如何從法理上界定集體所有權(quán)、土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的基本內(nèi)涵，是深化“三權(quán)分置”改革的基本前提。為穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，有必要探討農(nóng)戶承包土地權(quán)利結(jié)構(gòu)的形成機制及其內(nèi)在沖突的解決途徑，分析實施“三權(quán)分置”的難點，解釋土地承包經(jīng)營權(quán)、土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)之間的關(guān)系以及“三權(quán)分置”對農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制的影響，以實現(xiàn)農(nóng)戶承包土地法律制度的更新。
一、家庭承包經(jīng)營視野下“三權(quán)分置”的法律內(nèi)涵
為實施“三權(quán)分置”而需解決的問題主要體現(xiàn)在三個方面：一是如何有效落實農(nóng)戶承包土地的集體所有權(quán)；二是如何清晰界定集體所有權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)之間的權(quán)利關(guān)系；三是如何實現(xiàn)農(nóng)戶土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的清晰的法律表達。
（一）集體土地所有權(quán)的內(nèi)涵和實現(xiàn)方式
農(nóng)民集體所有的財產(chǎn)由本集體成員所有，為實現(xiàn)集體所有權(quán)主體的清晰表達提供了可能，但農(nóng)民集體成員資格的識別和認定缺乏科學(xué)、可行的統(tǒng)一規(guī)則。集體成員權(quán)制度建設(shè)是落實集體所有權(quán)的關(guān)鍵。
所有權(quán)的行使規(guī)則與集體所有權(quán)主體結(jié)構(gòu)缺乏科學(xué)的法理基礎(chǔ)，在實踐中容易引發(fā)地權(quán)沖突。受土地調(diào)整、承包期限、農(nóng)民集體成員資格的識別和認定、征地補償?shù)纫蛩氐挠绊懀恋丶w所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)之間同樣存在程度不同的沖突。農(nóng)民集體經(jīng)濟組織和村民自治組織的功能和性質(zhì)的區(qū)分，不能通過清晰的法律表達來體現(xiàn)，進一步加劇了集體所有權(quán)主體制度的混亂。
農(nóng)民集體所有權(quán)在實踐中體現(xiàn)為不同的權(quán)利形態(tài)。農(nóng)民集體成員以戶為單位取得的承包土地的集體所有權(quán)是集體所有權(quán)的一種形態(tài)。農(nóng)民集體成員以戶為單位享有土地承包經(jīng)營權(quán)是落實集體所有權(quán)的一種主要形式。農(nóng)戶承包土地的集體所有權(quán)，體現(xiàn)在對該集體成員的土地承包經(jīng)營權(quán)的保障上。
（二）農(nóng)戶土地承包權(quán)的內(nèi)涵和法律地位
在農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)不發(fā)生流轉(zhuǎn)的情形下，農(nóng)戶的土地承包權(quán)的法律地位與土地承包經(jīng)營權(quán)的法律地位相同。穩(wěn)定農(nóng)戶土地承包權(quán)指的是維護和保障農(nóng)民集體成員以戶為單位初始取得集體所有的承包土地的權(quán)利。
（三）土地經(jīng)營權(quán)的內(nèi)涵和形態(tài)
土地經(jīng)營權(quán)是基于土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)而產(chǎn)生的一個法律后果。土地經(jīng)營權(quán)形成的法律基礎(chǔ)是土地承包經(jīng)營權(quán)；另一方面，土地經(jīng)營權(quán)設(shè)立后，已成為一項脫離農(nóng)民集體成員權(quán)的土地財產(chǎn)權(quán)。
土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)分置不是對土地承包經(jīng)營權(quán)的分解，土地承包經(jīng)營權(quán)也不是土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的相加。在保障農(nóng)戶初始取得集體所有的承包地的基礎(chǔ)上，推動土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，進而建立土地經(jīng)營權(quán)制度。
二、實施“三權(quán)分置”難點的法理分析
實施“三權(quán)分置”需要解決的難點主要體現(xiàn)在土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)、農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的法律保護以及土地權(quán)利登記與承包土地經(jīng)營權(quán)抵押的局限性。
（一）土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)
將土地經(jīng)營權(quán)界定為用益物權(quán)或租賃權(quán)，既可能侵害農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)，也不利于準(zhǔn)確界定土地承包經(jīng)營權(quán)發(fā)生流轉(zhuǎn)后土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)能。
在農(nóng)戶將其土地承包經(jīng)營權(quán)出租（轉(zhuǎn)包）的情形下，受讓人取得的土地經(jīng)營權(quán)是租賃權(quán)。由土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓、互換、入股等交易方式而形成的土地經(jīng)營權(quán)，其性質(zhì)與土地承包經(jīng)營權(quán)出租（轉(zhuǎn)包）不同。因轉(zhuǎn)讓和互換而形成的土地經(jīng)營權(quán)具有物權(quán)效力。土地承包經(jīng)營權(quán)入股，其法律效果需從股權(quán)的性質(zhì)來衡量。
在土地信托機制中，委托人除收益外不享有其他權(quán)利，經(jīng)營者取得土地經(jīng)營權(quán)后對其行為沒有特別限制，由此導(dǎo)致財產(chǎn)權(quán)利結(jié)構(gòu)的不清晰。如果信托化安排不能使農(nóng)地的產(chǎn)出效率滿足利益相關(guān)方的預(yù)期回報預(yù)期，土地信托在實踐中是否具有推廣價值需要考慮。
土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是推動土地適度規(guī)模經(jīng)營的重要方式，但通過非流轉(zhuǎn)的方式仍然可以形成土地適度規(guī)模經(jīng)營。
（二）多元化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的法律保護
農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體多元化建構(gòu)面臨的突出問題是：因經(jīng)營收益無法保障，土地股份合作社建設(shè)難以順利推進；專業(yè)合作社的組織結(jié)構(gòu)與其他經(jīng)濟組織之間缺乏必要的區(qū)分；專業(yè)大戶如何界定有待制訂基本規(guī)則；家庭農(nóng)場和其他主體混同。
農(nóng)戶是農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的主要組成部分。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的現(xiàn)代化不能僅從土地規(guī)模經(jīng)營程度來衡量。農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體多元化的構(gòu)建，仍然需立足于保護小農(nóng)，進而在此基礎(chǔ)上完善農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體制度。
（三）土地權(quán)利登記與承包土地經(jīng)營權(quán)抵押的局限性
由于對土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)的認識存在分歧，對是否應(yīng)當(dāng)頒發(fā)土地經(jīng)營權(quán)證，在實踐中有不同的做法。
以小規(guī)模的農(nóng)戶承包地的經(jīng)營收益抵押，其在實踐中的可操作性和有效性有待觀察。 在經(jīng)營者的經(jīng)營期限較短或經(jīng)營收益不高的情況下，金融機構(gòu)為規(guī)避風(fēng)險而缺乏為經(jīng)營者提供融資融資的動力。抵押標(biāo)的的單一化也不能滿足實踐的需要。
三、農(nóng)戶承包土地權(quán)利制度的更新
為有效實施“三權(quán)分置”，農(nóng)戶承包土地權(quán)利制度應(yīng)順應(yīng)社會經(jīng)濟條件的變化予以更新，以建立既能滿足實踐需要、又具有科學(xué)法理基礎(chǔ)的家庭承包經(jīng)營制度。
（一）重建農(nóng)戶承包土地的集體所有權(quán)行使規(guī)則
需明確農(nóng)戶承包土地的農(nóng)民集體成員權(quán)取得和消滅的基本規(guī)則。在實施二輪承包時享有取得承包地資格的人，享有承包土地的農(nóng)民集體成員權(quán)以及依法行使承包土地的集體所有權(quán)的權(quán)利。農(nóng)民集體成員行使其基于成員權(quán)的土地財產(chǎn)權(quán)時，不同的法律行為將產(chǎn)生不同的法律后果，進而適用不同的財產(chǎn)權(quán)規(guī)則。
（二）重建農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)實現(xiàn)機制
農(nóng)民集體成員取得的土地承包經(jīng)營權(quán)的行使或處分由用益物權(quán)規(guī)則來調(diào)整。二輪承包到期后農(nóng)民集體內(nèi)部的人地比例失衡問題，應(yīng)通過土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機制和勞動力轉(zhuǎn)移來解決，而不應(yīng)采取土地再分配的辦法。
在完善以租賃為主的土地經(jīng)營權(quán)制度的同時，探索建立用益物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)制度。農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓或互換其土地承包經(jīng)營權(quán)，其土地承包經(jīng)營權(quán)消滅，受讓人取得土地經(jīng)營權(quán)。土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓時，發(fā)包方的權(quán)利在土地承包經(jīng)營權(quán)人取得該項權(quán)利時已得到體現(xiàn)，因而轉(zhuǎn)讓無需經(jīng)發(fā)包方同意。實踐中農(nóng)戶承包地轉(zhuǎn)包中對受讓人資格的限制已喪失其可操作性，應(yīng)取消出租和轉(zhuǎn)包相區(qū)別的做法。
對承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押在擔(dān)保融資制度中的地位，應(yīng)從承包土地的經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)來判斷。土地經(jīng)營權(quán)登記，應(yīng)根據(jù)其權(quán)利性質(zhì)的不同而采取不同的形式。
（三）完善農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體制度
財產(chǎn)權(quán)主體制度和經(jīng)濟組織的基本原則及規(guī)則適用于土地承包經(jīng)營權(quán)人和土地經(jīng)營權(quán)人。應(yīng)根據(jù)財產(chǎn)權(quán)主體制度的基本要求，區(qū)分不同類型的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，避免不同性質(zhì)和組織結(jié)構(gòu)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體混同，以建立與其組織形式相適應(yīng)的責(zé)任能力制度。
（四）農(nóng)戶承包土地管制的實現(xiàn)途徑
農(nóng)地管制與地權(quán)行使的法理基礎(chǔ)不同，其規(guī)則的性質(zhì)和內(nèi)涵也不同。因此，不宜將農(nóng)戶承包土地的管制與集體所有權(quán)的行使相混同。
不同的土地經(jīng)營方式和經(jīng)營目標(biāo)對土地經(jīng)營規(guī)模的要求不同，因而需要制定差別化的標(biāo)準(zhǔn)。為應(yīng)對土地經(jīng)營權(quán)交易風(fēng)險，土地經(jīng)營的準(zhǔn)入資格、土地經(jīng)營規(guī)模的上限等，需要通過立法來解決。
四、結(jié)語
家庭承包經(jīng)營制度應(yīng)順應(yīng)社會經(jīng)濟條件的變化予以更新，重建農(nóng)戶承包土地的權(quán)利體系。實施“三權(quán)分置”的法律意義主要體現(xiàn)為集體所有權(quán)、農(nóng)戶土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的法律地位各自獨立，各主體可行使和處分與其權(quán)能相適應(yīng)的權(quán)利。
為有效實施“三權(quán)分置”，農(nóng)戶承包土地權(quán)利體系的構(gòu)建應(yīng)立足于堅持和維護家庭承包經(jīng)營在農(nóng)村基本經(jīng)營制度中的基礎(chǔ)性地位，完善以農(nóng)民集體成員權(quán)為基礎(chǔ)的農(nóng)戶承包土地的集體所有權(quán)的有效實現(xiàn)形式，建立以土地經(jīng)營權(quán)租賃為主、兼顧其他形式的土地承包經(jīng)營權(quán)交易機制，完善承包土地的經(jīng)營機制，完善立足于小農(nóng)生產(chǎn)經(jīng)營現(xiàn)代化的多元化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體制度。
（作者單位：中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國農(nóng)村觀察》2018年第5期
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