——基于河南G村的調(diào)研
【摘要】在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)，村莊邊界封閉，農(nóng)民流動(dòng)少，內(nèi)生規(guī)則和機(jī)制維系著社會(huì)的秩序，鄉(xiāng)村治理穩(wěn)定而有序。然而，隨著現(xiàn)代國家建設(shè)的快速推進(jìn)，尤其是改革開放以來農(nóng)民加速流動(dòng)，鄉(xiāng)村原有的價(jià)值觀念、社會(huì)認(rèn)同和行為模式發(fā)生了巨變，鄉(xiāng)村社會(huì)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、價(jià)值基礎(chǔ)、政策基礎(chǔ)都在改變，這些對鄉(xiāng)村治理格局產(chǎn)生了巨大影響，導(dǎo)致原有的鄉(xiāng)村治理體系難以適應(yīng)治理基礎(chǔ)的變遷，以至于出現(xiàn)了各種不適應(yīng)現(xiàn)象和治理困境。鄉(xiāng)村社會(huì)要適應(yīng)這種巨變，必須立足于人口流動(dòng)的現(xiàn)實(shí)，從價(jià)值培育、治權(quán)塑造及機(jī)制創(chuàng)新等層面，挖掘鄉(xiāng)土社會(huì)內(nèi)生資源，融合國家治理的目標(biāo)和方式，構(gòu)建起與轉(zhuǎn)型鄉(xiāng)村社會(huì)相適應(yīng)的新型治理體系。
【關(guān)鍵詞】農(nóng)民流動(dòng)；秩序變遷；鄉(xiāng)村治理；鄉(xiāng)村；治理體系
一、問題的提出
自古以來，農(nóng)民都是鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展的主要推動(dòng)者，也是鄉(xiāng)村治理的主體力量。而隨著現(xiàn)代國家建設(shè)的推進(jìn)，尤其是改革開放的不斷深入，鄉(xiāng)村社會(huì)邊界逐步開放，大量農(nóng)民從鄉(xiāng)村流向城市，以求獲得更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，人口外流使鄉(xiāng)村社會(huì)的發(fā)展與治理主體都發(fā)生了改變，也深刻影響著原有的社會(huì)秩序與運(yùn)行模式，給鄉(xiāng)村社會(huì)帶來了巨大沖擊，這引起了學(xué)界的廣泛關(guān)注。流動(dòng)讓農(nóng)民長期處在城鄉(xiāng)二元時(shí)空中，村民之間的交往度降低，陌生感增強(qiáng)，鄉(xiāng)村呈現(xiàn)出半熟人社會(huì)、無主體熟人社會(huì)等特征，人口流動(dòng)帶來觀念改變、傳統(tǒng)習(xí)慣規(guī)則失效和正式制度規(guī)則難以落地，村莊秩序動(dòng)蕩問題凸顯，尤其是共識(shí)生產(chǎn)機(jī)制的破壞和認(rèn)同行動(dòng)單位的內(nèi)縮，加速了村落結(jié)構(gòu)的離散化和村莊秩序的消解，甚至出現(xiàn)了混混治村、鄉(xiāng)村治理灰色化等諸多問題，鄉(xiāng)村治理的內(nèi)卷化問題突出。針對這些問題，學(xué)者從治理主體的培育、治理資源的輸入以及治理機(jī)制的建設(shè)等層面提出了相應(yīng)的政策建議。
已有的研究認(rèn)識(shí)到農(nóng)村人口快速流動(dòng)給村莊文化、農(nóng)民行為和村莊秩序帶來的沖擊，也從不同層面梳理了當(dāng)前的治理困局，并提出了卓有成效的對策建議。但已有研究對鄉(xiāng)村秩序變遷的機(jī)理缺乏深入探討，對人口流動(dòng)、秩序變遷與村莊治理的關(guān)聯(lián)性研究不足，對鄉(xiāng)村社會(huì)的內(nèi)在資源挖掘還不充分，對策建議設(shè)計(jì)多從宏觀環(huán)境出發(fā)，與農(nóng)村實(shí)際及農(nóng)民需要貼合不夠緊密。可以說，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)的治理根植于熟人社會(huì)，由此生成了適應(yīng)熟人社會(huì)的治理原則、規(guī)范和機(jī)制。而人口流動(dòng)帶來的關(guān)系疏離化、陌生化，讓“熟人社會(huì)”的社會(huì)結(jié)構(gòu)特征發(fā)生了改變，原有的村莊治理機(jī)制與治理模式難以適應(yīng)新的格局，以至于出現(xiàn)了諸多的治理難題。在村莊巨變的背景下，如何更好地應(yīng)對人口流動(dòng)背景下主體缺失、秩序變遷以及基礎(chǔ)改變下的鄉(xiāng)村治理問題，構(gòu)建起完善的鄉(xiāng)村治理體系是亟待解決的問題。為此，本研究以河南G村為個(gè)案，探討農(nóng)民流動(dòng)背景下的秩序變遷，剖析流動(dòng)對鄉(xiāng)村社會(huì)基礎(chǔ)的影響，探討實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理的路徑。
河南G村屬于平原地區(qū)，下轄3個(gè)自然村，1348戶，6750人（其中農(nóng)業(yè)人口5800人）。G村共有耕地10823畝，人均耕地1.6畝，是典型的農(nóng)業(yè)型村莊，收入主要由務(wù)工和務(wù)農(nóng)構(gòu)成。1983年以前，國家嚴(yán)格限制農(nóng)村人口流動(dòng)，即使已經(jīng)流入城市的農(nóng)村人口也要進(jìn)行遣返。在國家的嚴(yán)格管控下，在20世紀(jì)90年代以前，G村的人口流動(dòng)較少，農(nóng)民大多以務(wù)農(nóng)為主。20世紀(jì)90年代初期農(nóng)業(yè)稅不斷加重，種地不僅難以獲得更多的收入，甚至連溫飽問題都難以解決。為生計(jì)所迫，農(nóng)民逐漸開始外出務(wù)工，務(wù)工不僅不用交納農(nóng)業(yè)稅，而且收入相對較高。G村的勞動(dòng)力也開始大量外流，到城市尋求更好的就業(yè)機(jī)會(huì)和更高的收入，有些農(nóng)戶甚至完全拋棄土地，舉家外出務(wù)工。國家在這個(gè)階段開始規(guī)范和引導(dǎo)農(nóng)民流動(dòng)，倡導(dǎo)“離土不離鄉(xiāng)”“進(jìn)廠不進(jìn)城”，通過人口的有序流動(dòng)、及時(shí)回流，維護(hù)了城鄉(xiāng)的秩序穩(wěn)定和國家的糧食安全。到2005年左右，外出務(wù)工人員迅速增加，國家也開始重視農(nóng)村社會(huì)的這一深刻變動(dòng)，并開始逐步為進(jìn)城農(nóng)民提供各種服務(wù)和社會(huì)保障。目前，G村的外出人口已經(jīng)達(dá)到70%左右，有些家庭夫妻兩人都在城市務(wù)工并且長期在城市生活，有時(shí)甚至過年都不回家。農(nóng)民流動(dòng)的規(guī)模和務(wù)工時(shí)間都在增加。農(nóng)村人口規(guī)模化地向城市流動(dòng)，使鄉(xiāng)村社會(huì)的“空心化”問題突顯，長期在城鄉(xiāng)兩個(gè)空間中流動(dòng)，也讓鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化斷裂、人際關(guān)系改變、社會(huì)基礎(chǔ)變化，對原有的鄉(xiāng)村秩序帶來極大沖擊。
二、人口流動(dòng)與鄉(xiāng)村秩序變遷
在人口快速流動(dòng)的背景下，村莊邊界不斷開放，社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生巨變，農(nóng)民的行動(dòng)觀念、家庭關(guān)系以及村莊社會(huì)關(guān)系都在改變，直接影響到村莊治理的規(guī)則。
（一）觀念認(rèn)同：從“強(qiáng)公弱私”到“公私分明”
在中國傳統(tǒng)文化中，家庭是最基本的權(quán)利與行動(dòng)單位，構(gòu)成群己界限的邊界，“以‘群’為重，以自己為輕”。傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會(huì)人口流動(dòng)極小，村莊凝聚力和歸屬感較強(qiáng)，除了家以外，宗族是超出家庭的“私”的單位。G村以往也有著較強(qiáng)的宗族組織，宗族有著軟硬規(guī)范的約束，而且能夠?yàn)榇迕裉峁┥a(chǎn)生活方面的服務(wù)，村民對宗族有較強(qiáng)的認(rèn)同感，宗族意識(shí)和集體行動(dòng)能力突出。新中國成立后，宗族組織被破壞，基層政府建立了“政社合一”“黨政合一”的公社體制，“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的組織構(gòu)成以及社會(huì)主義、集體主義觀念的宣傳和塑造，把農(nóng)民納入了新的公共行動(dòng)單位中，并以有力的行政力量規(guī)范和引導(dǎo)農(nóng)民的行為，個(gè)體的行動(dòng)必須服從集體的決定，農(nóng)民的集體觀念和“公”的集體行動(dòng)意識(shí)較強(qiáng)。由此來看，無論是宗族組織還是公社體制，都確保農(nóng)民能夠在“公”的規(guī)范和要求下行動(dòng)，農(nóng)民為了家庭的發(fā)展也自覺遵守公共規(guī)則，“私”的觀念在一定程度上被抑制，鄉(xiāng)村社會(huì)也變得相對有序。改革開放后，隨著“鄉(xiāng)政村治”模式的實(shí)施，尤其是市場經(jīng)濟(jì)引領(lǐng)下打工經(jīng)濟(jì)的興起，農(nóng)民的行動(dòng)邏輯和公私觀念發(fā)生了改變。取消農(nóng)業(yè)稅后，G村大量農(nóng)民外出務(wù)工，受到市場經(jīng)濟(jì)和消費(fèi)主義的影響，人們的理性化趨勢明顯。村中的老年人普遍認(rèn)為，現(xiàn)在的人不同于以前了，精于算計(jì)、斤斤計(jì)較，不如以前好相處了。村中的年輕人長期在城市生活，他們與其他村民的關(guān)系日益疏遠(yuǎn)，人情往來、日常走動(dòng)減少，生活日益私密化。與此同時(shí)，村民大家庭內(nèi)部的交流也在減少，很多年輕人長年不回村，代際關(guān)系減弱，父母的地位受到?jīng)_擊，家庭結(jié)構(gòu)變化明顯。由此帶來的是村莊社會(huì)的原子化以及家庭的核心化，年輕一代對村莊的認(rèn)同感較低，他們不僅不再關(guān)心村莊發(fā)展和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而且希望通過各種機(jī)會(huì)離開村莊。村中“私”的單位日益縮小，“公”的觀念、集體意識(shí)日益淡化，“強(qiáng)私弱公、公私分明”，農(nóng)民難以組織起來，不關(guān)心公共事業(yè)，甚至為了個(gè)人方便破壞公共設(shè)施。最為鮮明的例證是村中的公共水利設(shè)施破壞嚴(yán)重，一家一戶打井灌溉成為常態(tài)。
（二）社會(huì)圖景：從熟悉到半熟悉
費(fèi)孝通認(rèn)為，鄉(xiāng)土社會(huì)是一個(gè)“熟悉”的社會(huì)，沒有陌生人的社會(huì)。熟人社會(huì)中，農(nóng)民始終與土地打交道，世世代代的生存經(jīng)驗(yàn)都與最為熟悉的土地捆綁在一起，人們生于斯、長于斯，流動(dòng)性極低，長年累月的面對面的互動(dòng)，使得村民非常熟悉，相互之前信息透明、知根知底。人口的低流動(dòng)性帶來了社會(huì)的穩(wěn)定，也使得交往預(yù)期具有長遠(yuǎn)化，人們之間相互信任，就像G村的老人所言，一旦誰背信棄義，或者為人太差，久而久之，就會(huì)在熟人社會(huì)中被邊緣化。因此，熟人社會(huì)必須注重長遠(yuǎn)，講究人情和誠信。可以說，在熟人社會(huì)中信息對稱、人情往來及信任關(guān)系等構(gòu)成了社會(huì)的自主性基本秩序，讓鄉(xiāng)村社會(huì)成為一個(gè)完全的熟人社會(huì)。隨著現(xiàn)代鄉(xiāng)村的人口流動(dòng)增加，村民面對面交流的機(jī)會(huì)減少，信息透明度降低。在G村，人們可能都知道老張?jiān)趶V州打工，但只大概知道他在某工廠，具體干什么、生活狀態(tài)等都不太清楚，老張的面貌變得日益模糊，知根知底已變得不可能。村莊的熟悉化程度已經(jīng)降低，公共輿論變得弱化，不愛管閑事，關(guān)起門來過日子，已經(jīng)成為村民為人處世的邏輯。人們的交往減少后，信息越來越不對稱，當(dāng)下的農(nóng)村社會(huì)已經(jīng)變得“半鄉(xiāng)土化”，社會(huì)關(guān)聯(lián)度降低，“半熟人社會(huì)”甚至“陌生化”特征日益突顯。
（三）治理秩序：治權(quán)弱化與責(zé)任缺失
G村屬于普通農(nóng)業(yè)型村莊，取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)村之間的利益連帶關(guān)系消失，村組干部干事的動(dòng)力下降，很多村組干部也開始外出務(wù)工。而且，G村的集體資源較少，利益密集度不高，村民也缺少參與競選的動(dòng)力。在G村，年輕人基本不愿擔(dān)任村干部，而且也不關(guān)心村莊選舉與治理，他們更愿意去城市尋找發(fā)展機(jī)會(huì)。因此，村干部一般由在家務(wù)農(nóng)的中老年人擔(dān)任，他們的土地耕種規(guī)模都較大，一般能夠達(dá)到20畝以上，而且在村莊中生活時(shí)間較長并有一定的威望。即使這樣，村干部的工作開展也比較難，在各種公共事務(wù)決策中，村民大會(huì)或者村民代表大會(huì)的參會(huì)人員因?yàn)殡y以達(dá)到規(guī)定人數(shù)，很多問題都難以決策，上級(jí)政策也難落實(shí)。取消農(nóng)業(yè)稅后，物質(zhì)性、權(quán)威性和人力資源都不存在，基層組織的治理資源缺失、認(rèn)同度下降，使得鄉(xiāng)村基層組織的治權(quán)弱化。在G村的糾紛調(diào)解、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等環(huán)節(jié)，村組干部由于缺少治理資源，對很多事務(wù)的處理顯得有心無力，他們秉承“多一事不如少一事”的原則，村干部的治理能力、治理責(zé)任都在降低。隨著村干部參與度的降低，村民也很少主動(dòng)找村干部，村民與村干部的接觸逐漸減少，關(guān)系開始疏遠(yuǎn)。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時(shí)期，農(nóng)民的稅費(fèi)存在被基層組織蠶食的風(fēng)險(xiǎn)，因此，農(nóng)民對農(nóng)業(yè)稅的使用有著天然的關(guān)切。如今不同了，“反正又不是我的錢”，因此，誰也不愿成為“出頭鳥”，而是抱著“高高掛起，事不關(guān)己”的心態(tài)。很多村民在村莊之外可以獲得更多的經(jīng)濟(jì)收入，他們長期在外流動(dòng)，對村莊中的公共事務(wù)關(guān)心度逐漸淡化，對村莊發(fā)展缺少熱情。稅費(fèi)改革、農(nóng)民流動(dòng)、治權(quán)弱化以及干群關(guān)系的疏遠(yuǎn)，讓村莊治理的主體、資源、責(zé)任和擔(dān)當(dāng)都在減弱。G村雖仍然保持著相對平靜的格局，但治理已經(jīng)呈現(xiàn)出松散化狀態(tài)，治權(quán)弱化以及責(zé)任缺失問題并存。
三、人口流動(dòng)下的鄉(xiāng)村基礎(chǔ)變化
鄉(xiāng)村社會(huì)基礎(chǔ)主要是由經(jīng)濟(jì)、價(jià)值以及制度等要素構(gòu)成，是鄉(xiāng)村秩序生成的前提。在人口快速流動(dòng)的背景下，鄉(xiāng)村社會(huì)基礎(chǔ)發(fā)生劇烈變動(dòng)，承載變化的基礎(chǔ)架構(gòu)尚未形成，而鄉(xiāng)村社會(huì)已經(jīng)步入快速轉(zhuǎn)型的現(xiàn)代化體系中，尤其是家庭收入結(jié)構(gòu)變化明顯，對農(nóng)民價(jià)值認(rèn)同、鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)、政策實(shí)踐邏輯帶來劇烈沖擊。
（一）收入結(jié)構(gòu)的變化
20世紀(jì)90年代以前，土地經(jīng)營是G村的主要經(jīng)濟(jì)來源，不僅能夠解決吃飯問題，而且可以通過賣出農(nóng)產(chǎn)品獲得少量的貨幣收入，這樣既可以維系基本的生存安全，也能夠應(yīng)對人情往來的支出。而隨著人口向城市的加速流動(dòng)，打工經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，G村農(nóng)民的收入結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，務(wù)工成為家庭收入的主要來源。隨著外出務(wù)工收入的增加及城市生活的誘惑，大量的年輕人開始脫離土地舉家外出務(wù)工，村莊中只有留守老年人和兒童。這樣就構(gòu)成了一種“半工半耕”的家庭經(jīng)濟(jì)模式，即年輕子女進(jìn)城務(wù)工、經(jīng)商獲得工資性收入，中老年父母留家耕種土地并輔以家庭副業(yè)獲得糧禽蛋奶等農(nóng)產(chǎn)品和部分現(xiàn)金收入，一個(gè)農(nóng)民家庭同時(shí)獲得務(wù)工和務(wù)農(nóng)兩份收入。年輕夫妻兩人都外出務(wù)工，除去各種開支，一年約有4萬元左右的收入。老年人在家種田的大家庭，一般有10畝左右土地，除去種子、化肥、農(nóng)藥、灌溉等費(fèi)用，每畝收益能夠達(dá)到1200元左右，總體也會(huì)有1萬元左右的收入。這樣大家庭的生活就會(huì)相對舒適，老人種田既可以解決吃飯問題，也能夠替年輕人照料孩子，讓他們有足夠的精力去打工。因此，村里誰家孩子能夠獲得一個(gè)高工資的工作，老人就覺得很有面子，一旦孩子不上學(xué)就會(huì)催促他們進(jìn)城賺錢。但是，近幾年來務(wù)工收入的增加并沒有改變普通村民的經(jīng)濟(jì)狀況，村中富裕農(nóng)戶的生活狀態(tài)以及城市生活的刺激，讓年輕人的消費(fèi)欲望不斷增強(qiáng)，攀比心理突顯，具體表現(xiàn)就是他們的房子不僅蓋得越來越氣派，而且家電也要求高檔的，其他各種人情往來開支也不斷增加。父母一輩子的積累都用來給孩子蓋房結(jié)婚，而子女打工的收入也即時(shí)消費(fèi)掉。這主要是因?yàn)槭艿较M(fèi)主義、個(gè)體主義等沖擊，使年輕人的消費(fèi)觀發(fā)生扭曲，務(wù)工收入不僅沒有積攢下來，還需要父母補(bǔ)貼。如果經(jīng)濟(jì)形勢不好，難以獲得穩(wěn)定工作，會(huì)給進(jìn)城務(wù)工年輕人的收入、價(jià)值觀等方面帶來巨大影響，也給大家庭帶來更多的負(fù)擔(dān)。而一旦他們在城市難以生存，返鄉(xiāng)后又適應(yīng)不了鄉(xiāng)村的生活狀態(tài)，也會(huì)影響到村莊的秩序。
（二）價(jià)值基礎(chǔ)的變化
傳統(tǒng)社會(huì)人口流動(dòng)程度低，在靜態(tài)的鄉(xiāng)村內(nèi)部，宗族、家庭構(gòu)建起了傳宗接代、延續(xù)香火的價(jià)值認(rèn)同，并以此塑造了村莊社會(huì)的道德秩序、輿論體系等等，在村莊治理中發(fā)揮著積極作用。而隨著人口的大規(guī)模流動(dòng)，人財(cái)物資源不斷流出，對傳統(tǒng)社會(huì)穩(wěn)定的系統(tǒng)帶來了劇烈沖擊，尤其是村莊的價(jià)值基礎(chǔ)發(fā)生了巨變。賀雪峰認(rèn)為，中國農(nóng)村的價(jià)值由本體性價(jià)值和社會(huì)性價(jià)值構(gòu)成。本體性價(jià)值是關(guān)于人們生存根本意義的價(jià)值，是安身立命的基礎(chǔ)；社會(huì)性價(jià)值是關(guān)于人與人之間的關(guān)系、關(guān)于個(gè)人在群體中的位置及所獲評價(jià)、關(guān)于個(gè)人如何從社會(huì)中獲取意義的價(jià)值。隨著個(gè)體主義、自我實(shí)現(xiàn)價(jià)值認(rèn)同及不完整的權(quán)利觀念的進(jìn)入，原有的通過傳宗接代將個(gè)體意義無限傳遞的永恒意義受到?jīng)_擊，逐漸被當(dāng)作落后的觀念予以拋棄，舊的觀念雖然難以嵌入現(xiàn)代世界的發(fā)展軌道，但新的關(guān)于生命意義和終極關(guān)懷的價(jià)值尚未建立，以至于基礎(chǔ)性價(jià)值仍然處于缺位狀態(tài)。同時(shí)，對物質(zhì)生活的過度聚焦，使人們之間的交往更加利益化、理性化，不知道如何對待自己的父母、兄弟，推而廣之也不知道如何對待自己的鄰居和同村人。G村的年輕人已經(jīng)基本不再認(rèn)同傳統(tǒng)的價(jià)值體系和道德規(guī)范，村莊文化活動(dòng)、紅白喜事也參與較少，他們更注重的是利益交換，追求外在和當(dāng)下的東西，“說得起話、辦得了事”才有面子，更加在乎他人的評價(jià)。由于本體性價(jià)值的缺位、傳統(tǒng)規(guī)則的失效，導(dǎo)致很多年輕人性情急躁、辦事沒有底線、情緒極端化等等，個(gè)人行為缺少外部制約和自我規(guī)制，也必然導(dǎo)致村莊中出現(xiàn)各種非理性、極端的且不可理喻的事情，G村曾經(jīng)出現(xiàn)的各種地下宗教、極端化的暴力斗毆事件就是典型。沒有本體性價(jià)值的規(guī)制，社會(huì)性價(jià)值發(fā)生扭曲和異化，也導(dǎo)致農(nóng)民行為的“非理性”。因此，國家不僅要關(guān)注鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更要注重鄉(xiāng)村社會(huì)核心價(jià)值觀的建設(shè)，加強(qiáng)農(nóng)民行為的規(guī)范和引導(dǎo)，重塑“后鄉(xiāng)土?xí)r代”的鄉(xiāng)村價(jià)值體系。
（三）政策基礎(chǔ)的變化
自治是基層社會(huì)運(yùn)行的規(guī)則，也是政策實(shí)踐的基礎(chǔ)條件。古代國家對鄉(xiāng)村的滲透能力有限，并沒有實(shí)現(xiàn)直接統(tǒng)治，更多依靠士紳主導(dǎo)的宗族組織進(jìn)行自治，確保中央到地方各項(xiàng)制度、政策的有效執(zhí)行。而以宗族為核心的管理構(gòu)成了一種“地方性自治秩序”，這種自治化的地方秩序和國家正式制度看起來是相互沖突的，但在實(shí)踐中卻并沒有發(fā)生沖突，這是因?yàn)榈胤绞考澠鸬搅司徑夂娃D(zhuǎn)化的作用。進(jìn)入現(xiàn)代國家以來，尤其是改革開放后，承接了傳統(tǒng)的自治理念，建立村民自治制度，以實(shí)現(xiàn)國家對基層的有效治理，村民實(shí)現(xiàn)民主管理，使自治更加規(guī)范、科學(xué)和有效。以農(nóng)民為主體力量的自治，讓國家政策的落實(shí)有了基層承載，農(nóng)民的組織和管理有了保障，這樣，鄉(xiāng)村治理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及社會(huì)穩(wěn)定才有保障。而村民自治的制度設(shè)計(jì)及其預(yù)期卻在實(shí)踐中出現(xiàn)了一些偏差，尤其是人口快速流動(dòng)對村民自治影響較大。在城市承載力有限的情況下，許多外出務(wù)工的農(nóng)民沒有獲得市民待遇，與此同時(shí)，其在村莊中的民主權(quán)利也逐漸弱化。長期在城市工作和生活，很多村民已經(jīng)不再關(guān)心村莊選舉，甚至主動(dòng)放棄選舉，對資源使用、政策執(zhí)行情況關(guān)心度降低，對村莊治理的漠不關(guān)心。自治的主體是農(nóng)民，而農(nóng)民參與度的降低使村民自治制度名實(shí)分離，這也給一些外部勢力進(jìn)入提供了機(jī)會(huì)。如2016年G村面臨拆遷重建新社區(qū)的可能，村莊的利益有可能增加，以至于一些離開鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)精英、灰黑勢力都在躍躍欲試。這些力量參與的目的并不是為了村莊的建設(shè)與發(fā)展，而是為了獲得村莊拆遷中潛在的利益資源，這些可能會(huì)使鄉(xiāng)村治理陷入到更大的困境中。而利益密集地方灰黑勢力的介入非常普遍，普通村民則被經(jīng)濟(jì)資本和暴力資本完全排斥在村莊權(quán)力和公共事務(wù)治理之外，村莊徹底變成“精英”勢力的逐利場。自治主體的缺乏、自治制度的虛化也使政策實(shí)踐出現(xiàn)了各種偏差和問題，如農(nóng)村低保政策和扶貧政策的虛化等都是自治制度弱化的表現(xiàn)。各種有著大量關(guān)系資源的外部力量一旦進(jìn)入，就會(huì)持續(xù)擠占村莊傳統(tǒng)權(quán)威自治空間，基層治理就會(huì)變得越來越灰色化，村民自治變得虛化，自治能力逐漸弱化。自治制度及其實(shí)踐的偏差，造成政策在執(zhí)行中的制度基礎(chǔ)缺失，進(jìn)一步降低了基層政府的權(quán)威和公信力，給基層治理帶來了一定的難題。
四、鄉(xiāng)村社會(huì)有序治理的路徑創(chuàng)新
在現(xiàn)代國家建設(shè)的總體架構(gòu)中，人口流動(dòng)使鄉(xiāng)村社會(huì)變遷劇烈，長期的外部流動(dòng)與村莊社會(huì)逐漸疏離，傳統(tǒng)的規(guī)則秩序難以延續(xù)，新的治理架構(gòu)還未建立，出現(xiàn)了農(nóng)民價(jià)值的失序、村莊凝聚力的下降及鄉(xiāng)村治權(quán)的弱化等問題。因此，必須從村莊社會(huì)變遷的現(xiàn)實(shí)出發(fā)，從村莊價(jià)值培育、治理體系的塑造、自治制度的完善等三個(gè)層面入手，完善人口流動(dòng)背景下的鄉(xiāng)村治理路徑，維系好鄉(xiāng)村社會(huì)秩序，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)的有序發(fā)展。
（一）價(jià)值培育：構(gòu)筑鄉(xiāng)村社會(huì)的文化基礎(chǔ)
人口流動(dòng)使得農(nóng)民長期生活在城鄉(xiāng)二元化的時(shí)空中，他們在城市打工或經(jīng)營的文化原則與他們在鄉(xiāng)村的家庭生活文化原則實(shí)際上是斷裂的，兩種不同的生活方式讓他們具有兩種迥異的價(jià)值和裂變的文化認(rèn)同。G村的年輕人長期在城市務(wù)工，喧囂的城市生活讓他們傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)的價(jià)值觀念逐漸淡化，雖然城市為他們提供了穩(wěn)定的就業(yè)和社會(huì)保障，但他們對城市依然缺乏歸屬感，也難以獲得完整的城市價(jià)值觀念和文化認(rèn)同。在這種背景下，必須彌合城鄉(xiāng)斷裂產(chǎn)生的價(jià)值失序問題，建立起農(nóng)民的新型價(jià)值觀，形成農(nóng)民的價(jià)值自覺和文化自信，提升農(nóng)民對村莊的歸屬感和認(rèn)同感。一是推動(dòng)鄉(xiāng)村優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的傳承弘揚(yáng)。通過新的形式和載體，深化對鄉(xiāng)村道德、規(guī)范、人情、禮俗等文化資源的運(yùn)用，并將其融入到村民的日常生活、生產(chǎn)中，內(nèi)化到村民的具體行為和處事原則中，減少因流動(dòng)產(chǎn)生的陌生化和疏離化，在維系村莊團(tuán)結(jié)、制約失范行為以及村莊治理中發(fā)揮積極作用，持續(xù)增強(qiáng)鄉(xiāng)村社會(huì)的向心力和凝聚力。二是提升農(nóng)民的組織化水平。借助各類社會(huì)組織塑造鄉(xiāng)村公共文化，建立基層社會(huì)的內(nèi)生規(guī)則和價(jià)值體系。在年輕人都外出務(wù)工的狀況下，以村莊老年人為主體，建立老年人文化協(xié)會(huì)，將“散落”在村莊各處的原子化的老人組織起來，讓他們在村莊文化活動(dòng)開展、糾紛調(diào)解、公共事務(wù)等方面發(fā)揮積極作用，以此活躍鄉(xiāng)村的公共文化。老年協(xié)會(huì)的成立與運(yùn)作，村莊文化秩序的改變，能夠潛移默化地影響人的價(jià)值觀和社會(huì)行為，進(jìn)而促進(jìn)村莊社會(huì)實(shí)現(xiàn)一種“文化”的治理。這樣既可以充分發(fā)揮老年人的作用，也能推動(dòng)鄉(xiāng)村價(jià)值觀念的培育、鄉(xiāng)村文化的建設(shè)以及社會(huì)團(tuán)結(jié)的實(shí)現(xiàn)。
（二）體系重塑：構(gòu)建基層治理主體和治理責(zé)任
鄉(xiāng)村人口的外流導(dǎo)致村莊治理主體缺失，尤其是村莊內(nèi)生權(quán)威和主體力量日益弱化，在這種情況下就要深入挖掘村莊中的內(nèi)生資源，培育內(nèi)部的基礎(chǔ)性力量，構(gòu)建起適應(yīng)轉(zhuǎn)型農(nóng)村的治理體系。一是培育基層治理的新型主體力量。G村雖然人口大量外流，但仍然有10%左右的富足勞動(dòng)力不愿意或者無法離開農(nóng)村，他們的土地經(jīng)營規(guī)模一般在15畝以上，收入在村莊中居于中等水平，是村莊中的新生中農(nóng)群體。他們的利益關(guān)系、社會(huì)關(guān)系都在村莊，收入水平也不低于外出務(wù)工農(nóng)戶；他們關(guān)心村莊公共事業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，有較強(qiáng)的責(zé)任心和擔(dān)當(dāng)意識(shí)，是村莊秩序維系、社會(huì)關(guān)系構(gòu)建及村莊建設(shè)的中堅(jiān)力量。要充分吸納這些新中農(nóng)參與村莊治理，加入到村級(jí)干部隊(duì)伍中，調(diào)動(dòng)他們在村級(jí)治理中的積極性，發(fā)揮他們在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、村莊社會(huì)關(guān)系改善及基層秩序維護(hù)中的作用。二是塑造鄉(xiāng)村治理責(zé)任和治權(quán)。農(nóng)業(yè)稅取消以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，使鄉(xiāng)村治理責(zé)任和能力減弱，加上農(nóng)村人力物力資源的不斷外流，鄉(xiāng)村秩序紊亂問題突出。為此，必須完善基層考核機(jī)制，明確基層的治理目標(biāo)、方式和任務(wù)，并進(jìn)行一定的資源輸入，確保農(nóng)村基層組織能夠有能力調(diào)動(dòng)村莊資源、開展村莊事務(wù)、完成鄉(xiāng)村治理目標(biāo)。特別是要推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民合作社運(yùn)營以及鄉(xiāng)村公共設(shè)施建設(shè)，持續(xù)改善鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)面貌，樹立綠色、生態(tài)、和諧、善治的美麗鄉(xiāng)村。農(nóng)民就會(huì)更加具有歸屬感和認(rèn)同感，就會(huì)認(rèn)同基層干部的行為和價(jià)值，樹立起鄉(xiāng)村治理的內(nèi)生權(quán)威。基層干部經(jīng)濟(jì)社會(huì)地位的提升，也會(huì)促使他們放棄外出務(wù)工的打算，增強(qiáng)治理責(zé)任和擔(dān)當(dāng)意識(shí)，并內(nèi)化為服務(wù)鄉(xiāng)村建設(shè)和村民的價(jià)值觀念，把鄉(xiāng)村治理作為分內(nèi)工作，從而盡職盡責(zé)。這樣就會(huì)形成一個(gè)新的農(nóng)村基層治理責(zé)任生成機(jī)制，基層治理所面臨的問題和困難就能夠有效化解，善治的治理目標(biāo)就能夠?qū)崿F(xiàn)。
（三）機(jī)制創(chuàng)新：構(gòu)建新形勢下的村民自治體系
外出務(wù)工農(nóng)民長期生活在村莊之外，對村莊選舉參與熱情不斷降低，村民自治就會(huì)淪為形式化的選舉，民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等治理功能就會(huì)在很大程度上被弱化和虛化。為此，研究者認(rèn)為可以對村干部實(shí)行公職化管理，或者是維持村級(jí)自治組織的半正式組織狀態(tài)，延續(xù)長期以來形成的非正式基層治理模式。當(dāng)前來看，隨著現(xiàn)代國家建設(shè)的推進(jìn)，村民自治制度也在不斷成熟，因此，既要利用好這個(gè)制度資源，對其進(jìn)一步完善和豐富，也要挖掘鄉(xiāng)村社會(huì)的本土資源，借鑒非正式的治理方式，實(shí)現(xiàn)兩者的融合互通。一是對村民自治進(jìn)行規(guī)范和完善。村民自治不僅是指民主選舉，還包含民主決策、民主管理和民主監(jiān)督以及其他權(quán)利。因此，相關(guān)自治法規(guī)的制定不能只從村組織職能的設(shè)定和運(yùn)行出發(fā)，還要立足于基層群眾自治功能的發(fā)揮，從而更好地設(shè)計(jì)相關(guān)法規(guī)、制度和政策。同時(shí)，也要注重國家行政力量引導(dǎo)功能的發(fā)揮，因?yàn)榇迕褡灾沃饕源迩f選舉和運(yùn)作展開，村民對自治的認(rèn)同也主要以黨政體系為對象，為此，縣鄉(xiāng)政府要加強(qiáng)對基層選舉的規(guī)范和監(jiān)督，嚴(yán)格選舉程序，確保選舉結(jié)果的公平和公正。二是著力探索適應(yīng)變遷鄉(xiāng)村的自治模式。中國的區(qū)域差異明顯，要因地制宜，結(jié)合地域文化實(shí)際，創(chuàng)新基層的自治模式。如成都模式，通過實(shí)施政府引導(dǎo)、村民議事會(huì)決策、監(jiān)事會(huì)監(jiān)督執(zhí)行的方式，讓村民參與到村莊自治體系中，實(shí)現(xiàn)了村民自治與國家治理的有效銜接。議事會(huì)統(tǒng)籌村莊資源使用，并監(jiān)督村莊選舉，確保各事項(xiàng)的公平和公開。議事會(huì)一方面可以動(dòng)員村民參與到公共事務(wù)和活動(dòng)中，實(shí)現(xiàn)常態(tài)化的自治；另一方面也可以及時(shí)收集和反映村民的實(shí)際需求，實(shí)現(xiàn)資源輸入、政策制定與村民需求偏好的對接，提高資源使用效率，確保決策的高效落實(shí)。無論是村民理事會(huì)、議事會(huì)以及其他地區(qū)的特色模式都蘊(yùn)含了明顯的地域文化，這些自治組織的成員都來自村民的推薦或選舉，都是村莊內(nèi)部的積極分子或有威望者，他們做事公平、公正，經(jīng)濟(jì)條件相對較好，在村莊中的帶動(dòng)和引導(dǎo)能力較強(qiáng)，而且得到政府的扶持和推動(dòng)，這些內(nèi)生權(quán)威力量能夠在自治中發(fā)揮積極作用。可以說，村民自治的虛化與人口外流帶來的“非農(nóng)化”密切相關(guān)。“非農(nóng)化”使農(nóng)民與村莊利益關(guān)聯(lián)度降低，缺少利益連帶必然降低村民自治效果。可以借鑒成都等地區(qū)的治理模式，回歸鄉(xiāng)村本位和鄉(xiāng)土文化，從村莊的社會(huì)基礎(chǔ)中尋求出路和創(chuàng)新，在政府引導(dǎo)和扶持下，讓村莊內(nèi)生資源和力量參與到村莊自治結(jié)構(gòu)中，實(shí)現(xiàn)有效的自治和管理。同時(shí)，要加強(qiáng)村民自治的開放性，并結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H和資源結(jié)構(gòu)，吸納各方面力量參與村莊發(fā)展，讓內(nèi)外力量有效聯(lián)動(dòng)、和諧互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)自治資源與自治制度、權(quán)威治理與參與治理的有效銜接，構(gòu)建起多層次的村民自治有效實(shí)現(xiàn)體系。
作者系中共鄭州市委黨校學(xué)報(bào)編輯部副教授
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《求實(shí)》2018年第1期
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