內容提要：農村稅費改革前，中國鄉鎮治理的一個突出特點是，鄉鎮治理以農業稅費為財政基礎，面向農民進行稅費扭收是鄉鎮治理的一項主要工作。隨著農村經濟關系的變化，這種以農業稅費為財政基礎的鄉鎮治理的弊端逐漸彰顯；同時，中國經濟的發展也在為改革傳統鄉鎮治理模式積累著條件；中國共產黨執政理念的內在要求則使這種變革成為必然;21世紀初進行的農村稅費改革成為鄉鎮治理轉型的轉折點。農村經濟和市場經濟發展的內在要求、黨和國家統籌城鄉發展戰略的確立以及建設服務型政府目標的確立，決定了鄉鎮治理轉型的方向是建設服務型鄉鎮政府。建設服務型鄉鎮政府是一項系統而長期的工程，其在當前面臨的主要挑戰一是鄉鎮公共財政體制建設，二是鄉鎮公共權威授權體制建設，三是鄉鎮行政體制改革。對這些問題的應對將決定著鄉鎮治理轉型的成敗與進程。
關鍵詞：鄉鎮政府；鄉鎮治理；服務型政府；公共財政體制；公共權威授權體制
工業化和城市的發展是國家富強、文明的基礎。新中國成立后，“以農支工”的工業化道路選擇和城市優先發展戰略決定了中國農村的治理方式。在農村稅費改革前,面向農民的稅費征收成為鄉鎮治理的財政基礎和重要內容。隨著中國經濟的發展和國家發展戰略的轉變,農村治理體制改革成為必然。21世紀初進行的農村稅費改革使農村治理環境發生了重大變化，成為鄉鎮治理轉型的轉折點。然而,農村稅費改革也引起了人們對鄉鎮治理和鄉鎮政府定位的不同認識,甚至對鄉鎮政府存在的必要性提出了質疑，鄉鎮政府在實踐中也找不準自己的位置，鄉鎮干部人心有所渙散。稅費改革后鄉鎮治理向何處發展,鄉鎮政府如何定位,如何建設適應農村社會發展需要的鄉鎮政府,這些問題事關農村社會的穩定與發展。本文試圖對此進行探討。
一、農村稅費改革前的鄉鎮治理
(一）農村稅費改革前的鄉鎮財政體制“財政是國家治理的基礎和重要支柱”，財政體制是國家籌措財政收人和安排財政支出的制度，是政府治理體制的重要組成部分,深刻地影響著政府治理的特點。自國家設立鄉鎮財政以來，鄉鎮財政體制為理解鄉鎮治理變遷及其特點提供了一個重要視角。
在人民公社時期，為支持國家的工業化建設，國家建立了農產品統購統銷制度和統收統支的財政體制。1984年,為適應農村經濟關系的變革，國家廢除了人民公社體制，恢復了鄉鎮政府建制，并著手建立鄉鎮財政。但是，國家以農業支持工業、以農村支持城市的發展戰略并未轉變，國家通過自上而下的財政包干體制繼續從農村獲取工業化和城市發展所需要的資源，并主要通過取之于農的財政資源治理農村社會。
財政體制是鄉鎮政府代表國家進行稅費收取的依據。從鄉鎮財政建立到農村稅費改革之前，鄉鎮財政體制的發展大致分為四個階段。第一階段從1984年到1987年,這是鄉鎮政府和鄉鎮財政的初建時期,各種財政體制并存，其主要形式是“定收定支，收入上繳，支出下劃，超收分成”。這種財政體制實質上仍屬于傳統的統收統支管理體制，鄉鎮財政還不是嚴格意義上的一級財政。第二階段從1988年到1990年，隨著鄉鎮政權建設的發展，各地重新調整鄉鎮財政管理體制，重點是重新核定鄉鎮財政收支基數和縣、鄉鎮財政分成比例，主要是實行“核定基數，超收分成,多支不補,結余留用”的管理體制。這實質上就是“分灶吃飯”的財政包干管理體制。第三階段從1991年到1993年，這一時期主要是完善“分灶吃飯”的財政管理體制，以進一步調動鄉鎮政府理財的積極性。通過對“分灶吃飯”體制的修補，絕大多數地方對鄉鎮財政實行了“核定收支基數，收支包干，遞增上繳或定額補貼，短收超支自理”的管理辦法。第四階段從1994年實施分稅制財政體制開始,各地普遍按照分稅制的原則調整鄉鎮財政管理體制，實行“劃分稅種，核定收支，增收分成，短收自補”的管理辦法。?這種財政管理體制實質上是建立在分稅制基礎上的“分灶吃飯”的財政包干體制。
從鄉鎮財政體制建立和發展的過程觀察,其突出特點是實行財政包干體制。這種“分灶吃飯”的財政包干體制實際上從20世紀80年代末就已經確立。直到現在，鄉鎮財政體制仍然沒有脫離財政包干管理體制的范疇,只不過和農村稅費改革前相比，農業稅費不再作為鄉鎮財政包干收人基數的組成部分。
財政包干管理體制的核心內容是確定鄉鎮財政收支范圍和收支基數，規范縣、鄉鎮財政關系。當鄉鎮財政收人基數小于支出基數時，差額部分由縣級財政補助，即體制補助；當鄉鎮財政收入基數大于支出基數時，差額部分要上繳縣級財政，即體制上解。由于中國廣大農村地區非農產業落后,在農村稅費改革前，農業稅、農業特產稅等涉農稅收是中國絕大多數鄉鎮政府財政包干收人基數的主要部分。農村稅費改革后,各種涉農稅收才從鄉鎮財政包干收人基數中剔除。
財政包干體制有利于緩解上級財政的壓力，調動下級政府理財的積極性。鄉鎮政府是農村基層政府，鄉鎮政府在財政包干體制下，無法如上級政府那樣通過體制轉移財政壓力，不得不通過各種辦法努力完成稅費收取任務。在財政包干體制下，由于多收可多支，鄉鎮政府同時也獲得了一定的財政增收積極性。
(二）農村稅費改革前鄉鎮治理的特點
從建立鄉鎮財政到農村稅費改革前,“分灶吃飯”的財政包干管理體制塑造了中國鄉鎮治理的特點。
在廣大農村地區，正是實行財政包干體制并把涉農稅收作為鄉鎮財政收人基數的主要部分，直接導致了農村稅費改革前鄉鎮治理的一個突出特點，即鄉鎮治理建立在對農業和農民的稅費收取基礎之上，鄉鎮財政收入的主要來源是農業，農民是鄉鎮財政征收的主要對象，組織財政收人是鄉鎮政府的一項重要工作，在一些地方甚至成為鄉鎮政府的一項經常性工作。這一特點一直延續到以徹底取消農業稅費為主要內容的農村稅費改革。
縣級財政和鄉鎮財政實行“分灶吃飯”之后，鄉鎮財政獲得了獨立性，鄉鎮財政先收才能后支,超收可多支，短收不僅不能得到上級財政補助,而且鄉鎮政府為此還會面臨來自上級的懲處。“分灶吃飯”的包干體制使組織財政收入成為鄉鎮政府工作的起點，完成財政收人任務成為鄉鎮政府完成其他工作的基礎，也是鄉鎮政府正常運行的基礎。
“分灶吃飯”的財政體制不僅使組織財政收人成為鄉鎮治理的基礎，在當時中國農村特定的經濟關系背景下，組織財政收入也是鄉鎮政府的工作重點。由于絕大多數鄉鎮政府的支柱性財源是農業，農民成為財政征收的主要對象。家庭聯產承包責任制的特點決定了農業稅源的分散性，如果由稅務部門直接面對分散的農民征收,其成本難以承受，因此，面向農民征收農業稅費的工作由鄉鎮政府負責。但是，農業稅費征收的特點使鄉鎮政府也越來越不堪重負。據研究，在20世紀80年代初中期，排在農村行政工作首位的是計劃生產，其次是計劃生育,再次是稅費收取,其中稅費收取占農村行政工作的比重約為5% ；到了 20世紀80年代后期和90年代初期，計劃生育工作上升到首位,其次是計劃生產，再次是稅費收取,其中稅費收取占農村行政工作的比重約為10% ；而到了 20世紀90年代中后期，稅費收取工作成為農村行政工作中最重要的一項工作，占農村行政工作的比重約為70% ;20世紀90代中后期至稅費改革前，在一些地方，“清欠”成了鄉鎮干部的經常性話語，鄉鎮干部成了 “稅務干部”，稅費收取成了鄉鎮政府的一項主要工作和經常性工作。
(三）傳統鄉鎮治理的歷史合理性和歷史地位
本文把農村稅費改革前以農業稅費為財政基礎、以征收農業稅費為重要甚至是主要工作內容的鄉鎮治理稱為傳統鄉鎮治理。傳統鄉鎮治理是中國特定歷史發展階段的產物,這種治理模式的形成有其歷史合理性，在中國特定的歷史階段發揮了重要作用。
“文革”結束之后，中國經濟和各項社會事業百廢待興,尤其是工業化和城市優先發展是國家的既定戰略,事關國家的現代化進程和國際地位,需要相應的財政支持,而計劃體制則使中央政府面臨巨大的財政壓力。為緩解中央政府的財政壓力，調動地方政府增收節支、當家理財的積極性，中央政府開始了以財政分權和放權為特征的財政體制改革。具體做法就是中央財政與地方財政實行“分灶吃飯”，中央對地方實行分級包干的財政承包制。各省、自治區、直轄市為緩解自身的財政壓力，調動下級政府理財積極性,在財政管理體制上仿效中央的做法，對下一級政府實行“分灶吃飯”的包干體制。以“分灶吃飯”為特點的鄉鎮財政包干體制和以農業財政為基礎的鄉鎮治理體制就是在這一改革邏輯中形成的。
以農業稅費為財政基礎的鄉鎮治理在中國特定歷史階段不但緩解了中央政府和上級政府的財政壓力，支持了工業化和城市快速發展的需要，支持了中國的改革開放事業，而且在中國農村經濟社會的發展過程中也發揮了重要作用。財政包干調動了鄉鎮政府財政增收的積極性，但過分依賴農業稅費則會引發基層政府與農民的矛盾，為在完成財政收人任務和實現財政增收的同時協調與農民的關系，鄉鎮政府采取各種措施進行財源建設,發展特色經濟,興辦鄉鎮企業，為中國農村經濟的發展注人了一定活力；在農村稅費改革前，以農業稅費為基礎的鄉鎮治理還為廣大農村地區的經濟社會發展提供了基本的公共產品和公共服務，農田水利基本建設、鄉村道路、農村義務教育、農村計劃生育、農村治安等農村經濟社會發展所需要的重要公共產品和公共服務主要是由農業財政承擔。傳統鄉鎮治理為國家工業化、城市和農村發展均做出了重要歷史貢獻。
二、傳統鄉鎮治理轉型的歷史必然性
(一）傳統鄉鎮治理的弊端使農業稅費征收逐漸喪失合理性
以農業稅費為財政基礎的傳統鄉鎮治理盡管發揮了重要的歷史作用，但是，隨著中國經濟的發展和這種治理體制內在矛盾的積累,其弊端日漸顯現。由于傳統鄉鎮治理的財政來源主要是農業和農民，這種治理體制不可避免地會引發農民和基層政府之間的矛盾，影響農村政治關系的發展。
首先，不斷增加的稅費收取導致一些地方農村干群關系的惡化。中國農民本來就是剩余十分有限的小農，農業稅費收取使農民負擔不斷攀升,致使農村干群關系趨于惡化。1985年全國農業稅為42. 1億元，農民人均農業稅約為5元，1990年國家農業稅為87.9億元,農民人均農業稅約為10元。到稅費改革前，農業稅達到300億元，農民人均農業稅32. 5元；面向農民征收的鄉統籌和村提留更是高達600億元;面向農民的各種集資、攤派、罰款名目繁多，有的地區向農民要錢的名目多達182項,所收各種款項在有的地方甚至超過農民人均純收人的20%。基層干部為了完成繁重的稅費收取任務動用了多種手段,某些行為對農村干群關系造成了嚴重傷害。
其次,不斷增加的農業稅費收取導致農村致人死亡的惡性案件和群體性事件時有發生，一定程度上影響了農村社會的安定。1996年5月14日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳通報了 1995年發生的13起涉及農民負擔的惡性案件。直到農村稅費改革前,這樣的惡性案件每年都有多起發生。同期,全國多地還發生了多起因加重農民負擔引發的群體性事件，出現了農民集體上訪、集體狀告鄉鎮政府，甚至發生了多起農民圍攻、沖擊鄉鎮政府機關的重大群體事件。群體性事件的矛頭直指基層政府和基層干部，嚴重影響了國家的基礎性秩序。
最后，以農業稅費收取為基礎的鄉鎮治理扭曲了鄉鎮政府行為。國家設置鄉鎮政府的目的是實現對農村社會的有效治理，實現農村社會的穩定和發展。然而，在以農業稅費為鄉鎮財政基礎的包干財政體制背景下，鄉鎮政府成了一個利益主體。鄉鎮政府本應為民服務,但在實際工作中，一些地方的鄉鎮政府卻常常與民爭利。有的鄉鎮政府為了增加收入甚至違背國家有關規定和政策。比如在計劃生育工作中，有的鄉鎮政府為保證“社會撫養費”的征收，變相縱容農民的超生行為和其他違規生育行為；在土地管理工作中，有的鄉鎮政府為增加土地管理方面的收人，變相容許農民違規建房占地行為；等等。
此外，以農業稅費收取為基礎的鄉鎮治理對國家的糧食安全戰略也構成了一定威脅。在一些地方，由于對農業和農民的過度財政提取,種田變得無利可圖’不少農民棄田撂荒，以致有人驚呼“農業真危險”，年至2003年間中國糧食產量出現連年下滑。直至農村稅費改革再次激發了農民的種糧積極性,2004年糧食生產下滑的局面才得以扭轉。
盡管農村稅費改革前以農業稅費收取為基礎和主要內容的鄉鎮治理在中國經濟社會發展中發揮了重要作用,但是，隨著農民負擔的增加,其引發的問題之多之重，使其合理性逐漸消失。20世紀90年代的農村稅費征收歷史表明，傳統的鄉鎮治理方式需要改革。
(二）改革開放以來的經濟發展為結束以農業稅費為財政基礎的鄉鎮治理提供了經濟支持
改革開放以來，中國的工業化和城鎮化快速發展，中國經濟持續高速增長，取得了舉世矚目的成就。在中國經濟總量快速增長的同時，產業結構也發生了重大變化。1985年，在中國國內生產總值中，農業的貢獻率為28. 4% ,工業的貢獻率為43.1% ,第三產業的貢獻率為28. 5% ；到2000年,農業的貢獻率下降到15.9%，工業的貢獻率上升為50.9%，第三產業的貢獻率上升為33. 2%。
隨著工業和第三產業的快速發展，國家財政收人規模也迅速擴大,來自工業和第三產業的稅收絕對值遠遠超過農業各項稅收。從1995年到2000年，國家財政總收人分別是6242億元、7408億元、8651億元、9876億元、11444億元、13395億元；同期，包括農業稅、牧業稅、耕地占用稅、農業特產稅和契稅等在內的農業各項稅收分別為278億元、369億元、397億元、399億元、424億元、465億元。農業稅收占國家財政收入的比重下降到5%以下,僅來自二、三產業的稅收增加值也已遠超農業各項稅收之和。
國家實行分稅制改革后，中央政府財政狀況明顯好轉,宏觀調控能力增強。到1999年，中央財政收人達到6396億元,完成預算的108.1%，超收512億元，@當年農業各稅收人僅為424億元。2000年，中央財政收人達到7584億元，超收680億元，?當年農業稅收為465億元。從2003年到2006年，中央財政收人平均每年超收高達2040億元。
中國工業化取得的巨大成就以及第三產業的快速發展，使“以農支工”的發展道路失去了必.要性。根據工業化國家的經驗，當工業化達到一定程度之后，國家通常會通過一定的財政措施扶持農業的發展。中國工業化的成就以及非農稅收在快速增長的國家財政收入中所占的絕對優勢比重，使國家有能力結束農業稅費征收歷史,并對農業和農村的發展給予支持。
(三）中國共產黨的執政理念使傳統鄉鎮治理轉型成為必然
以農業稅費征收為基礎的鄉鎮治理所引發的弊端客觀上要求轉變這種傳統的治理體制,改革開放所取得的經濟成就以及國家來自工業和第三產業的財政收人的快速增長為取消農業稅費創造了物質條件,中國共產黨執政為民的理念則使結束以農業稅費為財政基礎的鄉鎮治理成為必然和現實。中國共產黨的執政理念是中國共產黨在黨的宗旨、目標、任務、執政方略、執政方式等方面的基本觀點。
中國共產黨的執政理念可以分為三個不同層次，即根本性的執政理念、基本性的執政理念、方略性的執政理念。根本性的執政理念是指黨對自己的根本宗旨、歷史使命的認識，它是黨的靈魂,在黨的執政理念體系中居于核心地位,它決定著黨的執政理念的其他方面,決定著黨的前途和命運，決定著國家的發展方向。“全心全意為人民服務”，“立黨為公、執政為民”是中國共產黨的一貫宗旨，是中國共產黨執政理念的核心，是中國共產黨立于不敗之地的根本保證。基本性的執政理念是指黨對特定歷史階段的目標、任務、發展道路等問題的認識，如現階段中國共產黨的基本執政理念就是堅持走中國特色社會主義道路,貫徹科學發展觀。方略性的執政理念是黨對特定時期執政的戰略、策略、方式等問題的認識,如“科學執政、民主執政、依法執政”就是當前黨的方略性執政理念。
黨的根本性執政理念決定著黨的基本性執政理念和方略性執政理念，進而決定著黨和國家在不同發展階段的發展戰略和發展道路的選擇。
新中國成立后，中國共產黨面臨著建設一個現代國家的艱巨任務。面對西方列強的封鎖和敵視,只有優先發展工業，快速實現國家的工業化才能更好地維護國家的主權和獨立，確立優先發展工業的戰略是維護國家核心利益和維護中國人民根本利益的需要。毛澤東在《論十大關系》中指出：“重工業是我國建設的重點。必須優先發展生產資料的生產，這是已經定了的。“①毛澤東在《論十大關系》中雖然也強調必須處理好重工業和輕工業、農業的關系，要適當調整重工業和農業、輕工業的比例，但同時強調重工業“還是投資的重點”，“農業、輕工業投資的比例要加重一點”。②由于工業基礎薄弱，中國工業的優先發展主要依靠來自農業的積累和農民的支持，由此形成了“以農支工”的發展道路。到了 20世紀80年代，由于中國和西方國家工業發展水平的巨大差距,黨和國家繼續選擇了“以農支工”的發展道路，以農業稅費為財政基礎的傳統鄉鎮治理就是“以農支工”發展道路的產物。
在中國工業化的道路上，農業和農民做出了重要貢獻。而長期的“以農支工”也是農民增收困難，農業發展緩慢，城鄉差距擴大的主要原因之一。中國共產黨執政為民的根本理念必然要求中國共產黨根據國家經濟社會發展狀況調整國家發展戰略,改革開放以來中國經濟發展所取得的巨大成就和非農財政收入的快速增長，為中國共產黨解決“三農”問題，實現城鄉協調發展提供了雄厚的物質基礎。在世紀之交，中國共產黨開始醞釀農村重大改革。21世紀初黨和國家進行的農村稅費改革標志著黨和國家從“以農支工”到“以工支農”發展戰略的重大轉變,這種重大轉變開啟了傳統鄉鎮治理的轉型之路。
(四）農村稅費改革成為鄉鎮治理轉型的轉折點2000年3月，中央決定首先在安徽全省范圍內開展農村稅費改革試點。安徽省農村稅費改革試點方案的主要內容是:取消鄉統籌費、農村教育集資等專門面向農民征收的行政事業性收費、政府性基金和其他面向農民的集資;取消屠宰稅;3年時間內逐步取消統一規定的勞動積累工和義務工；調整農業稅政策,農業稅稅率不超過7% ；調整農業特產稅政策,農業稅和農業特產稅不能重復交叉征收；改革村提留征收和使用辦法,村提留采用農業稅附加方式統一收取,農業稅附加比例不超過農業稅正稅的20%，村提留實行鄉管村用。2001年，江蘇省也被作為農村稅費改革的試點省份。2002年，經國務院批準,全國農村稅費改革試點省份擴大到20個。2003年,農村稅費改革工作在全國范圍內全面推開。2004年，中央決定在5年內取消農業稅。2006年，中央宣布在全國范圍內徹底取消農業稅。取消農業稅對鄉鎮財政造成的財政減收全部由中央財政補給。
農村稅費改革是具有劃時代意義的重大變革。僅從鄉鎮治理的角度觀察,農村稅費改革的意義可以概括為四個主要方面：一是農村稅費改革從源頭上遏制了農村長期存在的亂收費、亂集資、亂攤派等加重農民負擔的現象,有利于改善和規范農村治理；二是農村稅費改革緩解了農村干群矛盾，化解了因加重農民負擔引發的沖突;三是農村稅費改革把鄉鎮干部從繁重的稅費征收工作中解脫出來，為鄉鎮政府更好地貫徹執行國家政策、服務農村社會創造了條件；四是農村稅費改革徹底取消了農業稅以及其他專門面向農民的集資、收費，為改善鄉鎮治理提供了重要條件,成為鄉鎮治理轉型的重要節點。
三、建設服務型鄉鎮政府是鄉鎮治理轉型的方向
農村稅費改革之后鄉鎮治理向何處發展？筆者認為，鄉鎮治理發展轉型的方向就是建設服務型鄉鎮政府。
(一）服務型政府的含義21世紀初以來，中國大陸學術界對服務型政府的內涵進行了細致的討論。綜合學界的觀點，服務型政府就是指在公民本位、社會本位理念的指導下，在民主秩序框架內，根據法定程序，按照公民意志組建起來的以公共服務為宗旨并承擔相應服務責任的政府。服務型政府的服務主體是各級政府，服務對象是公民、社會組織和社會，服務宗旨是為民興利，促進社會穩定和發展,服務內容由民意決定,服務通過公開透明的方式進行。服務是政府最核心的價值理念，是政府行為最重要的依據。可見，建設服務型政府也是中國共產黨執政理念的重要體現和必然要求。
根據目前學界所理解的服務型政府的含義，服務型政府至少包括以下四個方面的基本特點。第一，服務型政府是徹底實現以人為本的政府。這是服務型政府的本質特征。所謂以人為本,最重要的是,在公共管理中，要通過一系列的措施保障公民的知情權、參與權、選擇權,保證公民意志在公共管理中的決定性作用。第二,服務型政府是以“為人民服務”為根本宗旨的政府。服務型政府把為民服務作為自己的宗旨,為民服務也是服務型政府的合法性基礎。第三，服務型政府是嚴格依法行政的政府。依法行政是現代民主政府的一項基本行為準則，其目的在于規范政府權力，保障公民權利。服務型政府的本質和宗旨必然要求政府依法行政，并承擔相應法律責任。第四，服務型政府是受人民監督和約束的政府。受人民監督和約束既是服務型政府的本質要求,也是建設服務型政府的重要保障。
(二）建設服務型鄉鎮政府是農村經濟和市場經濟發展的內在要隸
實行家庭聯產承包責任制后，農村經濟獲得了較快發展。農村經濟在快速發展的同時,農民的社會化服務需求也相應增多。由于農村實行家庭經營，農戶人口少，承包耕地面積少，生產規模小,是名副其實的小農戶。隨著市場經濟的發展，小農戶的生產經營與外部世界的經濟聯系越來越多,從生產資料到生產過程和勞動產品都迅速社會化，出現了“社會化小農”現象。
農業天然是一個脆弱的產業,常常面臨著諸多的自然風險；市場經濟的發展則使農業又面臨來自社會的風險。這些來自自然的和社會的風險是“社會化小農”難以承受和化解的，一家一戶的小農尤其需要來自外部世界的服務和幫助。而農業生產活動周期長，利潤較薄，以追求利潤為主要目的的市場主體缺乏為農民的生產和經營活動提供服務的動力和積極性，以提供公共產品和公共服務為責任的政府因此成為為農民和農業提供服務的主體。鄉鎮政府是農村基層政府，鄉鎮政府最貼近農民,最了解農民的需求，鄉鎮政府的服務對象就是農民，一個服務型的鄉鎮政府將在農村經濟的發展中扮演著市場以及其他層級的政府都無法替代的角色。
(三）建設服務型鄉鎮政府是落實統籌城鄉發展戰略的客觀需要
中國工業化和城鎮化的發展為中國共產黨調整發展戰略提供了條件。2002年11月，中共十六大在全面分析國內外形勢和國家所處的發展階段的基礎上，首次提出了統籌城鄉發展的戰略方針，明確指出：“統籌城鄉經濟社會發展，建設現代農業,發展農村經濟，增加農民收人，是全面建設小康社會的重大任務。”黨的十六屆三中全會通過的《關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》系統提出了“統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展和對外開放”的“五個統籌”的思想,把統籌城鄉發展放在了“五個統籌”的首位。中共十七大報告指出科學發展觀的根本方法是統籌兼顧，并把統籌城鄉發展放在了需要正確認識和處理的中國特色社會主義事業中的若干重大關系的第一位。十七大報告還明確指出：“堅持把發展現代農業、繁榮農村經濟作為首要任務,加強農村基礎設施建設，健全農村市場和農業服務體系。”中共十七屆三中全會和十八大再次強調了統籌城鄉發展的重大意義，并明確提出了推動城鄉發展一體化的目標。
統籌城鄉發展關鍵在于農村的發展,農村的發展不僅需要國家加大對農村的扶持力度,構建城鄉統籌發展的體制機制’同時也需要農村基層政府貫徹落實國家的一系列惠農、支農政策，為農村發展提供其所需要的公共產品和公共服務,增強農村自身發展的活力。可見，建設服務型鄉鎮政府也是落實統籌城鄉發展戰略的當務之急。
(四）建設服務型鄉鎮政府是黨和國家確立的建設服務型政府目標的重要組成部分
建設服務型政府是中國共產黨執政理念的內在要求。21世紀初以來，中國共產黨建設服務型政府的目標逐漸明晰。2002年11月，中共十六大報告指出“完善政府的經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務的職能”，第一次在黨的重要文獻中明確了政府的公共服務職能。2005年3月，全國人大十屆三次會議通過的《政府工作報告》提出“努力建設服務型政府”,這是中國政府正式提出服務型政府建設的目標。2006年10月，中共十六屆六中全會通過《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，明確提出“建設服務型政府，強化社會管理和公共服務職能”，“建設服務型政府”第一次被寫入黨的指導性文件。2007年10月，中共十七大報告把“加快行政管理體制改革，建設服務型政府”作為發展社會主義民主政治的重要內容予以強調。2012年11月，中共十八大報告指出要建設“職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府”，又一次肯定了建設服務型政府的目標。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“建設法治政府和服務型政府進一步深化了黨對建設服務型政府的認識。
建設服務型政府是一項系統工程，各級政府都是服務型政府建設的主體,各自發揮著不可替代的作用。建設服務型政府,不同層級的政府既有共同的任務,又有不同的職能側重點。有學者把服務型政府的服務概括為五類,一是制度供給服務,二是公共政策服務,三是公共產品服務’四是公共管理服務，五是社會保障服務。?通常情況下，中央政府和高層級的地方政府主要是提供制度供給服務、公共政策服務和社會保障服務,低層級的地方政府和基層政府主要是貫徹實施國家政策和上級政府的決定，向社會提供公共產品和公共管理服務。鄉鎮政府處于中國政府體系的末端,是農村的基層政府，與廣大農民聯系最為直接，最了解農民對公共產品和公共服務的需求，它承擔著農村絕大多數行政事務，在維護農村社會治安、農村基礎設施建設、改善農村環境、貧困幫扶、農村精神文明建設等方面發揮著重要作用。鄉鎮政府在當代中國政府體系中的基礎性地位決定了它是建設服務型政府的基礎性環節和重要組成部分，服務型鄉鎮政府建設關系到黨和國家建設服務型政府目標在農村社會的實現。
四、建設服務型鄉鎮政府的主要挑戰與應對思路
建設服務型鄉鎮政府是鄉鎮治理理念和治理模式的重大轉變,是一項復雜且富有挑戰性的系統工程。根據服務型政府的內在要求,基于中國鄉鎮治理的歷史和現實，筆者認為，對以下三個方面問題的應對將決定著鄉鎮治理轉型的進程和成敗。
(一）鄉鎮公共財政體制建設：服務型鄉鎮政府建設的財政保障
提供公共產品和公共服務是服務型政府的職責所在。提供公共產品和服務必須解決兩個基本問題，一是公共產品和服務的成本是多少、從哪里來的問題，也即財政收人問題;二是財政收人如何配置、用于生產哪些公共產品、提供哪些公共服務的問題，即財政支出問題。財政收入和財政支出是財政體制要解決的基本問題。建設服務型鄉鎮政府面對的首要問題就是要建立與之相適應的鄉鎮財政體制。從現代市場經濟發展的一般經驗看’這種體制只能是公共財政體制,它是國家公共財政體制的一個部分。鄉鎮公共財政體制建設是建設服務型鄉鎮政府的重要內容之一。
公共財政體制是與市場經濟和民主政治相適應的財政制度,與傳統的財政體制相比,公共財政體制有其特定內涵。公共財政體制由一系列的財政體制構成，其中現代公共預算體制是公共財政體制的核心。現代公共預算體制的原則主要形成于19世紀的歐洲,其主要原則包括預算的全面性、預算的一致性、預算的準確性、預算的非連續性、預算的事前批準、預算過程的公開性、預算執行的嚴格性，等等。中國政府在1998年提出了建設公共財政體制的目標，目前中國公共財政體制建設仍處于起步階段，建立覆蓋城鄉的公共財政體系任重道遠。然而這是中國政府在建設服務型政府的道路上必須經歷的一個過程。
鄉鎮公共財政體制建設必須解決兩個方面的基本問題，一是確立鄉鎮公共財政收人體制,保障鄉鎮財政提供公共產品和服務的穩定收人來源，使鄉鎮財政有錢做事；二是建立民主的、科學的、規范的鄉鎮財政支出體制，確保鄉鎮公共財政收人被有效率地用來為本地居民提供他們所需要的公共產品和服務。農村稅費改革的導向是減負，稅費改革取消了農業稅費，堵住了“三亂”之源，鄉鎮財政收人也隨之大幅減少。由于財力弱小,農村地區的基本公共產品如教育、醫療、文化、基礎設施、居住環境等,與城市均存在很大差距，離“公共服務均等化”的目標尚遠。農村稅費改革后，鄉鎮財政支出體制并沒有實質性改變，與稅費改革前相比，財政支出體制甚至更傾向于集權,支出體制也沒有體現現代公共財政體制的基本原則和要求。
根據公共財政體制建設的內在要求,建設鄉鎮公共財政體制應當遵循以下四個原則。一是明確鄉鎮政府的事權范圍,根據事權與財權相一致的原則，合理劃分鄉鎮財政收入范圍，確保鄉鎮財政有穩定的收人來源。“規范的財權和事權劃分是地方政府實施城鄉統籌發展、改進公共服務進而改善民生問題的前提條件。”叫994年分稅制改革主要是規范了中央和省級地方政府之間的財權、事權劃分和財政分配關系，省級以下地方政府之間的財權、事權劃分還不夠規范和清晰,財權重心層層上移，事權重心層層下移，縣、鄉政府，尤其是鄉鎮政府的事權多，而財力卻嚴重不足,公共服務保障能力低下。針對目前事權劃分不規范、鄉鎮政府事權和財權不匹配的問題，首先應當按照科學的原則，重新明確鄉鎮政府的事權范圍,把鄉鎮范圍內不具有顯著性外部特征的公共產品以及鄉鎮政府具有顯著信息優勢的公共產品和服務的供給和管理交給鄉鎮政府，同時匹配相應的財權，以保障鄉鎮政府獲得履行相應事權的穩定收人來源。如果鄉鎮財政缺乏穩定的工商稅收來源，應通過一般性財政轉移支付手段保障鄉鎮政府履行職能的財力。二是按照“基本公共服務均等化”和城鄉協調發展的原則，建立科學規范的財政轉移支付制度，確保鄉鎮政府具備提供基本公共服務的相應財力。由于鄉鎮財政的弱勢地位，鄉鎮財政公共服務供給能力普遍較低,這是城鄉公共服務供給水平差距過大的原因之一。財政轉移支付制度的目的就是平衡區域財政差異,改善農村地區和落后地區公共服務供給狀況，實現城鄉協調發展。但目前財政轉移支付制度還不適應城鄉統籌發展的需要,存在規模偏小、轉移支付結構不合理、標準不規范等問題。鑒于目前我國絕大多數鄉鎮缺乏穩定稅源，甚至在純農業地區出現零稅基的情況，應考慮重新測算鄉鎮財政收人能力，實事求是地核定鄉鎮財政收人基數；按照公共服務均等化和城鄉協調發展的原則,科學核定鄉鎮財政支出基數；以此為依據，建立規范的財政轉移支付制度。規范的財政轉移支付制度應以一般性轉移支付為主，盡量減少專項轉移支付，以最大限度地消除轉移支付過程中的不公平現象。三是建立需求主導的公共產品供給決策體制，保障居民在公共產品供給決策中的參與權利。公共產品以滿足居民的需求為目的，居民需要哪些公共產品，哪些是居民迫切需要的公共產品，哪些需求可以滿足，哪些要求雖然合理但現在還做不到，這些都需要通過一個民主的、科學的、法治化的公共選擇機制來確定，這也是公共財政體制建設的基本要求。四是按照現代公共預算體制的基本原則建立鄉鎮公共預算體制，將鄉鎮公共財政收支全部納人預算，堅決取締小金庫，將原來的預算外收支合并到預算內，實行“全口徑預算管理"從制度上保障鄉鎮所有公共財政收支公開、透明、規范,真正將鄉鎮政府的財政行為置于公眾監督之下，以保證鄉鎮財政用于為民服務。事實上，以上幾個方面的要求巳經超出了鄉鎮財政體制建設的范疇,需要與國家公共財政體制建設以及政治體制建設協調進行，這也是其成為鄉’鎮治理轉型面臨的一個重要挑戰的原因。
(二）鄉鎮公共權威授權體制建設：服務型鄉鎮政府建設的政治保障
服務型政府是為民服務的政府，是以人為本的政府。鄉鎮公共財政體制建設解決的主要是鄉鎮政府提供公共產品和服務的財力保障問題。然而，如何從制度上保障鄉鎮政府在有了相應財力之后愿意將公共財政資金用于為群眾服務,并愿意向群眾負責？如何保障群眾在公共產品和服務供給中的決策參與權利？這是建設服務型鄉鎮政府必須解決的另一個基本問題。解決這一問題的關鍵是能否建立新型的鄉鎮公共權威授權體制。這是建設服務型鄉鎮政府的政治保障，是當代中國政府在建設服務型鄉鎮政府過程中必須面對的又一重要課題。
從當代中國政治實踐看,鄉鎮公共權威主要是指鄉鎮黨政機關,鄉鎮黨政機關可以看作是廣義的鄉鎮政府。按照現行政治制度及其實踐邏輯，當代中國鄉鎮公共權威主要來源于上級黨政部門，特別是上級黨組織。按照黨管干部的組織原則，鄉鎮黨政領導干部由中共上級組織部門推薦任用和管理。盡管按照黨章、憲法、地方政府組織法等的規定，鄉鎮黨政領導干部也要經過自下而上的選舉授權,但是目前鄉鎮選舉中，普通黨員和居民在鄉鎮黨政領導干部產生過程中的影響仍然亟須加強。
鄉鎮政府的權威主要來源于上級組織，而不是基層社會,農民在鄉鎮公共權威的形成過程中難以發揮作用。上級黨政組織不但通過掌握鄉鎮領導干部的任免權來決定鄉鎮公共權威的來源,而且不斷地通過自上而下的考核和問責機制來強化對鄉鎮公共權威的影響。
公共權威的來源決定了公共權威為誰服務，向誰負責。鄉鎮政府的權威來源決定著鄉鎮公共權力的運行方向。有學者通過對當代中國基層政府運行機理的考察,發現一些地方的鄉鎮政府完全是在圍繞著上級部門的各種指令運轉，上級的考評直接與鄉鎮領導的升遷和待遇掛鉤。在基層政府的真實體制中，農民被忽略了，上級幾乎掌握了控制基層干部的一切手段。這種體制導致基層干部在工作中眼睛盯住的是上級領導的臉色而不是農民的臉色。 —些地方的鄉鎮干部對于不受群眾歡迎甚至擾民而上級比較重視的“虛事”，往往會“扎扎實實”地辦，以迎合上級考核；對于群眾需要的實事而上級考核中卻很難體現的則會“把實事當虛事辦”，甚至不辦,或者只在向上級的匯報中“辦”。形式主義花樣百出，弄虛作假堂而皇之。這種自上而下的權威授權體制造成了鄉鎮政府行為的動力在相當程度上是為上級的要求服務,為自己的需求服務，而不是為群眾的需要服務。
與自上而下的公共權威授權體制相反，自下而上的社會性授權體制是指鄉鎮公共權威主要是來自于基層社會的授權體制。在這種授權體制下，由于公共權威主要來自于農村居民，鄉鎮政府將不得不把行為的動力建立在維護廣大群眾的利益基礎之上。建設自下而上的鄉鎮公共權威授權體制包括兩個基本方面的內容,一是完善和落實鄉鎮黨政官員選舉制度,保證農民在鄉鎮黨政官員產生過程中發揮基礎性的決定作用；二是完善和落實自下而上的監督機制和問責機制，讓農民對鄉鎮黨政干部的升遷榮辱有更多的發言權,讓鄉鎮黨政干部和農民真正成為休戚與共的利益共同體。
有學者把自下而上的鄉鎮公共權威授權體制稱為“鄉政自治制度”，并認為自治制度是中國縣以下地方政府治理的最佳方式,是中國鄉鎮黨政走出困境的最佳選擇。筆者認為，目前可行的路徑是建立自上而下的授權與自下而上的授權相結合的鄉鎮公共權威授權體制。這是由當代中國政治制度的根本特點決定的。
中國社會主義民主政治的根本特點就是堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一。自上而下的權威授權體制主要解決的是實現黨的領導的問題，自下而上的權威授權體制主要解決的是保障人民當家作主的問題。長期以來，由于對黨的組織干部政策的片面理解,在一些地方，在鄉鎮政權建設過程中，自上而下的授權體制被片面理解和執行，自下而上的社會性授權體制建設滯后,黨章和法律的有關規定沒有得到全面認真落實，從而導致這些地方的基層政府的行為邏輯主要是對上負責而不是對下負責。基于當代中國政治制度的特點和政治傳統，在建設鄉鎮公共權威授權體制的過程中，應當堅持把自上而下的授權與自下而上的授權相結合的原則，探索自上而下與自下而上相結合的新型公共權威授權體制，將上級黨政組織的信任與人民群眾的信任更好地結合在一起。
在建立自上而下與自下而上相結合的公共權威授權體制方面，中國地方政府和基層政府已經開始了試驗性的探索。如1999年1月深圳市大鵬鎮“兩推一選”式鎮長選舉嘗試，?2002年湖北省11個鄉鎮通過“兩推一選”產生鄉鎮黨委書記和黨委委員的民主探索，以及包括江蘇、浙江、山東、廣西、重慶、云南、青海、湖北、四川等全國多地多種形式的“公推公選”產生鄉鎮黨政領導干部的探索。這些探索更加注重在黨的領導下更好地發揮群眾在鄉鎮公共權威形成過程中的影響力。然而，由于“為民選官”體制與“選官為民”體制的碰撞，目前在改革鄉鎮公共權威授權體制方面的探索尚未形成制度化的成果。如何通過民主選舉和民主監督建設自下而上的授權體制并與自上而下的授權體制相銜接,這對中國共產黨和中國政府而言將是一個更具挑戰性的課題。不過，艱難的第一步已經跨出，其發展方向清晰可見。
(三）深化鄉鎮行政體制改革：服務型鄉鎮政府建設的行政保障
服務型鄉鎮政府的服務主體是鄉鎮政府，鄉鎮政府行政管理體制關乎鄉鎮政府的執行力和行政效率。建立一個機構健全精干、分工明確、指揮統一、科學高效的行政管理體制是建設服務型鄉鎮政府的內在要求和重要保障。目前鄉鎮行政體制還難以適應服務型政府建設的需要。
為適應農村稅費改革后鄉鎮可支配財力明顯減少的新形勢，各省區相繼進行了以精簡機構、強化服務職能為主要內容的鄉鎮行政體制改革。以河南省為例,河南省2002年開始進行農村稅費改革,2005年在全省范圍內取消了農業各稅和各種專門面向農民的集資、收費,2005年9月至12月在全省范圍內進行了鄉鎮行政體制改革。這次行政體制改革的內容主要是精簡鄉鎮編制，調整和規范鄉鎮機構。改革后的鄉鎮黨政機構包括鄉鎮黨委正副書記、政府正副鄉鎮長、黨政辦公室、社會事務辦公室、經濟發展辦公室，鄉鎮領導職數從原來的9至12名精簡至7至9名。在這次鄉鎮行政體制改革前,河南全省共有2100個鄉鎮，編制總數為16.21萬名，實有工作人員為30. 23萬名，平均每個鄉鎮超編63. 3人。改革之后，全省鄉鎮共分流17萬人，鄉鎮行政事業機構減少3117個，鄉鎮領導職數減少7600多名。在這次改革中，為防止機構和人員再次膨脹，以及按照轉變職能、強化服務的要求，鄉鎮原來的“七所八站”機構統一整合為由縣級政府部門管理的事業單位，這些設在鄉鎮的事業單位分別是財政所、民政所、國土所、農業服務中心、計生服務中心、村鎮建設服務中心、文化服務中心。設在鄉鎮的四個“中心”和三個“所”，其人事權和財權由上級人事和財政部門統一管理,鄉鎮政府無權干預；從職能上看，“中心”和“所”是鄉鎮公共管理和公共服務部門，在鄉鎮范圍內行使公共管理和公共服務職能；從業務上看,“中心”和“所”接受上級有關部門和鄉鎮政府的雙重領導。
從河南省鄉鎮行政體制改革的內容看,鄉鎮行政機構和人員得到精簡，公共部門的公共服務職能更為突出。但是，從服務型鄉鎮政府建設的要求看,鄉鎮行政體制還有待于進一步完善。其突出問題是,改革后的鄉鎮行政體制在人、財、事的管理上存在脫節。“中心”和“所”是鄉鎮重要的公共管理和公共服務部門，在日常工作中主要由鄉鎮政府領導,而鄉鎮政府卻沒有對這些部門的人事和財務的管理權,鄉鎮政府對其人員的調配、升遷、待遇影響甚微，對其具體事務的指揮不可避免地存在失靈。在鄉鎮范圍內，鄉鎮政府是服務型政府建設的主體,但現行行政管理體制不利于充分發揮鄉鎮政府在公共管理和公共服務中的領導作用。建設服務型鄉鎮政府，必須按照精簡、統一、效能的原則,進一步深化鄉鎮行政體制改革，理順鄉鎮政府各部門以及鄉鎮政府與鄉鎮其他公共部門之間的關系。
終結傳統的以農業稅費征收為基礎和重要內容的鄉鎮治理只是當代中國鄉鎮治理轉型的開始，服務型鄉鎮政府建設將是一個長期的系統工程。鄉鎮公共財政體制建設、新型的鄉鎮公共權威授權體制建設、與服務型政府相適應的鄉鎮行政體制建設將會成為鄉鎮政府治理轉型過程中具有決定性意義的幾個環節。當然，轉變傳統觀念、樹立服務型政府新理念對于鄉鎮治理轉型的成功也具有根本性意義，這也要經歷一個相當長期的過程。隨著上述相關制度的建設與發展以及人們思想觀念的變革,服務型鄉鎮政府建設中的其他問題,如依法行政、服務流程設計、績效評估、新技術和方法的應用等也將易于解決。
中國鄉村發現網轉自：《政治學研究》
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