摘要：推進城鄉統籌發展，消除城鄉二元結構，實現城鄉一體化是一個歷史過程。我國城鄉統籌發展的重要舉措之一是農業稅費改革，取消農業稅征收極大地解放了農村生產力。加快新農村建設、推動農業供給側改革和加強脫貧攻堅工作是實現城鄉一體化發展和全面小康社會的重要舉措。要實現城鄉經濟一體化，需對人口城鎮化保持足夠的耐心，逐步解決人口城鎮化中的突出問題，推進農村土地制度改革，縮小脫貧攻堅的地區差距，以新型城鎮化和新農村建設雙輪推進我國“三農”發展。
關鍵詞：城鄉統籌；人口城鎮化；新農村建設；脫貧攻堅
作者簡介：陳錫文，男，中央農村工作領導小組原副組長、辦公室主任，全國政協常委、經濟委員會副主任。長期從事農業經濟方面的研究工作，著有《中國農村經濟體制改革的系統考察》、《中國農村經濟體制改革中期規劃》、《中國農村經濟改革：回顧與展望》等多部著作，在《求是》、《經濟研究》、《管理世界》、《中國農村經濟》等刊物發表多篇論文。
城鄉一體化是我國各級政府和老百姓都十分關心的問題，它既關系到城市發展問題，又關系到農村發展問題。當前，在我國以習近平同志為核心的黨中央高度重視脫貧攻堅問題的背景下，城鄉一體化更顯得意義重大。
一、消除城鄉二元結構是一個歷史進程
消除城鄉二元結構是一個歷史進程，世界上大多數國家從傳統的農業國向現代工業國的轉變過程當中，都經歷過城鄉經濟二元結構的階段，天然地在一定的歷史時期內，它會存在先進的城市經濟和相對落后的農村經濟，在一個國家在一個區域內共存的現象。最終的結果就是隨著城市的快速發展，隨著城市經濟實力以及國家財力的增強，再來反哺農業，再來帶動農村，實現城鄉共同發展，歷史經驗都是這樣的。
我國城鄉一體化有著其特殊性，除了必然有一段時間處于城鄉二元經濟結構外，我國的問題主要是在計劃經濟的背景之下又制定一系列實行城鄉割裂的政策和制度，所以在一定程度上就將城鄉二元結構以制度的形式固化了。與其他國家相比，我國解決城鄉二元結構問題的任務更艱巨，除了促進城鄉經濟協調發展，還要解決固化城鄉二元結構的制度，以及由該制度帶來的政策思想觀念等一系列慣性問題。正是因為這種特殊性，使我國城鄉一體化的歷史進程更為艱難，也不可能一蹴而就。加之，中國作為一個有著巨量農業人口的發展中國家，使得我們面對這個問題會感覺到更大的壓力。
城鎮化的本質就是促進農業人口的市民化，當前黨中央提出要積極穩妥推進城鎮化，其實質就是解決農民市民化問題，農民如果能夠自由地市民化，城鄉二元結構就將逐步消除。關于農民市民化的問題，很多人有疑問，最核心的爭論在于我國經濟社會發展是不是已經達到這一階段，即以工業反哺農業，城市帶動農村。關于這問題，我們得以歷史的眼光來看，要在我國城鄉一體化進程中要把握好工業轉換反哺農業，城市帶動農村的關鍵點和恰當時機。過去，我國一度實行農村支持城市的發展策略，坦率來講就是從農業中提取工業化和城鎮化積累資金，這不是中國人首創的，在別的國家也有這樣的經驗。盡管如此，我們也不能將工業反哺農業，城市帶動農村的問題留待歷史去慢慢解決。當前，我們必須堅定地走工業反哺農業，城市支持農村的道路，推進城鎮化進程。
我國第一次提出積極穩妥推進城鎮化，是在2000年制定第十個五年計劃的過程當中，黨的十五屆五中全會制定關于第十個五年計劃時，以一節的篇幅內容闡述了積極穩妥推進城鎮化的發展目標，明確未來五年要推進城鎮化的具體任務。兩年之后，黨的十六大首次提出“統籌城鄉經濟社會發展”的理念。這一理念的提出有著其特殊的歷史背景，就是黨的十六大報告向全國人民、全世界昭告，我國已經完成了小平同志提出三步走的第二步，實現了人均800美元以上的總體小康水平，未來的重要任務就是在實現總體小康的基礎上進一步加快建設全面小康社會。江澤民總書記強調，總體小康和全面小康的最大區別就是總體小康是靠平均數實現的，全面小康是要惠及每一個公民。為了實現全面小康社會的目標，必須保證農民同步進入小康，統籌城鄉發展理念由此得以提出。
采取哪些舉措以提高統籌城鄉發展的能力？關于這些問題，黨中央采取了很多措施，做了很多準備。比如關于農業稅費改革， 1999年中央提出方案，2000年在安徽做試點，2001年江蘇省主動提出自費實行農業稅費改革，2002年農業稅費改革全面推開，極大地調動了農民發展經濟的積極性，農村干群矛盾也得到極大的緩解。農業稅費改革的初衷不是僅僅為了取消農業稅，因為農業稅一共就是4項，農業稅、農業特產稅、牧業稅、屠宰稅，通稱“農業四稅”。農業稅費改革的那個時期，我國“農業四稅”合在一起300多個億元，但是農民實際上他的負擔，稅和費加起來1350億元。多出來的近1千億元主要來自鄉政府向農民征收的“五個統籌”經費，即教育統籌、計劃生育統籌、民兵訓練統籌、軍烈屬的優撫資金統籌以及鄉村修路架橋經費統籌。在那個特殊時期，國家經濟實力不夠強大，公共財政支付能力不強，農村社會發展只能依靠農民自己，自籌自支，現在這五項已經列入政府公共財政開支，農民的經濟負擔大大減輕。
農業稅費改革的關鍵是農業稅率問題。改革之初，農業四稅實際上只占農業生產總值的3%多一點，按照黨中央設計的改革方案，將鄉鎮的五統籌、村的“三提留”全部砍掉，把五統籌放在農業稅里頭，把農業稅率提到7%。我國農業稅的稅率基本上是根據1958年的生產連貫定下來的稅率折算過來的。即折算定下600多億斤糧的農業稅之后，不管產量提高與否，都沒有按稅率調整，所以農業稅稅率從1958年的15.5%一路下降至3%多一點，把五統籌算進去后為7%。讓村“提留”變成農業稅附加，由政府代征，之后再返還。所以農業稅費改革之初的農業稅是7%的稅率加20%的附加，加1.4個百分點是8.4個百分點。此農業稅率確定下來后，國家要求除了收農業稅，任何人不能以任何名義再向農民收錢，解決了亂收稅問題，并將此稅率穩定一段時間。隨著農業稅費改革的順利推進，以及我國財政實力的不斷增強，逐步取消農業稅開始提上了日程。2004年之后我國開始逐步降低農業稅稅率，2006年1月1號農業稅條例徹底廢除了。同時逐步出臺直接補貼農民的政策，即對種糧的農民直接補貼，對購買糧種和農機具實行補貼，對農業生產資料加工實行綜合性補貼?！八难a貼”按目前的價值估算一年大概1700億元，加上免掉的農業稅，對于農民而言卻是獲得巨大的實惠。我國從古代魯國開始，農業稅征收整整實行了2600年，而如今徹底取消農業稅，這是我國農村發展的一件破天荒的大事，是中國政府和人民一件了不得的事情。
可見，黨的十六大以后，我國經濟社會發展取得顯著成就，在這一階段，國家已具備調整城鄉之間的經濟關系的能力，可以擺脫過去那種靠農民來供養城市支持城市發展的狀況。不僅免除農業稅，國家還在公共財政上不斷加大支農力度。曾經有一位財政部領導說，我國公共財政一定要覆蓋農村大地，公共財政的陽光雨露要滋潤農民兄弟。這樣，才逐步改變了農村所有事都要農民自己辦的問題，該國家公共財政支出的就應該由公共財政支出。從歷史的角度看，我國黨中央應該是準確把握好了這個轉折點，就是在這樣一個歷史轉折點上，為了實現全面小康，我國實行統籌城鄉發展，強力推進稅費改革，完善了一系列支農扶農政策。
二、與城鄉統籌發展相關的幾個問題
新農村建設的問題。 城鄉統籌是區域協調發展的一個重要方面。十六大以后，我們普遍關注的是區域發展的差距問題，如實施西部大開發、東北振興、中部崛起等一系列戰略行動。很顯然，對城鄉問題的關注還比較弱。為了推進城鄉統籌，我國政府除了實施農業稅費改革、直接補貼農業和農民等政策之外，社會主義新農村建設也是與之密切相關的一個方面。我國十六屆五中全會提出加強社會主義新農村建設，期初，大家對新農村建設的具體內涵并不是很清楚，爭論也很大。之后，中央正式的政策文件強調，社會主義新農村建設包括生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主等要求，這五句話20個字比較通俗易懂，老百姓、基層干部容易懂。但關于新農村建設，群眾對此仍有諸多困惑，生產發展發展到什么程度，生活寬裕什么是寬裕？鄉風文明、管理民主又如何具體化？有些地方開始做表面文章，有些村支部書記甚至跟農民說，新農村建設就是有錢蓋房，沒錢刷墻。所幸的是，中央及時發現了這些問題，及時糾正了新農村建設中的不少大拆大建，折騰老百姓的錯誤做法。新農村建設經歷了三到五年的實踐探索，逐漸步入規范化軌道，取得了一定成績。
我們要堅持以城鄉統籌發展來推進社會主義新農村建設，我國現階段統籌城鄉發展，就是要實行“工業反哺農業、城市支持農村”的方針。因此，建設社會主義新農村，既要充分調動廣大農民的積極性，也要切實貫徹好“工業反哺農業、城市支持農村”的方針。只有結合好這兩方面的力量，才能按照時代發展的要求推進新農村建設。我國新農村建設主要的著力點在以下方面：其一，大力促進農村公共事業發展。 農村發展的滯后突出地反映在教育、 衛生、文化等公共事業方面。過去一段時間里，受國家公共財力的限制，政府對農村提供的公共服務明顯不足，與城鎮差距很大。因此，必須全面深化農村改革，激發農村自身活力，在國家政策的扶持下，大力發展農村生產力，加快改善農村的生產生活條件和整體面貌，促進農村經濟社會全面進步。其二，要堅持和完善農村的基本經營制度。為了保護和調動廣大農民群眾發展經濟的積極性，我國實行以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。這是是黨領導下的億萬農民在實踐中探索出來的偉大創造，被我國憲法明確規定為農村基本經營制度。我們要“穩定并完善以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，有條件的地方可根據自愿、有償的原則依法流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營”。其三，搞好鄉村建設規劃，逐步改善村容村貌。在著力解決直接關系農民切身利益的各類生產生活問題的基礎上，要切實加強鄉村規劃，使鄉村的建設和管理符合社會主義新農村的要求。鄉村建設規劃的實施是一項長期任務，既要著眼于改善村容村貌，又要從當地實際出發，尊重農民的意愿，充分考慮農民的承受能力；既要堅持節約和集約使用土地的基本原則，又要便于農民生產生活，體現地方特色。農村各地的發展差距很大，改善村容村貌的工作也必然是起點有差距、過程有快慢、水平有高低，切不可脫離實際，違背農民意愿，盲目攀比，而必須堅持從實際出發，統一規劃，分步實施，因地制宜，穩步推進。其四，培育新型農民。建設新農村，農民是主體。社會主義新農村建設要符合農民意愿、能帶給農民實惠、得到農民擁護，并在此基礎上扎實穩步地向前推進。要注重培育和造就新型農民，形成良好的農村社會風貌，進一步完善村民自治機制。只有培養有文化、懂技術、會經營的新型農民，提高農民的整體素質，才能把農村巨大人口壓力轉化為人力資源優勢，這也是持續推動社會主義新農村建設的力量源泉。通過大力發展農村教育事業，活躍農村健康的文化氛圍，提高農村精神文明水平，加強農民職業技能培訓，為新一代農民營造健康成長的良好社會環境。
農業供給側改革的問題。2016 年 3 月，在十二屆全國人大第四次全體會議上，總書記在參加湖南團討論時指出: “新形勢下，農業主要矛盾已經由總量不足轉變為結構性矛盾，主要表現為階段性的供過于求和供給不足并存。要把推進農業供給側結構性改革、提高農業綜合效益和競爭力，作為當前和今后一個時期我國農業政策改革和完善的主要方向?！笨倳浀倪@段話，揭示出了我國農業當前面臨的主要矛盾以及農業供給側結構性改革的基本含義: 不同農產品面臨著階段性供過于求與供給不足并存的局面，因此不能單純追求農產品產量的增長，也不能只從國內市場供求的視角對現有各類農產品進行生產結構上的調整，而是要在經濟全球化的背景下，深入思考如何在總體上提高我國農業的綜合效益和國際競爭力。
要想推進農業供給側結構性改革，首先要改革價格形成機制，如果不從這方面發力，仍然把政府制定主要農產品的價格作為保護農民利益的主要手段，最終就會使結果背離愿望。我們靠不斷提高最低收購價和臨時收儲價的辦法，雖然在一個時期內使農民得到了實惠，但當國內的糧價因此而明顯高于國際市場價后，國家收儲的糧食就賣不動了，農民產出的糧食也就賣不出去了，實際的市場價格就必然會大幅度下降。因此，必須把價格與補貼分開，價格由市場供求來決定，補貼則在價格以外另行支付給農民。所以，改革糧食價格形成機制，同時必須也改革現行的農業補貼政策。
推進科技創新單純地依靠價格保護、依靠補貼是培育不出競爭力的，還是要大力推進科技創新。比如我們的大豆。即使再提高價格，農民種出來了，也賣不出去。只靠價格保護和補貼，要讓農民愿意種大豆，東北大豆的目標價格需要達到每斤3.5元-4 元，否則農民是不會種的。而 3.5- 4元一斤，就是7000元到8000 元一噸，在國際市場上這一價格可以買兩噸半大豆。所以要著眼于科技創新，當然這是個慢功夫，又涉及到科技和市場如何結合，科技和企業如何結合，科技和推廣如何結合，以及科技人員的積極性如何調動等。這些問題不解決，是難以推出什么重大科技創新的。在科技創新方面我們要高度關注，比如大豆這個產品，如果再過五年十年仍沒能推出重大科技創新，很可能我們的大豆就會變得像大熊貓一樣，需要國家的特殊保護，否則就沒人愿意種它。在這方面我們要有危機感。
從農業經營體制的創新來看，我覺得除了要推進新型城鎮化以逐步減少農村人口，讓土地經營權更多地流轉、集中，實現耕地的規模經營——當然這個過程會很長; 更應該看到農民在這方面的創新和創造，包括擴大服務的規模。用擴大現代農業技術的服務規模來彌補我們耕地經營規模的不足，這可能是我們農業經營體系創新方面的一種獨特要求。坦率地說，我國要真正實現 70% 的人口能夠在城鎮定居，那不是一件容易的事; 但即使實現了這個目標，還會有四、五億人在農村生產、生活。正因為這樣，我國一定要走出一條有自己特色的農業現代化道路，包括符合自身國情、農情和農民心理的規模經營之路。人、地比例與我們相近的日本、韓國以及我國臺灣省的農業，他們的農業現代化起步比我們早，但是我敢自信地說，他們到現在沒走出我們這種以擴大生產服務規模來實現規模經營的路。這就說明中國農民的創造性是相當強的。所以至少要有兩種規模經營，同時也要重視兩種經營主體。一種是在自己經營的土地上提供農產品的經營主體，另一種是給提供產品的農戶提供生產作業各環節服務的經營主體。這兩方面的經驗都要認真總結，這樣才能為經營體系的創新提供更開闊的視野，因此要更多地去總結和提升基層和農民的新鮮經驗。
脫貧攻堅的問題。2007年黨的十七大報告明確指出，建成全面小康社會最艱巨最繁重的任務在農村。全黨同志都意識到要真正建成小康社會，就必須有更大力度地加強農村建設，農村社會事業、農村公共服務要有更多的財政投入。黨的十八大報告更進一步明確，全面建成小康社會，最艱巨最繁重的任務在農村，尤其是在農村貧困地區。全黨同志進一步認識到真正的短板在農村貧困地區和貧困人口。由此，加快脫貧攻堅的問題得以提出。大家看到十八屆五中全會的決定中，把歷來叫做“扶貧”改成“脫貧攻堅”。習近平總書記2015年曾做出一個重要批示，意指如果說我們建成了全面小康社會，農村還有幾千萬貧困人口，我們將沒法跟全世界、全國人民交待，必須采取超常規的措施解決這些問題。總書記講的要采取超常規的措施，實際上在很多方面就是要發揮工業反哺農業，城市帶動農村，把城市更多的資源，經濟資源、人力資源、社會資源到農村里，真正實現脫貧攻堅的任務。一年之后，中共中央出臺了關于堅決打贏脫貧攻堅戰的決定。2013年習近平總書記來到湖南湘西的十八洞村，第一次提出精準扶貧的概念。精準扶貧更進一步細化了脫貧攻堅的諸多細節，如脫貧的標準，哪些屬于貧困人口等。
從湖南的實際看，湖南城鎮化率略低，比全國低低4.6個百分點，差距至少在三年以上，這表明與其他發達省份相比，湖南整個經濟發展水平偏低，主要原因在于城市帶動農村、支援農村力度不夠。但是在脫貧攻堅戰當中，湖南確實創造了很多經驗。如湖南脫貧攻堅“四跟四走”的經驗是全國聞名的，具體解決了貧困人口到底怎么樣使用有限的資源，精準到產業，精準到人，發揮了很大的作用。2017年4月份，在俞正聲同志的部署之下，全國政協杜主席親自帶隊到湖南作調查，6位政協副主席帶隊，100多人參加，前后對15個省105個縣作深入調研，充分肯定了湖南脫貧攻堅取得的成績。
三、推進城鄉一體化需要新型城鎮化與新農村建設雙輪推進
對人口城鎮化要保持足夠的耐心。人口城鎮化就是要打開城門歡迎有意愿有條件的農民進城成為市民，從而推進新型城鎮化。但是，中國農村人口這么多，讓他們都成為市民短期內做不到，要靠城鎮化自身積累起來的財力和國力，幫助農村改善基礎設施、公共服務、社會保障等狀況。在推進人口城鎮化的過程中，我們要逐步消除那些對城鄉一體化有阻礙的問題，如土地財政、克扣農民工資和社保、破壞農村生態環境等。針對這些問題，習近平總書記在2013年底中央的一次城鎮化工作會議上做了非常重要的指示，強調要突出解決人口城鎮化進程中的土地問題、環境問題、農民工待遇問題，以及農民如何融入城鎮的問題，如何記得住鄉愁的城鎮化問題。習近平總書記指出，我們對于農民城鎮化的問題要有足夠的歷史耐心。三年前，習近平總書記曾在談到改變中國農業分散、粗放的經營方式時，也強調要有足夠的耐心，因為這是需要條件和時間的。哪三個條件？其一是城鎮化的發展，讓農民離開農村，進入城鎮減少農村人口，規模經營才能做得到。其二是農業科技要發展，因為更少的人種更多的地，才更有效益。其三是要有社會化服務體系的支撐，解決單個農戶家庭或個人干不了的事?？梢?，要實現農業規模經營，就要創造好以上三個條件，讓農民向城鎮轉移，讓農業科技有更大的進步，讓社會化服務體系更加健全，土地流轉、規模經營才會水到渠成，瓜熟落地。否則，用行政手段強迫農民離開土地，雖然表面看起來農業效益提高了，但付出的社會成本很大?？傊?，推進人口城鎮化跟實現農業規模經營一樣，也是需要條件和時間的。
逐步解決人口城鎮化中的突出問題。我國人口城鎮化是一個比較長的過程，不可能短期內就會實現。根據專家預測， 2030年中國總人口大概是15億人，城鎮化率達到70%的話，則10.5億人在城市，4.5億人在農村。而我國當前的城鎮化率只將有城鎮戶籍的人計算在常住人口里頭，常住人口和戶籍人口城鎮化大體差2億3千萬人。有些專家預測，現在新增的城鎮人口當中，有50%是農轉非，有16%是城市人口的自然增長，千分之5左右，還有26%是進城的農民工，進城沒有落戶。其中48%是真的城鎮化人口，52%是假的，就是村改居、鄉改鎮，行政區劃一變，就算城鎮化了。這些假的人口城鎮化，對于城鎮化意義不大。我們要讓中國的人口城鎮化能真正解決“三農”問題，最根本的是要讓農民愿意進來。這其中有很多具體問題要解決，如就業問題、住宿問題、居住問題、養老問題、社保問題、子女教育問題等。
以教育為例，有專家做過調查，真正制約我國城鎮化最大的問題是教育，醫療好一點，走得快一點，多花一點錢，就可以解決。而教育問題不是這樣的，農民要進城，都想讓下一代接受更好的教育。據了解，目前隨農民工父母進城就讀義務教育的孩子大概是1400萬人，按規定80%要在公立學校，卻難以落實。其中矛盾多多，如城鎮居民的家長反對學校招過多的農民工子女；地方政府領導則苦于沒有建學校的土地，有地的地區可能又沒錢，地方教育經費不夠；有些城市的農民工子女不讓參加中考高考，這些矛盾越是在大城市越突出。可見，解決好城鄉統籌，推進城鄉一體化，財力是基礎，沒有錢什么都是白說，財力有了基礎還不行，還需要一個良好的社會氛圍。從我國的現狀和未來的發展趨勢來看，我們更要認真研究怎么讓農民能夠更順利地進城，既讓農民有意愿，也有條件進城。既然短時間內我們不可能讓絕大多數農民進城，就要考慮怎么樣讓農民和城鎮居民享受同等的基礎設施條件和公共服務包括社會保障，這就要加快新農村建設步伐。如果城鄉差距小了，在農村能享受到和城市一樣的公共服務和基礎設施條件，農民愿意不愿意進城就不是利益問題，而是愛好問題，或者說是追求的生活方式問題了。
推進城鄉一體化中的土地制度改革。首先要解決農村土地制度改革問題。最近大家比較關注的是關于土地管理法的修改，意見最大的就是43條，即所有人用地必須用國有土地，只有農民自己辦鄉鎮企業才能用農村的土地。此外還有農村土地不能轉移出租用于非農業建設；集體經營性建設用地入市，使用集體土地建租賃房等等。我國十七屆三中全會《決定》指出土地制度是農村最基礎性制度。我國農村實行的是農村集體土地所有制，在此基礎上產生了集體經濟組織以及集體經濟組織制度，并由此有了農村基本經營制度、家庭承包制度、村民自治制度等。所以，黨和政府一直強調，要堅持農村基本土地制度即農村集體土地所有制不改。
城市建設中的土地問題也是我們應該認真研究的。城市建設現在不是圈地的問題，而是分布和結構很不合理，如工業用地比重太高，住宅用地太少，工業用地比重太高而價格太低，每平方米不超過800元，商貿用地的價格接近7千元一平米，住宅用地價格接近6千一平米，這是108個城市的平均數，在很多大城市這個問題更突出。工業用地的價格差不多相當于商貿用地的十分之一，相當于住宅用地的八分之一，這樣就導致早些年開發商以低價拿到土地，在農民拆遷上補償給農民少。隨著拆遷中的矛盾日益增多，加上國家加強規范化管理，一些開發商不敢了。于是，就抬高商貿用地和住宅用地的價格，讓市民負擔高價格成本，城市房價就不斷被抬高。我國城市建設用地從總量上來講并不少，根據住建部統計，全國的城鎮包括四級城鎮建成區、城市、建制鎮加上鄉政府所在地，總面積達11.8萬平方公里。我們國家的建設用地需求城市人均占用土地100平方米，縣城105平方米，鎮120平方。11.8萬平方公里的土地上應該可以容納10.5到11億城市人口，而目前我國城市人口不到8億，地卻少了，根源就在用地結構問題。我們要加強對城市建設用地的結構調整，去掉城里許多的僵尸企業，拿回一些被僵尸企業閑置的土地，用于建設更好項目。當然，城市土地制度建設需要一個過程，不是要立法機關、政府說取消就能取消的，要處理好其中很多復雜問題，如土地財政、政府融資等。
逐步縮小脫貧攻堅的地區差距。要解決脫貧攻堅的問題是一個比較復雜的過程，其間有許多的矛盾和政策需要協調。如脫貧攻堅的地區差距問題，2016年年我國的脫貧標準是2952元，按照這個標準大多數省份的貧困人口已經脫貧。但是盡管都是超過2952元這個標準，不同地區的貧困人口在同等收入水平下，生活質量有很大的差異。這就牽涉到基礎設施和公共服務水平的問題，不同地區的基礎設施條件和公共服務水平差距大，脫貧攻堅的實際效果不一樣。如果給農村貧困人口提供的基本公共服務越充裕，跟城市差距越小，他的相對支出就減少，所享受的生活質量就越高。因此，通過城鎮化解決三農問題，一方面盡可能讓農民進城，另一方面要改善農村基礎設施條件，提高公共服務水平，完善農村社會保障體系，脫貧攻堅才能迅速地向前推進。
以收入作為脫貧標準，容易助長一些扶貧短期行為。如為了讓貧困人口的收入盡量增長得快一點，很多地方爭取國家光伏扶貧的項目，農民不用花錢，以國家貸款的形式投資項目，這還是輸血式的扶貧。有些地方搞小額貸款，怕農民用不好貸款資金，亦或亂花錢，于是找一個企業來，將幾百戶的貸款額度給企業用，企業承諾返利，利息由縣政府貼。這種形式是不可持續的，往好的方面看，小額貸款是有期限的，到期把錢還了農民就沒有收入。往壞的方面看，農民以個人名義貸款，貸款下來的錢萬一被企業搞砸了，還貸怎么解決？可見，不能將提高貧困戶和貧困農民的收入作為脫貧攻堅的單一指標。只有將真正提高農民的生活質量作為脫貧攻堅的目標，才會促使我們去不斷改善農村基礎設施狀況，提高公共服務水平，完善社會保障。全國政協在湖南調查脫貧攻堅時就強調，在下一步的脫貧攻堅戰中，貧困地區要加強基礎設施建設和公共服務發展，不能強求讓落后地區的經濟發展趕上發達地區，而是要創造脫貧的條件，把基礎設施、公共服務和社會保障搞好，這才能給他們提供一個脫貧以后鞏固成果的基礎。否則只要扶貧隊伍一撤，他們又成為貧困人口了。
綜上所述，我們可以得出這樣一個結論，我國要逐步實現城鄉一體化，需充分發揮好新型城鎮化與新農村建設的作用，實行二者雙輪推進策略。這樣才能解決當前我們面臨的最大問題，即在全面實現小康的進程中，城鎮化到底能為農業農村做什么貢獻？
（本文系作者在湖南省社會科學院“湖南城鄉一體化與脫貧攻堅研討會暨湖南城鄉一體化2017年智庫成果發布會”上的講話，中國鄉村發現網根據錄音整理而成。此文發表在《求索》雜志2017年11期)
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