摘要：切實保障農(nóng)產(chǎn)品供給安全、堅持土地集體所有制、堅持家庭經(jīng)營的基礎(chǔ)性地位，是中國農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度的基本內(nèi)核。開放和盤活農(nóng)地經(jīng)營權(quán)，將家庭經(jīng)營融入分工經(jīng)濟(jì)，實現(xiàn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的有機(jī)銜接，“集體所有、家庭承包、分工經(jīng)營”將成為中國農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度的基本構(gòu)架。制度安排的未來取向是：（1）從維護(hù)土地福利保障轉(zhuǎn)向強(qiáng)化土地財產(chǎn)功能，推進(jìn)農(nóng)地制度變革；（2）從倡導(dǎo)農(nóng)地流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)向鼓勵多要素市場互動，促進(jìn)農(nóng)業(yè)要素市場發(fā)育；（3）從農(nóng)戶直接投資轉(zhuǎn)向外包迂回投資，擴(kuò)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)交易；（4）從縱向分工拓展到橫向分工及連片專業(yè)化，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的組織化；（5）從要素流動轉(zhuǎn)向農(nóng)戶行為的內(nèi)在激勵，強(qiáng)化糧食安全保障；（6）從封閉運行轉(zhuǎn)向開放競爭的自我實施，加快農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機(jī)制的創(chuàng)新。
關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度; 制度目標(biāo); 農(nóng)地經(jīng)營權(quán); 分工經(jīng)濟(jì);
一、中國農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度的核心：一個基本立場
（一）制度目標(biāo)及其激勵相容：制度選擇的標(biāo)準(zhǔn)
制度是人們創(chuàng)造出來的一種工具，是為了達(dá)到一定的目標(biāo)而用以界定行為主體的選擇空間所確定的行為規(guī)范。一項“好制度”必須滿足幾個基本要求：一是服務(wù)于主流價值目標(biāo)的實現(xiàn)，二是具備法律賦權(quán)所表達(dá)的正當(dāng)性，三是能夠獲得行為主體的社會認(rèn)同與激勵響應(yīng)。其中，制度目標(biāo)的社會認(rèn)同尤為重要，因為社會認(rèn)同不僅表達(dá)制度的合法性、合理性，也意味著制度實施的有效性。社會認(rèn)同決定制度響應(yīng)，進(jìn)而決定制度目標(biāo)的實現(xiàn)程度，有著重要的行為發(fā)生學(xué)意義。
已經(jīng)運行了40年的家庭承包經(jīng)營制度，無論經(jīng)歷了怎樣的制度變遷與調(diào)整，其制度目標(biāo)卻始終沒有發(fā)生改變：第一，必須有利于保障農(nóng)產(chǎn)品有效供給，確保糧食安全和食品安全；第二，必須有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的改善，確保農(nóng)民增收。多重制度目標(biāo)所決定的制度實施，既涉及經(jīng)營機(jī)制與要素匹配的問題，又蘊(yùn)涵著提高勞動生產(chǎn)率、土地生產(chǎn)率、資本生產(chǎn)率等技術(shù)進(jìn)步因素。
由于家庭承包經(jīng)營制度在保障國家農(nóng)產(chǎn)品供給安全的同時，兼顧了農(nóng)民的利益，實現(xiàn)了微觀主體目標(biāo)與國家宏觀目標(biāo)的“激勵相容”，從而贏得了廣泛的社會認(rèn)可。第一，家庭承包制的實施，順應(yīng)了歷史發(fā)展的必然性。早在1956年下半年的時候，溫州、佛山等地區(qū)就曾推行過包產(chǎn)到戶，但時間不長就被指責(zé)是“富農(nóng)中農(nóng)的資本主義主張”。在此后的20多年間，包產(chǎn)到戶的做法時有發(fā)生，然而都未能被認(rèn)可而備受責(zé)難。直到十一屆三中全會以后，家庭承包經(jīng)營制度才成為一種社會規(guī)模的選擇。第二，“交夠國家的，留足集體的，剩下的都是自己的”的制度安排，保證了農(nóng)民對土地的經(jīng)營權(quán)以及農(nóng)業(yè)剩余的索取權(quán)，鼓勵了農(nóng)民的生產(chǎn)性努力，實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)量提高與生產(chǎn)效率改善，維護(hù)了中國農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度的核心目標(biāo)。第三，微觀制度有效實現(xiàn)了宏觀目標(biāo)的相容。農(nóng)村土地的家庭承包經(jīng)營，從本質(zhì)上講是財產(chǎn)關(guān)系與利益關(guān)系的大調(diào)整。從包產(chǎn)到戶到大包干的土地制度變革與農(nóng)村微觀組織系統(tǒng)再造，確立了農(nóng)戶家庭經(jīng)營的主導(dǎo)地位，實現(xiàn)了土地所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)的分離，并因此初步滿足了農(nóng)民對土地經(jīng)營權(quán)利的訴求，從而使廣大農(nóng)民獲得了人民公社時期不可想象的財產(chǎn)支配權(quán)與經(jīng)濟(jì)民主權(quán)（包括農(nóng)民的職業(yè)轉(zhuǎn)換與身份變遷），由此產(chǎn)生的激勵機(jī)制，推動了資源配置效率的改善，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展成為可能，從而引發(fā)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)流量的迅速擴(kuò)張，有力地改變了國民經(jīng)濟(jì)的原有格局與運行流程。
（二）制度底線及其維護(hù)：需要厘清的問題
應(yīng)該強(qiáng)調(diào)，在40年的農(nóng)村改革歷程中，我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制無論經(jīng)歷了怎樣的變遷，其“集體所有、均田承包、家庭經(jīng)營”的大格局一直沒有發(fā)生根本性變動。其中，伴隨“土地均分”而出現(xiàn)的小規(guī)模與分散化問題，使人們往往將家庭經(jīng)營與規(guī)模經(jīng)營視為相互對立的矛盾。盡管主流政策目標(biāo)是通過推進(jìn)農(nóng)地的流轉(zhuǎn)與集中來謀求規(guī)模經(jīng)濟(jì)性，但如何堅持農(nóng)戶在農(nóng)業(yè)經(jīng)營中的主體地位，仍是需要認(rèn)真對待的問題。
為了保障制度目標(biāo)，無論制度安排與制度環(huán)境如何變化、現(xiàn)實世界有著怎樣的創(chuàng)新與試驗，均不能削弱、更不能突破中國農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度的內(nèi)核與底線：（1）必須始終堅持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有制；（2）必須始終穩(wěn)定土地承包關(guān)系并保障農(nóng)戶的土地承包權(quán)；（3）必須始終堅持家庭經(jīng)營的基礎(chǔ)性地位；（4）必須始終嚴(yán)格保護(hù)耕地并強(qiáng)化農(nóng)地用途管制。其中，維護(hù)農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營并改善其適應(yīng)性尤為重要。
歷史的經(jīng)驗必須記取。公社體制的核心特征是所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的合一，表現(xiàn)出“集體經(jīng)營”的特點，家庭承包制的核心特征是承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的合一，表現(xiàn)出“家庭經(jīng)營”的特點。因此，公社體制下的集體經(jīng)營與分權(quán)體制下的家庭經(jīng)營，都是“兩權(quán)合一”的經(jīng)營形式。但是，不能認(rèn)為這僅僅是一個簡單的主體替代而忽視其制度變革價值。恰恰相反，經(jīng)營主體的變化具有重要的制度含義。
(1）一個關(guān)鍵的突破就在于賦予了農(nóng)戶以“承包經(jīng)營權(quán)”。即使承包經(jīng)營權(quán)依然具有古典企業(yè)理論意義上的“經(jīng)營權(quán)”特征，但是：第一，它包含了由集體成員的身份權(quán)所獲得的承包權(quán)——可以稱之為“準(zhǔn)所有權(quán)”——從而使農(nóng)民獲得了真實的財產(chǎn)性權(quán)利；第二，它包含了以農(nóng)戶為單位所獲得的獨立經(jīng)營權(quán)，從而大大改善了排他性及其生產(chǎn)性努力。
(2）盡管二者都具有“兩權(quán)合一”的“經(jīng)營”特性，但出現(xiàn)了制度安排的根本性轉(zhuǎn)換：第一，發(fā)生了所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)的分離，基于產(chǎn)權(quán)細(xì)分改善了產(chǎn)權(quán)的實施效率；第二，家庭承包經(jīng)營更適宜于農(nóng)業(yè)生命特性所決定的現(xiàn)場處置要求，從而降低了生產(chǎn)決策、勞動監(jiān)督等組織管理成本。
(3）更為關(guān)鍵的是，承包經(jīng)營權(quán)的形成為進(jìn)一步的承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離提供了基礎(chǔ)，從而拓展了產(chǎn)權(quán)配置及其效率改進(jìn)的潛在空間。因為上述邏輯是針對農(nóng)戶承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)合一，或者說是沒有分工的封閉狀態(tài)下而言的。一旦農(nóng)戶的生產(chǎn)經(jīng)營活動走向開放卷入分工，情形將發(fā)生根本性改觀。農(nóng)業(yè)的生命特性所決定的組織運行機(jī)制，表達(dá)了家庭經(jīng)營的天然合理性。家庭經(jīng)營與規(guī)模經(jīng)濟(jì)，同現(xiàn)代生產(chǎn)組織方式能夠并行不悖。家庭經(jīng)營既可以通過擴(kuò)大土地規(guī)模來改善農(nóng)場組織的“土地規(guī)模經(jīng)濟(jì)性”，也可以通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)的縱向分工與服務(wù)外包來實現(xiàn)“服務(wù)規(guī)模經(jīng)濟(jì)性”。可見，家庭承包制依然具有廣泛的制度潛力。同樣，農(nóng)地制度的變革的并不是一味地對家庭承包經(jīng)營制度的否定，關(guān)鍵是如何讓家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化過程中揚(yáng)長避短，既能發(fā)揮家庭的組織優(yōu)勢，又能提高要素配置效率。
因此，制度目標(biāo)與制度底線所決定的中國農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度，其本質(zhì)特征可以表達(dá)為：堅持和落實農(nóng)民土地集體所有權(quán)、穩(wěn)定和強(qiáng)化農(nóng)戶土地承包權(quán)、細(xì)分和開放土地經(jīng)營權(quán)、貫徹和加強(qiáng)土地用途管制權(quán)，在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的有機(jī)銜接。
二、農(nóng)地經(jīng)營權(quán)及其盤活：內(nèi)在邏輯線索
從我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度40年的改革歷程中，能夠理出三條清晰的承前啟后的轉(zhuǎn)換路徑：一是從人民公社的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的“兩權(quán)合一”，到家庭經(jīng)營制的所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)分離，并進(jìn)一步由以所有權(quán)為中心的賦權(quán)體系，向以產(chǎn)權(quán)為中心的賦權(quán)體系轉(zhuǎn)變；二是從改革初期承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的“兩權(quán)合一”，到人地關(guān)系松動后承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，并進(jìn)一步由以保障農(nóng)戶經(jīng)營權(quán)為中心的經(jīng)營體系，向以穩(wěn)定農(nóng)民承包權(quán)為中心的制度體系轉(zhuǎn)變；三是從小而全且分散的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)體系，到農(nóng)地適度規(guī)模以改善規(guī)模經(jīng)濟(jì)性，并進(jìn)一步在“三權(quán)分置”制度框架下，通過盤活經(jīng)營權(quán)，向多元化經(jīng)營主體乃至多樣化、多形式的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系轉(zhuǎn)變。由此實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)經(jīng)營格局的兩次重大的制度性轉(zhuǎn)換，即從改革初期人民公社體制格局下的“集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營、按勞分配”的制度構(gòu)架，轉(zhuǎn)軌為家庭承包制背景下的“集體所有、家庭經(jīng)營、統(tǒng)分結(jié)合”的制度構(gòu)架，并進(jìn)一步轉(zhuǎn)型為開放和盤活經(jīng)營權(quán)基礎(chǔ)上的“集體所有、家庭承包、分工經(jīng)營”的制度構(gòu)架。
囿于農(nóng)村土地的集體所有權(quán)、農(nóng)戶的土地承包權(quán)的制度底線約束，從產(chǎn)權(quán)界定轉(zhuǎn)向產(chǎn)權(quán)運作，盤活農(nóng)地經(jīng)營權(quán)應(yīng)該成為進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度的核心線索。由此，農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度完善與創(chuàng)新的空間就主要集中在經(jīng)營權(quán)的產(chǎn)權(quán)調(diào)整與農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系構(gòu)造等方面。正因如此，中共十八屆三中全會提出要加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，即在堅持家庭經(jīng)營基礎(chǔ)地位的同時培育多元經(jīng)營主體、完善農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系，通過體制機(jī)制的完善以及產(chǎn)權(quán)配置的優(yōu)化來推進(jìn)我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。
農(nóng)戶經(jīng)營或家庭農(nóng)場可以視為一個“企業(yè)”。康芒斯[1]從兩個方面理解企業(yè)的本質(zhì)，一是從“人-物”關(guān)系出發(fā)，認(rèn)為企業(yè)是利用資源的協(xié)同效應(yīng)，從而將分散資源集結(jié)并向市場提供產(chǎn)品和服務(wù)，著重體現(xiàn)為生產(chǎn)決策屬性；二是從“人-人”關(guān)系出發(fā)，認(rèn)為企業(yè)是利用“權(quán)威”代替市場價格機(jī)制，對企業(yè)內(nèi)各要素的所有者進(jìn)行協(xié)調(diào)，即具有交易選擇屬性。為此，可以將農(nóng)戶的經(jīng)營能力細(xì)分為生產(chǎn)經(jīng)營能力與交易經(jīng)營能力兩個層面，前者傾向于擴(kuò)大農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模（內(nèi)部一體化，表達(dá)為土地要素的聚合），后者傾向于參與社會化分工或生產(chǎn)性服務(wù)外包（外部市場化，表達(dá)為中間性服務(wù)產(chǎn)品的交易）。
假定農(nóng)戶是異質(zhì)的，在開放條件下，農(nóng)戶分化與組織重構(gòu)的內(nèi)在邏輯線索是[2]:
第一，在家庭承包制度背景下，農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營必然依賴于農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。對于農(nóng)戶而言，只有那些具有生產(chǎn)經(jīng)營能力比較優(yōu)勢的農(nóng)戶，才有可能走向農(nóng)地的規(guī)模經(jīng)營。顯然，農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營能力的差異及其分化，是農(nóng)地流轉(zhuǎn)及規(guī)模經(jīng)營的前提條件。
第二，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營包含生產(chǎn)決策及多種農(nóng)事活動。隨著經(jīng)營規(guī)模的擴(kuò)大，如果所有的農(nóng)事活動均由一個家庭經(jīng)營主體獨自處理，那么現(xiàn)場處理的復(fù)雜性及其多樣性，必定超出農(nóng)戶的行為能力。從短期來看，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的季節(jié)性決定著農(nóng)業(yè)用工旺季與淡季的交替，勢必引發(fā)時間上過剩或不足的結(jié)構(gòu)性矛盾；從中長期來說，家庭生命周期以及人口與勞動力數(shù)量的變化，也必然引發(fā)農(nóng)戶經(jīng)營過程中勞動力需求與供給總量上的結(jié)構(gòu)性問題。因此，隨著農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模的擴(kuò)大，結(jié)構(gòu)性矛盾將內(nèi)生出農(nóng)戶的雇工經(jīng)營與農(nóng)業(yè)勞動力要素市場的發(fā)育。這意味著專業(yè)化的勞動服務(wù)組織就有了生成的可能性。
第三，由于農(nóng)業(yè)的經(jīng)營特性，與農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營相匹配的勞動要素配置隱含著高昂的交易成本。一是農(nóng)業(yè)勞動力非農(nóng)轉(zhuǎn)移引發(fā)的農(nóng)業(yè)雇工成本不斷上升；二是農(nóng)業(yè)季節(jié)性與勞動用工的不平衡性，會加劇農(nóng)業(yè)雇工的不確定性與風(fēng)險成本；三是農(nóng)業(yè)的生命節(jié)律特性，必然導(dǎo)致勞動質(zhì)量的監(jiān)督困難，內(nèi)生高昂的考核成本。因此，隨著農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模的擴(kuò)大，通過采用機(jī)械替代勞動力以節(jié)省生產(chǎn)成本和交易成本，勢必成為農(nóng)戶改善要素匹配效率的恰當(dāng)選擇。
第四，對農(nóng)戶來說，作為專用性資產(chǎn)的農(nóng)機(jī)投資卻是一把雙刃劍，一方面機(jī)械化作業(yè)無疑會要求土地經(jīng)營規(guī)模的匹配，另一方面有限的使用頻率又必然導(dǎo)致投資效率的低下。所以，當(dāng)家庭農(nóng)場尚未達(dá)到足夠的規(guī)模水平時，農(nóng)戶會傾向于將投資門檻或資產(chǎn)專用性較高的生產(chǎn)活動卷入分工體系當(dāng)中，即以迂回投資的方式通過購買生產(chǎn)性服務(wù)來替代直接投資，由此將家庭經(jīng)營卷入社會化分工并擴(kuò)展其效率生存空間。因此，發(fā)育多樣化、專業(yè)化的生產(chǎn)性服務(wù)組織，具有決定性的行為發(fā)生學(xué)意義。
第五，農(nóng)戶小規(guī)模生產(chǎn)與地域分布的分散性，可能會使從農(nóng)戶經(jīng)營活動分離出來的生產(chǎn)環(huán)節(jié)或工序，可能在時間連續(xù)性與區(qū)域聚集性方面，均難以滿足專業(yè)化外包服務(wù)的大規(guī)模生產(chǎn)組織的要求。如果農(nóng)戶的服務(wù)需求有限，不可能誘導(dǎo)專業(yè)化的服務(wù)供給（市場容量約束分工）。只有當(dāng)多個農(nóng)戶的服務(wù)外包需求達(dá)到一定規(guī)模時（連片種植與生產(chǎn)布局專業(yè)化），具有交易經(jīng)營能力優(yōu)勢的主體就可能成為專業(yè)化服務(wù)經(jīng)營主體（市場容量促進(jìn)分工）；當(dāng)專業(yè)化服務(wù)具有比較成本優(yōu)勢，則能夠誘導(dǎo)農(nóng)戶外包服務(wù)需求的擴(kuò)大（分工反過來增進(jìn)市場容量）。由此可以判斷，農(nóng)戶的生產(chǎn)經(jīng)營能力及其組織管理成本是農(nóng)戶土地經(jīng)營規(guī)模的決定因素，而農(nóng)戶的交易經(jīng)營能力及其分工交易成本則是服務(wù)經(jīng)營規(guī)模的決定因素。事實上，任何發(fā)達(dá)國家的家庭農(nóng)場總是同一個龐大而有效率的社會化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)密切聯(lián)系在一起[3]。由此，橫向分工的組織化（農(nóng)戶專業(yè)化與區(qū)域連片化）、縱向分工的組織化（如代耕、代種、代收，甚至是職業(yè)經(jīng)理人的“代營”等各類迂回投資與中間性服務(wù)）、服務(wù)交易的組織化（如構(gòu)建生產(chǎn)性服務(wù)交易平臺以降低交易成本、構(gòu)建迂回投資機(jī)制以規(guī)避農(nóng)戶投資門檻及風(fēng)險、構(gòu)建準(zhǔn)入準(zhǔn)出的競爭機(jī)制以保障服務(wù)價格的有效生成與質(zhì)量甄別），將成為必然的趨勢。
對于農(nóng)業(yè)經(jīng)營而言，流轉(zhuǎn)土地以擴(kuò)大農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營，或者通過購買生產(chǎn)性社會服務(wù)的規(guī)模化供給，是兩種相互關(guān)聯(lián)的規(guī)模經(jīng)營策略。但從產(chǎn)權(quán)實施的層面來說，將農(nóng)戶家庭經(jīng)營活動卷入社會化分工網(wǎng)絡(luò)而分享規(guī)模經(jīng)濟(jì)與分工經(jīng)濟(jì)，則意味著從土地規(guī)模經(jīng)營轉(zhuǎn)向服務(wù)規(guī)模經(jīng)營是農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要路徑。一旦農(nóng)戶的生產(chǎn)經(jīng)營活動走向開放并卷入分工，必然是在堅持土地集體所有權(quán)、穩(wěn)定家庭承包權(quán)、盤活農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上，向多元化經(jīng)營主體以及多樣化、多形式的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系轉(zhuǎn)變。
三、農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度的未來取向：六大關(guān)鍵轉(zhuǎn)型
在集體所有、家庭承包、產(chǎn)權(quán)細(xì)分的核心制度架構(gòu)下，通過盤活農(nóng)地經(jīng)營權(quán)，將小農(nóng)戶卷入分工經(jīng)濟(jì)，由此形成開放且多元的農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，依賴于多個方面的體制性轉(zhuǎn)變。
（一）制度變革：從土地的福利保障轉(zhuǎn)向土地財產(chǎn)功能
土地一直被視為農(nóng)民的“命根子”。土地是生產(chǎn)要素，又具有福利保障功能，這兩者在傳統(tǒng)的農(nóng)耕社會并不矛盾。但對于處于轉(zhuǎn)型中的中國農(nóng)村來說，情形正在發(fā)生變化。一方面，在中國城鄉(xiāng)公共服務(wù)不均等的背景下，對于大多數(shù)處于以農(nóng)為生、以農(nóng)為業(yè)、以地立命生存狀態(tài)的農(nóng)民而言，土地依然提供著重要的社會保障功能；另一方面，隨著工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的發(fā)展，使得農(nóng)民的非農(nóng)就業(yè)機(jī)會增加，土地對農(nóng)民的就業(yè)與收入保障功能逐步弱化。通常認(rèn)為土地對于農(nóng)民承擔(dān)著就業(yè)、養(yǎng)老等多重社會保障功能。從邏輯上來說，通過替代性保障功能的供給，一般能夠弱化農(nóng)民對土地的依賴。
然而，前期的研究表明，替代性保障品的供給并不能改善農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)的態(tài)度。同樣，無論是醫(yī)療、養(yǎng)老保障的改善，抑或是家庭老齡勞動力、務(wù)農(nóng)勞動力以及農(nóng)業(yè)收入比例的變化，均未對農(nóng)戶流轉(zhuǎn)的關(guān)系型交易產(chǎn)生顯著影響。在社會保障不健全和外出務(wù)工不穩(wěn)定情況下，農(nóng)戶生存保障離不開對土地和親友鄰居的依賴。一方面，農(nóng)戶對土地的依賴使得土地保障功能屬性與農(nóng)地流轉(zhuǎn)締約對象選擇緊密聯(lián)系在一起，這意味著農(nóng)戶農(nóng)地流轉(zhuǎn)具有收益最大化和風(fēng)險最小化的雙重決策目標(biāo)，村莊社會成為重要的生存風(fēng)險規(guī)避機(jī)制；另一方面，特殊的人地關(guān)系引發(fā)了特殊的交易關(guān)系，土地作為連接社區(qū)和加強(qiáng)熟人間社會關(guān)系的工具，意味著農(nóng)地流轉(zhuǎn)并非簡單的經(jīng)濟(jì)利益權(quán)衡，并表達(dá)為社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的投資和積累。
因此，農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)及其租約選擇，并不是一個簡單的福利保障功能及其替代問題，而是表達(dá)了農(nóng)民對土地財產(chǎn)權(quán)利及其情感的訴求。由此，家庭承包制如果僅僅滿足于農(nóng)民對土地保障功能的制度取向，那么小規(guī)模、分散化、細(xì)碎化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營格局難以發(fā)生根本的改變。所以，必須推進(jìn)土地功能的轉(zhuǎn)換，并從強(qiáng)化土地的福利保障功能轉(zhuǎn)向為強(qiáng)化土地的財產(chǎn)功能。其基本的政策取向是：（1）在現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變的前提下，賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包權(quán)；（2）盤活農(nóng)民的土地經(jīng)營權(quán)，構(gòu)建農(nóng)地流轉(zhuǎn)的產(chǎn)權(quán)交易市場；（3）推進(jìn)土地的資本化，促進(jìn)農(nóng)民的財產(chǎn)性增收。
農(nóng)民收入大體來源于四個方面：一是產(chǎn)品性收入（來源于農(nóng)產(chǎn)品的銷售），二是工資性收入（務(wù)工收入），三是財產(chǎn)性收入，四是轉(zhuǎn)移性收入。事實上，我國農(nóng)民增收一直依靠前面的“兩條腿”走路。問題是，新形勢下：（1）農(nóng)民依靠農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量與價格進(jìn)一步增加收入的空間已經(jīng)十分狹小。在農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入買方市場后，大幅度提高價格的市場機(jī)遇不多，單純地增加產(chǎn)量對農(nóng)民收入增長的帶動作用將越發(fā)有限；（2）依靠工資性收入增加農(nóng)民收入亦面臨諸多困難。一方面是粗放的工業(yè)經(jīng)濟(jì)增長方式在吸納廉價勞動力的同時存在壓低工資的傾向，另一方面大中城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級則有排擠低端勞動力就業(yè)的趨勢。
中國40年來的農(nóng)村改革，最重要的成就之一就是推進(jìn)了市場化取向的改革。然而，從產(chǎn)品市場和要素市場兩個方面看，要素市場的改革相對滯后于產(chǎn)品市場的改革。其中以土地要素市場的滯后最為顯著。土地不僅是一種生產(chǎn)性要素，更是一種財產(chǎn)性要素。因此，無論是出于公平的角度縮小城鄉(xiāng)差距，還是出于效率的角度增加農(nóng)民購買力，讓農(nóng)民獲得財產(chǎn)性收入都是必然的選擇。其中，集體所有權(quán)的財產(chǎn)化，有利于增強(qiáng)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)實力并穩(wěn)定農(nóng)村基本經(jīng)營制度；農(nóng)民土地承包權(quán)的資本化，有利于保障農(nóng)民的土地權(quán)益，并強(qiáng)化耕地保護(hù)；農(nóng)民土地經(jīng)營權(quán)的資本化，有利于農(nóng)地的流轉(zhuǎn)與集中，關(guān)鍵是能夠構(gòu)建起經(jīng)營層面“小農(nóng)”（經(jīng)營能力弱）的退出機(jī)制與“大農(nóng)”（經(jīng)營能力強(qiáng)）的進(jìn)入機(jī)制。因此，保障農(nóng)民土地權(quán)利，是增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，帶動農(nóng)村金融市場發(fā)育，并由此啟動農(nóng)村消費市場的核心戰(zhàn)略。
（二）要素市場：從推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)向多要素市場互動
農(nóng)地流轉(zhuǎn)并非是一個獨立的市場發(fā)育過程，應(yīng)協(xié)同推進(jìn)“人動、地動、錢動”三類市場協(xié)調(diào)發(fā)展和良性互動，實現(xiàn)多重政策目標(biāo)的有效整合。
一是借助于“人動、地動”的互動機(jī)制，構(gòu)建一個開放并不斷拓展的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場。在農(nóng)政措施上，一方面應(yīng)配合強(qiáng)有力的農(nóng)村社會保障制度建設(shè)，消解農(nóng)地上保障功能與市場機(jī)能之間的矛盾，促使農(nóng)地成為擴(kuò)大農(nóng)村經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出的最為重要的生產(chǎn)要素，從而既促進(jìn)農(nóng)民的非農(nóng)就業(yè)轉(zhuǎn)移，又逐步實現(xiàn)土地交易的商品化，為開放的地動市場提供支撐條件；另一方面，應(yīng)當(dāng)加大對適度規(guī)模區(qū)間內(nèi)農(nóng)場發(fā)展的政策支持，減少撒芝麻式的普惠性政策支持，更有效地促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營。
二是從“人動、錢動”的角度看，需要解構(gòu)兩者之間的負(fù)向抑制關(guān)系，關(guān)注如何引導(dǎo)農(nóng)民從簡單的非農(nóng)就業(yè)型轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)向創(chuàng)業(yè)型轉(zhuǎn)移，構(gòu)建起農(nóng)民創(chuàng)業(yè)型轉(zhuǎn)移與創(chuàng)業(yè)型金融資本借貸的正向促進(jìn)機(jī)制。農(nóng)民創(chuàng)業(yè)型轉(zhuǎn)移依賴于農(nóng)民的異質(zhì)性人力資本以及投資能力，前者需要加大對農(nóng)民企業(yè)家才能的培訓(xùn)力度，后者的重點在于國家對土地的賦權(quán)從福利性轉(zhuǎn)向財產(chǎn)性，推進(jìn)土地資本化，使得離地農(nóng)民具備財產(chǎn)性資本和金融資本，由此形成“人動、錢動”的互動發(fā)展格局。
三是利用“地動、錢動”的互動機(jī)制，進(jìn)一步撬動兩大市場的發(fā)展。鑒于當(dāng)前農(nóng)村金融市場滯后，需要政府積極完善農(nóng)村金融信貸體系結(jié)構(gòu)，為農(nóng)戶提供可靠的信貸資源以及相應(yīng)的便利服務(wù)，進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)村金融信貸市場與農(nóng)地市場發(fā)展的匹配均衡。
四是挖掘農(nóng)地確權(quán)的制度紅利。第一，構(gòu)建有效的農(nóng)地流轉(zhuǎn)租金生成機(jī)制。農(nóng)地確權(quán)推高農(nóng)地產(chǎn)權(quán)價值及其意愿租金，盡管有助于增加農(nóng)戶財產(chǎn)性收入，但租金要價過高可能反過來抑制農(nóng)地的流轉(zhuǎn)，并進(jìn)一步推高農(nóng)產(chǎn)品成本，進(jìn)而導(dǎo)致農(nóng)民財產(chǎn)性增收目標(biāo)的落空。因此，從長期看，一個公開并不斷拓展的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場的發(fā)育，會顯得尤為重要。應(yīng)因地制宜配套建立區(qū)域性、自由進(jìn)出、規(guī)范的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，構(gòu)建起有效的流轉(zhuǎn)租金價格生成機(jī)制。第二，加強(qiáng)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同的規(guī)范化與流程化管理。隨著確權(quán)工作的推進(jìn)，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的法律保障效應(yīng)將日漸強(qiáng)化，農(nóng)戶作為行動層面的響應(yīng)者，更容易感受到法律的外在的硬約束功能及其權(quán)益保障效應(yīng)。因此，加強(qiáng)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同的規(guī)范化與流程化管理，應(yīng)該成為地方政府的常態(tài)化工作。第三，發(fā)揮農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，培育農(nóng)村金融市場。家庭信貸款項能夠顯著促進(jìn)農(nóng)戶轉(zhuǎn)入農(nóng)地，但農(nóng)地確權(quán)未能有效促進(jìn)家庭信貸款項的增加。因此，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步發(fā)揮農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，使其真正有效地成為信貸抵押品，并通過投資效應(yīng)、抵押效應(yīng)和交易效應(yīng)促進(jìn)農(nóng)戶農(nóng)地流轉(zhuǎn)。
（三）服務(wù)交易：從農(nóng)戶直接投資轉(zhuǎn)換為外包迂回投資
農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營與規(guī)模農(nóng)戶的生成，并不僅僅由農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場所單獨決定，更是與相關(guān)要素市場的發(fā)育與匹配密切關(guān)聯(lián)。其基本的優(yōu)先次序是：農(nóng)戶的農(nóng)地轉(zhuǎn)入與規(guī)模的初始擴(kuò)大，依賴于以土地產(chǎn)權(quán)明晰化、穩(wěn)定化為前提的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的發(fā)育；進(jìn)一步擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模，有賴于農(nóng)業(yè)勞動力市場與生產(chǎn)性服務(wù)外包市場的發(fā)育；實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，則進(jìn)一步取決于農(nóng)業(yè)信貸市場的發(fā)育與完善。
第一，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)安排及其穩(wěn)定性有助于促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，但對規(guī)模農(nóng)戶的形成并不具有決定意義。從鼓勵農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的角度來說，政府的政策重點應(yīng)該在關(guān)注農(nóng)地確權(quán)工作的同時，加大力度推進(jìn)農(nóng)業(yè)要素市場的發(fā)育。鑒于已發(fā)生的農(nóng)地流轉(zhuǎn)并未形成明顯的集中化趨勢，并且中小規(guī)模的農(nóng)戶經(jīng)營不僅是農(nóng)業(yè)經(jīng)營的基本格局，而且還會在未來存續(xù)相當(dāng)長的時間，因此，培育新型農(nóng)業(yè)服務(wù)主體，擴(kuò)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)市場，尤具實踐價值。
第二，農(nóng)業(yè)勞動力市場的發(fā)育，對于農(nóng)戶超越小規(guī)模走向規(guī)模化經(jīng)營，具有顯著性影響作用。問題是，目前農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)雇工大多局限于農(nóng)戶間的幫工與換工及零工雇請。因此，推進(jìn)農(nóng)業(yè)勞動力市場的轉(zhuǎn)型升級，培育職業(yè)化、專業(yè)化、組織化的農(nóng)業(yè)勞動力雇工隊伍，推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的勞動分工，應(yīng)該是造就新型職業(yè)農(nóng)民群體的重要內(nèi)容。
第三，盤活農(nóng)地經(jīng)營權(quán)還有賴于交易組織與交易方式的改進(jìn)。盡管農(nóng)業(yè)生產(chǎn)存在信息的不規(guī)則性，但專業(yè)化組織具有信息搜集與處理的比較優(yōu)勢；盡管存在服務(wù)質(zhì)量的考核困難，但專業(yè)服務(wù)形成的資產(chǎn)專用性與服務(wù)市場的競爭，能夠有效減緩監(jiān)督成本問題。如果農(nóng)地流轉(zhuǎn)的效率很高，那么農(nóng)場組織（或者農(nóng)戶）就會通過擴(kuò)大土地規(guī)模來實現(xiàn)“土地規(guī)模經(jīng)濟(jì)性”。問題是，農(nóng)場直接投資所決定的資產(chǎn)專用性與低使用頻率，必然帶來較高的交易費用與沉淀成本。如果農(nóng)地流轉(zhuǎn)的效率很低，農(nóng)場土地規(guī)模擴(kuò)張進(jìn)程將受到阻礙，農(nóng)業(yè)分工將轉(zhuǎn)換為市場組織分工，中間產(chǎn)品的生產(chǎn)與勞動（服務(wù)）交易效率就具有重要作用。從農(nóng)場的角度來說，意味著分工經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)換為通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)（如代耕、代種、代收，甚至是職業(yè)經(jīng)理人的“代營”等中間性服務(wù)產(chǎn)品）的縱向分工、迂回投資與服務(wù)外包來實現(xiàn)“服務(wù)規(guī)模經(jīng)濟(jì)性”。
第四，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)市場，政府可根據(jù)兩個準(zhǔn)則來制定扶持政策：（1）作物品種準(zhǔn)則，如小麥等適合全程大規(guī)模機(jī)械化的作物品種，主要扶持生產(chǎn)服務(wù)的市場供給，而對水稻等只有部分生產(chǎn)環(huán)節(jié)適合大規(guī)模機(jī)械化的作物品種，則應(yīng)兼顧自主供給與市場供給。（2）生產(chǎn)環(huán)節(jié)準(zhǔn)則，即對整地、收割等易于大規(guī)模機(jī)械化的生產(chǎn)環(huán)節(jié)，主要扶持生產(chǎn)服務(wù)的市場供給，而對其他環(huán)節(jié)則主要扶持自主供給，并根據(jù)各環(huán)節(jié)在整個生產(chǎn)活動中的成本比例來分別確定對自主供給和市場供給的扶持力度，以實現(xiàn)“精準(zhǔn)”扶持。
（四）生產(chǎn)組織：從縱向分工到橫向分工及連片專業(yè)化
前期對農(nóng)業(yè)分工及服務(wù)規(guī)模經(jīng)營的機(jī)理研究表明：(1)市場容量是誘導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)主體生成的關(guān)鍵。(2)市場容量概念具有交易頻率與交易密度兩個方面的含義。前者表達(dá)農(nóng)戶參與縱向分工而實行服務(wù)外包，后者表達(dá)多個農(nóng)戶選擇同類橫向分工并形成同向?qū)I(yè)化種植。(3)在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，沒有橫向分工以及在此基礎(chǔ)上的區(qū)域?qū)I(yè)化與生產(chǎn)組織化，農(nóng)戶參與的縱向分工也就難以深化。橫向分工是縱向分工的前提。(4)區(qū)域內(nèi)橫向分工越是同向，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局將越是集中化與連片化，由此形成的市場交易密度則會誘導(dǎo)不同生產(chǎn)環(huán)節(jié)的外包服務(wù)主體進(jìn)入，生產(chǎn)性服務(wù)及其交易將呈現(xiàn)多樣化，并反過來促進(jìn)農(nóng)業(yè)縱向分工的深化。
當(dāng)前中國的農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)已經(jīng)出現(xiàn)沿緯度布局的發(fā)展趨勢，這與核心區(qū)域農(nóng)機(jī)服務(wù)的空間溢出效應(yīng)密切相關(guān)。它表明，農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)市場并不是一個局限于空間概念的市場，也具有時間維度的內(nèi)涵，從而揭示了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特性所決定的市場特殊性。這意味著，隨意地布局農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)和缺乏指向性地推進(jìn)農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的政策支持，均存在違背市場內(nèi)在運行邏輯的潛在風(fēng)險。
以小麥種植為例的實證研究表明[4]:(1）在一定的區(qū)域范圍內(nèi)，市場容量（小麥種植面積）決定著農(nóng)業(yè)分工水平（農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平），但對區(qū)域外的農(nóng)機(jī)投資不產(chǎn)生激勵效果；（2）農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平的提高不僅直接導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)小麥種植面積的擴(kuò)大，而且會誘導(dǎo)相鄰區(qū)域小麥種植面積的擴(kuò)展，存在顯著的空間溢出效應(yīng)；（3）由農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平所表達(dá)的縱向分工深化，通過跨區(qū)作業(yè)而拓展社會化服務(wù)市場，并依區(qū)域的季節(jié)性差異而沿緯度將更大區(qū)域范圍內(nèi)的農(nóng)戶卷入橫向分工（農(nóng)戶專業(yè)化），從而進(jìn)一步反過來誘導(dǎo)市場范圍的擴(kuò)大。其一方面表現(xiàn)為以增加交易密度的方式擴(kuò)大本區(qū)域種植面積，另一方面表現(xiàn)為以擴(kuò)展交易半徑的方式來擴(kuò)大相鄰區(qū)域的種植面積。值得重視的是，農(nóng)業(yè)的縱向分工進(jìn)而農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)市場的發(fā)育，具有典型的時空特性。沿緯度誘導(dǎo)農(nóng)作物的連片種植，既能夠擴(kuò)展市場容量，又有助于降低交易費用，進(jìn)而形成跨區(qū)域和具有輻射性的農(nóng)業(yè)分工網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)。
鑒于農(nóng)業(yè)的橫向分工及區(qū)域?qū)I(yè)化所表達(dá)的市場容量，是由眾多分散農(nóng)戶種植行為對外包服務(wù)可獲性的選擇性響應(yīng)，因此，優(yōu)先投資農(nóng)機(jī)裝備，著力培育外包服務(wù)市場，構(gòu)建農(nóng)機(jī)跨區(qū)作業(yè)服務(wù)的綠色通道，并由此促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局的連片化與組織化，能夠有效誘導(dǎo)小農(nóng)卷入分工經(jīng)濟(jì)，從而將小農(nóng)生產(chǎn)引入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展軌道。
（五）糧食安全：從要素流動轉(zhuǎn)向農(nóng)戶行為的內(nèi)在激勵
農(nóng)業(yè)勞動力的非農(nóng)轉(zhuǎn)移與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的快速提升，農(nóng)戶種植行為的“非糧化”引發(fā)了人們對中國糧食安全問題的擔(dān)憂。《中國統(tǒng)計年鑒》的數(shù)據(jù)表明，中國的糧食播種面積占總播種面積比例確實從1978年的80.34%降至2003年的66.17%。但眾所周知，這個時期糧食種植比例的下降，并不能完全被視為“非糧化”，在相對程度上農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)主動調(diào)整的結(jié)果。糧食種植比例的下降與農(nóng)地流轉(zhuǎn)并不存在多大的關(guān)系，因為直到2003年轉(zhuǎn)入耕地的農(nóng)戶占農(nóng)戶總數(shù)的比例只有3.81%。真正應(yīng)該關(guān)注的是，2004—2015年，中國農(nóng)地流轉(zhuǎn)率從4.5%升至33.3%，增幅達(dá)到6.4倍。但同期，中國的糧食播種面積占總播種面積比例并未下降，而且從66.17%升至68.14%，并帶來了令人鼓舞的糧食產(chǎn)量“十二連增”（如果沒有2016年開始實施的農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革，我國糧食產(chǎn)量還有可能會進(jìn)一步增長）。
研究表明，種植結(jié)構(gòu)的“非糧化”是在農(nóng)業(yè)勞動力非農(nóng)轉(zhuǎn)移滯后的階段才成立的。或者說，在封閉或要素流動不足的農(nóng)業(yè)經(jīng)營環(huán)境中，充裕的農(nóng)業(yè)勞動力和供給滯后的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)，會促使農(nóng)戶在提高要素利用效率和追求利潤最大化的過程中，擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)作物種植規(guī)模，從而引發(fā)種植結(jié)構(gòu)的“非糧化”。但農(nóng)業(yè)勞動力的非農(nóng)轉(zhuǎn)移一旦達(dá)到一定規(guī)模，尤其是農(nóng)地轉(zhuǎn)入規(guī)模超越農(nóng)戶勞動力的剛性約束后，必將誘致經(jīng)濟(jì)作物種植比例的下降。這或許表明，中國的種植結(jié)構(gòu)調(diào)整存在階段性特征并具有情境依賴性，而約束條件的變化將誘致種植結(jié)構(gòu)的進(jìn)一步轉(zhuǎn)換，因此，“非糧化”并非常態(tài)。顯然，不宜過度夸大要素流動及其結(jié)構(gòu)調(diào)整所引發(fā)的“非糧化”問題（當(dāng)然，這并不意味著可以對糧食安全問題掉以輕心，相反，任何時候、任何情形下都必須予以足夠的重視）。
三個“常識”尤為重要。一是，與糧食作物相比，經(jīng)濟(jì)作物更具有勞動密集的特點。在農(nóng)業(yè)勞動力剛性約束下，農(nóng)戶應(yīng)該更傾向于種植糧食作物；二是，農(nóng)業(yè)中勞動力剛性約束不斷增強(qiáng)與勞動力務(wù)農(nóng)機(jī)會成本不斷提高，必然誘導(dǎo)資本替代勞動。而糧食作物相較于經(jīng)濟(jì)作物更適宜于機(jī)械作業(yè)；三是，一旦農(nóng)業(yè)卷入分工經(jīng)濟(jì)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)市場的發(fā)育與農(nóng)戶生產(chǎn)環(huán)節(jié)外包服務(wù)的開展，將進(jìn)一步凸顯糧食作物的比較優(yōu)勢，進(jìn)而推動種植結(jié)構(gòu)的“趨糧化”。
在上述三個前提下，能夠發(fā)現(xiàn)小農(nóng)在要素流動與融入分工的過程中，具有“偏好”糧食種植的自我激勵與內(nèi)在動力。
第一，從農(nóng)地承包期的延長到農(nóng)地的“四至確權(quán)”，農(nóng)民土地的產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度不斷提升，但地權(quán)的穩(wěn)定性改善并不必然誘導(dǎo)農(nóng)民對土地的投資熱情。從學(xué)理上來說，如果地權(quán)不穩(wěn)定（如農(nóng)地調(diào)整），農(nóng)戶為了規(guī)避投資風(fēng)險，往往傾向于短生長周期類作物的種植，由此，糧食作物往往成為優(yōu)先選擇；如果改善地權(quán)的穩(wěn)定性，那么在要素管制放松與市場開放的情景下，農(nóng)戶家庭就能夠在農(nóng)業(yè)部門和非農(nóng)部門之間自由配置要素，并更可能種植市場風(fēng)險較低和分工程度較高的諸如糧食一類的大田作物。我們將其稱之為農(nóng)戶種糧的“產(chǎn)權(quán)邏輯”。
第二，隨著農(nóng)業(yè)勞動力非農(nóng)轉(zhuǎn)移規(guī)模的擴(kuò)大，農(nóng)業(yè)中勞動力的剛性約束不斷增強(qiáng)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的機(jī)會成本會不斷提高，于是，那些需要較少勞動投入，或者在耕作上更易于用機(jī)械替代勞動的農(nóng)作物品種（如糧食作物），將在種植結(jié)構(gòu)調(diào)整中具有比較優(yōu)勢；那些具有勞動密集型、需要精心管護(hù)，或者人工操作難以被機(jī)械替代的農(nóng)作物（如經(jīng)濟(jì)作物），則會在種植結(jié)構(gòu)調(diào)整中處于劣勢。對此本文稱之為農(nóng)戶種糧的“配置邏輯”。
第三，尤其是，農(nóng)戶一旦農(nóng)業(yè)卷入分工經(jīng)濟(jì)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的服務(wù)外包以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)市場的發(fā)育，將進(jìn)一步推動種植結(jié)構(gòu)的“趨糧化”。其中，提高農(nóng)業(yè)的機(jī)械化水平具有雙重效應(yīng)，一方面通過機(jī)械對勞動的替代以及外包服務(wù)，能夠進(jìn)一步釋放剩余勞動力的人口紅利，另一方面不僅可以規(guī)避擴(kuò)大農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模造成的“非糧化”問題，而且可以借助農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場來優(yōu)化要素配置結(jié)構(gòu)，促進(jìn)農(nóng)作物的連片種植，進(jìn)而在提高市場容量的過程中進(jìn)一步深化農(nóng)業(yè)縱向分工。本文對此稱之為農(nóng)戶種糧的“分工邏輯”。
基于這樣的邏輯，能夠發(fā)現(xiàn)中國的糧食安全具有自我修復(fù)的內(nèi)生機(jī)制，“大國小農(nóng)”有著特殊的運行邏輯，中國人能夠?qū)ⅰ帮埻肜卫味嗽谧约菏种小薄?/p>
上述邏輯隱含的政策含義是：（1）農(nóng)業(yè)的勞動投入已經(jīng)不再是決定糧食種植與否的關(guān)鍵要素，由此開發(fā)勞動力市場和鼓勵農(nóng)民的非農(nóng)轉(zhuǎn)移，并不構(gòu)成糧食安全的隱患。（2）農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模擴(kuò)大會造成種植結(jié)構(gòu)“非糧化”，不僅在小規(guī)模經(jīng)營主體層面上是一個“偽命題”，在農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模較大的主體層面上亦是一個“偽命題”。（3）強(qiáng)化對農(nóng)戶種糧行為的政策支持是重要的，但構(gòu)建與農(nóng)戶行為邏輯相一致的匹配政策更為重要。其中，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)市場的發(fā)育和完善農(nóng)業(yè)分工體系，將具有事半功倍的效果。一個重要的操作策略是，沿緯度優(yōu)化糧食作物的布局結(jié)構(gòu)，加快糧食生產(chǎn)全程機(jī)械化與全程社會化服務(wù)，將有助于誘導(dǎo)農(nóng)戶卷入分工，而一旦農(nóng)戶參與分工并將其生產(chǎn)環(huán)節(jié)進(jìn)行服務(wù)外包，那么農(nóng)戶的種糧行為不僅具有必然性，而且還具有外溢性與擴(kuò)展性。
（六）機(jī)制創(chuàng)新：從封閉運行轉(zhuǎn)向開放競爭的自我實施
在我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)及其規(guī)模經(jīng)營的試驗中，土地股份合作社受到實踐的廣泛重視。其基本做法是：依據(jù)土地折股，合理設(shè)置股權(quán)，明確股權(quán)分配方式；設(shè)立治理機(jī)構(gòu)，入股土地由集體統(tǒng)一經(jīng)營。其土地入股紅利主要源于集體的非農(nóng)經(jīng)營收益。從制度設(shè)計看，合作社模式下“農(nóng)戶、社員、經(jīng)營者、股東”的“四位一體”身份，有利于保障農(nóng)戶的主體地位；從效率角度看，農(nóng)地的股份合作有助于土地資本化與適度的土地規(guī)模經(jīng)營。
但從已有的實踐及其內(nèi)在機(jī)理來說，存在著重要隱患：(1)社區(qū)封閉性。集體統(tǒng)一經(jīng)營的股份合作制，往往與村（小組）集體的行政區(qū)域同構(gòu)，股權(quán)依賴于土地的“天賦”成員權(quán)及其“均包”，具有強(qiáng)烈的社區(qū)封閉性特征。這種對外的排他性難以吸納外來資本，弱化了股份合作社的融資功能；(2)分配性努力。股權(quán)安排在本質(zhì)是一種分享集體資產(chǎn)增值收益的享益機(jī)制或分利機(jī)制，易于形成分紅“剛性”，從而誘導(dǎo)分配性努力，抑制生產(chǎn)性努力。在經(jīng)營績效欠佳的情形下容易解散，缺乏穩(wěn)定性與可持續(xù)性；(3)能人依賴。合作社的成功高度依賴于核心領(lǐng)導(dǎo)人的個人能力與人格感召力，因此一些成功的樣本，具有個案性、不可復(fù)制性與不穩(wěn)定性；(4)內(nèi)部人控制。能人依賴意味著缺乏能人“進(jìn)入退出”的市場制衡機(jī)制，極易產(chǎn)生內(nèi)部人控制問題，滋生尋租、腐敗以及侵犯農(nóng)民利益等問題。
從保障農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定性、維護(hù)農(nóng)戶經(jīng)營主體地位、降低土地集中交易成本的層面來說，最具目標(biāo)兼容性的制度安排或許是農(nóng)地股份合作社。如何化解股份合作所內(nèi)含的社區(qū)封閉性及其內(nèi)部人控制問題，是決定其制度潛力的關(guān)鍵所在。
可以設(shè)計一種以土地股份合作社為基礎(chǔ)，兼具開放性與競爭性的多元主體合作經(jīng)營運作模式。為了闡明我們的目標(biāo)模式，可以假定在一定區(qū)域范圍內(nèi)存在三類相互關(guān)聯(lián)的經(jīng)營主體。一是存在多個農(nóng)戶自主協(xié)商自主組建、自由進(jìn)入與退出，且不與社區(qū)或行政區(qū)域重疊的股份合作社；二是存在一支“有知識、懂技術(shù)、善經(jīng)營、會管理”的競爭性職業(yè)經(jīng)理人隊伍；三是存在多樣化的以提供“專業(yè)生產(chǎn)”為中間性產(chǎn)品的服務(wù)組織。具體的操作重點是[5]:
(1）產(chǎn)權(quán)細(xì)分的基本方式。在我國農(nóng)地“所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)”三權(quán)分置格局下，可以進(jìn)一步將農(nóng)地經(jīng)營權(quán)在操作層面細(xì)分為控制權(quán)、管理權(quán)和生產(chǎn)操作權(quán)，并相應(yīng)賦予于合作社、職業(yè)經(jīng)理人和農(nóng)業(yè)服務(wù)組織三大經(jīng)營主體，由三者共同擁有并實施農(nóng)地經(jīng)營權(quán)。借鑒已有經(jīng)營模式的發(fā)展經(jīng)驗，在具體實踐操作中，經(jīng)營主體間的權(quán)能配置及其運行機(jī)制的關(guān)鍵點在于：一是農(nóng)戶按照“入社自愿、退社自由、利益共享、風(fēng)險共擔(dān)”的原則，將農(nóng)地入股流轉(zhuǎn)，成立規(guī)范運作的土地股份合作社。入社農(nóng)戶直接參與理事會和監(jiān)事會選舉，并由社員大會表決通過合作社的生產(chǎn)計劃以及預(yù)算方案等，由此“種什么由農(nóng)戶說了算”，賦予農(nóng)戶的經(jīng)營控制權(quán)。二是職業(yè)經(jīng)理人受聘于合作社，承擔(dān)類似企業(yè)“CEO”的管理職能，由其負(fù)責(zé)合作社的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)計劃、生產(chǎn)開支預(yù)算方案等的制定和執(zhí)行，賦予經(jīng)營管理權(quán)。三是各類服務(wù)組織體系包括金融服務(wù)體系、科技推廣體系、公共品牌服務(wù)體系和社會化服務(wù)體系等，承擔(dān)農(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的“一站式”全程“保姆式”的服務(wù)功能，實施生產(chǎn)操作權(quán)。
在上述產(chǎn)權(quán)細(xì)分結(jié)構(gòu)下，形成了合作社、職業(yè)經(jīng)理間的控制權(quán)與管理權(quán)分離，合作社、服務(wù)組織之間的控制權(quán)、生產(chǎn)操作權(quán)的分離，以及職業(yè)經(jīng)理人與服務(wù)組織間的管理權(quán)與生產(chǎn)操作權(quán)的分離，由此，既構(gòu)建出多元主體的進(jìn)入空間，又避免合作社內(nèi)部監(jiān)督與內(nèi)部人控制治理內(nèi)含的高昂組織成本；既能維護(hù)農(nóng)戶終極控制權(quán)及其土地權(quán)益，又能有效保障農(nóng)戶的經(jīng)營主體地位。
(2）分工深化的實現(xiàn)路徑。分工結(jié)構(gòu)在特定的產(chǎn)權(quán)制度下發(fā)生演進(jìn)或蛻化。農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的細(xì)分為控制權(quán)、管理權(quán)和生產(chǎn)操作權(quán)，將不同的權(quán)能支匹配給異質(zhì)性的比較優(yōu)勢行為主體，形成農(nóng)業(yè)經(jīng)營的終極控制者、管理者、生產(chǎn)操作者的三重分離，是推進(jìn)農(nóng)業(yè)分工深化的有效途徑，這主要表現(xiàn)在以下三個方面：
一是合作社的土地規(guī)模維護(hù)與要素整合。農(nóng)戶將農(nóng)地入股流轉(zhuǎn)，將各自原來單個零碎的要素產(chǎn)權(quán)集聚，融通為組織內(nèi)成員共同擁有的規(guī)模更大的聯(lián)合產(chǎn)權(quán)。合作社對內(nèi)協(xié)調(diào)農(nóng)戶關(guān)系，完成土地的入股整合，從而滿足產(chǎn)權(quán)多元屬性在生產(chǎn)經(jīng)營過程中所要求的“統(tǒng)一經(jīng)營”的自然性質(zhì)；合作社對外作為經(jīng)營權(quán)細(xì)分及分工交易的中心決策者與締約者，以規(guī)模土地引導(dǎo)“企業(yè)家能力、資金技術(shù)”等生產(chǎn)要素的交易與集聚。也就是說，合作社通過“對內(nèi)聯(lián)合”與“對外整合”，可內(nèi)生出土地經(jīng)營的規(guī)模性、協(xié)作性和穩(wěn)定性，以規(guī)模土地尋求外部主體生產(chǎn)要素的投資交易。
二是職業(yè)經(jīng)理的企業(yè)家能力與知識服務(wù)。職業(yè)經(jīng)理人進(jìn)入經(jīng)營的激勵源于獲取“企業(yè)家能力”回報。土地股份合作社的發(fā)展，一方面衍生出農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營對企業(yè)家能力的需求，另一方面也為有效配置企業(yè)家專用性人力資產(chǎn)提供了規(guī)模空間。職業(yè)經(jīng)理人進(jìn)入，形成了能人的進(jìn)入、退出競爭機(jī)制，能提供以“管理知識”為中間性產(chǎn)品的“代營”服務(wù)，由此促使農(nóng)業(yè)的勞動分工轉(zhuǎn)向知識分工。這有利于改善農(nóng)業(yè)經(jīng)營的決策能力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)管理的精細(xì)化、知識化和專業(yè)化，拓展農(nóng)田經(jīng)營的盈利空間，從而解決“誰來種田”的難題，更能實現(xiàn)“能者種田”的潛在效率。
三是外包服務(wù)組織的迂回投資與專業(yè)化操作。在規(guī)模經(jīng)營的條件下，農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人執(zhí)行合作社的經(jīng)營計劃，必然要采購眾多的社會化服務(wù)。多個合作社“生產(chǎn)權(quán)”的細(xì)分與農(nóng)事活動的外包服務(wù)需求，必然會拓展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性專業(yè)服務(wù)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)空間與分工經(jīng)濟(jì)范圍，為各類專業(yè)化服務(wù)組織進(jìn)入提供贏利空間。外包服務(wù)組織進(jìn)入，提供以“種苗、整地、栽插、植保、收割”等為中間性產(chǎn)品的“代耕”或者“托管”服務(wù)，促使農(nóng)業(yè)分工從產(chǎn)品分工拓展為產(chǎn)品內(nèi)的工序分工，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的縱向解構(gòu)。合作社通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)的縱向分工與服務(wù)外包，能最大限度地利用第三方的“機(jī)械化、標(biāo)準(zhǔn)化、技術(shù)化、集約化”生產(chǎn)手段，整合外部的現(xiàn)代技術(shù)要素，帶動科學(xué)種田，實現(xiàn)外部“服務(wù)規(guī)模經(jīng)濟(jì)性”。
(3）開放與競爭的交易機(jī)制。從交易角度看，上述產(chǎn)權(quán)細(xì)分及其分工拓展構(gòu)建出了三大交易平臺：一是土地股份合作社形成土地的適度集中并達(dá)成土地經(jīng)營與企業(yè)家經(jīng)營的合作交易平臺；二是經(jīng)理人進(jìn)入的市場競標(biāo)機(jī)制與集體談判機(jī)制，形成了管理知識的交易平臺，這有利于降低經(jīng)理人進(jìn)入的交易成本，又避免社區(qū)型合作社模式的能人依賴弊端；三是各類生產(chǎn)服務(wù)組織的進(jìn)入，形成了生產(chǎn)服務(wù)的交易平臺，這有利于化解農(nóng)戶與合作社的投資約束，改善農(nóng)業(yè)的迂回投資經(jīng)濟(jì)效果，促進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步。
更為重要的是，三大交易平臺間的互動，能形成競爭與可持續(xù)發(fā)展能力。一是合作社之間的競爭所形成的開放性，使得合作社的運營績效與土地規(guī)模、企業(yè)家能力、社會化服務(wù)質(zhì)量緊密相關(guān)。一方面，合作社土地規(guī)模相對越大，通過競爭能夠聘任更有能力的企業(yè)家，購買外包服務(wù)的成本更低，因而經(jīng)營績效越好；另一方面，經(jīng)營績效越高，對周邊農(nóng)戶土地入股的吸引力越大，能夠獲得更大的規(guī)模經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢。可見，農(nóng)戶土地入股的競爭、企業(yè)家能力的競爭、農(nóng)業(yè)優(yōu)質(zhì)服務(wù)的競爭，是改善合作社治理及其績效的重要機(jī)制。二是職業(yè)經(jīng)理人之間的競爭，使得越是具有企業(yè)家能力的職業(yè)經(jīng)理人越能代理優(yōu)質(zhì)合作社，獲得低成本與高質(zhì)量社會化服務(wù)的競爭力越高，也更有利于獲得財政金融支持、推進(jìn)品牌化經(jīng)營與提高市場競爭力，由此形成職業(yè)經(jīng)理人的優(yōu)勝劣汰自我執(zhí)行機(jī)制。三是專業(yè)服務(wù)組織之間的競爭，促使技術(shù)能力與投資能力越強(qiáng)、專業(yè)化水平越高、服務(wù)質(zhì)量越好、服務(wù)收費越合理的專業(yè)服務(wù)組織，獲得的服務(wù)規(guī)模、聲譽(yù)效果、信貸支持以及政策扶持的競爭力越大，從而為社會化服務(wù)的市場拓展、服務(wù)品牌建設(shè)、分工深化提供了可持續(xù)發(fā)展動力與可自我執(zhí)行機(jī)制。
從理論上來講，這種兼具開放性與競爭性的多元主體合作經(jīng)營的運作模式，不僅能夠化解農(nóng)地流轉(zhuǎn)及其人格化財產(chǎn)的交易約束，而且通過土地流轉(zhuǎn)交易轉(zhuǎn)換為農(nóng)戶土地經(jīng)營權(quán)交易、企業(yè)家能力交易與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)交易的匹配，可以大大拓展農(nóng)戶獲取“服務(wù)規(guī)模經(jīng)濟(jì)性”與分工經(jīng)濟(jì)性的空間，從而實現(xiàn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的有機(jī)銜接。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《農(nóng)林經(jīng)濟(jì)管理學(xué)報》2020.19
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