國農村通達的公路已達398萬公里，為城鎮居民來農村旅游休閑提供了良好的空間。據國家旅游局統計，2015年國內旅游的人次達到42億人次，其中30%即12億人是到鄉村旅游，給鄉村提供了3000多億元的旅游收入，給鄉村提供了3000多萬個新的就業機會。從這個角度講，雖然短期內讓更多的農民進城有困難，但通過各種各樣的新產業、新業態，通過一二三產業的融合，可以讓更多農民在農村就地脫離土地，尋找新的就業機會，開辟新的就業渠道，土地的壓力就會大大減輕，也會更快地促進農業現代化的發展。
作者系全國政協常委、經濟委員會副主任
中國鄉村發現網轉自：中國農村網
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