——以鄉村社會為研究對象
【摘 要】治理有不同類型，善治也有不同標準，更有不同的類型。鄉村社會的善治主要由秩序性、參與性、成本性、穩定性四個要素構成。道德與規制決定著鄉村社會的治理秩序和治理類型。參與、成本和穩定決定著善治類型。其中，參與與“良好秩序”的組合可以形成“基本型善治”；成本、穩定與“基本型善治”的組合可以形成“改進型善治”。治理類型和善治類型按照治理成效從低到高形成相應的組合序列：無序、劣序、良序、基本型善治、改進型善治、最優型善治。
【關鍵詞】治理類型；善治類型；基本型善治；改進型善治
中共十九大報告提出，要“健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”，實現“有效治理”和“共建共治共享”。為此，許多地區提出通過自治、法治、德治結合，通過共建、共治、共享達到“有效治理”，實現“善治”。我們的問題是：在鄉村社會中，什么是善治？善治有哪些類型？善治是由哪些因素決定的？為解答上述問題，本文將在回顧文獻的基礎上提出鄉村善治的要件、定義及治理、善治的類型、層級，并對“基本型善治”及其決定因素進行探討，進而研究“改進型善治”及其決定因素。
一、善治的定義及類型
在政治學上，善治又被稱為“健全的治理”“有效的治理”“良好的治理”等，是治理的終極和理想目標。國內對善治的介紹和研究者首推俞可平，他列舉了羅茨的六種治理定義，其中第一種就有善治的涵義，即“作為最小國家的管理活動的治理，它指國家削減公共開支，以最小的成本取得最大的效益”；第四種則明確提到善治，即“作為善治的治理，它指的是強調效率、法治、責任的公共服務體系”。楊雪冬則介紹了荷蘭學者對九種不同領域的善治的用法，其中作為政府的善治強調“合法性與效率”。
在介紹國外善治理論的基礎上，俞可平提出了自己的善治定義：“善治就是使公共利益最大化的社會管理過程。善治的本質特征就在于它是政府與公眾對生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關系，是兩者的最佳狀態。”在綜合各類定義的基礎上，俞可平提出善治有五個基本要素：合法性、透明性、責任性、法治、回應。此后，他又將善治的要素增加了五個：有效、參與、穩定、廉潔、公正。
國內外學者對善治的研究已經非常深入，極具啟迪作用。但必須看到，學者們大多是從國家層面來定義善治，他們所謂的“善治”至少是城邦、自治市等層面的善治，也有學者從企業的層面來定義善治，卻很少有學者從鄉村社會最基本的治理單元——村莊來定義善治。基層治理單元與國家、地區、企業的性質不同：一是治理規模比較小；二是治理單元直接面對農民；三是熟人社會；四是有自治的傳統，大部分公共事務由自治體自我解決；五是共同擁有生產資料或生產設施，這是中國農村基層治理單元最重要的特點。在這些條件的約束下，鄉村社會的善治與國家單元、地區單元及純粹企業單元的善治有很大的區別。因此，不能套用國家、地區和企業的善治概念及其要素。
中國農村基層單元的治理有幾大需求或者要件：第一，秩序性。良好的秩序，包括生產秩序、生活秩序及社會秩序，這是第一位的要件；第二，參與性。在建構這些秩序時，農民廣泛的參與和協商至關重要，這種參與和協商可以滿足農民的需求，體現民主及地域性的公平、正義等；第三，成本性。當農民參與、協商形成良好秩序時，協商、參與、維持秩序的成本就會較低；四是穩定性。低成本形成的良好秩序具有穩定性、持續性。根據以上四種需求和要件，我們可以將鄉村社會的治理劃分為三大類型（見圖1）：
圖1 善治的需求層級及治理類型
第一類，良好的秩序。良好的秩序是一個治理單元的基本要求，但有良好的秩序只是有效的治理，并不一定就是善治，如監獄，秩序最好，但不是善治；再如專制國家或者極權國家，秩序相當好，但不是人們愿意接受的治理，因此也不是善治。農村基層單元最基本的要求就是要保證良好的生產、生活及社會秩序。這是任何類型治理的基礎，也是善治的起點。
第二類，基本型善治。在鄉村社會，如果良好的秩序由農民參與、協商形成，就具有善治的特點。因為有農民的參與就有了民主性，有了參與的民主性，公正、廉潔等就會有一定的保障。因此，只要有參與，就有善治的特點。但是這種善治還沒有考慮治理的成本，也沒有考慮治理的穩定性。因此只能說是“基本型善治”，或者說“達標型善治”“底線級善治”。所以，我們將良好的秩序加上農民參與形成的善治，稱為“基本型善治”或“達標型善治”。
第三類，改進型善治。在農民參與、民主協商下形成的善治，如果考慮成本、穩定因素，則會形成低成本、高穩定的善治，這是一種增加了新的治理因素、治理手段或者治理要求后形成的治理類型，本文稱之為“改進型善治”。
可見在鄉村社會四種治理因素的影響下，可形成三大層級的治理類型（見圖1），第一個層級屬于一種有秩序的治理（良好的秩序，簡稱良序），第二個層級屬于“基本型善治”，第三個層級屬于“改進型善治”。三種治理類型的治理水平和質量逐級提高，從“良序”走向“善治”，從低水平、低質量的“善治”走向高水平、高質量的“善治”。
二、“良好的秩序”：道德與規制建構的治理類型
“良好的秩序”是有效治理的關鍵，也是構成“基本型善治”的基礎，沒有“良序”就不可能邁向“善治”。“良好的秩序”不會自動形成，需要一定的治理方式或手段來保障。在鄉村社會，保證“良好的秩序”的方式主要有兩種，一是道德的力量，二是規制的力量，兩者共同建構和保障鄉村社會擁有良好的秩序。
1.道德力量與治理效應
不管是城市，還是鄉村，只要有治理就需要依靠人們的自律，而自律又取決于道德水平。道德水平決定著治理水平，在其他因素不變的情況下，如果道德水平比較高，很多糾紛、沖突和問題都可以迎刃而解。因此道德水平與治理成效成正比（見圖2）。
圖2 道德、規制與治理成效
道德力量與規制力量（如自治的強度、法治的力度）具有一定的替代性。如果道德水平較高，規制力量（如自治強度、法治力度）稍弱，也能夠取得同等的治理成效；如果道德水平較低，提高規制力量（如自治強度、法治力度）的強度，也可以獲得同等的治理成效。
道德力量一旦形成，就可以自動發揮作用，依照習慣、習俗自主運轉，不需要其他的力量也能夠持續實施。可見，道德力量發揮治理作用的成本比較低。但是必須看到道德力量（德治）的規制性不強，如果遇到一些不講道德、不講規矩的人和行為，道德力量則難以維持。可見，道德力量參與治理具有低成本性、脆弱性和弱規制性的特點。
2.規制力量與治理效應
對于一個良好的秩序而言，道德力量只是基礎的、基本的力量，還需要規制力量配合，才能確定良好的秩序。
規制力量是一種以規則、程序、強制進行規范的力量。規制力量存在于德治、自治和法治之中。其實，德治也有一定的規制，即社會習俗、社會輿論的規制，這種規制是一種軟性的規制力量，沒有強制性。自治有較強的規制性，有大家協商、自主形成的規則，可以利用共同體的力量要求大家遵守，一旦違背，也可以用自治的力量進行懲罰。法治的規制力量最強，可以借助國家暴力機器進行規制和懲罰。
在其他因素不變的情況下，規制力量越弱，越不利于良好秩序的形成；規制力量越強，越有利于良好秩序的形成。但是，規制力量達到一定的水平后，再增強規制力量，就得不償失，將會導致治理成效下降。如圖2的C點就是規制的治理成效的轉折點，在C點以前，規制增強，治理成效會改善；在C點之后，規制增強，治理成效反而會下降。
規制力量需要有一定的規則和程序才能發揮作用，特別是對于具有強制力的自治、法治，必須預先制訂規則，按照程序辦事，規制力量才能起作用。可見，規制力量要發揮作用需要較高的規則安排成本，規則安排好了，還需要執行成本，所以規制力量參與治理的成本較高。一旦規制力量形成，則無需新增成本，而且也比較穩定。當然也必須看到規制力量要在有規則的地方才能夠起作用。可是農村的事務相當多，范圍很廣，并非所有的地方、所有的事務、所有的活動都有預定的規則或臨時協商規則。因此，規制力量也會受到限制，特別是法治的規則性限制最大。所以，規制力量的治理特點是高穩定性，成本相對較高。
3.道德與規制組合的治理效應
道德、規制因素各自對治理成效有直接的影響，但是在現實中兩者并非各自發揮作用，而是相互作用，共同影響著治理及其成效，形成治理秩序和建構治理類型。
良序與劣序。道德因素與規制因素的結合能夠自動產生良序，如果組合不當也會產生劣序（見圖3）。一定水平的道德和一定程度的規制形成良序，如A點，隨著道德水平的降低，規制力度的增強，會形成與A點同等治理成效的D、B及ADB曲線，在這條曲線上，治理成效相等，所以這條曲線可以稱為道德—規制替代曲線。這條曲線將整個象限分成兩個部分：替代曲線之上的“良序區”，替代曲線之下的“劣序區”。
圖3 道德、規制與治理類型
道德主導型良序和規制主導型良序。在道德—規制替代曲線以上以45度對角線將良序區分成兩個部分，上半個部分ADC的道德的治理成效大于規制的治理成效，即道德作用大于規制作用，形成道德主導型良序。在對角線與道德—規制替代曲線圍成的下半部分CDB，規制的治理成效大于道德的治理成效，即規制的作用大于道德的作用，形成規制主導型良序。
規制不足型劣序與道德不足型劣序。在道德—規制替代曲線以下部分，以45度的對角度線將其分成兩個部分，上半部分ADO的治理成效不好，主要是規制力度不足，形成“規制不足型劣序”；下半部分ODB，治理成效不彰主要源于道德水平較低，形成“道德不足型劣序”。
上述分析可以得出如下結論，道德因素與規制因素決定著治理的秩序和類型，兩者的組合可以形成不同的秩序類型和治理類型，在這些組合中有良序，也有劣序。道德因素與規制因素有一定的替代性，同等程度的治理成效和治理秩序可以由不同水平的道德及不同力度的規制實現。
三、“基本型善治”：良序與參與建構的治理類型
良序并不一定就是善治，如監獄的秩序相當好，但并非善治；又如極權統治下的社會，秩序很好，也并非善治。善治一定要有公民的參與和民主協商。在鄉村社會，善治需要農民的參與，農民與政府、社會組織等相關主體就村莊事務進行民主協商，形成具有公平、正義特點的選擇。所以，良序只有與農民的參與組合，才有可能形成善治。
1.善治區與劣治區
治理秩序可以分為良序和劣序，如果將兩者與農民的參與構成一個三維象限，就形成兩個區間，參與與良序構成了善治區，即在農民參與、協商下的良序就形成了善治。橫軸以上的部分就是善治區（見圖4）。
圖4 良序、劣序與參與的治理組合
良序能夠與參與組合，劣序也能夠與參與組合形成一定的治理秩序和類型。劣序與參與的組合可以改進治理秩序，也可以提升治理質量和水平，但是橫軸以下的部分，依然是劣治區，兩者的組合只有超過橫軸，才會進入善治區。
可見良序、劣序與參與的組合進一步將治理秩序分成良治區和劣治區，兩者均會在參與的作用下改善、提升治理的成效和水平。
2.良序與參與下的治理類型
雖然橫軸以上部分是善治區，但是良序與參與的具體組合則會產生不同的治理成效。從治理成效曲線來看，兩者組合分為三個階段（見圖4）：
第一個階段，善治改善階段。隨著參與水平的提高，治理成效會逐步改善，即善治的水平會逐漸提高。當參與水平從0增加A時，治理成效或者善治水平從0達到最高點C。可見，良序與參與的組合提高了治理成效，改善了善治水平，提高了治理質量。
第二個階段，善治下降階段。在良序條件下，隨著參與的進一步擴大，也許會出現過度參與，過度的參與會產生過度的需求，也會干擾正常的行政和服務工作。在其他條件不變的情況下，過度的政治參與會導致治理成效下降，即善治的水平和質量下降。在圖4可以明確看到參與從A到B，治理成效從C下降到了橫軸，參與成效曲線是下降的。
第三個階段，善治轉換為劣治。當參與到達了B點后，如果繼續擴大參與的水平，治理成效還會進一步下降，從善治區進入劣治區，即BN曲線已經進入到劣治區。
3.劣序與參與下的治理類型
雖然參與橫軸以下是劣治區，但是劣序與參與的組合并非都是劣治，在一定組合下也會產生善治效應。劣序與參與組合的治理類型可以分為“兩個部分”和“四個階段”。
治理成效的升與降“兩個部分”。劣序與參與組合形成的“劣序參與曲線”可以分成兩個部分：第一個部分，隨著參與的擴大，治理成效上升，即從M到G，再到F點，達到治理的最優點。第二部分，在其他條件不變的情況下，如果再擴大參與，則治理成效會下降，即從F到E，再由E到H。可見，劣序與參與的組合，在第一部分導致治理成效上升，在第二部分導致治理成效下降。
善治與劣治“兩個部分”。除了升和降兩個部分外，在圖中我們還可以看到，劣序與參與的組合曲線被參與橫軸分成了兩個部分，GFE位于善治區，MG、EH部分位于劣治區。可見劣序與參與的組合也能夠實現善治，即參與可以大大改善治理成效，從“劣序”轉向“善治”。當然，我們也要看到參與的擴大不是越大越好，而是要有一定的度，只有在度的范圍內，才會改善治理成效，形成善治。
治理成效的“四個階段”。劣治與參與組合可以形成四個階段：第一階段，在劣治區，隨著參與的擴大，治理成效從M上升到G，依然處于劣治區，但是治理成效有所改善。第二個階段，隨著參與的繼續擴大，治理成效從劣治區進入到了善治區，而且成效繼續上升，從G上升到最高點F。第三個階段，在F點后，如果繼續擴大參與，就可能會產生過度參與問題，反而影響治理成效，使治理成效從最高點F下降到E點。雖然如此，但是治理成效依然處于善治區。第四階段，如果繼續擴大參與，治理成效將會回到劣治區，并繼續下降，從E下降到H。
4.參與建構的治理類型：基本型善治
農民參與、協商下形成的良序具有善治的基本特點：一是參與；二是協商與民主；三是在參與和協商條件下蘊含了規則、程序及公平正義的特點。因此，農民參與、協商下的良序就是一種善治。
農民參與下的善治具有一定的局限性，一是沒有考慮成本因素，參與下的善治也許成本相當高，如果降低成本，可以進一步改善善治的水平和質量。二是沒有考慮穩定因素，參與下的善治，也許不穩定，不可持續，即使在低成本下的善治也可能不穩定。在這種情況下，如果進一步提高善治的穩定性，也會改善善冶的水平和質量。
綜上所述，我們可以得出結論，在參與因素加入到治理模型中后，治理成效從“良序”邁向了“善治”，但是這種善治并沒有考慮成本因素，也沒有考慮穩定因素，只是一種“基本型善治”，或者說是一種“達標型善治”。
四、“改進型善治”：成本與穩定性建構的治理類型
“基本型善治”只是一種底線的、達標級別的善治類型，如果再將成本因素和穩定因素納入分析框架，則會進一步改善治理成效，提升善治的水平和質量。
1.成本與基本型善治的組合
基本型善治如果將成本因素納入分析框架，將會影響善治的效率、效益。因為基本型善治只考慮了道德、規制和參與因素，沒有考慮成本因素，也許這種善治的成本比較高。可見，基本型善治有改進和提升的空間。
降低基本型善治的治理成本有多種途徑，一是強化德治，即強化道德的規范作用；二是在保證民主的前提下，使自治行使更有效率，減少磋商、沖突的成本；三是提高人們的法治意識，降低治理成本；四是通過明確自治的規則、程序來降低協商成本、一事一議的成本，等等。
隨著成本的降低，基本型善治的成效會進一步提高。這種通過降低成本提高治理成效而形成的一系列善治，可以稱為“改進型善治”。同時也必須看到，降低成本有一定的限度，只能降低到治理的邊際成本等于零，如果再進一步降低成本，將會降低治理成效。
2.穩定與基本型善治的組合
如果在基本型善治的基礎上將治理的穩定性、可持續性加入到治理框架中來，也將改善善治類型，提高治理成效，特別是提高善治的水平和質量。
提高基本型善治的穩定性主要有三種途徑：一是建立穩定的規則，一切治理按照規則辦理；二是形成穩定的程序，所有的治理活動都要按照規定的程序進行，不違背程序治理；三是以自治的強制力、法治的規范性來保證規則、程序、法律的執行。當然如果提高人們的道德水平、法律意識也可以間接提高治理的穩定性。
從基本型善治與成本和穩定組合的順序來看，穩定可以與基本型善治組合，提高善治的水平和質量，也可以在低成本善治的基礎上改善善治，形成低成本的穩定型善治。不管是哪一種方式，都會改善善治的水平和質量。這種善治同樣可以稱為“改進型善治”。
3.成本、穩定與基本型善治的組合
成本和穩定與基本型善治都具有相關性，現在將兩者組合在一起來考察對治理的影響。從圖5可以發現，在基本型善治基礎上，成本和穩定形成一個二維象限，在這個象限內，都屬于善治區間，但是善治的水平和質量不同，善治的類型也不同。
圖5 成本、穩定與基本型善治的組合
成本和穩定組合可以形成四種經典的“改進型善治”類型：
第一種類型，高成本低穩定型善治，即成本高、穩定性低的一種善治類型A。這種治理方式會出現在道德水平較低且矛盾和糾紛比較多的地區，要確保善治需要高成本協調、磋商、調解，但是這種協調、磋商和調解并不是制度化的、程序化的，也可能沒有自治強度和法治力度的規范，所以成本高，穩定性較差。
第二種類型：低成本低穩定型善治，即成本較低、穩定性也較低的善治類型C。如在以德治為治理基礎的村莊，農民有較強的道德約束，但是缺少自治的強度和法治的力度，這種治理經常會被一些不講道德、不講規矩和不守法的人中斷，中斷后也缺少矯治和規制力量。這種善治的成本比較低，但是穩定性較差。
第三種類型：高成本高穩定型善治，即成本比較高、穩定性也比較高的治理類型B。這類治理主要出現在自治、法治水平高但道德水平不太高的村莊，前者可以提高穩定性，后者導致了高成本性。
第四種類型：低成本高穩定型善治，即成本比較低、穩定性比較高的治理類型D。這類治理主要出現在自治、法治、德治都比較好的村莊。道德水平高，人們的道德自律力強，可以降低治理成本。自治、法治能力強，水平高，治理的穩定性高，善治具有可持續性。
由成本和穩定與基本型善治組合而成的善治有無數種，但是在象限不同的區域，其善治的水平和質量不同，圖5的A、B、C、D四個區域形成四種經典的“改進型善治”類型。從治理成效或者善治質量來看，從低到高分別為A、B或C、D。其中，在D類型區域的善治，其水平和質量最高。在A類型區域所形成的善治，其水平和質量較低，屬于“基本型善治”類型。在B、C類型區域的善治，相對于A類型，治理成效比較好；相對于D類，治理成效有待改進，可以通過改善某個因素而邁向“更優善治”。
五、幾個基本的結論
通過上述分析，我們可以得出如下結論：
1.不同層級的善治既有共性也有各自的特性
國家、地區、企業的善治與鄉村的善治，既有共性，也有各自的特性。共性主要體現在治理有效、民主參與、公平正義、廉潔高效等方面。但是位于基層的鄉村社會，其善治也有自己的特定要求，主要關注秩序性、參與性、成本性和穩定性。因此，鄉村社會的善治與國家、地方和企業的善治有較大的區別。
2.道德與規制因素決定治理類型
道德與規制作為治理的最基本要素和手段，決定著治理的基本類型。一是道德與治理成效成正比。規制與治理成效較為復雜，前一階段兩者正相關，但是達到了治理效應的最優點后，兩者負相關。二是道德力量與規制力量具有替換性，降低道德水平可以通過增強規制力度得到彌補。因此兩者形成道德—規制替代曲線，曲線以上形成良序區，曲線以下形成劣序區。兩個區域又可以形成以道德、規制為主的良序治理類型和劣序治理類型。三是道德和規制形成的治理類型根據其治理成效，從低到高分別為無序、劣序、良序、善治。
3.參與、成本和穩定決定善治類型
道德和規制決定著“治理類型”，參與、成本和穩定則決定著“善治類型”。一是參與與良序組合可以形成“基本型善治”。參與與劣序組合在一定條件下也可以形成“基本型善治”。參與既能夠改善良序治理成效，也能夠提升劣序治理成效。當然也要注意過度的參與會降低善治水平，甚至將善治變成劣治，劣治變成無序治理。二是成本和穩定組合形成“改進型善治”，而“改進型善治”又可以分為四大經典類型：高成本低穩定型善治、低成本低穩定型善治、高成本高穩定型善治、低成本高穩定型善治。三是善治類型根據水平和質量的高低，依次為基本型善治、改進型善良治、最優型善治。所以，將治理類型一起考察，將會發現治理的基本類型是一個按照治理成效從低到高的序列類型，依次為無序、劣序、良序、基本型善治、改進型善治、最優型善治。
作者簡介：鄧大才，華中師范大學中國農村研究院/政治科學高等研究院院長，教授、博士生導師、青年長江學者
中國鄉村發現網轉自：《社會科學戰線》2018年第9期
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