鄉村治理是國家治理的基礎和重要組成部分。黨的十九大報告中強調：“加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。”今年中央一號文件進一步對完善鄉村治理機制提出了明確要求。中央這一系列部署，對于加強鄉村治理、維護農村穩定、促進農村發展、保障鄉村振興戰略的實施具有重要意義。
一、充分認識完善鄉村治理機制的必要性和緊迫性
改革開放以來，我國經濟社會快速發展，農村社會大局穩定，社會形勢總體良好。但伴隨著工農、城鄉關系深刻變化，鄉村治理的理念、主體、方式、范圍、重點等方面都需要創新、調整和完善，鄉村治理體系建設面臨緊迫的任務。
適應農村社會結構深刻變動的形勢，迫切要求健全鄉村治理體系。當前，我國農村社會結構仍處于深刻變動的時期。從農村人口結構看，傳統村莊的封閉性和穩定性被打破，大量人口向城鎮遷移，與此同時，一些城市近郊和二、三產業發達的農村，外來人口大量涌入，數量甚至超過本地村民。城鎮居民向農村流動的“逆城鎮化”現象也逐漸增多；從農村社會階層結構看，農民已不再是傳統意義上靠務農為生的單一階層，而是分化為農業勞動者、農民工、個體工商戶、私營企業主、鄉村企業管理者等不同群體；農戶也分化為純農戶、兼業農戶、專業大戶等不同主體。從農村社會組織結構看，農民合作社、涉農企業、家庭農場等新型組織加快發展、日趨多樣，以血緣、親緣、宗緣、地緣等特殊人際關系為紐帶組成的非正式組織從正、反兩方面起著不可忽視的作用。上述深刻變化，意味著農村社會不再是原來主要靠宗法倫理、鄉規民約、道德禮俗等進行調控的“熟人社會”，必須健全鄉村治理體系，通過制度創新來解決原有制度失靈、農村社會失范問題。
應對農村利益格局深刻調整的挑戰，迫切要求健全鄉村治理體系。與農村改革初期主要做加法、各方利益總體一致、沖突不大相比，當前的農村利益取向日益多元、利益博弈日趨激烈。隨著城鄉融合發展的加快推進，國家對農村基礎設施和公共服務等的投入不斷加大，勢必涉及城鄉居民利益的再分配、再調整。農村新型經營主體不斷增多，農業產業鏈條不斷延長，農村土地等資產資源不斷增值，農村各類主體之間的利益關系更加復雜，利益沖突更加頻繁，特別是小農戶與新型經營主體的利益聯結機制不夠緊密，分享農業發展成果不充分，防止小農戶在現代農業發展中被邊緣化的要求更加迫切。在一些地方，基層政府和農民之間圍繞土地征占、土地流轉、資源開發、環境保護等領域的利益沖突加劇，群體性事件時有發生。面對農村利益格局深刻調整的挑戰，必須健全鄉村治理體系，從制度上理順各種利益關系，平衡不同利益訴求，維護農村社會的和諧穩定。
滿足農民日益增長的美好生活需要，迫切要求健全鄉村治理體系。黨的十九大報告指出：“我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。”“人民美好生活需要日益廣泛，不僅對物質文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的要求日益增長。”這一變化在農民身上的反映更加明顯。與改革開放初期相比，當前農民群眾的民主意識、法治意識、權利意識、監督意識顯著增強，不再滿足于增收致富、過上寬裕生活，還要求更多參與公共事務決策，依法主張和維護自身權益。同時也要看到，一些農民群眾富裕之后精神空虛，相應帶來了道德滑坡等問題。針對農民群眾思想觀念的深刻變化，必須健全鄉村治理體系，在保障農民群眾合法權益的同時，積極引導農民群眾樹立正確的價值觀，以健康向上的精神狀態創造自己的幸福生活。
二、完善鄉村治理機制，需要深化自治
村民自治制度是我國的一項基本政治制度。改革開放以來，在基層探索的基礎上，我國建立了黨領導下的村民自治制度，有效實現了村民的自我管理、自我教育和自我服務，奠定了鄉村治理的組織基礎。但隨著形勢的發展，村民自治也面臨一些突出矛盾和問題：比如，一些村干部年齡老化、思想僵化、能力弱化，不能有效為村民提供服務，缺乏凝聚力和號召力；一些村委會不依法行使職權，擅自決定應由村民會議或村民代表會議決定的事項，變“執行者”為“決策者”；一些村級自治組織異化為一級行政組織，鄉村兩級的指導與被指導關系演變成領導與被領導的關系，鄉鎮政府將村委會看作下級機構發號施令，使村委會偏離了群眾性自治組織的屬性。這些問題的存在，在很大程度上影響了村民自治制度的實效，需要著力研究解決。一要完善組織體系。著力健全完善以黨的基層組織為核心、村民自治和村務監督組織為基礎、集體經濟組織和農民合作組織為紐帶、各種社會服務組織為補充的農村組織體系。充分發揮村民自治組織自我組織、自我管理、自我服務的優勢，最大限度調動農民群眾參與鄉村治理的積極性、主動性、創造性。二要豐富自治形式。全面推行民情懇談會、事務協調會、工作聽證會、成效評議等制度，由基層政府搭建平臺，引導村民主動關心、支持鄉村發展，有序參與到鄉村建設和管理中來，增強村民“主人翁”意識， 增強基層群眾性自治組織凝聚力、戰斗力，真正實現“民事民議、民事民辦、民事民管”。三要健全自治制度。建立健全以法律法規、政策制度、自治章程等為主要內容的自治制度體系，依法保障村民自治制度有序推進。推行以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督、民主協商和黨務公開、村務公開、財務公開為主要內容的“五民主三公開”制度建設。不斷完善村務公開的形式、內容和程序，建立健全村務質詢、民主評議村干部、財務審計等制度，保障村民的知情權、參與權、決策權和監督權。四要發揮村規民約的自律規范作用。要不斷指導完善村規民約細化實化具體化，發揮道德規范明導向、正民心、樹新風的積極作用，將民主法治精神與傳統道德力量有機融合，發揮村規民約在鄉村基層治理的“小憲法”作用。
三、完善鄉村治理機制，需要強化法治
法治既是國家治理體系和治理能力的重要依托，也是鄉村治理的制度保障。法治所具有的公開性、明確性、平等性、強制性等特征，決定了它在鄉村治理方面，具有其他方式不可比擬的優勢。當前，從經濟社會發展規律和強化“三農”工作的客觀要求看，我國農業農村已進入依法治理新階段，法治在發展現代農業、維護農村和諧穩定和保障農民權益方面的作用更加重要、更加突出。但與健全鄉村治理體系的客觀要求比，法治的作用尚未充分發揮：從法律制定看，一些新興領域還存在立法空白，一些法律法規不適應形勢發展亟待修改，近年來中央出臺了大量強農惠農富農政策和全面深化農村改革的措施，也需要通過立法鞏固和完善。從法律執行看，受執法力量、經費、裝備和執法人員政治素質、業務水平等主客觀因素的制約，執法不嚴、違法不糾的問題尚未得到根本解決。從法治意識看，一些干部還存在不尊重農民權利亂作為，或者冷漠對待群眾合法訴求不作為、慢作為等問題。針對上述問題，必須進一步強化農村法治建設，為鄉村治理提供有力的制度保障。一要加快完善農業農村立法。緊密結合農業農村改革發展進程，圍繞保障國家糧食安全與農產品質量安全、健全農業支持保護體系、完善農村村民自治和基本經營制度、培育新型經營主體、推進農業農村綠色發展，加快相關法律法規制修訂。二要全面加強涉農執法司法。深化行政執法體制改革，全面提升行政執法人員政治素質和業務水平，深入推進農業綜合執法。健全執法協作機制，依法嚴厲懲處涉農違法犯罪行為。深入推進掃黑除惡專項斗爭，嚴厲打擊農村黑惡勢力。深化司法體制綜合配套改革，全面落實司法責任制，按照公開、公正、便民的原則審理涉農糾紛，以農民群眾聽得懂、能理解的方式析理明法，努力讓農民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義、服判息訴。三要深化農村法治宣傳教育。堅持從人民群眾關心的熱點、焦點問題出發，從不同普法重點對象的個體需求出發，發揮“互聯網+”普法的便捷作用，開展精準普法，不斷提高農村干部群眾依法提出訴求、依法解決糾紛、依法維護權益的意識和能力。四要構筑矛盾糾紛化解的底線。善于運用法治思維和法治方式處理社會矛盾糾紛，維護群眾合法權益，維護社會公平正義。鼓勵律師進村、檢察官進村、法官進村、民警進村，建立一村一律師制度，通過專業說法、以案釋法等途徑，引導村民依法表達訴求，依法維護自身合法權益。五要健全公共法律服務體系。加快建設公共法律服務平臺，培育法律服務隊伍，創新法律服務方式，讓基層群眾享受到更便捷、更優質的法律服務。
四、完善鄉村治理機制，需要實化德治
道德是內心的法律。任何社會的良好運行，都離不開個體成員的道德自律。德治是鄉村治理體系的價值支撐，沒有農民群眾道德意識的提升，良好的鄉村治理只能是空中樓閣。我國歷史上十分注重德治在國家治理中的作用，國外也很注重利用道德規范等塑造國民共同價值觀念，使社會治理達到事半功倍的效果。改革開放以來，伴隨著我國經濟社會建設的巨大成就，農民群眾的總體道德水平有了很大提升，但在某些領域、某些地方，也存在因道德建設相對滯后帶來的鄉村道德失范問題：一些農村的社會風氣不正，黃賭毒、封建迷信、大操大辦、奢侈攀比之風有所抬頭；一些農民不敬不孝，不贍養父母；一些農民法治意識淡薄，社會公德缺失，甚至出現群體性制假販假等違法犯罪現象。國無德不興，人無德不立。德育是中華文化的生命稟賦，德治是中國數千年的歷史傳統，在鄉村社會治理中據有不可替代的先導性、基礎性作用。一要加強農村精神文明建設。堅持以社會主義核心價值觀為引領，大力加強社會公德、職業道德、家庭美德、個人品德建設，通過各種活動把核心價值觀融入社會發展的各個方面，轉化為人們的情感認同和行為習慣。推動形成人人參與、人人踐行的生動局面。二要加強道德載體建設。搭建鄉村公共文化平臺，將現代文化傳播手段和傳統文化娛樂形式相結合，以農民群眾喜聞樂見、生動活潑的方式宣揚真善美、鞭笞假惡丑；充分挖掘本地的歷史傳統、英雄人物、道德模范等人文資源，利用村中事、身邊人，開展形式多樣的社會公德教育活動，以潤物無聲的方式使農民群眾明禮知恥、崇德向善。三要持續推進農村移風易俗。引導和鼓勵農村基層群眾性自治組織采取約束性強的措施，對婚喪陋習、天價彩禮、孝道式微、老無所養等不良社會風氣進行治理。
五、完善鄉村治理機制，需要推進“三治”結合
健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系是中央根據我國農村社會治理的基本制度安排和特點做出的重大決策部署，自治、法治、德治相結合是一個整體，盡管其著力點和作用不同，但并非各自為政，而是相輔相成、互為補充，共同服務于強化鄉村治理的總目標。自治為基，在基層社會治理中具有基礎性作用，有利于解決社會治理的主體和組織形式等問題，鼓勵把群眾能夠自己辦的事交給群眾，把社會組織能辦的事交給社會組織，把市場能做的事交給市場，打造人人有責、人人盡責的基層社會治理共同體。法治為本，在基層社會治理中具有保障作用，法治是治國理政的基本方式，基層是依法治國的根基，法治社會最終落腳也在基層。加強法治建設有利于解決社會治理的法律依據和法治手段問題，更好地運用法治思維和法治方式謀劃思路、構筑底線、定分止爭，營造辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好氛圍，讓法治成為人民群眾“身邊的法治”“家常的法治”“管用的法治”，全面提升治理水平。德治為先，在基層社會治理中具有先導作用，有利于解決既治心又治本的問題，強化道德教化，以道德充實和滋養農民群眾的心靈，厚植基層社會治理的道德底蘊，最大限度減少矛盾糾紛的產生，最大限度增加鄉村社會的和諧因素。自治為法治和德治建設奠定組織基礎，法治為自治和德治建設構建制度保障，德治為自治和法治建設提供價值支撐。健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，要在加強自治、法治和德治的同時，在“結合”上做文章，構建三者相互支撐、融合互動的治理體系。
作者系農業農村部農村合作經濟指導司司長
中國鄉村發現網轉自：《農村工作通訊》 微信公眾號（原創）
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