今年是改革開(kāi)放40周年，回顧40年來(lái)鄉(xiāng)村治理的變遷，有利于我們更加清晰地評(píng)估當(dāng)前中國(guó)鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)狀，以為實(shí)現(xiàn)有效的鄉(xiāng)村治理提供認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)。
改革開(kāi)放前，中國(guó)實(shí)行政社合一的人民公社體制，人民公社“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”，生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)是人民公社的組成部分。分田到戶以后，政社分開(kāi)，生產(chǎn)大隊(duì)改為行政村，生產(chǎn)小組相應(yīng)改為村民小組。上個(gè)世紀(jì)八十年代開(kāi)始實(shí)行以民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督為基礎(chǔ)的村民自治，村民選舉產(chǎn)生村民委員會(huì)，村委會(huì)是農(nóng)民群眾進(jìn)行自我管理、自我教育和自我服務(wù)的組織。村委會(huì)干部是不脫產(chǎn)干部，沒(méi)有工資，只有有限的誤工補(bǔ)貼。
分田到戶以后，農(nóng)民具有了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的自主權(quán)，行政村和村民小組不再直接介入農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)事務(wù)，村干部主要工作包括政務(wù)和村務(wù)，政務(wù)主要指上級(jí)下達(dá)的行政任務(wù)，最典型的是收糧派款、刮宮引產(chǎn)，村務(wù)主要指村民自治事務(wù)，包括組織農(nóng)民進(jìn)行共同生產(chǎn)事務(wù)，調(diào)解農(nóng)戶之間的糾紛矛盾。共同生產(chǎn)事務(wù)主要是指依靠單家獨(dú)戶無(wú)法解決的諸如灌溉和機(jī)耕道修建等事務(wù)。
分田到戶以后，農(nóng)戶有了經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，農(nóng)戶的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)積極性被調(diào)動(dòng)起來(lái)，在很短時(shí)間即極大地提高了農(nóng)業(yè)產(chǎn)出，農(nóng)民收入也大幅度提高，農(nóng)業(yè)效率提高了。另一方面，單家獨(dú)戶農(nóng)戶的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模很小，超出農(nóng)戶的共同生產(chǎn)事務(wù)必須要有村組集體來(lái)組織，村社集體通過(guò)向農(nóng)戶收取共同生產(chǎn)費(fèi)以及攤派“兩工”來(lái)完成這些共同生產(chǎn)事務(wù)。同時(shí)，包括“農(nóng)業(yè)稅、三提五統(tǒng)”在內(nèi)的各種農(nóng)民負(fù)擔(dān)也要通過(guò)村組干部向農(nóng)戶收取。在農(nóng)戶具有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)、且總體來(lái)講農(nóng)戶十分分散、農(nóng)業(yè)收益較少的情況下面，村組干部向農(nóng)民收取稅費(fèi)，經(jīng)常會(huì)遇到不愿交或交不起稅費(fèi)農(nóng)戶的抵制或拖延，收取農(nóng)業(yè)稅費(fèi)成為上個(gè)世紀(jì)九十年代“天下第一難”的工作。
村組干部向農(nóng)戶收取的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)有兩個(gè)完全不同的構(gòu)成：一是作為國(guó)家任務(wù)的農(nóng)業(yè)稅，以及“五項(xiàng)統(tǒng)籌”，各種集資，這些農(nóng)民負(fù)擔(dān)主要不是用于為農(nóng)民提供直接的共同生產(chǎn)服務(wù)，這些負(fù)擔(dān)以及計(jì)劃生育事務(wù)主要是為了完成國(guó)家任務(wù)，也就是前面講到的政務(wù)。村組干部有責(zé)任協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成政務(wù)。二是主要為農(nóng)戶共同生產(chǎn)服務(wù)的共同生產(chǎn)費(fèi)，以及主要用于村組集體開(kāi)支的“三項(xiàng)提留”。無(wú)論是農(nóng)業(yè)稅、“三提五統(tǒng)”還是共同生產(chǎn)費(fèi)，在農(nóng)業(yè)收益較少、農(nóng)戶十分分散的情況下面，村組干部協(xié)助收取稅費(fèi)十分困難。在村干部由村民選舉產(chǎn)生且村干部只有很少誤工補(bǔ)貼的情況下面，村干部顯然沒(méi)有向不愿繳納稅費(fèi)農(nóng)民收取稅費(fèi)的積極性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了調(diào)動(dòng)村組干部收取稅費(fèi)以及完成各種政務(wù)的積極性，出臺(tái)各種激勵(lì)村組干部積極性的措施，并因此形成了“鄉(xiāng)村利益共同體”。“鄉(xiāng)村利益共同體”進(jìn)一步激化了干群矛盾，農(nóng)民負(fù)擔(dān)成為嚴(yán)重社會(huì)問(wèn)題。到世紀(jì)之交，三農(nóng)問(wèn)題引發(fā)整個(gè)社會(huì)關(guān)注，成為了必須解決的“重中之重”的問(wèn)題。
2000年以后，國(guó)家進(jìn)行了農(nóng)村稅費(fèi)改革，減稅和規(guī)范農(nóng)民負(fù)擔(dān)，并在2006年取消了農(nóng)業(yè)稅和各種專門(mén)面向農(nóng)戶收費(fèi)。實(shí)際上，進(jìn)行2000年以后，國(guó)家取消了幾乎所有農(nóng)民負(fù)擔(dān)，農(nóng)民不再承擔(dān)農(nóng)業(yè)稅費(fèi)。絕大多數(shù)農(nóng)村同時(shí)也取消了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的共同生產(chǎn)費(fèi)，取消了“兩工”，代之以“一事一議”籌資籌勞。與取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)幾乎同時(shí)，之前并稱“天下第一難”的計(jì)劃生育工作也變得簡(jiǎn)單易行，一是農(nóng)民生育觀念大都已經(jīng)轉(zhuǎn)變，二是強(qiáng)制性計(jì)劃生育受到限制。進(jìn)入21世紀(jì)后，以“收糧派款、刮宮引產(chǎn)”為主要特征的國(guó)家任務(wù)和農(nóng)村工作變得不再重要。之前以完成國(guó)家任務(wù)為中心形成的“鄉(xiāng)村利益共同體”解體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村之間的關(guān)系出現(xiàn)了“懸浮”狀態(tài)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不再要求村組干部完成“收糧派款、刮宮引產(chǎn)”的國(guó)家任務(wù)，村干部和村民很難再以威脅不上繳稅費(fèi)來(lái)要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)解決農(nóng)村生產(chǎn)生活中的基礎(chǔ)設(shè)施與共同生產(chǎn)事務(wù)。
取消農(nóng)業(yè)稅后不久，國(guó)家不僅不再向農(nóng)民收取稅費(fèi)，而且開(kāi)始大規(guī)模向農(nóng)村轉(zhuǎn)移資源。轉(zhuǎn)移資源的主要方式有兩種：一種是通過(guò)“一卡通”直接發(fā)放到農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)綜合補(bǔ)貼，以及農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療資助等，一種通過(guò)“項(xiàng)目制”輸入各種資源。無(wú)論是直接發(fā)放給農(nóng)戶的資源，還是通過(guò)項(xiàng)目制由政府部門(mén)直接為農(nóng)民提供的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，都改善了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施條件，保障了農(nóng)民生產(chǎn)生活的秩序。問(wèn)題只是，國(guó)家向農(nóng)村輸入大量資源，卻并沒(méi)有提高農(nóng)民的組織能力。甚至在項(xiàng)目下鄉(xiāng)時(shí)，因?yàn)槭怯蓢?guó)家提供的資源支持，項(xiàng)目落地過(guò)程中經(jīng)常會(huì)遇到釘子戶借機(jī)索要不當(dāng)利益，一般村民則在一邊冷眼旁觀。一旦釘子戶成功索要到利益，其他村民也就會(huì)成為索要不當(dāng)利益的釘子戶。國(guó)家向農(nóng)村輸入資源以改善農(nóng)民生產(chǎn)生活基本條件的項(xiàng)目被村民當(dāng)成了“唐僧肉”，好事不好辦。國(guó)家輸入資源越多，農(nóng)民變得就越是等靠要，農(nóng)村社會(huì)越是缺少了自身造血的能力。
成都市2007年進(jìn)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革時(shí)設(shè)立村民議事會(huì)，并每年給予村莊一定數(shù)額的公共服務(wù)資金，由村民議事會(huì)依據(jù)村民實(shí)際的公共服務(wù)需求來(lái)決策建設(shè)，這樣一來(lái)，自上而下的資源輸入與村民自下而上對(duì)公共服務(wù)的需求通過(guò)村民議事會(huì)對(duì)接，國(guó)家資源輸入既可以有效回應(yīng)村民需求，又因?yàn)榇迕褡h事會(huì)有能力匯聚和表達(dá)村民意愿，而提高了農(nóng)民的組織能力。最近幾年，成都給每個(gè)行政村投入的公服資金達(dá)40、50萬(wàn)元，村莊基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)基本上建設(shè)完成。為了防止公服資金的濫用，成都市制定了越來(lái)越細(xì)致具體的公服資金使用規(guī)范，從而極大地限制了村民議事會(huì)能起的作用。之前國(guó)家給到村莊的公服資金相當(dāng)于村社集體的資源，只要經(jīng)過(guò)了正常合法程序就可以在上級(jí)規(guī)定的較為寬泛的目錄下面選定建設(shè)項(xiàng)目，現(xiàn)在卻是作為標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)家財(cái)政經(jīng)費(fèi)接受正規(guī)而專業(yè)的監(jiān)管，也越來(lái)越變成了變相的項(xiàng)目制，村民議事會(huì)也越來(lái)越成為了擺設(shè)。這樣一來(lái)，成都公服資金的下鄉(xiāng)就越來(lái)越難以調(diào)動(dòng)農(nóng)戶的主動(dòng)性和越來(lái)越難以提高農(nóng)民的組織能力。
當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村基層治理中，如何將自上而下的資源輸入與農(nóng)民自下而上的需求結(jié)合起來(lái)，通過(guò)資源輸入來(lái)提高農(nóng)民的組織能力，從而讓農(nóng)民具有自我改善基本生產(chǎn)生活條件的能力，是鄉(xiāng)村治理能否有效的關(guān)鍵。
我們?cè)賮?lái)看誰(shuí)來(lái)當(dāng)村干部。
分田到戶之初，農(nóng)民主要收入來(lái)自農(nóng)業(yè)收入，農(nóng)業(yè)收入又主要來(lái)自按人均分的承包地的農(nóng)業(yè)產(chǎn)出。在人多地少有大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的情況下面，決定農(nóng)戶收入的主要是承包地面積，按人均分的土地承包決定了所有農(nóng)戶收入的相差不多。
分田到戶之初，農(nóng)民有了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，村干部不再具體組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，同時(shí)農(nóng)民收入快速提高，農(nóng)民負(fù)擔(dān)不重，農(nóng)村工作相對(duì)輕松。這個(gè)背景下面，村干部作為沒(méi)有工資只拿誤工補(bǔ)貼的不脫產(chǎn)干部，農(nóng)忙時(shí)可以兼顧家庭農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。也就是說(shuō)，在分田到戶之初，相對(duì)于一般農(nóng)戶，村干部家庭不僅可以獲得農(nóng)業(yè)收入，而且可以獲得當(dāng)村干部的誤工補(bǔ)貼。因此，村莊精英愿意當(dāng)村干部，結(jié)果就是村莊有能力、人緣好的老好人當(dāng)村干部。
進(jìn)入上個(gè)世紀(jì)八十年代末期，分田到戶所釋放的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力已釋放殆盡，單家獨(dú)戶在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中缺少對(duì)共同生產(chǎn)事務(wù)的建設(shè)而造成統(tǒng)的能力不足，且國(guó)家向農(nóng)民收取稅費(fèi)越來(lái)越多，三農(nóng)問(wèn)題逐步出現(xiàn)。進(jìn)入上個(gè)世紀(jì)九十年代，農(nóng)民負(fù)擔(dān)越來(lái)越重，“收糧派款、刮宮引產(chǎn)”成為天下第一難的工作，村干部協(xié)助上級(jí)完成這些工作，不僅要花費(fèi)越來(lái)越多的時(shí)間，而且會(huì)得罪越來(lái)越多的村民，當(dāng)村干部的誤工補(bǔ)貼卻十分有限。過(guò)去的好人村干部因此紛紛退出村莊治理舞臺(tái)。為了完成國(guó)家任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往默許村干部搭車(chē)收費(fèi)來(lái)激勵(lì)村干部協(xié)助完成“收糧派款、刮宮引產(chǎn)”的國(guó)家任務(wù)。村莊中好勇斗狠、兄弟多勢(shì)力大的狠人因此進(jìn)入村莊治理舞臺(tái)，成為村干部的主力。這些狠人村干部為了獲利而憑借暴力完成國(guó)家任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了完成國(guó)家“一票否決”的任務(wù)，必然會(huì)保護(hù)有完成任務(wù)能力和意愿的狠人村干部，因此形成了前面所說(shuō)“鄉(xiāng)村利益共同體”。在缺少?gòu)?qiáng)有力約束的情況下面，“狠人治村”進(jìn)一步加劇了農(nóng)村干群矛盾，三農(nóng)問(wèn)題在很短時(shí)間就激化了。到世紀(jì)之交國(guó)家不得不啟動(dòng)農(nóng)村稅費(fèi)制度改革并最終在2006年歷史性地取消了農(nóng)業(yè)稅。
也就在世紀(jì)之交，隨著中國(guó)加入世貿(mào)，中國(guó)成為世界工廠，城市(包括沿海發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū))為農(nóng)民提出了越來(lái)越多務(wù)工經(jīng)商機(jī)會(huì)。在農(nóng)業(yè)收入有限、農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重的情況下面，越來(lái)越多農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，并可以獲得遠(yuǎn)高于農(nóng)業(yè)的城市收入。
取消農(nóng)業(yè)稅之后，之前依靠搭車(chē)收費(fèi)來(lái)獲利的狠人村干部不再有獲利機(jī)會(huì)，他們很快退出村莊治理舞臺(tái)進(jìn)城去了，村干部再次由村莊人緣較好具有一定能力的好人擔(dān)任。不過(guò)，這個(gè)時(shí)候，隨著城市統(tǒng)一勞動(dòng)市場(chǎng)的形成，城市巨大的務(wù)工經(jīng)商機(jī)會(huì)為幾乎所有農(nóng)村青壯年提供了就業(yè)獲利機(jī)會(huì)，一般農(nóng)戶家庭收入就不再是上個(gè)世紀(jì)八十年主要依靠土地上的農(nóng)業(yè)收入，而是出現(xiàn)了普遍的“代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕”家計(jì)模式，即農(nóng)戶家庭中老年父母留村務(wù)農(nóng)，年輕子女進(jìn)城務(wù)工，農(nóng)戶家庭可以同時(shí)獲得務(wù)農(nóng)收入和務(wù)工收入。年輕夫妻進(jìn)城務(wù)工一年，收入可能是務(wù)農(nóng)收入的數(shù)倍。村干部雖然是不脫產(chǎn)的，村干部卻不可能脫離農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，因此，村干部家庭收入就變成了務(wù)農(nóng)收入＋誤工補(bǔ)貼。誤工補(bǔ)貼遠(yuǎn)低于進(jìn)城務(wù)工收入，村干部家庭因此越來(lái)越成為村莊貧困戶，村干部職位因此缺少對(duì)農(nóng)村精英的吸引力，大批村干部辭職進(jìn)城務(wù)工去了。
這樣一來(lái)，到2010年前后，主要有兩種人來(lái)?yè)?dān)任村干部，一種是缺少外出務(wù)工機(jī)會(huì)的中老年村民，一種是在農(nóng)村有獲利機(jī)會(huì)的“中堅(jiān)農(nóng)民”，這些“中堅(jiān)農(nóng)民”在不脫離農(nóng)村的情況下面，通過(guò)擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模、自辦小作坊、當(dāng)經(jīng)紀(jì)人、開(kāi)商店、提供農(nóng)機(jī)服務(wù)、種植經(jīng)濟(jì)作物或承包魚(yú)塘來(lái)獲得不低于外出務(wù)工的收入，這些家庭生活完整、年富力強(qiáng)、在農(nóng)村可以獲得不低于外出務(wù)工收入機(jī)會(huì)的“中堅(jiān)農(nóng)民”就天然成為了當(dāng)前中西部農(nóng)業(yè)型農(nóng)村地區(qū)村干部的主要來(lái)源。“中堅(jiān)農(nóng)民”當(dāng)村干部，或村干部“中堅(jiān)農(nóng)民”化，是當(dāng)前一個(gè)時(shí)期村干部的主要特征。
當(dāng)前全國(guó)農(nóng)村正借基層治理現(xiàn)代化來(lái)推進(jìn)村級(jí)治理的規(guī)范化，主要表現(xiàn)就是試圖通過(guò)為農(nóng)民提供日常化規(guī)范化服務(wù)達(dá)到農(nóng)村善治，表現(xiàn)出來(lái)的就是村干部的脫產(chǎn)化、正規(guī)化、職業(yè)化，村務(wù)管理的規(guī)范化、程序化。一直以來(lái)的農(nóng)村簡(jiǎn)約治理被取代了。
在人財(cái)物快速流出、越來(lái)越空心化的中西部農(nóng)村地區(qū)，在村莊熟人社會(huì)中，如何實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化？職業(yè)化和正規(guī)化的村干部必然排斥“中堅(jiān)農(nóng)民”，因?yàn)椤爸袌?jiān)農(nóng)民”必須要不脫產(chǎn)，必須要有農(nóng)業(yè)收入。村干部正規(guī)化，就必須要為村干部提供工資以及養(yǎng)老保險(xiǎn)。這就不僅涉及到地方財(cái)政有無(wú)負(fù)擔(dān)村干部工資的能力，而且涉及到在國(guó)家與農(nóng)民接觸的最末端，靠一個(gè)正式的治理體制來(lái)應(yīng)對(duì)區(qū)域差異極大、社會(huì)事務(wù)繁復(fù)、社會(huì)需求多樣以及高度機(jī)動(dòng)多變的農(nóng)村社會(huì)是否合適的問(wèn)題。
改革開(kāi)放40年來(lái)，鄉(xiāng)村治理發(fā)生了翻天覆地的變化。在基層治理體系與能力現(xiàn)代化的當(dāng)下時(shí)期，回顧40年來(lái)鄉(xiāng)村治理變遷，也許會(huì)有助于我們更好地找到應(yīng)對(duì)之策。
作者系武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)系 教授
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2018年第6期
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