摘要：切實保障農產品供給安全、堅持土地集體所有制、堅持家庭經營的基礎性地位，是中國農業經營制度的基本內核。開放和盤活農地經營權，將家庭經營融入分工經濟，實現小農戶與現代農業發展的有機銜接，“集體所有、家庭承包、分工經營”將成為中國農業經營制度的基本構架。制度安排的未來取向是：（1）從維護土地福利保障轉向強化土地財產功能，推進農地制度變革；（2）從倡導農地流轉轉向鼓勵多要素市場互動，促進農業要素市場發育；（3）從農戶直接投資轉向外包迂回投資，擴展農業生產性服務交易；（4）從縱向分工拓展到橫向分工及連片專業化，改善農業生產的組織化；（5）從要素流動轉向農戶行為的內在激勵，強化糧食安全保障；（6）從封閉運行轉向開放競爭的自我實施，加快農業經營體制機制的創新。
關鍵詞：農業經營制度; 制度目標; 農地經營權; 分工經濟;
一、中國農業經營制度的核心：一個基本立場
（一）制度目標及其激勵相容：制度選擇的標準
制度是人們創造出來的一種工具，是為了達到一定的目標而用以界定行為主體的選擇空間所確定的行為規范。一項“好制度”必須滿足幾個基本要求：一是服務于主流價值目標的實現，二是具備法律賦權所表達的正當性，三是能夠獲得行為主體的社會認同與激勵響應。其中，制度目標的社會認同尤為重要，因為社會認同不僅表達制度的合法性、合理性，也意味著制度實施的有效性。社會認同決定制度響應，進而決定制度目標的實現程度，有著重要的行為發生學意義。
已經運行了40年的家庭承包經營制度，無論經歷了怎樣的制度變遷與調整，其制度目標卻始終沒有發生改變：第一，必須有利于保障農產品有效供給，確保糧食安全和食品安全；第二，必須有利于農業生產效率的改善，確保農民增收。多重制度目標所決定的制度實施，既涉及經營機制與要素匹配的問題，又蘊涵著提高勞動生產率、土地生產率、資本生產率等技術進步因素。
由于家庭承包經營制度在保障國家農產品供給安全的同時，兼顧了農民的利益，實現了微觀主體目標與國家宏觀目標的“激勵相容”，從而贏得了廣泛的社會認可。第一，家庭承包制的實施，順應了歷史發展的必然性。早在1956年下半年的時候，溫州、佛山等地區就曾推行過包產到戶，但時間不長就被指責是“富農中農的資本主義主張”。在此后的20多年間，包產到戶的做法時有發生，然而都未能被認可而備受責難。直到十一屆三中全會以后，家庭承包經營制度才成為一種社會規模的選擇。第二，“交夠國家的，留足集體的，剩下的都是自己的”的制度安排，保證了農民對土地的經營權以及農業剩余的索取權，鼓勵了農民的生產性努力，實現了農業產量提高與生產效率改善，維護了中國農業經營制度的核心目標。第三，微觀制度有效實現了宏觀目標的相容。農村土地的家庭承包經營，從本質上講是財產關系與利益關系的大調整。從包產到戶到大包干的土地制度變革與農村微觀組織系統再造，確立了農戶家庭經營的主導地位，實現了土地所有權與承包經營權的分離，并因此初步滿足了農民對土地經營權利的訴求，從而使廣大農民獲得了人民公社時期不可想象的財產支配權與經濟民主權（包括農民的職業轉換與身份變遷），由此產生的激勵機制，推動了資源配置效率的改善，農業結構調整和非農產業發展成為可能，從而引發了農村經濟流量的迅速擴張，有力地改變了國民經濟的原有格局與運行流程。
（二）制度底線及其維護：需要厘清的問題
應該強調，在40年的農村改革歷程中，我國農業經營體制無論經歷了怎樣的變遷，其“集體所有、均田承包、家庭經營”的大格局一直沒有發生根本性變動。其中，伴隨“土地均分”而出現的小規模與分散化問題，使人們往往將家庭經營與規模經營視為相互對立的矛盾。盡管主流政策目標是通過推進農地的流轉與集中來謀求規模經濟性，但如何堅持農戶在農業經營中的主體地位，仍是需要認真對待的問題。
為了保障制度目標，無論制度安排與制度環境如何變化、現實世界有著怎樣的創新與試驗，均不能削弱、更不能突破中國農業經營制度的內核與底線：（1）必須始終堅持農村土地農民集體所有制；（2）必須始終穩定土地承包關系并保障農戶的土地承包權；（3）必須始終堅持家庭經營的基礎性地位；（4）必須始終嚴格保護耕地并強化農地用途管制。其中，維護農業家庭經營并改善其適應性尤為重要。
歷史的經驗必須記取。公社體制的核心特征是所有權與經營權的合一，表現出“集體經營”的特點，家庭承包制的核心特征是承包權與經營權的合一，表現出“家庭經營”的特點。因此，公社體制下的集體經營與分權體制下的家庭經營，都是“兩權合一”的經營形式。但是，不能認為這僅僅是一個簡單的主體替代而忽視其制度變革價值。恰恰相反，經營主體的變化具有重要的制度含義。
(1）一個關鍵的突破就在于賦予了農戶以“承包經營權”。即使承包經營權依然具有古典企業理論意義上的“經營權”特征，但是：第一，它包含了由集體成員的身份權所獲得的承包權——可以稱之為“準所有權”——從而使農民獲得了真實的財產性權利；第二，它包含了以農戶為單位所獲得的獨立經營權，從而大大改善了排他性及其生產性努力。
(2）盡管二者都具有“兩權合一”的“經營”特性，但出現了制度安排的根本性轉換：第一，發生了所有權與承包經營權的分離，基于產權細分改善了產權的實施效率；第二，家庭承包經營更適宜于農業生命特性所決定的現場處置要求，從而降低了生產決策、勞動監督等組織管理成本。
(3）更為關鍵的是，承包經營權的形成為進一步的承包權與經營權分離提供了基礎，從而拓展了產權配置及其效率改進的潛在空間。因為上述邏輯是針對農戶承包權與經營權合一，或者說是沒有分工的封閉狀態下而言的。一旦農戶的生產經營活動走向開放卷入分工，情形將發生根本性改觀。農業的生命特性所決定的組織運行機制，表達了家庭經營的天然合理性。家庭經營與規模經濟，同現代生產組織方式能夠并行不悖。家庭經營既可以通過擴大土地規模來改善農場組織的“土地規模經濟性”，也可以通過農業生產性服務的縱向分工與服務外包來實現“服務規模經濟性”。可見，家庭承包制依然具有廣泛的制度潛力。同樣，農地制度的變革的并不是一味地對家庭承包經營制度的否定，關鍵是如何讓家庭經營在農業現代化過程中揚長避短，既能發揮家庭的組織優勢，又能提高要素配置效率。
因此，制度目標與制度底線所決定的中國農業經營制度，其本質特征可以表達為：堅持和落實農民土地集體所有權、穩定和強化農戶土地承包權、細分和開放土地經營權、貫徹和加強土地用途管制權，在此基礎上實現小農戶與現代農業發展的有機銜接。
二、農地經營權及其盤活：內在邏輯線索
從我國農業經營制度40年的改革歷程中，能夠理出三條清晰的承前啟后的轉換路徑：一是從人民公社的所有權與經營權的“兩權合一”，到家庭經營制的所有權與承包經營權分離，并進一步由以所有權為中心的賦權體系，向以產權為中心的賦權體系轉變；二是從改革初期承包權與經營權的“兩權合一”，到人地關系松動后承包權與經營權的分離，并進一步由以保障農戶經營權為中心的經營體系，向以穩定農民承包權為中心的制度體系轉變；三是從小而全且分散的小農經濟體系，到農地適度規模以改善規模經濟性，并進一步在“三權分置”制度框架下，通過盤活經營權，向多元化經營主體乃至多樣化、多形式的新型農業經營體系轉變。由此實現了農業經營格局的兩次重大的制度性轉換，即從改革初期人民公社體制格局下的“集體所有、統一經營、按勞分配”的制度構架，轉軌為家庭承包制背景下的“集體所有、家庭經營、統分結合”的制度構架，并進一步轉型為開放和盤活經營權基礎上的“集體所有、家庭承包、分工經營”的制度構架。
囿于農村土地的集體所有權、農戶的土地承包權的制度底線約束，從產權界定轉向產權運作，盤活農地經營權應該成為進一步完善農業經營制度的核心線索。由此，農業經營制度完善與創新的空間就主要集中在經營權的產權調整與農業經營體系構造等方面。正因如此，中共十八屆三中全會提出要加快構建新型農業經營體系，即在堅持家庭經營基礎地位的同時培育多元經營主體、完善農業社會化服務體系，通過體制機制的完善以及產權配置的優化來推進我國農業現代化進程。
農戶經營或家庭農場可以視為一個“企業”。康芒斯[1]從兩個方面理解企業的本質，一是從“人-物”關系出發，認為企業是利用資源的協同效應，從而將分散資源集結并向市場提供產品和服務，著重體現為生產決策屬性；二是從“人-人”關系出發，認為企業是利用“權威”代替市場價格機制，對企業內各要素的所有者進行協調，即具有交易選擇屬性。為此，可以將農戶的經營能力細分為生產經營能力與交易經營能力兩個層面，前者傾向于擴大農地經營規模（內部一體化，表達為土地要素的聚合），后者傾向于參與社會化分工或生產性服務外包（外部市場化，表達為中間性服務產品的交易）。
假定農戶是異質的，在開放條件下，農戶分化與組織重構的內在邏輯線索是[2]:
第一，在家庭承包制度背景下，農地規模經營必然依賴于農地經營權的流轉。對于農戶而言，只有那些具有生產經營能力比較優勢的農戶，才有可能走向農地的規模經營。顯然，農戶生產經營能力的差異及其分化，是農地流轉及規模經營的前提條件。
第二，農業生產經營包含生產決策及多種農事活動。隨著經營規模的擴大，如果所有的農事活動均由一個家庭經營主體獨自處理，那么現場處理的復雜性及其多樣性，必定超出農戶的行為能力。從短期來看，農業生產的季節性決定著農業用工旺季與淡季的交替，勢必引發時間上過剩或不足的結構性矛盾；從中長期來說，家庭生命周期以及人口與勞動力數量的變化，也必然引發農戶經營過程中勞動力需求與供給總量上的結構性問題。因此，隨著農地經營規模的擴大，結構性矛盾將內生出農戶的雇工經營與農業勞動力要素市場的發育。這意味著專業化的勞動服務組織就有了生成的可能性。
第三，由于農業的經營特性，與農地規模經營相匹配的勞動要素配置隱含著高昂的交易成本。一是農業勞動力非農轉移引發的農業雇工成本不斷上升；二是農業季節性與勞動用工的不平衡性，會加劇農業雇工的不確定性與風險成本；三是農業的生命節律特性，必然導致勞動質量的監督困難，內生高昂的考核成本。因此，隨著農地經營規模的擴大，通過采用機械替代勞動力以節省生產成本和交易成本，勢必成為農戶改善要素匹配效率的恰當選擇。
第四，對農戶來說，作為專用性資產的農機投資卻是一把雙刃劍，一方面機械化作業無疑會要求土地經營規模的匹配，另一方面有限的使用頻率又必然導致投資效率的低下。所以，當家庭農場尚未達到足夠的規模水平時，農戶會傾向于將投資門檻或資產專用性較高的生產活動卷入分工體系當中，即以迂回投資的方式通過購買生產性服務來替代直接投資，由此將家庭經營卷入社會化分工并擴展其效率生存空間。因此，發育多樣化、專業化的生產性服務組織，具有決定性的行為發生學意義。
第五，農戶小規模生產與地域分布的分散性，可能會使從農戶經營活動分離出來的生產環節或工序，可能在時間連續性與區域聚集性方面，均難以滿足專業化外包服務的大規模生產組織的要求。如果農戶的服務需求有限，不可能誘導專業化的服務供給（市場容量約束分工）。只有當多個農戶的服務外包需求達到一定規模時（連片種植與生產布局專業化），具有交易經營能力優勢的主體就可能成為專業化服務經營主體（市場容量促進分工）；當專業化服務具有比較成本優勢，則能夠誘導農戶外包服務需求的擴大（分工反過來增進市場容量）。由此可以判斷，農戶的生產經營能力及其組織管理成本是農戶土地經營規模的決定因素，而農戶的交易經營能力及其分工交易成本則是服務經營規模的決定因素。事實上，任何發達國家的家庭農場總是同一個龐大而有效率的社會化服務網絡密切聯系在一起[3]。由此，橫向分工的組織化（農戶專業化與區域連片化）、縱向分工的組織化（如代耕、代種、代收，甚至是職業經理人的“代營”等各類迂回投資與中間性服務）、服務交易的組織化（如構建生產性服務交易平臺以降低交易成本、構建迂回投資機制以規避農戶投資門檻及風險、構建準入準出的競爭機制以保障服務價格的有效生成與質量甄別），將成為必然的趨勢。
對于農業經營而言，流轉土地以擴大農地規模經營，或者通過購買生產性社會服務的規?；┙o，是兩種相互關聯的規模經營策略。但從產權實施的層面來說，將農戶家庭經營活動卷入社會化分工網絡而分享規模經濟與分工經濟，則意味著從土地規模經營轉向服務規模經營是農業經營方式轉型發展的重要路徑。一旦農戶的生產經營活動走向開放并卷入分工，必然是在堅持土地集體所有權、穩定家庭承包權、盤活農地經營權的基礎上，向多元化經營主體以及多樣化、多形式的新型農業經營體系轉變。
三、農業經營制度的未來取向：六大關鍵轉型
在集體所有、家庭承包、產權細分的核心制度架構下，通過盤活農地經營權，將小農戶卷入分工經濟，由此形成開放且多元的農業經營體系，依賴于多個方面的體制性轉變。
（一）制度變革：從土地的福利保障轉向土地財產功能
土地一直被視為農民的“命根子”。土地是生產要素，又具有福利保障功能，這兩者在傳統的農耕社會并不矛盾。但對于處于轉型中的中國農村來說，情形正在發生變化。一方面，在中國城鄉公共服務不均等的背景下，對于大多數處于以農為生、以農為業、以地立命生存狀態的農民而言，土地依然提供著重要的社會保障功能；另一方面，隨著工業化與城鎮化的發展，使得農民的非農就業機會增加，土地對農民的就業與收入保障功能逐步弱化。通常認為土地對于農民承擔著就業、養老等多重社會保障功能。從邏輯上來說，通過替代性保障功能的供給，一般能夠弱化農民對土地的依賴。
然而，前期的研究表明，替代性保障品的供給并不能改善農民對土地流轉的態度。同樣，無論是醫療、養老保障的改善，抑或是家庭老齡勞動力、務農勞動力以及農業收入比例的變化，均未對農戶流轉的關系型交易產生顯著影響。在社會保障不健全和外出務工不穩定情況下，農戶生存保障離不開對土地和親友鄰居的依賴。一方面，農戶對土地的依賴使得土地保障功能屬性與農地流轉締約對象選擇緊密聯系在一起，這意味著農戶農地流轉具有收益最大化和風險最小化的雙重決策目標，村莊社會成為重要的生存風險規避機制；另一方面，特殊的人地關系引發了特殊的交易關系，土地作為連接社區和加強熟人間社會關系的工具，意味著農地流轉并非簡單的經濟利益權衡，并表達為社會關系網絡的投資和積累。
因此，農民的土地流轉及其租約選擇，并不是一個簡單的福利保障功能及其替代問題，而是表達了農民對土地財產權利及其情感的訴求。由此，家庭承包制如果僅僅滿足于農民對土地保障功能的制度取向，那么小規模、分散化、細碎化的農業經營格局難以發生根本的改變。所以，必須推進土地功能的轉換，并從強化土地的福利保障功能轉向為強化土地的財產功能。其基本的政策取向是：（1）在現有土地承包關系保持穩定并長久不變的前提下，賦予農民更加充分而有保障的土地承包權；（2）盤活農民的土地經營權，構建農地流轉的產權交易市場；（3）推進土地的資本化，促進農民的財產性增收。
農民收入大體來源于四個方面：一是產品性收入（來源于農產品的銷售），二是工資性收入（務工收入），三是財產性收入，四是轉移性收入。事實上，我國農民增收一直依靠前面的“兩條腿”走路。問題是，新形勢下：（1）農民依靠農產品產量與價格進一步增加收入的空間已經十分狹小。在農產品進入買方市場后，大幅度提高價格的市場機遇不多，單純地增加產量對農民收入增長的帶動作用將越發有限；（2）依靠工資性收入增加農民收入亦面臨諸多困難。一方面是粗放的工業經濟增長方式在吸納廉價勞動力的同時存在壓低工資的傾向，另一方面大中城市的產業結構升級則有排擠低端勞動力就業的趨勢。
中國40年來的農村改革，最重要的成就之一就是推進了市場化取向的改革。然而，從產品市場和要素市場兩個方面看，要素市場的改革相對滯后于產品市場的改革。其中以土地要素市場的滯后最為顯著。土地不僅是一種生產性要素，更是一種財產性要素。因此，無論是出于公平的角度縮小城鄉差距，還是出于效率的角度增加農民購買力，讓農民獲得財產性收入都是必然的選擇。其中，集體所有權的財產化，有利于增強農民集體經濟實力并穩定農村基本經營制度；農民土地承包權的資本化，有利于保障農民的土地權益，并強化耕地保護；農民土地經營權的資本化，有利于農地的流轉與集中，關鍵是能夠構建起經營層面“小農”（經營能力弱）的退出機制與“大農”（經營能力強）的進入機制。因此，保障農民土地權利，是增加農民財產性收入，帶動農村金融市場發育，并由此啟動農村消費市場的核心戰略。
（二）要素市場：從推進農地流轉轉向多要素市場互動
農地流轉并非是一個獨立的市場發育過程，應協同推進“人動、地動、錢動”三類市場協調發展和良性互動，實現多重政策目標的有效整合。
一是借助于“人動、地動”的互動機制，構建一個開放并不斷拓展的農地流轉市場。在農政措施上，一方面應配合強有力的農村社會保障制度建設，消解農地上保障功能與市場機能之間的矛盾，促使農地成為擴大農村經濟產出的最為重要的生產要素，從而既促進農民的非農就業轉移，又逐步實現土地交易的商品化，為開放的地動市場提供支撐條件；另一方面，應當加大對適度規模區間內農場發展的政策支持，減少撒芝麻式的普惠性政策支持，更有效地促進規模經營。
二是從“人動、錢動”的角度看，需要解構兩者之間的負向抑制關系，關注如何引導農民從簡單的非農就業型轉移轉向創業型轉移，構建起農民創業型轉移與創業型金融資本借貸的正向促進機制。農民創業型轉移依賴于農民的異質性人力資本以及投資能力，前者需要加大對農民企業家才能的培訓力度，后者的重點在于國家對土地的賦權從福利性轉向財產性，推進土地資本化，使得離地農民具備財產性資本和金融資本，由此形成“人動、錢動”的互動發展格局。
三是利用“地動、錢動”的互動機制，進一步撬動兩大市場的發展。鑒于當前農村金融市場滯后，需要政府積極完善農村金融信貸體系結構，為農戶提供可靠的信貸資源以及相應的便利服務，進一步促進農村金融信貸市場與農地市場發展的匹配均衡。
四是挖掘農地確權的制度紅利。第一，構建有效的農地流轉租金生成機制。農地確權推高農地產權價值及其意愿租金，盡管有助于增加農戶財產性收入，但租金要價過高可能反過來抑制農地的流轉，并進一步推高農產品成本，進而導致農民財產性增收目標的落空。因此，從長期看，一個公開并不斷拓展的農地產權流轉市場的發育，會顯得尤為重要。應因地制宜配套建立區域性、自由進出、規范的農地經營權產權流轉交易市場，構建起有效的流轉租金價格生成機制。第二，加強農地經營權流轉合同的規范化與流程化管理。隨著確權工作的推進，農地產權的法律保障效應將日漸強化，農戶作為行動層面的響應者，更容易感受到法律的外在的硬約束功能及其權益保障效應。因此，加強農地經營權流轉合同的規范化與流程化管理，應該成為地方政府的常態化工作。第三，發揮農地經營權抵押、擔保權能，培育農村金融市場。家庭信貸款項能夠顯著促進農戶轉入農地，但農地確權未能有效促進家庭信貸款項的增加。因此，應當進一步發揮農地經營權抵押、擔保權能，使其真正有效地成為信貸抵押品，并通過投資效應、抵押效應和交易效應促進農戶農地流轉。
（三）服務交易：從農戶直接投資轉換為外包迂回投資
農業規模經營與規模農戶的生成，并不僅僅由農地經營權流轉市場所單獨決定，更是與相關要素市場的發育與匹配密切關聯。其基本的優先次序是：農戶的農地轉入與規模的初始擴大，依賴于以土地產權明晰化、穩定化為前提的農地經營權流轉市場的發育；進一步擴大經營規模，有賴于農業勞動力市場與生產性服務外包市場的發育；實現規模經營，則進一步取決于農業信貸市場的發育與完善。
第一，農地產權安排及其穩定性有助于促進農地流轉，但對規模農戶的形成并不具有決定意義。從鼓勵農業規模經營的角度來說，政府的政策重點應該在關注農地確權工作的同時，加大力度推進農業要素市場的發育。鑒于已發生的農地流轉并未形成明顯的集中化趨勢，并且中小規模的農戶經營不僅是農業經營的基本格局，而且還會在未來存續相當長的時間，因此，培育新型農業服務主體，擴展農業生產性服務市場，尤具實踐價值。
第二，農業勞動力市場的發育，對于農戶超越小規模走向規?；洜I，具有顯著性影響作用。問題是，目前農戶的農業雇工大多局限于農戶間的幫工與換工及零工雇請。因此，推進農業勞動力市場的轉型升級，培育職業化、專業化、組織化的農業勞動力雇工隊伍，推進農業生產經營的勞動分工，應該是造就新型職業農民群體的重要內容。
第三，盤活農地經營權還有賴于交易組織與交易方式的改進。盡管農業生產存在信息的不規則性，但專業化組織具有信息搜集與處理的比較優勢；盡管存在服務質量的考核困難，但專業服務形成的資產專用性與服務市場的競爭，能夠有效減緩監督成本問題。如果農地流轉的效率很高，那么農場組織（或者農戶）就會通過擴大土地規模來實現“土地規模經濟性”。問題是，農場直接投資所決定的資產專用性與低使用頻率，必然帶來較高的交易費用與沉淀成本。如果農地流轉的效率很低，農場土地規模擴張進程將受到阻礙，農業分工將轉換為市場組織分工，中間產品的生產與勞動（服務）交易效率就具有重要作用。從農場的角度來說，意味著分工經濟轉換為通過農業生產性服務（如代耕、代種、代收，甚至是職業經理人的“代營”等中間性服務產品）的縱向分工、迂回投資與服務外包來實現“服務規模經濟性”。
第四，發展農業生產性服務市場，政府可根據兩個準則來制定扶持政策：（1）作物品種準則，如小麥等適合全程大規模機械化的作物品種，主要扶持生產服務的市場供給，而對水稻等只有部分生產環節適合大規模機械化的作物品種，則應兼顧自主供給與市場供給。（2）生產環節準則，即對整地、收割等易于大規模機械化的生產環節，主要扶持生產服務的市場供給，而對其他環節則主要扶持自主供給，并根據各環節在整個生產活動中的成本比例來分別確定對自主供給和市場供給的扶持力度，以實現“精準”扶持。
（四）生產組織：從縱向分工到橫向分工及連片專業化
前期對農業分工及服務規模經營的機理研究表明：(1)市場容量是誘導農業生產性服務主體生成的關鍵。(2)市場容量概念具有交易頻率與交易密度兩個方面的含義。前者表達農戶參與縱向分工而實行服務外包，后者表達多個農戶選擇同類橫向分工并形成同向專業化種植。(3)在農業領域，沒有橫向分工以及在此基礎上的區域專業化與生產組織化，農戶參與的縱向分工也就難以深化。橫向分工是縱向分工的前提。(4)區域內橫向分工越是同向，農業生產布局將越是集中化與連片化，由此形成的市場交易密度則會誘導不同生產環節的外包服務主體進入，生產性服務及其交易將呈現多樣化，并反過來促進農業縱向分工的深化。
當前中國的農業種植結構已經出現沿緯度布局的發展趨勢，這與核心區域農機服務的空間溢出效應密切相關。它表明，農業社會化服務市場并不是一個局限于空間概念的市場，也具有時間維度的內涵，從而揭示了農業生產特性所決定的市場特殊性。這意味著，隨意地布局農業種植結構和缺乏指向性地推進農業社會化服務的政策支持，均存在違背市場內在運行邏輯的潛在風險。
以小麥種植為例的實證研究表明[4]:(1）在一定的區域范圍內，市場容量（小麥種植面積）決定著農業分工水平（農業機械化水平），但對區域外的農機投資不產生激勵效果；（2）農業機械化水平的提高不僅直接導致區域內小麥種植面積的擴大，而且會誘導相鄰區域小麥種植面積的擴展，存在顯著的空間溢出效應；（3）由農業機械化水平所表達的縱向分工深化，通過跨區作業而拓展社會化服務市場，并依區域的季節性差異而沿緯度將更大區域范圍內的農戶卷入橫向分工（農戶專業化），從而進一步反過來誘導市場范圍的擴大。其一方面表現為以增加交易密度的方式擴大本區域種植面積，另一方面表現為以擴展交易半徑的方式來擴大相鄰區域的種植面積。值得重視的是，農業的縱向分工進而農業社會化服務市場的發育，具有典型的時空特性。沿緯度誘導農作物的連片種植，既能夠擴展市場容量，又有助于降低交易費用，進而形成跨區域和具有輻射性的農業分工網絡經濟。
鑒于農業的橫向分工及區域專業化所表達的市場容量，是由眾多分散農戶種植行為對外包服務可獲性的選擇性響應，因此，優先投資農機裝備，著力培育外包服務市場，構建農機跨區作業服務的綠色通道，并由此促進農業生產布局的連片化與組織化，能夠有效誘導小農卷入分工經濟，從而將小農生產引入現代農業的發展軌道。
（五）糧食安全：從要素流動轉向農戶行為的內在激勵
農業勞動力的非農轉移與農地流轉的快速提升，農戶種植行為的“非糧化”引發了人們對中國糧食安全問題的擔憂?！吨袊y計年鑒》的數據表明，中國的糧食播種面積占總播種面積比例確實從1978年的80.34%降至2003年的66.17%。但眾所周知，這個時期糧食種植比例的下降，并不能完全被視為“非糧化”，在相對程度上農業種植結構主動調整的結果。糧食種植比例的下降與農地流轉并不存在多大的關系，因為直到2003年轉入耕地的農戶占農戶總數的比例只有3.81%。真正應該關注的是，2004—2015年，中國農地流轉率從4.5%升至33.3%，增幅達到6.4倍。但同期，中國的糧食播種面積占總播種面積比例并未下降，而且從66.17%升至68.14%，并帶來了令人鼓舞的糧食產量“十二連增”（如果沒有2016年開始實施的農業供給側改革，我國糧食產量還有可能會進一步增長）。
研究表明，種植結構的“非糧化”是在農業勞動力非農轉移滯后的階段才成立的?；蛘哒f，在封閉或要素流動不足的農業經營環境中，充裕的農業勞動力和供給滯后的農業社會化服務，會促使農戶在提高要素利用效率和追求利潤最大化的過程中，擴大經濟作物種植規模，從而引發種植結構的“非糧化”。但農業勞動力的非農轉移一旦達到一定規模，尤其是農地轉入規模超越農戶勞動力的剛性約束后，必將誘致經濟作物種植比例的下降。這或許表明，中國的種植結構調整存在階段性特征并具有情境依賴性，而約束條件的變化將誘致種植結構的進一步轉換，因此，“非糧化”并非常態。顯然，不宜過度夸大要素流動及其結構調整所引發的“非糧化”問題（當然，這并不意味著可以對糧食安全問題掉以輕心，相反，任何時候、任何情形下都必須予以足夠的重視）。
三個“常識”尤為重要。一是，與糧食作物相比，經濟作物更具有勞動密集的特點。在農業勞動力剛性約束下，農戶應該更傾向于種植糧食作物；二是，農業中勞動力剛性約束不斷增強與勞動力務農機會成本不斷提高，必然誘導資本替代勞動。而糧食作物相較于經濟作物更適宜于機械作業；三是，一旦農業卷入分工經濟，農業生產性服務市場的發育與農戶生產環節外包服務的開展，將進一步凸顯糧食作物的比較優勢，進而推動種植結構的“趨糧化”。
在上述三個前提下，能夠發現小農在要素流動與融入分工的過程中，具有“偏好”糧食種植的自我激勵與內在動力。
第一，從農地承包期的延長到農地的“四至確權”，農民土地的產權強度不斷提升，但地權的穩定性改善并不必然誘導農民對土地的投資熱情。從學理上來說，如果地權不穩定（如農地調整），農戶為了規避投資風險，往往傾向于短生長周期類作物的種植，由此，糧食作物往往成為優先選擇；如果改善地權的穩定性，那么在要素管制放松與市場開放的情景下，農戶家庭就能夠在農業部門和非農部門之間自由配置要素，并更可能種植市場風險較低和分工程度較高的諸如糧食一類的大田作物。我們將其稱之為農戶種糧的“產權邏輯”。
第二，隨著農業勞動力非農轉移規模的擴大，農業中勞動力的剛性約束不斷增強，農業生產的機會成本會不斷提高，于是，那些需要較少勞動投入，或者在耕作上更易于用機械替代勞動的農作物品種（如糧食作物），將在種植結構調整中具有比較優勢；那些具有勞動密集型、需要精心管護，或者人工操作難以被機械替代的農作物（如經濟作物），則會在種植結構調整中處于劣勢。對此本文稱之為農戶種糧的“配置邏輯”。
第三，尤其是，農戶一旦農業卷入分工經濟，農業生產環節的服務外包以及農業生產性服務市場的發育，將進一步推動種植結構的“趨糧化”。其中，提高農業的機械化水平具有雙重效應，一方面通過機械對勞動的替代以及外包服務，能夠進一步釋放剩余勞動力的人口紅利，另一方面不僅可以規避擴大農地經營規模造成的“非糧化”問題，而且可以借助農地流轉市場來優化要素配置結構，促進農作物的連片種植，進而在提高市場容量的過程中進一步深化農業縱向分工。本文對此稱之為農戶種糧的“分工邏輯”。
基于這樣的邏輯，能夠發現中國的糧食安全具有自我修復的內生機制，“大國小農”有著特殊的運行邏輯，中國人能夠將“飯碗牢牢端在自己手中”。
上述邏輯隱含的政策含義是：（1）農業的勞動投入已經不再是決定糧食種植與否的關鍵要素，由此開發勞動力市場和鼓勵農民的非農轉移，并不構成糧食安全的隱患。（2）農地經營規模擴大會造成種植結構“非糧化”，不僅在小規模經營主體層面上是一個“偽命題”，在農地經營規模較大的主體層面上亦是一個“偽命題”。（3）強化對農戶種糧行為的政策支持是重要的，但構建與農戶行為邏輯相一致的匹配政策更為重要。其中，加快推進農業社會化服務市場的發育和完善農業分工體系，將具有事半功倍的效果。一個重要的操作策略是，沿緯度優化糧食作物的布局結構，加快糧食生產全程機械化與全程社會化服務，將有助于誘導農戶卷入分工，而一旦農戶參與分工并將其生產環節進行服務外包，那么農戶的種糧行為不僅具有必然性，而且還具有外溢性與擴展性。
（六）機制創新：從封閉運行轉向開放競爭的自我實施
在我國農地流轉及其規模經營的試驗中，土地股份合作社受到實踐的廣泛重視。其基本做法是：依據土地折股，合理設置股權，明確股權分配方式；設立治理機構，入股土地由集體統一經營。其土地入股紅利主要源于集體的非農經營收益。從制度設計看，合作社模式下“農戶、社員、經營者、股東”的“四位一體”身份，有利于保障農戶的主體地位；從效率角度看，農地的股份合作有助于土地資本化與適度的土地規模經營。
但從已有的實踐及其內在機理來說，存在著重要隱患：(1)社區封閉性。集體統一經營的股份合作制，往往與村（小組）集體的行政區域同構，股權依賴于土地的“天賦”成員權及其“均包”，具有強烈的社區封閉性特征。這種對外的排他性難以吸納外來資本，弱化了股份合作社的融資功能；(2)分配性努力。股權安排在本質是一種分享集體資產增值收益的享益機制或分利機制，易于形成分紅“剛性”，從而誘導分配性努力，抑制生產性努力。在經營績效欠佳的情形下容易解散，缺乏穩定性與可持續性；(3)能人依賴。合作社的成功高度依賴于核心領導人的個人能力與人格感召力，因此一些成功的樣本，具有個案性、不可復制性與不穩定性；(4)內部人控制。能人依賴意味著缺乏能人“進入退出”的市場制衡機制，極易產生內部人控制問題，滋生尋租、腐敗以及侵犯農民利益等問題。
從保障農地產權的穩定性、維護農戶經營主體地位、降低土地集中交易成本的層面來說，最具目標兼容性的制度安排或許是農地股份合作社。如何化解股份合作所內含的社區封閉性及其內部人控制問題，是決定其制度潛力的關鍵所在。
可以設計一種以土地股份合作社為基礎，兼具開放性與競爭性的多元主體合作經營運作模式。為了闡明我們的目標模式，可以假定在一定區域范圍內存在三類相互關聯的經營主體。一是存在多個農戶自主協商自主組建、自由進入與退出，且不與社區或行政區域重疊的股份合作社；二是存在一支“有知識、懂技術、善經營、會管理”的競爭性職業經理人隊伍；三是存在多樣化的以提供“專業生產”為中間性產品的服務組織。具體的操作重點是[5]:
(1）產權細分的基本方式。在我國農地“所有權、承包權、經營權”三權分置格局下，可以進一步將農地經營權在操作層面細分為控制權、管理權和生產操作權，并相應賦予于合作社、職業經理人和農業服務組織三大經營主體，由三者共同擁有并實施農地經營權。借鑒已有經營模式的發展經驗，在具體實踐操作中，經營主體間的權能配置及其運行機制的關鍵點在于：一是農戶按照“入社自愿、退社自由、利益共享、風險共擔”的原則，將農地入股流轉，成立規范運作的土地股份合作社。入社農戶直接參與理事會和監事會選舉，并由社員大會表決通過合作社的生產計劃以及預算方案等，由此“種什么由農戶說了算”，賦予農戶的經營控制權。二是職業經理人受聘于合作社，承擔類似企業“CEO”的管理職能，由其負責合作社的農業生產計劃、生產開支預算方案等的制定和執行，賦予經營管理權。三是各類服務組織體系包括金融服務體系、科技推廣體系、公共品牌服務體系和社會化服務體系等，承擔農業產前、產中、產后的“一站式”全程“保姆式”的服務功能，實施生產操作權。
在上述產權細分結構下，形成了合作社、職業經理間的控制權與管理權分離，合作社、服務組織之間的控制權、生產操作權的分離，以及職業經理人與服務組織間的管理權與生產操作權的分離，由此，既構建出多元主體的進入空間，又避免合作社內部監督與內部人控制治理內含的高昂組織成本；既能維護農戶終極控制權及其土地權益，又能有效保障農戶的經營主體地位。
(2）分工深化的實現路徑。分工結構在特定的產權制度下發生演進或蛻化。農地經營權的細分為控制權、管理權和生產操作權，將不同的權能支匹配給異質性的比較優勢行為主體，形成農業經營的終極控制者、管理者、生產操作者的三重分離，是推進農業分工深化的有效途徑，這主要表現在以下三個方面：
一是合作社的土地規模維護與要素整合。農戶將農地入股流轉，將各自原來單個零碎的要素產權集聚，融通為組織內成員共同擁有的規模更大的聯合產權。合作社對內協調農戶關系，完成土地的入股整合，從而滿足產權多元屬性在生產經營過程中所要求的“統一經營”的自然性質；合作社對外作為經營權細分及分工交易的中心決策者與締約者，以規模土地引導“企業家能力、資金技術”等生產要素的交易與集聚。也就是說，合作社通過“對內聯合”與“對外整合”，可內生出土地經營的規模性、協作性和穩定性，以規模土地尋求外部主體生產要素的投資交易。
二是職業經理的企業家能力與知識服務。職業經理人進入經營的激勵源于獲取“企業家能力”回報。土地股份合作社的發展，一方面衍生出農業規模經營對企業家能力的需求，另一方面也為有效配置企業家專用性人力資產提供了規?？臻g。職業經理人進入，形成了能人的進入、退出競爭機制，能提供以“管理知識”為中間性產品的“代營”服務，由此促使農業的勞動分工轉向知識分工。這有利于改善農業經營的決策能力，促進農業管理的精細化、知識化和專業化，拓展農田經營的盈利空間，從而解決“誰來種田”的難題，更能實現“能者種田”的潛在效率。
三是外包服務組織的迂回投資與專業化操作。在規模經營的條件下，農業職業經理人執行合作社的經營計劃，必然要采購眾多的社會化服務。多個合作社“生產權”的細分與農事活動的外包服務需求，必然會拓展農業生產性專業服務的規模經濟空間與分工經濟范圍，為各類專業化服務組織進入提供贏利空間。外包服務組織進入，提供以“種苗、整地、栽插、植保、收割”等為中間性產品的“代耕”或者“托管”服務，促使農業分工從產品分工拓展為產品內的工序分工，推進農業產業鏈的縱向解構。合作社通過農業生產性服務的縱向分工與服務外包，能最大限度地利用第三方的“機械化、標準化、技術化、集約化”生產手段，整合外部的現代技術要素，帶動科學種田，實現外部“服務規模經濟性”。
(3）開放與競爭的交易機制。從交易角度看，上述產權細分及其分工拓展構建出了三大交易平臺：一是土地股份合作社形成土地的適度集中并達成土地經營與企業家經營的合作交易平臺；二是經理人進入的市場競標機制與集體談判機制，形成了管理知識的交易平臺，這有利于降低經理人進入的交易成本，又避免社區型合作社模式的能人依賴弊端；三是各類生產服務組織的進入，形成了生產服務的交易平臺，這有利于化解農戶與合作社的投資約束，改善農業的迂回投資經濟效果，促進農業技術進步。
更為重要的是，三大交易平臺間的互動，能形成競爭與可持續發展能力。一是合作社之間的競爭所形成的開放性，使得合作社的運營績效與土地規模、企業家能力、社會化服務質量緊密相關。一方面，合作社土地規模相對越大，通過競爭能夠聘任更有能力的企業家，購買外包服務的成本更低，因而經營績效越好；另一方面，經營績效越高，對周邊農戶土地入股的吸引力越大，能夠獲得更大的規模經濟優勢?？梢姡r戶土地入股的競爭、企業家能力的競爭、農業優質服務的競爭，是改善合作社治理及其績效的重要機制。二是職業經理人之間的競爭，使得越是具有企業家能力的職業經理人越能代理優質合作社，獲得低成本與高質量社會化服務的競爭力越高，也更有利于獲得財政金融支持、推進品牌化經營與提高市場競爭力，由此形成職業經理人的優勝劣汰自我執行機制。三是專業服務組織之間的競爭，促使技術能力與投資能力越強、專業化水平越高、服務質量越好、服務收費越合理的專業服務組織，獲得的服務規模、聲譽效果、信貸支持以及政策扶持的競爭力越大，從而為社會化服務的市場拓展、服務品牌建設、分工深化提供了可持續發展動力與可自我執行機制。
從理論上來講，這種兼具開放性與競爭性的多元主體合作經營的運作模式，不僅能夠化解農地流轉及其人格化財產的交易約束，而且通過土地流轉交易轉換為農戶土地經營權交易、企業家能力交易與農業生產性服務交易的匹配，可以大大拓展農戶獲取“服務規模經濟性”與分工經濟性的空間，從而實現小農戶與現代農業發展的有機銜接。
中國鄉村發現網轉自：《農林經濟管理學報》2020.19
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