原題:農(nóng)村基本經(jīng)營制度的建立、完善與發(fā)展是深化農(nóng)村改革的重要任務(wù)
從1978年至今，我國農(nóng)村改革已步入第39個年頭，到2018年就是整整40年了。廢除人民公社制度，實行以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，并把這一體制確立為農(nóng)村基本經(jīng)營制度，是農(nóng)村改革近40年來最重要的制度成果。建立、完善與發(fā)展這一制度，一直是深化農(nóng)村改革的重要任務(wù)。
（一）
農(nóng)村基本經(jīng)營制度的建立，始于20世紀(jì)70年代末實行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，這一改革經(jīng)歷了一個從局部到全面的推進(jìn)過程。1979年9月，中共中央通過的《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》提出，除某些副業(yè)生產(chǎn)的特殊需要和邊遠(yuǎn)山區(qū)、交通不便的單家獨戶外，不要包產(chǎn)到戶。這是中央第一次正式宣布包產(chǎn)到戶可以作為例外存在的政策文件。1980年9月，中共中央印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的幾個問題》的通知提出，邊遠(yuǎn)地區(qū)和貧困落后的地區(qū)要求包產(chǎn)到戶的，應(yīng)當(dāng)支持群眾的要求，可以包產(chǎn)到戶，也可以包干到戶。在得到政策支持后，1980年末全國實行包產(chǎn)到戶或包干到戶的生產(chǎn)隊占生產(chǎn)隊總數(shù)的比例上升到約20%。1982年1月中共中央批轉(zhuǎn)《全國農(nóng)村工作會議紀(jì)要》對包干到戶初步做出了理論上的闡釋，指出包干到戶這種形式，建立在土地公有基礎(chǔ)上，農(nóng)戶和集體保持承包關(guān)系，所以它不同于合作化以前的小私有的個體經(jīng)濟(jì)，而是社會主義農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的組成部分。1983年1月中共中央印發(fā)《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問題》進(jìn)一步提出，聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制這種分散經(jīng)營和統(tǒng)一經(jīng)營相結(jié)合的經(jīng)營方式具有廣泛的適應(yīng)性，既可適應(yīng)當(dāng)前手工勞動為主的狀況和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特點，又能適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中生產(chǎn)力發(fā)展的需要。并指出，“在這種經(jīng)營方式下，分戶承包的家庭經(jīng)營只不過是合作經(jīng)濟(jì)中的一個經(jīng)營層次，是一種新型的家庭經(jīng)濟(jì)”。到1984年底，全國約98%的生產(chǎn)隊都實行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制這種新的經(jīng)營方式，標(biāo)志著家庭經(jīng)營作為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制的微觀基礎(chǔ)已經(jīng)形成。
把以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制確立為農(nóng)村基本經(jīng)營制度，大體是在實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后。1986年1月《中共中央國務(wù)院關(guān)于一九八六年農(nóng)村工作的部署》提出，“地區(qū)性合作經(jīng)濟(jì)組織，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善統(tǒng)一經(jīng)營與分散經(jīng)營相結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”。1991年11月黨的十三屆八中全會通過的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的決定》首次明確提出，“把以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，作為我國鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的一項基本制度長期穩(wěn)定下來，并不斷充實完善”。1998年10月黨的十五屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》提出，“長期穩(wěn)定以家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”。1999年3月第九屆全國人民代表大會第二次會議通過的《中華人民共和國憲法修正案》規(guī)定，“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”。至此，農(nóng)村基本經(jīng)營制度得到確立。
（二）
自實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、確立雙層經(jīng)營體制為農(nóng)村基本經(jīng)營制度后，這一制度在穩(wěn)定中不斷得到充實和完善。主要表現(xiàn)為兩個方面：
一是延長土地承包期，賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)。1984年1月《中共中央關(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知》提出，“土地承包期一般應(yīng)在十五年以上”。1998年1月《中共中央國務(wù)院關(guān)于一九九八年農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見》提出，“第一輪承包到期的地方，都要無條件地延長三十年不變”。2002年8月第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十九次會議通過《農(nóng)村土地承包法》，明確規(guī)定“耕地的承包期為三十年”，并全面規(guī)范了農(nóng)村土地承包關(guān)系。2007年3月全國人民代表大會第五次會議通過的《物權(quán)法》，將土地承包經(jīng)營權(quán)明確為用益物權(quán)。2008年10月黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出，“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”，并要求“搞好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作”。
二是完善雙層經(jīng)營，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機(jī)制。1991年11月黨的十三屆八中全會通過的《決定》提出，完善雙層經(jīng)營體制，包括完善家庭承包經(jīng)營和集體統(tǒng)一經(jīng)營。“穩(wěn)定和完善家庭承包經(jīng)營，要認(rèn)真完善土地和其他各業(yè)的承包合同管理，明確雙方的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)”?！澳壳岸鄶?shù)地方集體統(tǒng)一經(jīng)營層次比較薄弱，要在穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營的基礎(chǔ)上，逐步充實集體統(tǒng)一經(jīng)營的內(nèi)容，一家一戶辦不了、辦不好、辦起來不合算的事，鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織要根據(jù)群眾要求努力去辦”。并提出積極發(fā)展農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系、逐步壯大集體經(jīng)濟(jì)實力。2008年10月黨的十七屆三中全會通過的《決定》提出，“推進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機(jī)制創(chuàng)新，加快農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變。家庭經(jīng)營要向采取先進(jìn)科技和生產(chǎn)手段的方向轉(zhuǎn)變，增加技術(shù)、資本等生產(chǎn)要素投入，著力提高集約化水平；統(tǒng)一經(jīng)營要向發(fā)展農(nóng)戶聯(lián)合與合作，形成多元化、多層次、多形式經(jīng)營服務(wù)體系的方向轉(zhuǎn)變，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、增強(qiáng)集體組織服務(wù)功能，培育農(nóng)民新型合作組織，發(fā)展各種農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織，鼓勵龍頭企業(yè)與農(nóng)民建立緊密型利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，著力提高組織化程度。”并提出有條件的地方可以發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營主體?！皟蓚€轉(zhuǎn)變”的提出，特別是統(tǒng)一經(jīng)營由單一主體向多元主體轉(zhuǎn)變，是對改革實踐的科學(xué)總結(jié)，極大地完善和創(chuàng)新了雙層經(jīng)營體制。
（三）
黨的十八大以來，農(nóng)村改革進(jìn)入全面深化的新階段。以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視農(nóng)村改革工作，勇于攻堅克難，加強(qiáng)頂層設(shè)計，推動農(nóng)村經(jīng)營體制創(chuàng)新取得了一系列新突破、新發(fā)展。主要有：
一是穩(wěn)定完善農(nóng)村土地承包關(guān)系，健全土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度。2014年11月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》提出，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度，是穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系、促進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營的重要基礎(chǔ)性工作?！霸诜€(wěn)步擴(kuò)大試點的基礎(chǔ)上，用5年左右時間基本完成土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，妥善解決農(nóng)戶承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清等問題”。
二是完善農(nóng)村土地“三權(quán)分置”辦法，加快搞活土地經(jīng)營權(quán)。2016年10月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，明確提出將土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)”分置并行，加快搞活土地經(jīng)營權(quán)。這是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新，豐富了雙層經(jīng)營體制的內(nèi)涵和黨的“三農(nóng)”理論，為優(yōu)化配置土地資源、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營、促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化開辟了新路徑。
三是賦予土地承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點。2013年11月黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，在堅持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能。2015年8月國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導(dǎo)意見》，經(jīng)全國人大常委會授權(quán)，在農(nóng)村改革試驗區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)范圍內(nèi)的232個縣（市、區(qū)）開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點，試點期間暫停執(zhí)行相關(guān)法律條款。
四是培育新型經(jīng)營主體，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。2012年11月黨的十八大報告提出，培育新型經(jīng)營主體，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營，構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。2013年11月黨的十八屆三中全會《決定》提出，“堅持家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)中的基礎(chǔ)性地位，推進(jìn)家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等共同發(fā)展的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式創(chuàng)新”。2017年5月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快構(gòu)建政策體系培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的意見》，提出構(gòu)建框架完整、措施精準(zhǔn)、機(jī)制有效的政策支持體系，不斷提升新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體適應(yīng)市場能力和帶動農(nóng)民增收致富能力。
五是穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，探索形成農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)新的實現(xiàn)形式和運行機(jī)制。2016年12月中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》，對推進(jìn)這項改革進(jìn)行了全面部署，明確提出以推進(jìn)集體經(jīng)營性資產(chǎn)改革為重點任務(wù)、以發(fā)展股份合作等多種形式的合作與聯(lián)合為導(dǎo)向，用5年左右時間基本完成這項改革。這一重大改革的推出，對于堅持中國特色社會主義道路，完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，引領(lǐng)農(nóng)民逐步實現(xiàn)共同富裕具有深遠(yuǎn)歷史意義。
近40年來，我國農(nóng)村基本經(jīng)營制度經(jīng)歷了建立、完善與發(fā)展的不平凡歷程，反映了實踐需求，體現(xiàn)了群眾意愿，凝聚了全黨智慧。改革永遠(yuǎn)在路上。隨著農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展變化，這一制度還將不斷得到創(chuàng)新發(fā)展，繼續(xù)煥發(fā)出蓬勃生機(jī)和活力，為促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和社會主義新農(nóng)村建設(shè)提供有力的制度支撐。
作者系農(nóng)業(yè)部總農(nóng)藝師
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：農(nóng)村工作通訊
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