堅持農業農村優先發展，這是黨中央著眼于實現“兩個一百年”奮斗目標和解決農業農村短腿短板問題作出的重大戰略部署，是決勝全面建成小康社會和全面建設社會主義現代化國家的必然要求，也是推進新時代中國特色社會主義建設必須堅持的一項重要戰略原則和政策導向。
正確理解農業農村優先發展
優先發展是政府的一種戰略和政策導向，就是政府在公共資源配置和政策支持上給予優先考慮。新中國成立以來，根據國民經濟和社會發展的需要，我國曾經實行過多個優先發展戰略。例如，在新中國成立初期，為應對當時惡劣的國際環境，迅速建立起相對完整的現代工業體系和國民經濟體系，我國實行了重工業優先發展戰略。改革開放以來，為促進各項社會事業的快速發展，我國又先后實行了公共交通優先、就業優先、教育優先、人才優先等發展戰略。這些優先發展戰略通過集中資源優先投向重點領域，有利于盡快彌補短板，增強薄弱環節，促進國民經濟和社會持續穩定健康發展。
堅持農業農村優先發展，是決勝全面建成小康社會、開啟全面建設社會主義現代化國家新征程中必須堅持的一項重要戰略原則和政策導向。堅持農業農村優先發展，就是要把“三農”工作作為“重中之重”放在決勝全面建成小康社會和全面建設社會主義現代化國家的首要位置，把政府掌控的公共資源優先投向農業農村，積極引導全社會資源參與和支持農業農村建設，全面激發農業農村發展的內生活力和新動能，加快推進農業農村現代化，盡快補齊農村這塊全面小康的短板，伸長農業現代化這條短腿，增強農村現代化這一薄弱環節。很明顯，沒有農民農村的小康，就沒有全面建成小康社會；沒有農業農村的現代化，就難以全面實現全國的現代化。
實行農業農村優先發展也是對新時期我國新型工農城鄉關系理論的進一步深化。早在2004年，當我國人均GDP超過1500美元時，中央就提出中國已經進入“以工補農、以城帶鄉”的發展階段。此后，中央連續發布14個一號文件聚焦“三農”，強調“三農”問題的重要地位，并在政策上實行“傾斜”，逐年加大對“三農”的支持力度。黨的十八大報告從城鄉發展一體化的高度明確提出：要推動“形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農、城鄉關系”。黨的十九大報告進一步明確提出：“堅持農業農村優先發展”“建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系”，這就把農業農村與工業城市作為權利平等的主體，首次強調把農業農村放在優先發展的位置，由此進一步深化了新型工農城鄉關系理論。大家知道，城市與鄉村是一個相互依存、相互融合、互促共榮的生命共同體。城市的發展和繁榮絕不能建立在鄉村凋敝甚至衰敗的基礎上，城鄉共榮是實現全面小康和全面現代化的重要前提。因此，要促進城鄉融合，實現城鄉共榮，構建新型工農城鄉關系，就必須堅持農業農村優先發展。
堅持農業農村優先發展，必須明確其科學內涵。作為一種戰略原則和政策導向，需要各級政府在領導精力擺布、財政資金分配、重大項目安排、支持政策制定等方面，真正把農業農村放在優先位置，實行向農業農村傾斜。這種傾斜不僅是一種增量傾斜，而且在某些領域也是一種存量傾斜。從農業部門來看，由于農業的弱質性和基礎地位，政府對農業人均投入的增量和存量都應高于其他行業。從農村地區來看，既然城鄉居民享有平等的權利，在當前城鄉公共資源配置嚴重不均衡的情況下，政府掌控的公共資源增量應該向農村地區傾斜，農村居民人均占有的政府公共資源增量要適當高于城鎮居民，只有通過這種增量優先或傾斜，在經過一段時期的增量調整后，才能逐步實現城鄉居民人均占有的公共資源存量的相對均衡，最終實現城鄉居民權利平等和公共資源均衡配置的目標。這種所講的相對均衡，是指城鄉公共資源配置，一定要考慮到未來城鎮化和城鄉人口遷移的趨勢。
堅持農業農村優先發展，必須消除一些思想上的認識誤區，樹立科學的發展理念和政績觀。首先，促進農業農村優先發展必須在城鄉融合和新型城鎮化的大背景下展開，而不能把農業農村與工業城市割裂開來。國內外的經驗表明，城鄉融合和城鎮化是有效破解“三農”難題的根本途徑。據預測，到2030年我國城鎮化率將達到68%左右，預計在2033年之前，我國仍將處于城鎮化快速推進的時期。隨著城鎮化的快速推進，大量農業農村人口將繼續向城鎮非農產業轉移。這種轉移將有利于提高農業勞動生產率和促進農民持續增收。其次，堅持農業農村優先發展，不能單純追求速度、數量和規模擴張，而應該在新發展理念下尋求一種高品質、高效率、更健康的綠色發展。高品質的綠色發展是實現農業農村優先發展的重要基石。此外，堅持農業農村優先發展，還必須樹立科學的政績觀。各級政府部門一定要牢固樹立城鄉融合和一體化發展的理念，把城市與鄉村作為一個生命共同體看待。衡量一個地方工作的好壞，不僅要看工業、服務業和城市，更要看農業農村和脫貧攻堅的成效。
為什么要優先發展農業農村
當前，中國特色社會主義進入了新時代。在新時代，隨著發展階段和社會主要矛盾的變化，中央提出堅持農業農村優先發展，符合現階段我國的國情特點，具有科學的理論和現實依據。
首先，優先發展農業農村是市場經濟條件下政府應有的職責。農業是一個弱質產業，生產周期長，回報見效慢，比較效益低，企業投資進入難。為支持農業發展，各國政府大都建立了完善的農業支持保護政策體系。同時，隨著城鎮化的快速推進，農村年輕人不斷遷往城市，農村資本、人才等要素逐步向城市集中，農村人口老齡化和村莊空心化加劇，在缺乏政府政策支持的情況下，很容易導致農村凋敝和衰落。這種凋敝和衰落是單純市場力量追求“錦上添花”的效率原則的結果。對政府而言，在快速工業化和城鎮化進程中，要想避免農業衰退和鄉村衰落，促進國民經濟和城鄉協調發展，就必須強調公平目標，堅持農業農村優先發展，并在政策上對農業農村給予傾斜。
其次，優先發展農業農村是中國特色社會主義的本質要求。推進中國特色社會主義建設，必須堅持以人民為中心，不斷促進人的全面發展和全體人民共同富裕。長期以來，我國農村地區公共設施投入少，公共服務嚴重滯后。如果以2013年村莊人均市政公用設施建設投資為1，鄉為村莊的2.0倍，建制鎮為3.8倍，縣城為10.7倍，城市則為16.1倍。正是由于這種投入的差異，導致城鄉居民點市政公用設施水平相差懸殊，甚至是天壤之別。目前，我國建制鎮、鄉、村莊燃氣普及率、污水處理率、生活垃圾處理率都極低，公共設施和公共服務十分落后。到2016年年末，我國仍有31.3%的行政村未進行集中供水，有80%的行政村未對生活污水進行處理，有35%的行政村未對生活垃圾進行處理。因此，堅持農業農村優先發展，將更多的公共資源投向廣大鄉村，使農村居民人均占有的公共資源逐步接近城市居民，促進城鄉基本公共服務均等化和生活質量等值化，是中國特色社會主義的本質要求，充分體現了以人民為中心的發展思想。
第三，優先發展農業農村是補齊農業農村短腿短板的需要。黨的十九大報告明確指出，“我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。”這種發展的不平衡集中體現為城鄉發展的不平衡，而農業農村發展的滯后則是最大的發展不充分。2016年，我國城鄉居民人均可支配收入之比仍然高達2.72:1，農村居民消費水平僅有城鎮居民的36.8%。在當前決勝全面建成小康社會的關鍵時期，農村地區已經成為全面小康的最大短板；而在推進中國現代化建設的進程中，農業現代化始終是一條短腿，農村現代化則是薄弱環節。因此，堅持農業農村優先發展，盡快補齊農業農村短腿短板，將是適應新時代社會主要矛盾變化的內在需要，也是加快破解不平衡不充分的發展難題的重要舉措。
第四，當前我國已經具備了優先發展農業農村的基礎條件。隨著經濟發展水平的不斷提高，各國政策大都經歷了從“農業支持工業、農村服務城市”的城市偏向到“工業反哺農業、城市支持農村”的農村偏向轉變。從代表性國家或地區的經驗看，如果采用名義支持率（NRA）和相對支持率（RRA）兩個指標，實現這種政策轉變的時點分別約在人均GDP為1850和1958美元時。經過改革開放近40年來的持續快速增長，我國經濟發展水平明顯提高，綜合經濟實力顯著增強。2016年，我國人均GDP達到8127美元，已經處于世界銀行劃分的上中等收入經濟的中間水平，其中，天津、北京、上海超過1.7萬美元，江蘇超過1.4萬美元，已穩定進入高收入經濟行列。目前，我國已經具備了加快推進農業農村現代化的基礎條件，政府完全有能力支持農業農村優先發展。
如何實現農業農村優先發展
堅持農業農村優先發展是確保全面建成小康社會、全面建設社會主義現代化國家的重要前提。其核心是促進城鄉要素自由流動、平等交換和公共資源均衡配置，推動城鄉融合互動和共建共享，最終實現城鄉共榮和一體化。為此，要在要素配置、公共服務、干部隊伍、支撐條件、支持政策等方面，把農業農村放在優先的位置，真正做到向農業農村傾斜，促進工農城鄉協調發展。
一是樹立農業農村優先發展的理念。中央提出堅持農業農村優先發展，這是針對現實經濟中存在的農業農村發展嚴重滯后狀況以及工業偏向、城市偏向政策提出來的。長期以來，受傳統的城鄉二元體制的束縛，一些地方在經濟發展過程中存在明顯的重工輕農、重城輕鄉思想，把主要精力和資源都投放在工業發展和城市建設上，而對農業農村發展不熱心，缺乏手段和措施。在新時期，必須從根本上改變這種重工輕農、重城輕鄉的錯誤觀念，牢固樹立農業農村優先發展的理念，切實把“三農”工作放在首要位置，在資源配置和政策支持上對農業農村實行優先，促進政府政策從城市偏向轉變為農村偏向。
二是加大對農業農村的政策支持力度。在農業支持政策方面，要進一步完善農業補貼政策，調整農業補貼方式，增強補貼的指向性和精準性，重點加強對糧食主產區、糧食適度規模經營、耕地地力保護、綠色生態農業、農民收入等的補貼力度，切實提高農業補貼的效能，促進農業補貼由“黃箱”補貼轉變為“綠箱”補貼，由價格補貼轉變為收入補貼，由刺激生產轉變為支持綠色生態和適度規模經營。同時，要加強對涉農資金的整合和統籌使用，加大對農業科技研發、良種培育、技術推廣、農田基本建設、農業基礎設施和公共服務等的投入力度。在農村支持政策方面，要按照城鄉融合和一體化的要求，大力推進城市基礎設施和公共服務向農村延伸，進一步加大政府財政資金投入和政策支持力度，加強農村基礎設施和公共服務設施建設，全面改善農村人居環境，促進農村產業振興，實現城鄉基本公共服務均等化。
三是引導全社會資源投向農業農村。要全面深化農村改革，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，依靠城鄉融合全面激活農村要素、市場和主體，全力激發農業農村發展的內生活力和新動能。要通過深化改革和政策支持，加快推動城市資本、技術和人才下鄉進程，積極引導形成全社會參與和支持農業農村發展的良好氛圍，為實現城鄉共建共享共榮奠定堅實的基礎。特別是，要進一步加大農業科技研發和推廣力度，鼓勵和引導科技人員下鄉，為農業農村優先發展提供強大的科技支撐；加強農村干部、農民和新型主體培訓，鼓勵大學生和城市各類人才下鄉創業，大力支持“城歸”群體和外出農民工回鄉創業就業，為農業農村優先發展提供強有力的人才支撐；充分發揮財政資金的作用，引導社會民間資本和外商投資進入，多種形式廣泛參與農業農村發展；大力發展農村普惠金融，鼓勵各金融機構創新模式，為農業農村優先發展提供多層次、廣覆蓋、低成本、可持續的金融服務。
作者單位：中國社會科學院農村發展研究所
中國鄉村發現網轉自：農村工作通訊 微信公眾號（原創）
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