——廣東省佛山市南海經濟發展調查
一、集體建設用地上的工業化和城鎮化
佛山市南海區地處珠江三角洲腹地，轄區面積1073.8平方公里，戶籍人口120.9萬人，常住人口260.8萬人。2012年，實現地區生產總值1966億元，城鎮居民可支配收入36348元，農村居民純收入16673元,率先達到國際通行的中等收入水平。
與依靠征地和土地國有化推動的工業化、城鎮化模式不同，南海區的工業化、城鎮化主要是在集體建設用地上展開。據第二次土地調查結果，南海區建設用地面積是79.75萬畝，其中農村集體建設用地面積56.55萬畝，占全區建設用地總量的71%；宅基地面積超過17萬畝，接近建設用地總面積的22%。
從上世紀90年代初開始，為滿足企業用地需求，南海區村組兩級集體經濟組織以興辦鄉鎮企業名義申請用地，辦理土地使用權證，然后將土地出租給企業投資建設。2012年，南海區工業總產值達到4226億元，有一半以上的工業用地是集體建設用地,為南海區工業化做出了巨大貢獻。
隨著工業化的快速推進，土地資源對南海區發展的制約越來越大。一方面，南海區基本農田占國土面積的比重不到13%，建設用地已占到國土面積的33%，土地過度開發現象嚴重。另一方面，現有的“舊城鎮、舊廠房、舊村居”普遍存在缺乏規劃指導、布局分散、安全隱患較大、土地利用率低等問題。以石肯村南都片區為例，該片區位于禪桂中心組團黃金地塊，占地面積約140畝，原有企業105家，但大部分都是些低矮的簡易舊廠房，聚集的是低端的粗放型行業。這些廠房每月每平方米租金收入在3-4元之間。2008年全球金融危機爆發后，南海區出現了“部分工廠關閉、廠房閑置”等現象。南海區政府意識到，對存量建設用地的改造，既可以增加農民集體租金收入，又可以大大提高土地利用率，還可以為南海區產業升級和城市建設提供用地空間。從2010年開始，南海區在國土部和廣東省政府支持下，率先實行對“舊城鎮、舊廠房、舊村居”進行改造，在廣東省2009年出臺《關于推進“三舊”改造促進節約集約用地的若干意見》后，南海區累計出臺了26份區級“三舊”改造文件。目前，南海區除作為房地產和商業等經營性用地須轉性為國有以外，大部分產業升級用地、市場用地和城市用地均保留了集體所有性質，大部分集體建設用地直接參與城市化建設，用于城市建設的地有70%-80%都是集體用地。
二、做法與效果
經過20多年的實踐，南海區不斷探索集體建設用地進入市場的有效形式，基本形成了比較完善的制度安排，為土地制度的全局改革提供了經驗。
（一）開展農村集體土地確權。一是明確集體土地確權登記的范圍，包括全區范圍內的農村集體所有土地，除耕地、河流、灘涂、魚塘外，還包括已經進行非農建設的工業和三產用地。二是界定歷史遺留建設用地范圍，規定對以下類土地一次性予以解決：符合土地利用總體規劃建設用地范圍內的土地；1999年1月1日以前已成為建設用地，仍未取得合法用地手續的土地，但不涉及土地利用總體規劃所劃定的基本農田保護區的土地；已取得集體土地所有權證、屬建設用地性質的土地。三是對符合確權登記發證條件的農村集體經濟組織和用地主體頒發權利證書。土地所有權證書直接發給符合規定條件的農村集體經濟組織。
截至2013年3月，南海區的2031個經濟社均核發了土地所有權證書，發證宗數達13987宗，發證覆蓋率達98%；完成集體建設用地使用權初始登記30549宗，發證覆蓋率為96.43%，完成宅基地使用權初始登記468216宗，發證覆蓋率為91.93%。農村集體土地產權主體的確定，為集體建設用地使用權流轉順利進行奠定了基礎。
（二）將集體建設用地納入規劃控制。南海區將全區劃分為東、中、西三大片區，東部以金融高新區為主，重點發展金融業、商業和居住業；中部為高新工業技術園區，重點發展制造業；西部以西樵山為主，重點發展旅游業。對集體建設用地實行規劃管理，要求集體建設用地的開發，必須符合三大片區的開發規劃和發展理念。農村集體建設用地選址必須符合土地利用總體規劃、城鎮建設規劃和村莊、集鎮規劃，地上建筑物建設必須按批準的規劃要求實施。
（三）制定規范流轉政策和流程。為了規范和促進集體建設用地流轉，廣東省人民政府于2005年出臺《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》（第100號令）。南海區在此基礎上制定了《佛山市南海區集體建設用地使用權出讓出租管理辦法》和《集體建設用地使用權轉讓、轉租、抵押管理辦法》，明確提出農村集體建設用地和國有建設用地的“同地、同價、同權”，允許農村集體建設用地在市場上出讓、轉讓、出租、轉租和抵押。還明晰了集體建設用地的流轉流程，可以村集體經濟組織名義辦理規劃條件等手續→村集體經濟組織擬定流轉方案（包括流轉方式、流轉價格等）→流轉方案提交村（居）黨組織審查→集體表決流轉方案→村（居）黨組織審查備案→提交集體資產交易平臺進行公開交易→簽訂流轉合同。
（四）建立基準地價體系。為了規范集體建設用地流轉市場，南海區早在2011年就開始著手建立集體建設用地基準地價體系，通過2年多的研究，在2013年初順利完成。2013年初，區政府印發《佛山市南海區人民政府關于公布實施南海區集體建設用地基準地價的通知》，從2月1日起執行。南海區公布的集體建設用地基準地價的范圍包括現有建設用地及規劃期內的建設用地內集體建設用地基準地價和基準租金。對不同用途的集體土地制定基準地價，為集體土地交易提供了依據。
（五）建立集體建設用地稅收體系。集體建設用地流轉涉及的稅費項目主要包括物業出租稅和土地使用稅。以南海區農村集體物業類資產2011年度出租收入18億元為基準計算，公司化運營后的物業出租稅款至少為3.66億元；以南海區集體建設用地面積為389477.19畝來計算，土地使用稅至少為7.99億元，合計約11.45億元，占集體經濟組織可支配收入50.8億元的22.54%。
南海區集體建設用地進入市場，開創了集體建設用地上的工業化城鎮化模式，為農民分享城鎮化進程的土地增值收益提供了機遇，實現了政府與農民、農村與城鎮發展的共贏。
第一，農民分享了土地級差收益，縮小了城鄉居民收入差距。集體土地租金收入從2008年的22.6億元增加到2012年的30.2億元。村組兩級分紅從2008年的16.8億元增加到2012年的26.7億元，兩級人均分紅從2008年的2347元增加到2013年的3516元。社員股東總數75.9萬，占農村居民的99.4%。南海區農村居民人均純收入從2008年的11158元增加到2012年的16673元,城鄉收入比從2008年的2.33：1縮小到2012年的2.18：1。
第二，壯大了村組兩級集體經濟。到2012年，農村經濟總收入超億元的村居216個；經聯社集體經濟總收入超1000萬元的村居79個，其中超5000萬元的15個；村居級可支配收入超100萬元的村居200個，其中超3000萬元的13個；可支配收入超100萬元的經濟社934個，其中超1000萬元的41個。村組兩級集體資產總額306億元，其中經濟社級161億元；兩級貨幣資金存量76億元，其中經濟社級52億元。集體經濟組織對村居公共服務供給的支持與投入逐年增加，2011年和2012年分別達到24.78億元和31億元。
第三，為城市發展拓展了空間，促進了土地集約利用。2007年至今，南海區實施“三舊”改造,為城鎮發展和產業升級拓展了空間。全區共認定“三舊”項目四十一批次共3446項，涉及土地面積18.5萬畝；已完成200多個“三舊”改造項目，改造土地面積6000多畝，已投入改造資金150億元；正在開展的項目168宗，土地面積1.9萬畝。已完善歷史用地手續土地面積1.8萬畝，正在完善歷史用地手續土地面積約2萬畝。
三、保護耕地和保障農民權益的措施
（一）實施基本農田補貼，嚴格耕地保護。根據南海區土地利用總體規劃（2010-2020年），至2020年，全區基本農田保護任務目標不少于20萬畝，耕地保有量不少于21.5萬畝。土地資源特別是耕地資源保護面臨前所未有的壓力。但是，由于農產品特別是糧食作物的附加值不高，與第二、三產業的產出投入比形成巨大差異，基本農田擁有者“守土有責，護土無利”，給南海區耕地和基本農田保護帶來現實威脅。
為了加強基本農田保護區建設，縮小基本農田與建設用地的利益差距，增加基本農田保護區農民收入，南海區于2009年5月在全國率先制定了《佛山市南海區實施基本農田保護區財政補貼試行辦法》和《佛山市南海區實施基本農田保護區財政補貼試行辦法實施細則》，明確了對承擔基本農田保護任務的農村集體經濟組織進行經濟補貼的制度。規定基本農田保護區補貼標準為500元/畝/年，基本農田保護區財政補貼資金列入當年區級財政預算。2010年到2012年間，南海區累計用于基本農田保護資金補貼超過3億元。
除此之外，南海區還通過開展農田及魚塘整治，提高了村集體收入和土地產出收益，2009年至2011年，南海區共投入資金6695萬元，整治農田10000畝，魚塘15000畝；經初步統計，農田整治區內種植農戶一年增加收入5750萬元，魚塘整治區一年增加產量1.13萬噸，增加產值1.9億元，養殖戶年增加收入3720萬元。由于實施土地整治，整治區種養農戶收入普遍提高3-5倍。
（二）搭建集體資產交易平臺,保障農民權益。根據2012年底數據統計，南海區村組兩級在管賬面資產總額達到305.89億元，在管貨幣資金76.32億元，在管合同7.6萬宗，總標的金額達到480億元。為了保障集體建設用地流轉過程的透明化和公開化，南海區建立了鎮村兩級集體資產交易平臺。將經聯社和經濟社的所有集體資產，包括每間物業、每個魚塘、每塊土地、每份合同在清產核算后全部輸入交易平臺的軟件系統。南海區自2010年起全面推行農村集體資產平臺搭建工作，8個鎮（街道）先后組建成立了農村集體資產管理交易中心。截至2013年5月底，全區進入集體資產管理交易中心成交的資產共28088宗，標的總金額149.4億元，成交溢價約20%；共有2885個村組賬套納入集體經濟財務監管平臺監管，在管貨幣資金80億元。據統計，進入資產管理交易中心交易后，全區集體資產成交價格升值了20%以上。
四、政策建議
盡管南海區進行了二十多年集體建設用地進入市場的探索，并且取得了顯著成效，但是，地方政策創新和制度試驗一直面臨難以突破國家大法的困境，給地方發展造成制約。一是由于存在制度障礙，南海區大部分已流轉的集體建設用地無法辦理產權登記，難以獲得物權法律保護；二是由于集體建設用地使用權流轉制度不完善，銀行一般不愿辦理集體建設用地使用權抵押，土地使用者很難靠集體建設用地本身獲得融資；三是集體建設用地流轉后監管不嚴，可能會出現“小產權房”。
因此建議總結南海區試驗制度成果，建立城鄉統一的市場體系。
第一，建立集體建設用地進入市場制度體系。包括實行統一的土地不動產登記制度、集體建設用地使用權流轉制度、集體建設用地共用宗登記制度、集體建設用地抵押融資制度。
第二，總結南海區的經驗，制定集體建設用地入市規則。形成從規劃、土地準入到地價、地稅等的管理辦法，在規劃和用途管制下，實現國有土地和集體土地“同地、同價、同權”，讓兩種所有制土地平等進入非農用地市場。
第三，對集體建設用地公平征收土地相關稅收。鑒于國有土地要交納土地出讓金，為了兌現集體建設用地入市后的“漲價歸公”，實現與國有土地同等義務，建議對進入市場的集體建設用地按不同功能和價值征收土地增值稅，既能為城市建設募集一筆稅收，也可以解決兩種所有制土地的義務對等問題。當然，由于政府對集體土地上的基礎設施建設只投入少量資金，以及沒有拆遷安置等成本性支出，因此集體土地的稅率要低于國有土地，要合理確定征收集體土地增值稅和房產稅的稅率。
（選自劉守英教授撰寫并即將由北京大學出版社出版的《中國土地問題調查》）
中國鄉村發現網轉自：微信公眾平臺（微信號/村莊與城市)2017-08-24
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