鄉(xiāng)村治理是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要組成部分。黨的十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)：“加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。”今年中央一號(hào)文件進(jìn)一步對(duì)完善鄉(xiāng)村治理機(jī)制提出了明確要求。中央這一系列部署，對(duì)于加強(qiáng)鄉(xiāng)村治理、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定、促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展、保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施具有重要意義。
一、充分認(rèn)識(shí)完善鄉(xiāng)村治理機(jī)制的必要性和緊迫性
改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，農(nóng)村社會(huì)大局穩(wěn)定，社會(huì)形勢(shì)總體良好。但伴隨著工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系深刻變化，鄉(xiāng)村治理的理念、主體、方式、范圍、重點(diǎn)等方面都需要?jiǎng)?chuàng)新、調(diào)整和完善，鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)面臨緊迫的任務(wù)。
適應(yīng)農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)的形勢(shì)，迫切要求健全鄉(xiāng)村治理體系。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)仍處于深刻變動(dòng)的時(shí)期。從農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)看，傳統(tǒng)村莊的封閉性和穩(wěn)定性被打破，大量人口向城鎮(zhèn)遷移，與此同時(shí)，一些城市近郊和二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)的農(nóng)村，外來(lái)人口大量涌入，數(shù)量甚至超過(guò)本地村民。城鎮(zhèn)居民向農(nóng)村流動(dòng)的“逆城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象也逐漸增多；從農(nóng)村社會(huì)階層結(jié)構(gòu)看，農(nóng)民已不再是傳統(tǒng)意義上靠務(wù)農(nóng)為生的單一階層，而是分化為農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者、農(nóng)民工、個(gè)體工商戶(hù)、私營(yíng)企業(yè)主、鄉(xiāng)村企業(yè)管理者等不同群體；農(nóng)戶(hù)也分化為純農(nóng)戶(hù)、兼業(yè)農(nóng)戶(hù)、專(zhuān)業(yè)大戶(hù)等不同主體。從農(nóng)村社會(huì)組織結(jié)構(gòu)看，農(nóng)民合作社、涉農(nóng)企業(yè)、家庭農(nóng)場(chǎng)等新型組織加快發(fā)展、日趨多樣，以血緣、親緣、宗緣、地緣等特殊人際關(guān)系為紐帶組成的非正式組織從正、反兩方面起著不可忽視的作用。上述深刻變化，意味著農(nóng)村社會(huì)不再是原來(lái)主要靠宗法倫理、鄉(xiāng)規(guī)民約、道德禮俗等進(jìn)行調(diào)控的“熟人社會(huì)”，必須健全鄉(xiāng)村治理體系，通過(guò)制度創(chuàng)新來(lái)解決原有制度失靈、農(nóng)村社會(huì)失范問(wèn)題。
應(yīng)對(duì)農(nóng)村利益格局深刻調(diào)整的挑戰(zhàn)，迫切要求健全鄉(xiāng)村治理體系。與農(nóng)村改革初期主要做加法、各方利益總體一致、沖突不大相比，當(dāng)前的農(nóng)村利益取向日益多元、利益博弈日趨激烈。隨著城鄉(xiāng)融合發(fā)展的加快推進(jìn)，國(guó)家對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等的投入不斷加大，勢(shì)必涉及城鄉(xiāng)居民利益的再分配、再調(diào)整。農(nóng)村新型經(jīng)營(yíng)主體不斷增多，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條不斷延長(zhǎng)，農(nóng)村土地等資產(chǎn)資源不斷增值，農(nóng)村各類(lèi)主體之間的利益關(guān)系更加復(fù)雜，利益沖突更加頻繁，特別是小農(nóng)戶(hù)與新型經(jīng)營(yíng)主體的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制不夠緊密，分享農(nóng)業(yè)發(fā)展成果不充分，防止小農(nóng)戶(hù)在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中被邊緣化的要求更加迫切。在一些地方，基層政府和農(nóng)民之間圍繞土地征占、土地流轉(zhuǎn)、資源開(kāi)發(fā)、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的利益沖突加劇，群體性事件時(shí)有發(fā)生。面對(duì)農(nóng)村利益格局深刻調(diào)整的挑戰(zhàn)，必須健全鄉(xiāng)村治理體系，從制度上理順各種利益關(guān)系，平衡不同利益訴求，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定。
滿(mǎn)足農(nóng)民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，迫切要求健全鄉(xiāng)村治理體系。黨的十九大報(bào)告指出：“我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。”“人民美好生活需要日益廣泛，不僅對(duì)物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長(zhǎng)。”這一變化在農(nóng)民身上的反映更加明顯。與改革開(kāi)放初期相比，當(dāng)前農(nóng)民群眾的民主意識(shí)、法治意識(shí)、權(quán)利意識(shí)、監(jiān)督意識(shí)顯著增強(qiáng)，不再滿(mǎn)足于增收致富、過(guò)上寬裕生活，還要求更多參與公共事務(wù)決策，依法主張和維護(hù)自身權(quán)益。同時(shí)也要看到，一些農(nóng)民群眾富裕之后精神空虛，相應(yīng)帶來(lái)了道德滑坡等問(wèn)題。針對(duì)農(nóng)民群眾思想觀念的深刻變化，必須健全鄉(xiāng)村治理體系，在保障農(nóng)民群眾合法權(quán)益的同時(shí)，積極引導(dǎo)農(nóng)民群眾樹(shù)立正確的價(jià)值觀，以健康向上的精神狀態(tài)創(chuàng)造自己的幸福生活。
二、完善鄉(xiāng)村治理機(jī)制，需要深化自治
村民自治制度是我國(guó)的一項(xiàng)基本政治制度。改革開(kāi)放以來(lái)，在基層探索的基礎(chǔ)上，我國(guó)建立了黨領(lǐng)導(dǎo)下的村民自治制度，有效實(shí)現(xiàn)了村民的自我管理、自我教育和自我服務(wù)，奠定了鄉(xiāng)村治理的組織基礎(chǔ)。但隨著形勢(shì)的發(fā)展，村民自治也面臨一些突出矛盾和問(wèn)題：比如，一些村干部年齡老化、思想僵化、能力弱化，不能有效為村民提供服務(wù)，缺乏凝聚力和號(hào)召力；一些村委會(huì)不依法行使職權(quán)，擅自決定應(yīng)由村民會(huì)議或村民代表會(huì)議決定的事項(xiàng)，變“執(zhí)行者”為“決策者”；一些村級(jí)自治組織異化為一級(jí)行政組織，鄉(xiāng)村兩級(jí)的指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系演變成領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將村委會(huì)看作下級(jí)機(jī)構(gòu)發(fā)號(hào)施令，使村委會(huì)偏離了群眾性自治組織的屬性。這些問(wèn)題的存在，在很大程度上影響了村民自治制度的實(shí)效，需要著力研究解決。一要完善組織體系。著力健全完善以黨的基層組織為核心、村民自治和村務(wù)監(jiān)督組織為基礎(chǔ)、集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民合作組織為紐帶、各種社會(huì)服務(wù)組織為補(bǔ)充的農(nóng)村組織體系。充分發(fā)揮村民自治組織自我組織、自我管理、自我服務(wù)的優(yōu)勢(shì)，最大限度調(diào)動(dòng)農(nóng)民群眾參與鄉(xiāng)村治理的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性。二要豐富自治形式。全面推行民情懇談會(huì)、事務(wù)協(xié)調(diào)會(huì)、工作聽(tīng)證會(huì)、成效評(píng)議等制度，由基層政府搭建平臺(tái)，引導(dǎo)村民主動(dòng)關(guān)心、支持鄉(xiāng)村發(fā)展，有序參與到鄉(xiāng)村建設(shè)和管理中來(lái)，增強(qiáng)村民“主人翁”意識(shí)， 增強(qiáng)基層群眾性自治組織凝聚力、戰(zhàn)斗力，真正實(shí)現(xiàn)“民事民議、民事民辦、民事民管”。三要健全自治制度。建立健全以法律法規(guī)、政策制度、自治章程等為主要內(nèi)容的自治制度體系，依法保障村民自治制度有序推進(jìn)。推行以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督、民主協(xié)商和黨務(wù)公開(kāi)、村務(wù)公開(kāi)、財(cái)務(wù)公開(kāi)為主要內(nèi)容的“五民主三公開(kāi)”制度建設(shè)。不斷完善村務(wù)公開(kāi)的形式、內(nèi)容和程序，建立健全村務(wù)質(zhì)詢(xún)、民主評(píng)議村干部、財(cái)務(wù)審計(jì)等制度，保障村民的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。四要發(fā)揮村規(guī)民約的自律規(guī)范作用。要不斷指導(dǎo)完善村規(guī)民約細(xì)化實(shí)化具體化，發(fā)揮道德規(guī)范明導(dǎo)向、正民心、樹(shù)新風(fēng)的積極作用，將民主法治精神與傳統(tǒng)道德力量有機(jī)融合，發(fā)揮村規(guī)民約在鄉(xiāng)村基層治理的“小憲法”作用。
三、完善鄉(xiāng)村治理機(jī)制，需要強(qiáng)化法治
法治既是國(guó)家治理體系和治理能力的重要依托，也是鄉(xiāng)村治理的制度保障。法治所具有的公開(kāi)性、明確性、平等性、強(qiáng)制性等特征，決定了它在鄉(xiāng)村治理方面，具有其他方式不可比擬的優(yōu)勢(shì)。當(dāng)前，從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律和強(qiáng)化“三農(nóng)”工作的客觀要求看，我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村已進(jìn)入依法治理新階段，法治在發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、維護(hù)農(nóng)村和諧穩(wěn)定和保障農(nóng)民權(quán)益方面的作用更加重要、更加突出。但與健全鄉(xiāng)村治理體系的客觀要求比，法治的作用尚未充分發(fā)揮：從法律制定看，一些新興領(lǐng)域還存在立法空白，一些法律法規(guī)不適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展亟待修改，近年來(lái)中央出臺(tái)了大量強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策和全面深化農(nóng)村改革的措施，也需要通過(guò)立法鞏固和完善。從法律執(zhí)行看，受執(zhí)法力量、經(jīng)費(fèi)、裝備和執(zhí)法人員政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)水平等主客觀因素的制約，執(zhí)法不嚴(yán)、違法不糾的問(wèn)題尚未得到根本解決。從法治意識(shí)看，一些干部還存在不尊重農(nóng)民權(quán)利亂作為，或者冷漠對(duì)待群眾合法訴求不作為、慢作為等問(wèn)題。針對(duì)上述問(wèn)題，必須進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)村法治建設(shè)，為鄉(xiāng)村治理提供有力的制度保障。一要加快完善農(nóng)業(yè)農(nóng)村立法。緊密結(jié)合農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革發(fā)展進(jìn)程，圍繞保障國(guó)家糧食安全與農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、健全農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系、完善農(nóng)村村民自治和基本經(jīng)營(yíng)制度、培育新型經(jīng)營(yíng)主體、推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村綠色發(fā)展，加快相關(guān)法律法規(guī)制修訂。二要全面加強(qiáng)涉農(nóng)執(zhí)法司法。深化行政執(zhí)法體制改革，全面提升行政執(zhí)法人員政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平，深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法。健全執(zhí)法協(xié)作機(jī)制，依法嚴(yán)厲懲處涉農(nóng)違法犯罪行為。深入推進(jìn)掃黑除惡專(zhuān)項(xiàng)斗爭(zhēng)，嚴(yán)厲打擊農(nóng)村黑惡勢(shì)力。深化司法體制綜合配套改革，全面落實(shí)司法責(zé)任制，按照公開(kāi)、公正、便民的原則審理涉農(nóng)糾紛，以農(nóng)民群眾聽(tīng)得懂、能理解的方式析理明法，努力讓農(nóng)民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義、服判息訴。三要深化農(nóng)村法治宣傳教育。堅(jiān)持從人民群眾關(guān)心的熱點(diǎn)、焦點(diǎn)問(wèn)題出發(fā)，從不同普法重點(diǎn)對(duì)象的個(gè)體需求出發(fā)，發(fā)揮“互聯(lián)網(wǎng)+”普法的便捷作用，開(kāi)展精準(zhǔn)普法，不斷提高農(nóng)村干部群眾依法提出訴求、依法解決糾紛、依法維護(hù)權(quán)益的意識(shí)和能力。四要構(gòu)筑矛盾糾紛化解的底線(xiàn)。善于運(yùn)用法治思維和法治方式處理社會(huì)矛盾糾紛，維護(hù)群眾合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)公平正義。鼓勵(lì)律師進(jìn)村、檢察官進(jìn)村、法官進(jìn)村、民警進(jìn)村，建立一村一律師制度，通過(guò)專(zhuān)業(yè)說(shuō)法、以案釋法等途徑，引導(dǎo)村民依法表達(dá)訴求，依法維護(hù)自身合法權(quán)益。五要健全公共法律服務(wù)體系。加快建設(shè)公共法律服務(wù)平臺(tái)，培育法律服務(wù)隊(duì)伍，創(chuàng)新法律服務(wù)方式，讓基層群眾享受到更便捷、更優(yōu)質(zhì)的法律服務(wù)。
四、完善鄉(xiāng)村治理機(jī)制，需要實(shí)化德治
道德是內(nèi)心的法律。任何社會(huì)的良好運(yùn)行，都離不開(kāi)個(gè)體成員的道德自律。德治是鄉(xiāng)村治理體系的價(jià)值支撐，沒(méi)有農(nóng)民群眾道德意識(shí)的提升，良好的鄉(xiāng)村治理只能是空中樓閣。我國(guó)歷史上十分注重德治在國(guó)家治理中的作用，國(guó)外也很注重利用道德規(guī)范等塑造國(guó)民共同價(jià)值觀念，使社會(huì)治理達(dá)到事半功倍的效果。改革開(kāi)放以來(lái)，伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)的巨大成就，農(nóng)民群眾的總體道德水平有了很大提升，但在某些領(lǐng)域、某些地方，也存在因道德建設(shè)相對(duì)滯后帶來(lái)的鄉(xiāng)村道德失范問(wèn)題：一些農(nóng)村的社會(huì)風(fēng)氣不正，黃賭毒、封建迷信、大操大辦、奢侈攀比之風(fēng)有所抬頭；一些農(nóng)民不敬不孝，不贍養(yǎng)父母；一些農(nóng)民法治意識(shí)淡薄，社會(huì)公德缺失，甚至出現(xiàn)群體性制假販假等違法犯罪現(xiàn)象。國(guó)無(wú)德不興，人無(wú)德不立。德育是中華文化的生命稟賦，德治是中國(guó)數(shù)千年的歷史傳統(tǒng)，在鄉(xiāng)村社會(huì)治理中據(jù)有不可替代的先導(dǎo)性、基礎(chǔ)性作用。一要加強(qiáng)農(nóng)村精神文明建設(shè)。堅(jiān)持以社會(huì)主義核心價(jià)值觀為引領(lǐng)，大力加強(qiáng)社會(huì)公德、職業(yè)道德、家庭美德、個(gè)人品德建設(shè)，通過(guò)各種活動(dòng)把核心價(jià)值觀融入社會(huì)發(fā)展的各個(gè)方面，轉(zhuǎn)化為人們的情感認(rèn)同和行為習(xí)慣。推動(dòng)形成人人參與、人人踐行的生動(dòng)局面。二要加強(qiáng)道德載體建設(shè)。搭建鄉(xiāng)村公共文化平臺(tái)，將現(xiàn)代文化傳播手段和傳統(tǒng)文化娛樂(lè)形式相結(jié)合，以農(nóng)民群眾喜聞樂(lè)見(jiàn)、生動(dòng)活潑的方式宣揚(yáng)真善美、鞭笞假惡丑；充分挖掘本地的歷史傳統(tǒng)、英雄人物、道德模范等人文資源，利用村中事、身邊人，開(kāi)展形式多樣的社會(huì)公德教育活動(dòng)，以潤(rùn)物無(wú)聲的方式使農(nóng)民群眾明禮知恥、崇德向善。三要持續(xù)推進(jìn)農(nóng)村移風(fēng)易俗。引導(dǎo)和鼓勵(lì)農(nóng)村基層群眾性自治組織采取約束性強(qiáng)的措施，對(duì)婚喪陋習(xí)、天價(jià)彩禮、孝道式微、老無(wú)所養(yǎng)等不良社會(huì)風(fēng)氣進(jìn)行治理。
五、完善鄉(xiāng)村治理機(jī)制，需要推進(jìn)“三治”結(jié)合
健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系是中央根據(jù)我國(guó)農(nóng)村社會(huì)治理的基本制度安排和特點(diǎn)做出的重大決策部署，自治、法治、德治相結(jié)合是一個(gè)整體，盡管其著力點(diǎn)和作用不同，但并非各自為政，而是相輔相成、互為補(bǔ)充，共同服務(wù)于強(qiáng)化鄉(xiāng)村治理的總目標(biāo)。自治為基，在基層社會(huì)治理中具有基礎(chǔ)性作用，有利于解決社會(huì)治理的主體和組織形式等問(wèn)題，鼓勵(lì)把群眾能夠自己辦的事交給群眾，把社會(huì)組織能辦的事交給社會(huì)組織，把市場(chǎng)能做的事交給市場(chǎng)，打造人人有責(zé)、人人盡責(zé)的基層社會(huì)治理共同體。法治為本，在基層社會(huì)治理中具有保障作用，法治是治國(guó)理政的基本方式，基層是依法治國(guó)的根基，法治社會(huì)最終落腳也在基層。加強(qiáng)法治建設(shè)有利于解決社會(huì)治理的法律依據(jù)和法治手段問(wèn)題，更好地運(yùn)用法治思維和法治方式謀劃思路、構(gòu)筑底線(xiàn)、定分止?fàn)帲瑺I(yíng)造辦事依法、遇事找法、解決問(wèn)題用法、化解矛盾靠法的良好氛圍，讓法治成為人民群眾“身邊的法治”“家常的法治”“管用的法治”，全面提升治理水平。德治為先，在基層社會(huì)治理中具有先導(dǎo)作用，有利于解決既治心又治本的問(wèn)題，強(qiáng)化道德教化，以道德充實(shí)和滋養(yǎng)農(nóng)民群眾的心靈，厚植基層社會(huì)治理的道德底蘊(yùn)，最大限度減少矛盾糾紛的產(chǎn)生，最大限度增加鄉(xiāng)村社會(huì)的和諧因素。自治為法治和德治建設(shè)奠定組織基礎(chǔ)，法治為自治和德治建設(shè)構(gòu)建制度保障，德治為自治和法治建設(shè)提供價(jià)值支撐。健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，要在加強(qiáng)自治、法治和德治的同時(shí)，在“結(jié)合”上做文章，構(gòu)建三者相互支撐、融合互動(dòng)的治理體系。
作者系農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)指導(dǎo)司司長(zhǎng)
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《農(nóng)村工作通訊》 微信公眾號(hào)（原創(chuàng)）
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