——廣東省佛山市南海經(jīng)濟發(fā)展調(diào)查
一、集體建設(shè)用地上的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化
佛山市南海區(qū)地處珠江三角洲腹地，轄區(qū)面積1073.8平方公里，戶籍人口120.9萬人，常住人口260.8萬人。2012年，實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值1966億元，城鎮(zhèn)居民可支配收入36348元，農(nóng)村居民純收入16673元,率先達到國際通行的中等收入水平。
與依靠征地和土地國有化推動的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化模式不同，南海區(qū)的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化主要是在集體建設(shè)用地上展開。據(jù)第二次土地調(diào)查結(jié)果，南海區(qū)建設(shè)用地面積是79.75萬畝，其中農(nóng)村集體建設(shè)用地面積56.55萬畝，占全區(qū)建設(shè)用地總量的71%；宅基地面積超過17萬畝，接近建設(shè)用地總面積的22%。
從上世紀(jì)90年代初開始，為滿足企業(yè)用地需求，南海區(qū)村組兩級集體經(jīng)濟組織以興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)名義申請用地，辦理土地使用權(quán)證，然后將土地出租給企業(yè)投資建設(shè)。2012年，南海區(qū)工業(yè)總產(chǎn)值達到4226億元，有一半以上的工業(yè)用地是集體建設(shè)用地,為南海區(qū)工業(yè)化做出了巨大貢獻。
隨著工業(yè)化的快速推進，土地資源對南海區(qū)發(fā)展的制約越來越大。一方面，南海區(qū)基本農(nóng)田占國土面積的比重不到13%，建設(shè)用地已占到國土面積的33%，土地過度開發(fā)現(xiàn)象嚴(yán)重。另一方面，現(xiàn)有的“舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村居”普遍存在缺乏規(guī)劃指導(dǎo)、布局分散、安全隱患較大、土地利用率低等問題。以石肯村南都片區(qū)為例，該片區(qū)位于禪桂中心組團黃金地塊，占地面積約140畝，原有企業(yè)105家，但大部分都是些低矮的簡易舊廠房，聚集的是低端的粗放型行業(yè)。這些廠房每月每平方米租金收入在3-4元之間。2008年全球金融危機爆發(fā)后，南海區(qū)出現(xiàn)了“部分工廠關(guān)閉、廠房閑置”等現(xiàn)象。南海區(qū)政府意識到，對存量建設(shè)用地的改造，既可以增加農(nóng)民集體租金收入，又可以大大提高土地利用率，還可以為南海區(qū)產(chǎn)業(yè)升級和城市建設(shè)提供用地空間。從2010年開始，南海區(qū)在國土部和廣東省政府支持下，率先實行對“舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村居”進行改造，在廣東省2009年出臺《關(guān)于推進“三舊”改造促進節(jié)約集約用地的若干意見》后，南海區(qū)累計出臺了26份區(qū)級“三舊”改造文件。目前，南海區(qū)除作為房地產(chǎn)和商業(yè)等經(jīng)營性用地須轉(zhuǎn)性為國有以外，大部分產(chǎn)業(yè)升級用地、市場用地和城市用地均保留了集體所有性質(zhì)，大部分集體建設(shè)用地直接參與城市化建設(shè)，用于城市建設(shè)的地有70%-80%都是集體用地。
二、做法與效果
經(jīng)過20多年的實踐，南海區(qū)不斷探索集體建設(shè)用地進入市場的有效形式，基本形成了比較完善的制度安排，為土地制度的全局改革提供了經(jīng)驗。
（一）開展農(nóng)村集體土地確權(quán)。一是明確集體土地確權(quán)登記的范圍，包括全區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)村集體所有土地，除耕地、河流、灘涂、魚塘外，還包括已經(jīng)進行非農(nóng)建設(shè)的工業(yè)和三產(chǎn)用地。二是界定歷史遺留建設(shè)用地范圍，規(guī)定對以下類土地一次性予以解決：符合土地利用總體規(guī)劃建設(shè)用地范圍內(nèi)的土地；1999年1月1日以前已成為建設(shè)用地，仍未取得合法用地手續(xù)的土地，但不涉及土地利用總體規(guī)劃所劃定的基本農(nóng)田保護區(qū)的土地；已取得集體土地所有權(quán)證、屬建設(shè)用地性質(zhì)的土地。三是對符合確權(quán)登記發(fā)證條件的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和用地主體頒發(fā)權(quán)利證書。土地所有權(quán)證書直接發(fā)給符合規(guī)定條件的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。
截至2013年3月，南海區(qū)的2031個經(jīng)濟社均核發(fā)了土地所有權(quán)證書，發(fā)證宗數(shù)達13987宗，發(fā)證覆蓋率達98%；完成集體建設(shè)用地使用權(quán)初始登記30549宗，發(fā)證覆蓋率為96.43%，完成宅基地使用權(quán)初始登記468216宗，發(fā)證覆蓋率為91.93%。農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)主體的確定，為集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)順利進行奠定了基礎(chǔ)。
（二）將集體建設(shè)用地納入規(guī)劃控制。南海區(qū)將全區(qū)劃分為東、中、西三大片區(qū)，東部以金融高新區(qū)為主，重點發(fā)展金融業(yè)、商業(yè)和居住業(yè)；中部為高新工業(yè)技術(shù)園區(qū)，重點發(fā)展制造業(yè)；西部以西樵山為主，重點發(fā)展旅游業(yè)。對集體建設(shè)用地實行規(guī)劃管理，要求集體建設(shè)用地的開發(fā)，必須符合三大片區(qū)的開發(fā)規(guī)劃和發(fā)展理念。農(nóng)村集體建設(shè)用地選址必須符合土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃和村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃，地上建筑物建設(shè)必須按批準(zhǔn)的規(guī)劃要求實施。
（三）制定規(guī)范流轉(zhuǎn)政策和流程。為了規(guī)范和促進集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，廣東省人民政府于2005年出臺《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》（第100號令）。南海區(qū)在此基礎(chǔ)上制定了《佛山市南海區(qū)集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓出租管理辦法》和《集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租、抵押管理辦法》，明確提出農(nóng)村集體建設(shè)用地和國有建設(shè)用地的“同地、同價、同權(quán)”，允許農(nóng)村集體建設(shè)用地在市場上出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、轉(zhuǎn)租和抵押。還明晰了集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)流程，可以村集體經(jīng)濟組織名義辦理規(guī)劃條件等手續(xù)→村集體經(jīng)濟組織擬定流轉(zhuǎn)方案（包括流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)價格等）→流轉(zhuǎn)方案提交村（居）黨組織審查→集體表決流轉(zhuǎn)方案→村（居）黨組織審查備案→提交集體資產(chǎn)交易平臺進行公開交易→簽訂流轉(zhuǎn)合同。
（四）建立基準(zhǔn)地價體系。為了規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場，南海區(qū)早在2011年就開始著手建立集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價體系，通過2年多的研究，在2013年初順利完成。2013年初，區(qū)政府印發(fā)《佛山市南海區(qū)人民政府關(guān)于公布實施南海區(qū)集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價的通知》，從2月1日起執(zhí)行。南海區(qū)公布的集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價的范圍包括現(xiàn)有建設(shè)用地及規(guī)劃期內(nèi)的建設(shè)用地內(nèi)集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價和基準(zhǔn)租金。對不同用途的集體土地制定基準(zhǔn)地價，為集體土地交易提供了依據(jù)。
（五）建立集體建設(shè)用地稅收體系。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)涉及的稅費項目主要包括物業(yè)出租稅和土地使用稅。以南海區(qū)農(nóng)村集體物業(yè)類資產(chǎn)2011年度出租收入18億元為基準(zhǔn)計算，公司化運營后的物業(yè)出租稅款至少為3.66億元；以南海區(qū)集體建設(shè)用地面積為389477.19畝來計算，土地使用稅至少為7.99億元，合計約11.45億元，占集體經(jīng)濟組織可支配收入50.8億元的22.54%。
南海區(qū)集體建設(shè)用地進入市場，開創(chuàng)了集體建設(shè)用地上的工業(yè)化城鎮(zhèn)化模式，為農(nóng)民分享城鎮(zhèn)化進程的土地增值收益提供了機遇，實現(xiàn)了政府與農(nóng)民、農(nóng)村與城鎮(zhèn)發(fā)展的共贏。
第一，農(nóng)民分享了土地級差收益，縮小了城鄉(xiāng)居民收入差距。集體土地租金收入從2008年的22.6億元增加到2012年的30.2億元。村組兩級分紅從2008年的16.8億元增加到2012年的26.7億元，兩級人均分紅從2008年的2347元增加到2013年的3516元。社員股東總數(shù)75.9萬，占農(nóng)村居民的99.4%。南海區(qū)農(nóng)村居民人均純收入從2008年的11158元增加到2012年的16673元,城鄉(xiāng)收入比從2008年的2.33：1縮小到2012年的2.18：1。
第二，壯大了村組兩級集體經(jīng)濟。到2012年，農(nóng)村經(jīng)濟總收入超億元的村居216個；經(jīng)聯(lián)社集體經(jīng)濟總收入超1000萬元的村居79個，其中超5000萬元的15個；村居級可支配收入超100萬元的村居200個，其中超3000萬元的13個；可支配收入超100萬元的經(jīng)濟社934個，其中超1000萬元的41個。村組兩級集體資產(chǎn)總額306億元，其中經(jīng)濟社級161億元；兩級貨幣資金存量76億元，其中經(jīng)濟社級52億元。集體經(jīng)濟組織對村居公共服務(wù)供給的支持與投入逐年增加，2011年和2012年分別達到24.78億元和31億元。
第三，為城市發(fā)展拓展了空間，促進了土地集約利用。2007年至今，南海區(qū)實施“三舊”改造,為城鎮(zhèn)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)升級拓展了空間。全區(qū)共認(rèn)定“三舊”項目四十一批次共3446項，涉及土地面積18.5萬畝；已完成200多個“三舊”改造項目，改造土地面積6000多畝，已投入改造資金150億元；正在開展的項目168宗，土地面積1.9萬畝。已完善歷史用地手續(xù)土地面積1.8萬畝，正在完善歷史用地手續(xù)土地面積約2萬畝。
三、保護耕地和保障農(nóng)民權(quán)益的措施
（一）實施基本農(nóng)田補貼，嚴(yán)格耕地保護。根據(jù)南海區(qū)土地利用總體規(guī)劃（2010-2020年），至2020年，全區(qū)基本農(nóng)田保護任務(wù)目標(biāo)不少于20萬畝，耕地保有量不少于21.5萬畝。土地資源特別是耕地資源保護面臨前所未有的壓力。但是，由于農(nóng)產(chǎn)品特別是糧食作物的附加值不高，與第二、三產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)出投入比形成巨大差異，基本農(nóng)田擁有者“守土有責(zé)，護土無利”，給南海區(qū)耕地和基本農(nóng)田保護帶來現(xiàn)實威脅。
為了加強基本農(nóng)田保護區(qū)建設(shè)，縮小基本農(nóng)田與建設(shè)用地的利益差距，增加基本農(nóng)田保護區(qū)農(nóng)民收入，南海區(qū)于2009年5月在全國率先制定了《佛山市南海區(qū)實施基本農(nóng)田保護區(qū)財政補貼試行辦法》和《佛山市南海區(qū)實施基本農(nóng)田保護區(qū)財政補貼試行辦法實施細(xì)則》，明確了對承擔(dān)基本農(nóng)田保護任務(wù)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織進行經(jīng)濟補貼的制度。規(guī)定基本農(nóng)田保護區(qū)補貼標(biāo)準(zhǔn)為500元/畝/年，基本農(nóng)田保護區(qū)財政補貼資金列入當(dāng)年區(qū)級財政預(yù)算。2010年到2012年間，南海區(qū)累計用于基本農(nóng)田保護資金補貼超過3億元。
除此之外，南海區(qū)還通過開展農(nóng)田及魚塘整治，提高了村集體收入和土地產(chǎn)出收益，2009年至2011年，南海區(qū)共投入資金6695萬元，整治農(nóng)田10000畝，魚塘15000畝；經(jīng)初步統(tǒng)計，農(nóng)田整治區(qū)內(nèi)種植農(nóng)戶一年增加收入5750萬元，魚塘整治區(qū)一年增加產(chǎn)量1.13萬噸，增加產(chǎn)值1.9億元，養(yǎng)殖戶年增加收入3720萬元。由于實施土地整治，整治區(qū)種養(yǎng)農(nóng)戶收入普遍提高3-5倍。
（二）搭建集體資產(chǎn)交易平臺,保障農(nóng)民權(quán)益。根據(jù)2012年底數(shù)據(jù)統(tǒng)計，南海區(qū)村組兩級在管賬面資產(chǎn)總額達到305.89億元，在管貨幣資金76.32億元，在管合同7.6萬宗，總標(biāo)的金額達到480億元。為了保障集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程的透明化和公開化，南海區(qū)建立了鎮(zhèn)村兩級集體資產(chǎn)交易平臺。將經(jīng)聯(lián)社和經(jīng)濟社的所有集體資產(chǎn)，包括每間物業(yè)、每個魚塘、每塊土地、每份合同在清產(chǎn)核算后全部輸入交易平臺的軟件系統(tǒng)。南海區(qū)自2010年起全面推行農(nóng)村集體資產(chǎn)平臺搭建工作，8個鎮(zhèn)（街道）先后組建成立了農(nóng)村集體資產(chǎn)管理交易中心。截至2013年5月底，全區(qū)進入集體資產(chǎn)管理交易中心成交的資產(chǎn)共28088宗，標(biāo)的總金額149.4億元，成交溢價約20%；共有2885個村組賬套納入集體經(jīng)濟財務(wù)監(jiān)管平臺監(jiān)管，在管貨幣資金80億元。據(jù)統(tǒng)計，進入資產(chǎn)管理交易中心交易后，全區(qū)集體資產(chǎn)成交價格升值了20%以上。
四、政策建議
盡管南海區(qū)進行了二十多年集體建設(shè)用地進入市場的探索，并且取得了顯著成效，但是，地方政策創(chuàng)新和制度試驗一直面臨難以突破國家大法的困境，給地方發(fā)展造成制約。一是由于存在制度障礙，南海區(qū)大部分已流轉(zhuǎn)的集體建設(shè)用地?zé)o法辦理產(chǎn)權(quán)登記，難以獲得物權(quán)法律保護；二是由于集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度不完善，銀行一般不愿辦理集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押，土地使用者很難靠集體建設(shè)用地本身獲得融資；三是集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)后監(jiān)管不嚴(yán)，可能會出現(xiàn)“小產(chǎn)權(quán)房”。
因此建議總結(jié)南海區(qū)試驗制度成果，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的市場體系。
第一，建立集體建設(shè)用地進入市場制度體系。包括實行統(tǒng)一的土地不動產(chǎn)登記制度、集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度、集體建設(shè)用地共用宗登記制度、集體建設(shè)用地抵押融資制度。
第二，總結(jié)南海區(qū)的經(jīng)驗，制定集體建設(shè)用地入市規(guī)則。形成從規(guī)劃、土地準(zhǔn)入到地價、地稅等的管理辦法，在規(guī)劃和用途管制下，實現(xiàn)國有土地和集體土地“同地、同價、同權(quán)”，讓兩種所有制土地平等進入非農(nóng)用地市場。
第三，對集體建設(shè)用地公平征收土地相關(guān)稅收。鑒于國有土地要交納土地出讓金，為了兌現(xiàn)集體建設(shè)用地入市后的“漲價歸公”，實現(xiàn)與國有土地同等義務(wù)，建議對進入市場的集體建設(shè)用地按不同功能和價值征收土地增值稅，既能為城市建設(shè)募集一筆稅收，也可以解決兩種所有制土地的義務(wù)對等問題。當(dāng)然，由于政府對集體土地上的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)只投入少量資金，以及沒有拆遷安置等成本性支出，因此集體土地的稅率要低于國有土地，要合理確定征收集體土地增值稅和房產(chǎn)稅的稅率。
（選自劉守英教授撰寫并即將由北京大學(xué)出版社出版的《中國土地問題調(diào)查》）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：微信公眾平臺（微信號/村莊與城市)2017-08-24
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