——改革開放40年來浙江農村土地承包經營制度發展歷程
早在20世紀50年代中期，浙江省永嘉等地探索了“包產到戶”。改革開放以來，浙江省積極貫徹中央有關農村土地承包經營政策制度，并結合實際不斷創新完善，推動農村土地承包關系不斷穩定、土地適度規模經營覆蓋面不斷擴大，有效促進了農業生產力發展。全省農村土地承包經營呈現長期穩定、邁向長久不變態勢，為實施鄉村振興戰略提供了堅實基礎。
一、久久為功的發展歷程
第一階段：承包制度的探索與建立階段(1978年至1984年)。萬事開頭難!這個階段開啟的家庭聯產承包責任制，每前進一步都伴隨不少爭議和阻力。上層決策的不斷清晰與基層人民群眾實踐探索成效遙相呼應，推動著這場在爭議中前進的改革，是農村改革最為跌宕起伏的階段，最終確立了農村土地家庭聯產承包責任制。1979年1月，省委提出：一般不搞那種包工到作業組，聯系產量計算勞動報酬的辦法。針對部分地方農民自發推進包產到戶的實際，省委于1980年10月開始允許長期生產靠貸款、生活靠救濟、吃糧靠返銷的“三靠”生產隊搞包產到戶。1982年上半年，凡是推行“雙包”到戶的地方，春糧、早稻都獲大幅度增產。當年8月召開的全省農村工作會議強調“要尊重多數群眾的意愿，把選擇責任制的權力交給群眾”，以鮮明的態度肯定家庭聯產承包責任制，提出經濟發達地區也要推行這種責任制。此后家庭聯產承包責任制快速在全省推廣實施，激發了廣大農民生產積極性，極大地推進了全省農業生產。1984年與1978年相比，糧食總產量從1467.2萬噸增加到1817.15萬噸，增長23.9%;生豬出欄數從875.7萬頭增加到1247萬頭，增長42.4%;農民人均純收入從165元增加到446.37元，增長170.5%。
第二階段：承包關系的鞏固與完善階段(1984年至1998年)。以承包期限延長和承包合同規范為重點，不斷鞏固承包關系;以完善雙層經營體制與推進土地流轉為重點，不斷完善承包關系。時間順序上呈現先鞏固后完善的過程。在鞏固方面：1984年，根據中央政策，全省農村土地的承包期延長為15年。1987年，省政府出臺《浙江省農業承包合同管理試行辦法》，規定了家庭聯產承包責任制的土地發包、合同簽訂、承包經營權流轉、違約責任及糾紛調處等基本制度。在完善方面：1987年，省委出臺《關于發展村級集體經濟完善雙層經營體制的通知》，完善集體統一經營層次以更好服務于家庭經營。1988年，省政府出臺《關于經濟發達地區推行土地適度規模經營的若干政策規定》，確定15個縣為重點推進土地適度規模經營。1994年，省委省政府出臺《關于發展糧田適度規模經營的決定》，明確“‘穩制活田’和‘三權分離’是實行糧田適度規模經營的一項基本政策?！贬槍趧恿D移較多、土地拋荒較多等問題，紹興等地將口糧田和責任田分開，推行“兩田制”。這一階段的土地流轉有效避免了土地拋荒，提高了土地利用率。
第三階段：承包權利的穩定與創新階段(1998年至今)。從允許小調整到法律規定承包期內發包方不得調整承包地、再到土地確權登記頒證，從“多予少取放活”方針的提出到免除農業稅、再到確權賦權活能，農戶承包權利不斷穩定和創新。在農戶承包權利穩定方面：1997年底至2000年，根據中央部署全省基本完成了以承包期限延長30年為核心的二輪土地承包工作，頒發了農村土地承包權證。2004年，根據《農村土地承包法》全省集中開展二輪土地承包完善工作，取消一些地方定期開展的小調整。2015年至2018年，基本完成以原有土地承包關系為基礎的新一輪土地確權登記頒證工作。在農戶承包權利創新方面：1998年開始落實中央提出“多予少取放活”方針，減輕農戶因承包土地而承擔的負擔。2003年，全面實施農村稅費改革免除農業稅，農戶因承包土地而承擔的負擔歸零。從2009年開始，全面推進土地流轉服務機制建設，更好促進農戶承包權利實現。2014年省政府辦公廳印發了《關于完善農村土地承包制度搞活承包經營權權能的意見》，省農業廳與人民銀行杭州中心支行聯合制定《關于開展農村土地經營權抵押貸款工作的意見》，2015年省農業廳制定《浙江省農村流轉土地經營權登記管理辦法(試行)》，提出對流轉土地經營權登記發證，明確支持流轉土地經營權抵押擔保試點，把農戶土地承包權利賦權活權工作推向深入。
二、長期穩定的現實效果
農村土地承包經營制度深入人心。農民作為農村集體經濟組織成員承包農村土地開展家庭經營，是土地集體所有制的有效實現形式。在改革開放初期，實行家庭承包經營制度，在短短幾年時間里就釋放了農民群眾生產積極性，成功解決了全省農民的溫飽問題。上世紀90年代，隨著工業化與農業生產力發展，浙江在堅持農村土地承包經營制度基礎上，實施放活土地經營權的政策，引導離鄉離土農民流轉土地經營權，培育種養專業大戶，有效解決了土地拋荒和利用率不高等問題;進入新世紀以來，在工業化、城市化、信息化加快推進，城鄉統籌發展水平不斷提高新形勢下，浙江在堅持農村土地承包經營制度基礎上強化土地流轉服務，開展賦權活權，培育家庭農場、專業合作社，有效促進了現代農業的發展。實踐證明，農村土地承包經營制度不僅能容納日益先進的農業生產力，也能適應農村勞動力大量轉移城市化快速推進的新形勢，具有廣泛的適應性和強大的生命力，并被廣大農民群眾接受和認同。
農戶土地承包權利保護力度日益加大。農戶土地承包權利保護主要體現在法律與機制建設兩個方面。在法律保護方面：在《農村土地承包法》規定農戶對承包土地的使用權、收益權、流轉權、經營權、產品處置權、征占用獲得補償權等六項權利基礎上，浙江于2007年頒布《浙江省實施<農村土地承包法>辦法》，對土地承包權證核發、變更、注銷和經營權流轉、管理及糾紛調處機制不完善等問題予以規范，進一步細化了土地承包權利的管理與保護。2008年修訂《浙江省村經濟合作社組織條例》，采用程序性與實體性結合的辦法，明確村集體經濟組織成員，有效解決了土地承包方的資格問題。2010年《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》出臺后，浙江制定《關于加強農村土地承包經營糾紛調解仲裁工作的意見》，在絕大多數市、縣(市、區)建立土地承包糾紛仲裁機構，保障農戶土地承包權利。在機制保護方面：一輪承包主要是采用簽訂承包合同的方式確認農戶承包權利;二輪承包在簽訂合同的基礎上，由縣級人民政府頒發《農村土地承包經營權證》來確認農戶承包權利;近年來，全面推行合同取得權利、證書證明權利、登記簿記載權利的農戶土地承包權保護機制，農戶土地承包權利保障力度不斷加大。
農戶承包地塊穩定水平不斷提高。從農戶承包地塊調整變遷的軌跡來看，浙江總體呈現從大調整到小調整，從小調整到小調整間隔期限不能少于5年，再到法律規定承包期內發包方不得調整承包地塊，再到土地確權登記頒證，農戶承包地塊穩定水平不斷提高。在一輪承包期內，多數地方根據人員變化情況不斷進行承包地塊的調整，調整較為頻繁，不少地方形成了隔3-5年調整一次承包地塊的習慣。1998年二輪承包后，進入“大穩定、小調整”和“提倡增人不增地減人不減地”階段，承包地塊調整明顯減少。2004年浙江貫徹法律要求完善二輪土地承包，糾正一些地方承包地5年一次小調整做法，認真落實承包期內不得調整承包地的規定。特別是近年通過開展確權登記頒證，統一測繪技術使用1:2000或優于此比例尺數字正射影像圖作為調查工作底圖，有效解決了承包地長期存在的面積不準、四至不清、空間位置不明、登記簿不健全、檔案管理不規范等歷史遺留問題，實現了承包面積、承包合同、登記簿、承包經營權證書“四相符”。
土地適度規模經營有序推進。解決土地適度規模經營問題，是在生產力發展中解決農村土地承包經營制度生命力的關鍵。浙江積極創新土地經營權流轉規范管理服務工作，引導土地適度規模經營發展，完善農村土地承包經營制度。建立土地流轉合同示范文本制度、流轉合同登記備案制度，推動93.2%縣(市、區)、93.7%鄉鎮(街道)建立了土地流轉服務組織，為土地流轉提供信息發布、合同簽訂、合同鑒證、政策咨詢、價格指導、糾紛協調等服務。不少地方對土地經營權流轉、規模經營給予直接補貼，慈溪、平湖、溫嶺縣等12個縣(市、區)建立土地流轉風險保障金，義烏、寧波等地先后探索了土地經營權流轉農民養老保險制度。推動全省有4個市、40個縣(市、區)出臺專門的流轉土地經營權管理與抵押擔保辦法，累計實現抵押貸款金額32.4億元。至2017年底，全省土地經營權流轉率達55.4%，比全國高近20個百分點。
作者單位：浙江省農業農村廳
中國鄉村發現網轉自：《農村經營管理》2018年第12期 微信公眾號（原創）
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