編者按：2008年，農村改革三十年之際，作者記錄了對農民流動的觀察和思考。三十年來，政府政策對農民流動問題經過了“不加管理”、“打壓限制”和“平等對待”三個階段，營造了平等、有序的流動格局，尊重了農民的意愿和權益。十年之后，重溫此文，我們依然需要深思：在今后的改革發展進程中，該建立怎樣的體制機制，來保證這樣的政策彎路不再重復，保證農民的偉大創造更加順暢地成為政府的政策選擇。
農村改革的三十年，也是農民流動的三十年。觀察這三十年，可以從兩個側面進行：一個是農民的表現，一個是政府的表現。從政府表現的角度看，這三十年大致可以分為三個階段。第一個階段是從改革開始到二十世紀90年代前半期，具體說是1978年到1993年，基本上是“無政策”時期。第二個階段是90年代后半期到二十一世紀之初，具體說是1994年到2002年，政策紛紛出臺，但政策導向以限制為主，包括出臺了若干新的歧視性政策規定。第三階段是2003年至今，政策導向發生根本轉變，新的政策以促進平等對待、重視保護農民權益為基本特點。本人認為，最近幾年是改革以來解決農民工問題進展最好的時期。
農村改革啟動以后，如同沒有預料到鄉鎮企業異軍突起一樣，政府也沒有預料到民工潮會洶涌而來。上個世紀70年代末，隨著家庭承包制度的推行，人民公社制度解體，原來對農民幾近軍事化的身份約束不復存在，農民獲得了勞動的自由，開始出現少量流動就業的農民。最初，這部分農民主要以走街串巷的能工巧匠為主，在商業經營和工業領域則相當少見。80年代中后期，隨著對外開放和城市改革的深入，東部沿海地區經濟快速發展，局部地區的勞動力需求趨于旺盛，拉動了流動農民規模的不斷擴大。于是，越來越多農民參與流動，從不發達地區進入發達地區，從中西部地區進入東南沿海地區，從鄉村進入城市，流速不斷加快，流域不斷擴大。
直到1989年初春，幾百萬農民南下引起爆發性集聚游動，成為“民工潮”爆發的標志性事件，交通部門不堪承受，社會輿論為之嘩然。1992年以后，隨著鄧小平同志南方談話的發表，中國經濟發展進入了新一輪增長期，到90年代中期的幾年間，農民工在規模上急劇擴張，達到了新的高峰。大致上，70年代末到80年代末，雖然民工潮在持續涌動，但是，政府對于這個重要的社會經濟現象，并沒有給予特別關注，更沒有政策積累；80年代末和90年代初期的幾年，由于民工潮規模急劇增長，政府開始關注這個問題，也制定了相應政策應對，但政策應對主要表現在緩解交通和城市基礎設施的壓力等方面。或者說，這個時期的政策努力，主要是社會秩序角度的，還不是就業角度的。進入90年代中后期，城市面臨農民進城、城鎮新增勞動力就業、下崗失業人員再就業“三峰疊加”的嚴峻形勢。這個時候，關于農民工的政府管理，就業成為主要視角。但是，也正是從這個時候開始，關于農民工管理在政策上走上了歧途，主要表現在這些政策努力堅持了城鄉分割、歧視農民的思路。
本文之所以把1994年作為政策轉折的標志，是因為這年的11月勞動部公布了《農村勞動力跨省流動就業管理暫行規定》。這個文件把此前幾年一些地方政府局部性的農民工限制措施上升為全局性政策規定，嚴重地扭曲了在城鄉統籌方向上解決農民工問題的歷史進程，也直接影響了農民的權利。這個文件的主要內容是，用人單位若招用外省勞動力，需經勞動部門核實確為當地無法招用到工人的工種、行業。被用人單位跨省招收的農村勞動者，外出之前，須持身份證和其他必要的證明，在本人戶口所在地的勞動就業服務機構進行登記并領取外出人員就業登記卡；到達用人單位后，須憑出省就業登記卡領取當地勞動部門頒發的外來人員就業證；證、卡合一生效，簡稱“流動就業證”，作為流動就業的有效證件。這個政策規定集中體現了當時用計劃經濟的思路處理就業問題、用分割城鄉的思路處理農村問題的政策傾向。
具體來看，最早從限制的角度處理農民工問題的是一些流入地的地方政府，如長江三角洲、珠江三角洲等發達地區，以及北京、上海、廣州等大城市。主要方法是，其一清理遣返。這是改革以前就經常在社會控制中使用的行政措施，現在由于農民的過量涌入，則進一步增加了這種清退的力度，擴大了清退規模。其二是建立外來農村勞動力“務工證”制度。廣東省的這項工作起步較早，基本做法是：規定廣東的企業招用省外勞動力要先報請勞動行政部門批準，由勞動行政部門審批核準其使用外來務工者數額，企業憑此招用外來務工者，應招的外來勞動力必須持有原地政府勞動部門開具的外出務工證明，招用后再在廣東當地辦理“務工證”等。江蘇、上海等地也制定了類似的制度。其三是出臺了一套嚴密限制使用外來勞動力的規章細則，核心內容是外來勞動力進入本地只能從事本地勞動力不愿意選擇的行業工種。如北京、廣東、江蘇、上海在當時都有這方面規定，其中以上海限制最為嚴格。
這些政策規定執行的結果，第一是加重了農民的經濟負擔。因為外出要審批，辦證要交費，而且收費名目多，等于農民在花錢買“流動權”。特別是，這些審批活動與特定政府部門的利益相結合，在罰款收費等方面缺乏監督和節制，成為經濟上盤剝農民的重要手段之一。第二是限制和侵犯了農民的就業自主權，成為對農民新的身份管制，尤其是在這些政策烘托下的收容遣送愈演愈烈，制造出若干人間悲劇，這是對于全體農民的巨大傷害。另一方面，限制性政策的執行本身在政府系統中也受到了抵制。面對農民流動，流出地地方政府卻是另外一種表現。起初，流出地政府同流入地政府一樣，對于這種流動未加留意。但是，當越來越多的農民異地就業產生了巨大的經濟效益甚至成為該地區經濟發展的重要生長點時，流出地政府態度大變，由不予理會變為大加贊賞，有些省和縣的領導公開發表講話文章，號召鼓勵本地農民走出去就業。一些地方政府把勞動力輸出作為一項重要的產業來對待，積極動員社會力量，為外出就業拓展信息渠道，提供交通方便。因而，流出地政府總體來說并不認同種種以限制農民流動為主要目標的政策安排。但是，流出地的某些部門，出于本部門利益的考慮，卻往往是另外一種態度。他們對于流入地的某種規定給予配合協作，種種證件收費成為重要的部門收入，甚至成為增加預算外收入的重要渠道，收費罰款成為促使流入地和流出地政府部門聯手加強管理的膠合劑。
在以限制和歧視為政策導向的七八年間，農民流動的腳步依然浩浩蕩蕩，農民的抵抗也愈加激烈。實際上，進入新世紀的時候，這些限制性政策開始被矯正，并迅速衰落下去。在2001年，有關部委就聯合發出《關于全面清理整頓外出或外來務工人員收費的通知》，其中規定：從2002年3月1日起，一律取消包括暫住費、外地務工經商人員管理服務費、外地建筑企業管理費等在內的收費；證書工本費每證最高不得超過五元。比較之前的收費橫行，這已經是巨大進步，但是，這些改進是以那些行政審批、證件手續為前提做出來的，因此政策上對農民工就業和流動的限制和歧視并沒有根本性轉變。2005年初，勞動和社會保障部發出《關于廢止<農村勞動力跨省流動就業管理暫行規定>及有關配套文件的通知》。這些限制性規定在存在了十年之久后終于被廢止。我們無法說清楚，在那些年里，這些審批辦證、收費罰款、清退驅趕的文件規定，以及在這些政策規定指引下的蠻橫行為，給千千萬萬的農民造成了多少麻煩和經濟損失，帶來了多少屈辱和辛酸。
政府既要提高經濟效率，又要維護社會安定，要維持本地人口中較高的就業率。因此，試圖對外來人口進行管理與控制是可以理解的。但是，實踐表明，并非有了限制規定、有了收費罰款，就實現了有序。實踐還表明，單靠處罰、取締維系的有序，往往會不斷制造新的無序和沖突，反而對于維持真正理想狀態的有序無濟于事。
本文所以說2003年標志著農民工政策導向的根本轉變，不僅因為這一年開始的新一屆政府推出了一系列惠及三農的政策措施，不僅因為這一年收容遣送制度被廢除，而且因為，這年年初，國務院辦公廳發出《關于做好農民進城務工就業管理和服務工作的通知》。這個文件有七條，三千余字，核心內容是：取消對企業使用農民工的行政審批，取消對農民進城務工就業的職業工種限制，取消專為農民工設置的登記項目，逐步實行暫住證一證管理。各行業和工種尤其是特殊行業和工種要求的技術資格、健康等條件，對農民工和城鎮居民應一視同仁。這是一個體現市場經濟和城市化發展方向的重要文件，標志著農民流動就業政策的重大轉折。這個文件的直接目標群體是流動就業的那部分農民，但是，它賦予全體農民以權利。從權利平等與機會均等的意義來說，進城農民的權益實際上就是全體農民的權利。從統籌城鄉發展、推進城鄉居民身份平等化的歷史過程來看，從根本上解決農民工問題上的角度來看，這個文件具有歷史里程碑的價值。
在新的階段，政府看待農民工的視角發生了變化，政策制定的指導原則發生了轉變。不再是從保護城市人特權的角度看待農民工，或者說為了城市人的需要來管理農民工；不再從某種既定秩序破壞者的角度看農民工，或者說是為了所謂社會秩序的需要來管理農民工。而是從農民權利的角度，從農民發展的角度來看農民工。這是一種真正“農民”的視角，是以人為本的視角。有了這樣的視角，農民的問題就獲得了“正視”，那些過去堂而皇之的限制性政策規定及其說法就顯出了荒唐。有了這樣的視角，農民工問題就獲得了全面重視。于是，若干重要問題的解決，如居住身份問題、工資拖欠和工資標準問題、工傷等基本醫療保障問題、子女教育問題，甚至養老問題，都取得了實質性的巨大進展。
2006年1月，國務院頒布《國務院關于解決農民工問題的若干意見》。這是一個在新的政策導向上系統解決農民工問題的重要文件，是對2003年國務院辦公廳文件內容的深化發展。《意見》涉及農民工工資、就業、技能培訓、勞動保護、社會保障、公共管理和服務、戶籍管理制度改革、土地承包權益等各個方面。《意見》要求，建立城鄉統一、公平競爭的勞動力市場，搞好農民工的就業服務和培訓；解決農民工的社會保障問題，將農民工納入工傷保險范圍，優先解決大病醫療保障問題，逐步解決養老保障；切實為農民工提供子女義務教育、居住條件改善等公共服務；保障農民工享受民主政治權利、土地承包權益等。這個文件的出臺,標志著解決農民工問題已經到了系統操作和全面啟動的階段。雖然，新政策執行還只是剛剛開始，現在面臨的問題還很多，政策的執行情況并不盡如人意。特別是，農民工權益被侵害的問題仍然嚴重，例如工資待遇低、拖欠工資、超時勞動、沒有節假日休假的權利、工傷和職業病多發、缺乏社會保障、子女就學難、居住難、看病難、民主權利缺失等。但是，最重要的是，農民工政策開始走向了正確的方向。可以設想，如果在政策規定上繼續堅持對于農民工的限制歧視，那會是多么大的歷史悲劇！而這樣匪夷所思的歷史悲劇，就剛剛發生在數年之前。
與此同時，我們也看到了一個令人欣慰的現象，就是出現了民工荒。民工荒的出現，對用人單位來說不是好事，但是，對于民工來說卻是大好事。因為民工荒的出現起碼說明，民工的就業有了更多的選擇。關于民工荒的成因，社會各界很關注，分析意見很多，本人認為，短缺的根本原因即農民工的“權利荒”，如工資待遇偏低、勞動條件惡劣、勞動時間過長、沒有社會保障等。繼續教育的缺失，忽視農民工的技能培訓，也使得產業、企業升級后必然出現勞動力的結構性短缺。權利缺失和只針對年輕時期的浪費性使用，導致勞動力緊缺的提前到來。
“民工荒”表明農村剩余勞動力的供求關系正在發生變化，“年輕勞動力的無限供給”不再存在。可以說，民工荒的出現是認真反思和解決農民工問題的重要契機。
我們還高興地看到，地方政府在解決農民工問題方面積極探索創新，也讓農民感到鼓舞。如一些地方已經明確取消暫住證，實行居住證，享受同城待遇。2006年9月，浙江省省政府正式提出，“改革農民工登記管理辦法，加快相關立法修改，逐步在全省范圍內取消暫住證制度，轉而實行居住證制度”。根據2007年11月新近發布的《浙江省居住證申領辦法（征求意見稿）》，居住證將與社保、就業、教育、居住等掛鉤，使持證者享受與同城市民一樣的服務，而且還在子女就讀、計劃生育、勞動保障方面享受到與浙江省內市民一樣的優惠政策。此外，有若干地方把農民工改稱新市民，如無錫、青島、西安雁塔區等。西安雁塔區政府發出下發《關于規范“新市民”稱謂的通知》，外來務工人員從此改稱“新市民”。新市民在低保、義務教育、法律援助等方面與原本地居民相同。
改革以來，農民流動的發展是伴隨著激烈的政策意見爭論的。流動初期的主要問題是，農民是否應該流動。曾經一段時間，有輿論指責農民，“不在家里種地，跑出來干什么？”甚至說農民不務正業；后來的一段時間，雖然承認農民的流動，但是轉向指責農民的流動方式不對，說是“無組織”“盲目流動”，應該“有組織流動”“有序流動”。于是政府部門設計了種種組織制度來約束規制農民，包括用審批、證件等行政手段來約束農民，甚至用收容遣送來對付農民。這些問題的根本，可以歸結為一句話，農民是否有權利流動？即便是盲目流動，難道農民就沒有“盲目”的權利嗎？流動既屬于基本人權，更為中國憲法法律所允許，只要不是違法犯罪，“盲目流動”又有何不可？
改革以來，農民流動的道路不平坦。三十年時光，說長不長，說短也不短。這證那卡，這收費那罰款，還有噩夢一般的收容遣送，曾經如影隨形地籠罩著農民。對于許多農民工來說，曾經有過的辛酸遭遇，既恍若隔世，又宛如昨日。對于政策和政府來說，難道農民的所有這些苦痛都是不可避免的嗎？或者說，難道那些限制、歧視和打壓都是正確的嗎？答案顯然不是肯定的。那么，這些不快的發生說明了什么？本文認為，這些情況首先說明，在政策思想上，并沒有解決如何正確對待農民的問題。早在80年代，我黨就提出，農村改革的基本經驗就是尊重農民的首創精神。因為，當年對于家庭承包制度，對于鄉鎮企業，政策上都發生過不該發生的打壓。而在農民流動的問題上，這種農民與政策的對立和拉鋸再度發生。這里面有深刻的反面經驗需要總結吸取。現在我們終于高興地看到，農民的選擇和創造終于獲得尊重，或者說政策終于順應了農民。但是，我們有必要深思，在今后的改革發展進程中，該建立怎樣的體制機制，來保證這樣的政策彎路不再重復，保證農民的偉大創造更加順暢地成為政府的政策選擇。
中國鄉村發現網轉自:《中國發展觀察》2008年1月
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