如何從法理上界定集體所有權、土地承包權和土地經營權的基本內涵，是深化“三權分置”改革的基本前提。為穩定和完善農村基本經營制度，有必要探討農戶承包土地權利結構的形成機制及其內在沖突的解決途徑，分析實施“三權分置”的難點，解釋土地承包經營權、土地承包權和土地經營權之間的關系以及“三權分置”對農業經營體制的影響，以實現農戶承包土地法律制度的更新。
一、家庭承包經營視野下“三權分置”的法律內涵
為實施“三權分置”而需解決的問題主要體現在三個方面：一是如何有效落實農戶承包土地的集體所有權；二是如何清晰界定集體所有權與土地承包經營權之間的權利關系；三是如何實現農戶土地承包權和土地經營權的清晰的法律表達。
（一）集體土地所有權的內涵和實現方式
農民集體所有的財產由本集體成員所有，為實現集體所有權主體的清晰表達提供了可能，但農民集體成員資格的識別和認定缺乏科學、可行的統一規則。集體成員權制度建設是落實集體所有權的關鍵。
所有權的行使規則與集體所有權主體結構缺乏科學的法理基礎，在實踐中容易引發地權沖突。受土地調整、承包期限、農民集體成員資格的識別和認定、征地補償等因素的影響，土地集體所有權和土地承包經營權之間同樣存在程度不同的沖突。農民集體經濟組織和村民自治組織的功能和性質的區分，不能通過清晰的法律表達來體現，進一步加劇了集體所有權主體制度的混亂。
農民集體所有權在實踐中體現為不同的權利形態。農民集體成員以戶為單位取得的承包土地的集體所有權是集體所有權的一種形態。農民集體成員以戶為單位享有土地承包經營權是落實集體所有權的一種主要形式。農戶承包土地的集體所有權，體現在對該集體成員的土地承包經營權的保障上。
（二）農戶土地承包權的內涵和法律地位
在農戶的土地承包經營權不發生流轉的情形下，農戶的土地承包權的法律地位與土地承包經營權的法律地位相同。穩定農戶土地承包權指的是維護和保障農民集體成員以戶為單位初始取得集體所有的承包土地的權利。
（三）土地經營權的內涵和形態
土地經營權是基于土地承包經營權流轉而產生的一個法律后果。土地經營權形成的法律基礎是土地承包經營權；另一方面，土地經營權設立后，已成為一項脫離農民集體成員權的土地財產權。
土地承包權和土地經營權分置不是對土地承包經營權的分解，土地承包經營權也不是土地承包權和土地經營權的相加。在保障農戶初始取得集體所有的承包地的基礎上，推動土地承包經營權流轉，進而建立土地經營權制度。
二、實施“三權分置”難點的法理分析
實施“三權分置”需要解決的難點主要體現在土地經營權的性質、農業經營主體的法律保護以及土地權利登記與承包土地經營權抵押的局限性。
（一）土地經營權的性質
將土地經營權界定為用益物權或租賃權，既可能侵害農戶的承包經營權，也不利于準確界定土地承包經營權發生流轉后土地經營權的權能。
在農戶將其土地承包經營權出租（轉包）的情形下，受讓人取得的土地經營權是租賃權。由土地承包經營權轉讓、互換、入股等交易方式而形成的土地經營權，其性質與土地承包經營權出租（轉包）不同。因轉讓和互換而形成的土地經營權具有物權效力。土地承包經營權入股，其法律效果需從股權的性質來衡量。
在土地信托機制中，委托人除收益外不享有其他權利，經營者取得土地經營權后對其行為沒有特別限制，由此導致財產權利結構的不清晰。如果信托化安排不能使農地的產出效率滿足利益相關方的預期回報預期，土地信托在實踐中是否具有推廣價值需要考慮。
土地承包經營權流轉是推動土地適度規模經營的重要方式，但通過非流轉的方式仍然可以形成土地適度規模經營。
（二）多元化的農業經營主體的法律保護
農業經營主體多元化建構面臨的突出問題是：因經營收益無法保障，土地股份合作社建設難以順利推進；專業合作社的組織結構與其他經濟組織之間缺乏必要的區分；專業大戶如何界定有待制訂基本規則；家庭農場和其他主體混同。
農戶是農業經營主體的主要組成部分。農業生產的現代化不能僅從土地規模經營程度來衡量。農業經營主體多元化的構建，仍然需立足于保護小農，進而在此基礎上完善農業經營主體制度。
（三）土地權利登記與承包土地經營權抵押的局限性
由于對土地經營權性質的認識存在分歧，對是否應當頒發土地經營權證，在實踐中有不同的做法。
以小規模的農戶承包地的經營收益抵押，其在實踐中的可操作性和有效性有待觀察。 在經營者的經營期限較短或經營收益不高的情況下，金融機構為規避風險而缺乏為經營者提供融資融資的動力。抵押標的的單一化也不能滿足實踐的需要。
三、農戶承包土地權利制度的更新
為有效實施“三權分置”，農戶承包土地權利制度應順應社會經濟條件的變化予以更新，以建立既能滿足實踐需要、又具有科學法理基礎的家庭承包經營制度。
（一）重建農戶承包土地的集體所有權行使規則
需明確農戶承包土地的農民集體成員權取得和消滅的基本規則。在實施二輪承包時享有取得承包地資格的人，享有承包土地的農民集體成員權以及依法行使承包土地的集體所有權的權利。農民集體成員行使其基于成員權的土地財產權時，不同的法律行為將產生不同的法律后果，進而適用不同的財產權規則。
（二）重建農戶土地承包經營權實現機制
農民集體成員取得的土地承包經營權的行使或處分由用益物權規則來調整。二輪承包到期后農民集體內部的人地比例失衡問題，應通過土地承包經營權流轉機制和勞動力轉移來解決，而不應采取土地再分配的辦法。
在完善以租賃為主的土地經營權制度的同時，探索建立用益物權性質的土地經營權制度。農戶轉讓或互換其土地承包經營權，其土地承包經營權消滅，受讓人取得土地經營權。土地承包經營權轉讓時，發包方的權利在土地承包經營權人取得該項權利時已得到體現，因而轉讓無需經發包方同意。實踐中農戶承包地轉包中對受讓人資格的限制已喪失其可操作性，應取消出租和轉包相區別的做法。
對承包土地的經營權抵押在擔保融資制度中的地位，應從承包土地的經營權的性質來判斷。土地經營權登記，應根據其權利性質的不同而采取不同的形式。
（三）完善農業經營主體制度
財產權主體制度和經濟組織的基本原則及規則適用于土地承包經營權人和土地經營權人。應根據財產權主體制度的基本要求，區分不同類型的農業經營主體，避免不同性質和組織結構的農業經營主體混同，以建立與其組織形式相適應的責任能力制度。
（四）農戶承包土地管制的實現途徑
農地管制與地權行使的法理基礎不同，其規則的性質和內涵也不同。因此，不宜將農戶承包土地的管制與集體所有權的行使相混同。
不同的土地經營方式和經營目標對土地經營規模的要求不同，因而需要制定差別化的標準。為應對土地經營權交易風險，土地經營的準入資格、土地經營規模的上限等，需要通過立法來解決。
四、結語
家庭承包經營制度應順應社會經濟條件的變化予以更新，重建農戶承包土地的權利體系。實施“三權分置”的法律意義主要體現為集體所有權、農戶土地承包權和土地經營權的法律地位各自獨立，各主體可行使和處分與其權能相適應的權利。
為有效實施“三權分置”，農戶承包土地權利體系的構建應立足于堅持和維護家庭承包經營在農村基本經營制度中的基礎性地位，完善以農民集體成員權為基礎的農戶承包土地的集體所有權的有效實現形式，建立以土地經營權租賃為主、兼顧其他形式的土地承包經營權交易機制，完善承包土地的經營機制，完善立足于小農生產經營現代化的多元化的農業經營主體制度。
（作者單位：中國社會科學院農村發展研究所）
中國鄉村發現網轉自：《中國農村觀察》2018年第5期
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