今年是改革開放40周年，回顧40年來鄉(xiāng)村治理的變遷，有利于我們更加清晰地評估當前中國鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)狀，以為實現(xiàn)有效的鄉(xiāng)村治理提供認識基礎(chǔ)。
改革開放前，中國實行政社合一的人民公社體制，人民公社“三級所有，隊為基礎(chǔ)”，生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊是人民公社的組成部分。分田到戶以后，政社分開，生產(chǎn)大隊改為行政村，生產(chǎn)小組相應(yīng)改為村民小組。上個世紀八十年代開始實行以民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督為基礎(chǔ)的村民自治，村民選舉產(chǎn)生村民委員會，村委會是農(nóng)民群眾進行自我管理、自我教育和自我服務(wù)的組織。村委會干部是不脫產(chǎn)干部，沒有工資，只有有限的誤工補貼。
分田到戶以后，農(nóng)民具有了生產(chǎn)經(jīng)營的自主權(quán)，行政村和村民小組不再直接介入農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營事務(wù)，村干部主要工作包括政務(wù)和村務(wù)，政務(wù)主要指上級下達的行政任務(wù)，最典型的是收糧派款、刮宮引產(chǎn)，村務(wù)主要指村民自治事務(wù)，包括組織農(nóng)民進行共同生產(chǎn)事務(wù)，調(diào)解農(nóng)戶之間的糾紛矛盾。共同生產(chǎn)事務(wù)主要是指依靠單家獨戶無法解決的諸如灌溉和機耕道修建等事務(wù)。
分田到戶以后，農(nóng)戶有了經(jīng)營自主權(quán)，農(nóng)戶的生產(chǎn)經(jīng)營積極性被調(diào)動起來，在很短時間即極大地提高了農(nóng)業(yè)產(chǎn)出，農(nóng)民收入也大幅度提高，農(nóng)業(yè)效率提高了。另一方面，單家獨戶農(nóng)戶的生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模很小，超出農(nóng)戶的共同生產(chǎn)事務(wù)必須要有村組集體來組織，村社集體通過向農(nóng)戶收取共同生產(chǎn)費以及攤派“兩工”來完成這些共同生產(chǎn)事務(wù)。同時，包括“農(nóng)業(yè)稅、三提五統(tǒng)”在內(nèi)的各種農(nóng)民負擔也要通過村組干部向農(nóng)戶收取。在農(nóng)戶具有生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)、且總體來講農(nóng)戶十分分散、農(nóng)業(yè)收益較少的情況下面，村組干部向農(nóng)民收取稅費，經(jīng)常會遇到不愿交或交不起稅費農(nóng)戶的抵制或拖延，收取農(nóng)業(yè)稅費成為上個世紀九十年代“天下第一難”的工作。
村組干部向農(nóng)戶收取的稅費負擔有兩個完全不同的構(gòu)成：一是作為國家任務(wù)的農(nóng)業(yè)稅，以及“五項統(tǒng)籌”，各種集資，這些農(nóng)民負擔主要不是用于為農(nóng)民提供直接的共同生產(chǎn)服務(wù)，這些負擔以及計劃生育事務(wù)主要是為了完成國家任務(wù)，也就是前面講到的政務(wù)。村組干部有責任協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成政務(wù)。二是主要為農(nóng)戶共同生產(chǎn)服務(wù)的共同生產(chǎn)費，以及主要用于村組集體開支的“三項提留”。無論是農(nóng)業(yè)稅、“三提五統(tǒng)”還是共同生產(chǎn)費，在農(nóng)業(yè)收益較少、農(nóng)戶十分分散的情況下面，村組干部協(xié)助收取稅費十分困難。在村干部由村民選舉產(chǎn)生且村干部只有很少誤工補貼的情況下面，村干部顯然沒有向不愿繳納稅費農(nóng)民收取稅費的積極性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了調(diào)動村組干部收取稅費以及完成各種政務(wù)的積極性，出臺各種激勵村組干部積極性的措施，并因此形成了“鄉(xiāng)村利益共同體”。“鄉(xiāng)村利益共同體”進一步激化了干群矛盾，農(nóng)民負擔成為嚴重社會問題。到世紀之交，三農(nóng)問題引發(fā)整個社會關(guān)注，成為了必須解決的“重中之重”的問題。
2000年以后，國家進行了農(nóng)村稅費改革，減稅和規(guī)范農(nóng)民負擔，并在2006年取消了農(nóng)業(yè)稅和各種專門面向農(nóng)戶收費。實際上，進行2000年以后，國家取消了幾乎所有農(nóng)民負擔，農(nóng)民不再承擔農(nóng)業(yè)稅費。絕大多數(shù)農(nóng)村同時也取消了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的共同生產(chǎn)費，取消了“兩工”，代之以“一事一議”籌資籌勞。與取消農(nóng)業(yè)稅費幾乎同時，之前并稱“天下第一難”的計劃生育工作也變得簡單易行，一是農(nóng)民生育觀念大都已經(jīng)轉(zhuǎn)變，二是強制性計劃生育受到限制。進入21世紀后，以“收糧派款、刮宮引產(chǎn)”為主要特征的國家任務(wù)和農(nóng)村工作變得不再重要。之前以完成國家任務(wù)為中心形成的“鄉(xiāng)村利益共同體”解體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村之間的關(guān)系出現(xiàn)了“懸浮”狀態(tài)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不再要求村組干部完成“收糧派款、刮宮引產(chǎn)”的國家任務(wù)，村干部和村民很難再以威脅不上繳稅費來要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)解決農(nóng)村生產(chǎn)生活中的基礎(chǔ)設(shè)施與共同生產(chǎn)事務(wù)。
取消農(nóng)業(yè)稅后不久，國家不僅不再向農(nóng)民收取稅費，而且開始大規(guī)模向農(nóng)村轉(zhuǎn)移資源。轉(zhuǎn)移資源的主要方式有兩種：一種是通過“一卡通”直接發(fā)放到農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)綜合補貼，以及農(nóng)村基本養(yǎng)老保險、新型農(nóng)村合作醫(yī)療資助等，一種通過“項目制”輸入各種資源。無論是直接發(fā)放給農(nóng)戶的資源，還是通過項目制由政府部門直接為農(nóng)民提供的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，都改善了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施條件，保障了農(nóng)民生產(chǎn)生活的秩序。問題只是，國家向農(nóng)村輸入大量資源，卻并沒有提高農(nóng)民的組織能力。甚至在項目下鄉(xiāng)時，因為是由國家提供的資源支持，項目落地過程中經(jīng)常會遇到釘子戶借機索要不當利益，一般村民則在一邊冷眼旁觀。一旦釘子戶成功索要到利益，其他村民也就會成為索要不當利益的釘子戶。國家向農(nóng)村輸入資源以改善農(nóng)民生產(chǎn)生活基本條件的項目被村民當成了“唐僧肉”，好事不好辦。國家輸入資源越多，農(nóng)民變得就越是等靠要，農(nóng)村社會越是缺少了自身造血的能力。
成都市2007年進行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革時設(shè)立村民議事會，并每年給予村莊一定數(shù)額的公共服務(wù)資金，由村民議事會依據(jù)村民實際的公共服務(wù)需求來決策建設(shè)，這樣一來，自上而下的資源輸入與村民自下而上對公共服務(wù)的需求通過村民議事會對接，國家資源輸入既可以有效回應(yīng)村民需求，又因為村民議事會有能力匯聚和表達村民意愿，而提高了農(nóng)民的組織能力。最近幾年，成都給每個行政村投入的公服資金達40、50萬元，村莊基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)基本上建設(shè)完成。為了防止公服資金的濫用，成都市制定了越來越細致具體的公服資金使用規(guī)范，從而極大地限制了村民議事會能起的作用。之前國家給到村莊的公服資金相當于村社集體的資源，只要經(jīng)過了正常合法程序就可以在上級規(guī)定的較為寬泛的目錄下面選定建設(shè)項目，現(xiàn)在卻是作為標準的國家財政經(jīng)費接受正規(guī)而專業(yè)的監(jiān)管，也越來越變成了變相的項目制，村民議事會也越來越成為了擺設(shè)。這樣一來，成都公服資金的下鄉(xiāng)就越來越難以調(diào)動農(nóng)戶的主動性和越來越難以提高農(nóng)民的組織能力。
當前中國農(nóng)村基層治理中，如何將自上而下的資源輸入與農(nóng)民自下而上的需求結(jié)合起來，通過資源輸入來提高農(nóng)民的組織能力，從而讓農(nóng)民具有自我改善基本生產(chǎn)生活條件的能力，是鄉(xiāng)村治理能否有效的關(guān)鍵。
我們再來看誰來當村干部。
分田到戶之初，農(nóng)民主要收入來自農(nóng)業(yè)收入，農(nóng)業(yè)收入又主要來自按人均分的承包地的農(nóng)業(yè)產(chǎn)出。在人多地少有大量農(nóng)村剩余勞動力的情況下面，決定農(nóng)戶收入的主要是承包地面積，按人均分的土地承包決定了所有農(nóng)戶收入的相差不多。
分田到戶之初，農(nóng)民有了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，村干部不再具體組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，同時農(nóng)民收入快速提高，農(nóng)民負擔不重，農(nóng)村工作相對輕松。這個背景下面，村干部作為沒有工資只拿誤工補貼的不脫產(chǎn)干部，農(nóng)忙時可以兼顧家庭農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。也就是說，在分田到戶之初，相對于一般農(nóng)戶，村干部家庭不僅可以獲得農(nóng)業(yè)收入，而且可以獲得當村干部的誤工補貼。因此，村莊精英愿意當村干部，結(jié)果就是村莊有能力、人緣好的老好人當村干部。
進入上個世紀八十年代末期，分田到戶所釋放的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力已釋放殆盡，單家獨戶在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中缺少對共同生產(chǎn)事務(wù)的建設(shè)而造成統(tǒng)的能力不足，且國家向農(nóng)民收取稅費越來越多，三農(nóng)問題逐步出現(xiàn)。進入上個世紀九十年代，農(nóng)民負擔越來越重，“收糧派款、刮宮引產(chǎn)”成為天下第一難的工作，村干部協(xié)助上級完成這些工作，不僅要花費越來越多的時間，而且會得罪越來越多的村民，當村干部的誤工補貼卻十分有限。過去的好人村干部因此紛紛退出村莊治理舞臺。為了完成國家任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往默許村干部搭車收費來激勵村干部協(xié)助完成“收糧派款、刮宮引產(chǎn)”的國家任務(wù)。村莊中好勇斗狠、兄弟多勢力大的狠人因此進入村莊治理舞臺，成為村干部的主力。這些狠人村干部為了獲利而憑借暴力完成國家任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了完成國家“一票否決”的任務(wù)，必然會保護有完成任務(wù)能力和意愿的狠人村干部，因此形成了前面所說“鄉(xiāng)村利益共同體”。在缺少強有力約束的情況下面，“狠人治村”進一步加劇了農(nóng)村干群矛盾，三農(nóng)問題在很短時間就激化了。到世紀之交國家不得不啟動農(nóng)村稅費制度改革并最終在2006年歷史性地取消了農(nóng)業(yè)稅。
也就在世紀之交，隨著中國加入世貿(mào)，中國成為世界工廠，城市(包括沿海發(fā)達農(nóng)村地區(qū))為農(nóng)民提出了越來越多務(wù)工經(jīng)商機會。在農(nóng)業(yè)收入有限、農(nóng)民負擔沉重的情況下面，越來越多農(nóng)村勞動力進城務(wù)工經(jīng)商，并可以獲得遠高于農(nóng)業(yè)的城市收入。
取消農(nóng)業(yè)稅之后，之前依靠搭車收費來獲利的狠人村干部不再有獲利機會，他們很快退出村莊治理舞臺進城去了，村干部再次由村莊人緣較好具有一定能力的好人擔任。不過，這個時候，隨著城市統(tǒng)一勞動市場的形成，城市巨大的務(wù)工經(jīng)商機會為幾乎所有農(nóng)村青壯年提供了就業(yè)獲利機會，一般農(nóng)戶家庭收入就不再是上個世紀八十年主要依靠土地上的農(nóng)業(yè)收入，而是出現(xiàn)了普遍的“代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕”家計模式，即農(nóng)戶家庭中老年父母留村務(wù)農(nóng)，年輕子女進城務(wù)工，農(nóng)戶家庭可以同時獲得務(wù)農(nóng)收入和務(wù)工收入。年輕夫妻進城務(wù)工一年，收入可能是務(wù)農(nóng)收入的數(shù)倍。村干部雖然是不脫產(chǎn)的，村干部卻不可能脫離農(nóng)村進城務(wù)工經(jīng)商，因此，村干部家庭收入就變成了務(wù)農(nóng)收入＋誤工補貼。誤工補貼遠低于進城務(wù)工收入，村干部家庭因此越來越成為村莊貧困戶，村干部職位因此缺少對農(nóng)村精英的吸引力，大批村干部辭職進城務(wù)工去了。
這樣一來，到2010年前后，主要有兩種人來擔任村干部，一種是缺少外出務(wù)工機會的中老年村民，一種是在農(nóng)村有獲利機會的“中堅農(nóng)民”，這些“中堅農(nóng)民”在不脫離農(nóng)村的情況下面，通過擴大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模、自辦小作坊、當經(jīng)紀人、開商店、提供農(nóng)機服務(wù)、種植經(jīng)濟作物或承包魚塘來獲得不低于外出務(wù)工的收入，這些家庭生活完整、年富力強、在農(nóng)村可以獲得不低于外出務(wù)工收入機會的“中堅農(nóng)民”就天然成為了當前中西部農(nóng)業(yè)型農(nóng)村地區(qū)村干部的主要來源。“中堅農(nóng)民”當村干部，或村干部“中堅農(nóng)民”化，是當前一個時期村干部的主要特征。
當前全國農(nóng)村正借基層治理現(xiàn)代化來推進村級治理的規(guī)范化，主要表現(xiàn)就是試圖通過為農(nóng)民提供日常化規(guī)范化服務(wù)達到農(nóng)村善治，表現(xiàn)出來的就是村干部的脫產(chǎn)化、正規(guī)化、職業(yè)化，村務(wù)管理的規(guī)范化、程序化。一直以來的農(nóng)村簡約治理被取代了。
在人財物快速流出、越來越空心化的中西部農(nóng)村地區(qū)，在村莊熟人社會中，如何實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化？職業(yè)化和正規(guī)化的村干部必然排斥“中堅農(nóng)民”，因為“中堅農(nóng)民”必須要不脫產(chǎn)，必須要有農(nóng)業(yè)收入。村干部正規(guī)化，就必須要為村干部提供工資以及養(yǎng)老保險。這就不僅涉及到地方財政有無負擔村干部工資的能力，而且涉及到在國家與農(nóng)民接觸的最末端，靠一個正式的治理體制來應(yīng)對區(qū)域差異極大、社會事務(wù)繁復、社會需求多樣以及高度機動多變的農(nóng)村社會是否合適的問題。
改革開放40年來，鄉(xiāng)村治理發(fā)生了翻天覆地的變化。在基層治理體系與能力現(xiàn)代化的當下時期，回顧40年來鄉(xiāng)村治理變遷，也許會有助于我們更好地找到應(yīng)對之策。
作者系武漢大學社會學系 教授
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《華中師范大學學報（人文社會科學版）》2018年第6期
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
