內(nèi)容提要：農(nóng)村稅費改革前，中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的一個突出特點是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理以農(nóng)業(yè)稅費為財政基礎(chǔ)，面向農(nóng)民進行稅費扭收是鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的一項主要工作。隨著農(nóng)村經(jīng)濟關(guān)系的變化，這種以農(nóng)業(yè)稅費為財政基礎(chǔ)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的弊端逐漸彰顯；同時，中國經(jīng)濟的發(fā)展也在為改革傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式積累著條件；中國共產(chǎn)黨執(zhí)政理念的內(nèi)在要求則使這種變革成為必然;21世紀初進行的農(nóng)村稅費改革成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理轉(zhuǎn)型的轉(zhuǎn)折點。農(nóng)村經(jīng)濟和市場經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在要求、黨和國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略的確立以及建設(shè)服務(wù)型政府目標(biāo)的確立，決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理轉(zhuǎn)型的方向是建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是一項系統(tǒng)而長期的工程，其在當(dāng)前面臨的主要挑戰(zhàn)一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財政體制建設(shè)，二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共權(quán)威授權(quán)體制建設(shè)，三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革。對這些問題的應(yīng)對將決定著鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理轉(zhuǎn)型的成敗與進程。
關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理；服務(wù)型政府；公共財政體制；公共權(quán)威授權(quán)體制
工業(yè)化和城市的發(fā)展是國家富強、文明的基礎(chǔ)。新中國成立后，“以農(nóng)支工”的工業(yè)化道路選擇和城市優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略決定了中國農(nóng)村的治理方式。在農(nóng)村稅費改革前,面向農(nóng)民的稅費征收成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的財政基礎(chǔ)和重要內(nèi)容。隨著中國經(jīng)濟的發(fā)展和國家發(fā)展戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變,農(nóng)村治理體制改革成為必然。21世紀初進行的農(nóng)村稅費改革使農(nóng)村治理環(huán)境發(fā)生了重大變化，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理轉(zhuǎn)型的轉(zhuǎn)折點。然而,農(nóng)村稅費改革也引起了人們對鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府定位的不同認識,甚至對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在的必要性提出了質(zhì)疑，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在實踐中也找不準自己的位置，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部人心有所渙散。稅費改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理向何處發(fā)展,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如何定位,如何建設(shè)適應(yīng)農(nóng)村社會發(fā)展需要的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,這些問題事關(guān)農(nóng)村社會的穩(wěn)定與發(fā)展。本文試圖對此進行探討。
一、農(nóng)村稅費改革前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理
(一）農(nóng)村稅費改革前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，財政體制是國家籌措財政收人和安排財政支出的制度，是政府治理體制的重要組成部分,深刻地影響著政府治理的特點。自國家設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制為理解鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理變遷及其特點提供了一個重要視角。
在人民公社時期，為支持國家的工業(yè)化建設(shè)，國家建立了農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷制度和統(tǒng)收統(tǒng)支的財政體制。1984年,為適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟關(guān)系的變革，國家廢除了人民公社體制，恢復(fù)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建制，并著手建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政。但是，國家以農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、以農(nóng)村支持城市的發(fā)展戰(zhàn)略并未轉(zhuǎn)變，國家通過自上而下的財政包干體制繼續(xù)從農(nóng)村獲取工業(yè)化和城市發(fā)展所需要的資源，并主要通過取之于農(nóng)的財政資源治理農(nóng)村社會。
財政體制是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府代表國家進行稅費收取的依據(jù)。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建立到農(nóng)村稅費改革之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制的發(fā)展大致分為四個階段。第一階段從1984年到1987年,這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的初建時期,各種財政體制并存，其主要形式是“定收定支，收入上繳，支出下劃，超收分成”。這種財政體制實質(zhì)上仍屬于傳統(tǒng)的統(tǒng)收統(tǒng)支管理體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政還不是嚴格意義上的一級財政。第二階段從1988年到1990年，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)的發(fā)展，各地重新調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制，重點是重新核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支基數(shù)和縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政分成比例，主要是實行“核定基數(shù)，超收分成,多支不補,結(jié)余留用”的管理體制。這實質(zhì)上就是“分灶吃飯”的財政包干管理體制。第三階段從1991年到1993年，這一時期主要是完善“分灶吃飯”的財政管理體制，以進一步調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府理財?shù)姆e極性。通過對“分灶吃飯”體制的修補，絕大多數(shù)地方對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政實行了“核定收支基數(shù)，收支包干，遞增上繳或定額補貼，短收超支自理”的管理辦法。第四階段從1994年實施分稅制財政體制開始,各地普遍按照分稅制的原則調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制，實行“劃分稅種，核定收支，增收分成，短收自補”的管理辦法。?這種財政管理體制實質(zhì)上是建立在分稅制基礎(chǔ)上的“分灶吃飯”的財政包干體制。
從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制建立和發(fā)展的過程觀察,其突出特點是實行財政包干體制。這種“分灶吃飯”的財政包干體制實際上從20世紀80年代末就已經(jīng)確立。直到現(xiàn)在，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制仍然沒有脫離財政包干管理體制的范疇,只不過和農(nóng)村稅費改革前相比，農(nóng)業(yè)稅費不再作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政包干收人基數(shù)的組成部分。
財政包干管理體制的核心內(nèi)容是確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支范圍和收支基數(shù)，規(guī)范縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政關(guān)系。當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收人基數(shù)小于支出基數(shù)時，差額部分由縣級財政補助，即體制補助；當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入基數(shù)大于支出基數(shù)時，差額部分要上繳縣級財政，即體制上解。由于中國廣大農(nóng)村地區(qū)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)落后,在農(nóng)村稅費改革前，農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅等涉農(nóng)稅收是中國絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政包干收人基數(shù)的主要部分。農(nóng)村稅費改革后,各種涉農(nóng)稅收才從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政包干收人基數(shù)中剔除。
財政包干體制有利于緩解上級財政的壓力，調(diào)動下級政府理財?shù)姆e極性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是農(nóng)村基層政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在財政包干體制下，無法如上級政府那樣通過體制轉(zhuǎn)移財政壓力，不得不通過各種辦法努力完成稅費收取任務(wù)。在財政包干體制下，由于多收可多支，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府同時也獲得了一定的財政增收積極性。
(二）農(nóng)村稅費改革前鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的特點
從建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政到農(nóng)村稅費改革前,“分灶吃飯”的財政包干管理體制塑造了中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的特點。
在廣大農(nóng)村地區(qū)，正是實行財政包干體制并把涉農(nóng)稅收作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收人基數(shù)的主要部分，直接導(dǎo)致了農(nóng)村稅費改革前鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的一個突出特點，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理建立在對農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的稅費收取基礎(chǔ)之上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的主要來源是農(nóng)業(yè)，農(nóng)民是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政征收的主要對象，組織財政收人是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一項重要工作，在一些地方甚至成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一項經(jīng)常性工作。這一特點一直延續(xù)到以徹底取消農(nóng)業(yè)稅費為主要內(nèi)容的農(nóng)村稅費改革。
縣級財政和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政實行“分灶吃飯”之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政獲得了獨立性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政先收才能后支,超收可多支，短收不僅不能得到上級財政補助,而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為此還會面臨來自上級的懲處。“分灶吃飯”的包干體制使組織財政收入成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的起點，完成財政收人任務(wù)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完成其他工作的基礎(chǔ)，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正常運行的基礎(chǔ)。
“分灶吃飯”的財政體制不僅使組織財政收人成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的基礎(chǔ)，在當(dāng)時中國農(nóng)村特定的經(jīng)濟關(guān)系背景下，組織財政收入也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作重點。由于絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的支柱性財源是農(nóng)業(yè)，農(nóng)民成為財政征收的主要對象。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的特點決定了農(nóng)業(yè)稅源的分散性，如果由稅務(wù)部門直接面對分散的農(nóng)民征收,其成本難以承受，因此，面向農(nóng)民征收農(nóng)業(yè)稅費的工作由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責(zé)。但是，農(nóng)業(yè)稅費征收的特點使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也越來越不堪重負。據(jù)研究，在20世紀80年代初中期，排在農(nóng)村行政工作首位的是計劃生產(chǎn)，其次是計劃生育,再次是稅費收取,其中稅費收取占農(nóng)村行政工作的比重約為5% ；到了 20世紀80年代后期和90年代初期，計劃生育工作上升到首位,其次是計劃生產(chǎn)，再次是稅費收取,其中稅費收取占農(nóng)村行政工作的比重約為10% ；而到了 20世紀90年代中后期，稅費收取工作成為農(nóng)村行政工作中最重要的一項工作，占農(nóng)村行政工作的比重約為70% ;20世紀90代中后期至稅費改革前，在一些地方，“清欠”成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的經(jīng)常性話語，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部成了 “稅務(wù)干部”，稅費收取成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一項主要工作和經(jīng)常性工作。
(三）傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的歷史合理性和歷史地位
本文把農(nóng)村稅費改革前以農(nóng)業(yè)稅費為財政基礎(chǔ)、以征收農(nóng)業(yè)稅費為重要甚至是主要工作內(nèi)容的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理稱為傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理。傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理是中國特定歷史發(fā)展階段的產(chǎn)物,這種治理模式的形成有其歷史合理性，在中國特定的歷史階段發(fā)揮了重要作用。
“文革”結(jié)束之后，中國經(jīng)濟和各項社會事業(yè)百廢待興,尤其是工業(yè)化和城市優(yōu)先發(fā)展是國家的既定戰(zhàn)略,事關(guān)國家的現(xiàn)代化進程和國際地位,需要相應(yīng)的財政支持,而計劃體制則使中央政府面臨巨大的財政壓力。為緩解中央政府的財政壓力，調(diào)動地方政府增收節(jié)支、當(dāng)家理財?shù)姆e極性，中央政府開始了以財政分權(quán)和放權(quán)為特征的財政體制改革。具體做法就是中央財政與地方財政實行“分灶吃飯”，中央對地方實行分級包干的財政承包制。各省、自治區(qū)、直轄市為緩解自身的財政壓力，調(diào)動下級政府理財積極性,在財政管理體制上仿效中央的做法，對下一級政府實行“分灶吃飯”的包干體制。以“分灶吃飯”為特點的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政包干體制和以農(nóng)業(yè)財政為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體制就是在這一改革邏輯中形成的。
以農(nóng)業(yè)稅費為財政基礎(chǔ)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理在中國特定歷史階段不但緩解了中央政府和上級政府的財政壓力，支持了工業(yè)化和城市快速發(fā)展的需要，支持了中國的改革開放事業(yè)，而且在中國農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展過程中也發(fā)揮了重要作用。財政包干調(diào)動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政增收的積極性，但過分依賴農(nóng)業(yè)稅費則會引發(fā)基層政府與農(nóng)民的矛盾，為在完成財政收人任務(wù)和實現(xiàn)財政增收的同時協(xié)調(diào)與農(nóng)民的關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采取各種措施進行財源建設(shè),發(fā)展特色經(jīng)濟,興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，為中國農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展注人了一定活力；在農(nóng)村稅費改革前，以農(nóng)業(yè)稅費為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理還為廣大農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展提供了基本的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，農(nóng)田水利基本建設(shè)、鄉(xiāng)村道路、農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村計劃生育、農(nóng)村治安等農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展所需要的重要公共產(chǎn)品和公共服務(wù)主要是由農(nóng)業(yè)財政承擔(dān)。傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理為國家工業(yè)化、城市和農(nóng)村發(fā)展均做出了重要歷史貢獻。
二、傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理轉(zhuǎn)型的歷史必然性
(一）傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的弊端使農(nóng)業(yè)稅費征收逐漸喪失合理性
以農(nóng)業(yè)稅費為財政基礎(chǔ)的傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理盡管發(fā)揮了重要的歷史作用，但是，隨著中國經(jīng)濟的發(fā)展和這種治理體制內(nèi)在矛盾的積累,其弊端日漸顯現(xiàn)。由于傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的財政來源主要是農(nóng)業(yè)和農(nóng)民，這種治理體制不可避免地會引發(fā)農(nóng)民和基層政府之間的矛盾，影響農(nóng)村政治關(guān)系的發(fā)展。
首先，不斷增加的稅費收取導(dǎo)致一些地方農(nóng)村干群關(guān)系的惡化。中國農(nóng)民本來就是剩余十分有限的小農(nóng)，農(nóng)業(yè)稅費收取使農(nóng)民負擔(dān)不斷攀升,致使農(nóng)村干群關(guān)系趨于惡化。1985年全國農(nóng)業(yè)稅為42. 1億元，農(nóng)民人均農(nóng)業(yè)稅約為5元，1990年國家農(nóng)業(yè)稅為87.9億元,農(nóng)民人均農(nóng)業(yè)稅約為10元。到稅費改革前，農(nóng)業(yè)稅達到300億元，農(nóng)民人均農(nóng)業(yè)稅32. 5元；面向農(nóng)民征收的鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留更是高達600億元;面向農(nóng)民的各種集資、攤派、罰款名目繁多，有的地區(qū)向農(nóng)民要錢的名目多達182項,所收各種款項在有的地方甚至超過農(nóng)民人均純收人的20%。基層干部為了完成繁重的稅費收取任務(wù)動用了多種手段,某些行為對農(nóng)村干群關(guān)系造成了嚴重傷害。
其次,不斷增加的農(nóng)業(yè)稅費收取導(dǎo)致農(nóng)村致人死亡的惡性案件和群體性事件時有發(fā)生，一定程度上影響了農(nóng)村社會的安定。1996年5月14日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳通報了 1995年發(fā)生的13起涉及農(nóng)民負擔(dān)的惡性案件。直到農(nóng)村稅費改革前,這樣的惡性案件每年都有多起發(fā)生。同期,全國多地還發(fā)生了多起因加重農(nóng)民負擔(dān)引發(fā)的群體性事件，出現(xiàn)了農(nóng)民集體上訪、集體狀告鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，甚至發(fā)生了多起農(nóng)民圍攻、沖擊鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機關(guān)的重大群體事件。群體性事件的矛頭直指基層政府和基層干部，嚴重影響了國家的基礎(chǔ)性秩序。
最后，以農(nóng)業(yè)稅費收取為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理扭曲了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為。國家設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的目的是實現(xiàn)對農(nóng)村社會的有效治理，實現(xiàn)農(nóng)村社會的穩(wěn)定和發(fā)展。然而，在以農(nóng)業(yè)稅費為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政基礎(chǔ)的包干財政體制背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成了一個利益主體。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本應(yīng)為民服務(wù),但在實際工作中，一些地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻常常與民爭利。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了增加收入甚至違背國家有關(guān)規(guī)定和政策。比如在計劃生育工作中，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為保證“社會撫養(yǎng)費”的征收，變相縱容農(nóng)民的超生行為和其他違規(guī)生育行為；在土地管理工作中，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為增加土地管理方面的收人，變相容許農(nóng)民違規(guī)建房占地行為；等等。
此外，以農(nóng)業(yè)稅費收取為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理對國家的糧食安全戰(zhàn)略也構(gòu)成了一定威脅。在一些地方，由于對農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的過度財政提取,種田變得無利可圖’不少農(nóng)民棄田撂荒，以致有人驚呼“農(nóng)業(yè)真危險”，年至2003年間中國糧食產(chǎn)量出現(xiàn)連年下滑。直至農(nóng)村稅費改革再次激發(fā)了農(nóng)民的種糧積極性,2004年糧食生產(chǎn)下滑的局面才得以扭轉(zhuǎn)。
盡管農(nóng)村稅費改革前以農(nóng)業(yè)稅費收取為基礎(chǔ)和主要內(nèi)容的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理在中國經(jīng)濟社會發(fā)展中發(fā)揮了重要作用,但是，隨著農(nóng)民負擔(dān)的增加,其引發(fā)的問題之多之重，使其合理性逐漸消失。20世紀90年代的農(nóng)村稅費征收歷史表明，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理方式需要改革。
(二）改革開放以來的經(jīng)濟發(fā)展為結(jié)束以農(nóng)業(yè)稅費為財政基礎(chǔ)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理提供了經(jīng)濟支持
改革開放以來，中國的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，中國經(jīng)濟持續(xù)高速增長，取得了舉世矚目的成就。在中國經(jīng)濟總量快速增長的同時，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也發(fā)生了重大變化。1985年，在中國國內(nèi)生產(chǎn)總值中，農(nóng)業(yè)的貢獻率為28. 4% ,工業(yè)的貢獻率為43.1% ,第三產(chǎn)業(yè)的貢獻率為28. 5% ；到2000年,農(nóng)業(yè)的貢獻率下降到15.9%，工業(yè)的貢獻率上升為50.9%，第三產(chǎn)業(yè)的貢獻率上升為33. 2%。
隨著工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，國家財政收人規(guī)模也迅速擴大,來自工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的稅收絕對值遠遠超過農(nóng)業(yè)各項稅收。從1995年到2000年，國家財政總收人分別是6242億元、7408億元、8651億元、9876億元、11444億元、13395億元；同期，包括農(nóng)業(yè)稅、牧業(yè)稅、耕地占用稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和契稅等在內(nèi)的農(nóng)業(yè)各項稅收分別為278億元、369億元、397億元、399億元、424億元、465億元。農(nóng)業(yè)稅收占國家財政收入的比重下降到5%以下,僅來自二、三產(chǎn)業(yè)的稅收增加值也已遠超農(nóng)業(yè)各項稅收之和。
國家實行分稅制改革后，中央政府財政狀況明顯好轉(zhuǎn),宏觀調(diào)控能力增強。到1999年，中央財政收人達到6396億元,完成預(yù)算的108.1%，超收512億元，@當(dāng)年農(nóng)業(yè)各稅收人僅為424億元。2000年，中央財政收人達到7584億元，超收680億元，?當(dāng)年農(nóng)業(yè)稅收為465億元。從2003年到2006年，中央財政收人平均每年超收高達2040億元。
中國工業(yè)化取得的巨大成就以及第三產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，使“以農(nóng)支工”的發(fā)展道路失去了必.要性。根據(jù)工業(yè)化國家的經(jīng)驗，當(dāng)工業(yè)化達到一定程度之后，國家通常會通過一定的財政措施扶持農(nóng)業(yè)的發(fā)展。中國工業(yè)化的成就以及非農(nóng)稅收在快速增長的國家財政收入中所占的絕對優(yōu)勢比重，使國家有能力結(jié)束農(nóng)業(yè)稅費征收歷史,并對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展給予支持。
(三）中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政理念使傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理轉(zhuǎn)型成為必然
以農(nóng)業(yè)稅費征收為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理所引發(fā)的弊端客觀上要求轉(zhuǎn)變這種傳統(tǒng)的治理體制,改革開放所取得的經(jīng)濟成就以及國家來自工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的財政收人的快速增長為取消農(nóng)業(yè)稅費創(chuàng)造了物質(zhì)條件,中國共產(chǎn)黨執(zhí)政為民的理念則使結(jié)束以農(nóng)業(yè)稅費為財政基礎(chǔ)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理成為必然和現(xiàn)實。中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政理念是中國共產(chǎn)黨在黨的宗旨、目標(biāo)、任務(wù)、執(zhí)政方略、執(zhí)政方式等方面的基本觀點。
中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政理念可以分為三個不同層次，即根本性的執(zhí)政理念、基本性的執(zhí)政理念、方略性的執(zhí)政理念。根本性的執(zhí)政理念是指黨對自己的根本宗旨、歷史使命的認識，它是黨的靈魂,在黨的執(zhí)政理念體系中居于核心地位,它決定著黨的執(zhí)政理念的其他方面,決定著黨的前途和命運，決定著國家的發(fā)展方向。“全心全意為人民服務(wù)”，“立黨為公、執(zhí)政為民”是中國共產(chǎn)黨的一貫宗旨，是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政理念的核心，是中國共產(chǎn)黨立于不敗之地的根本保證。基本性的執(zhí)政理念是指黨對特定歷史階段的目標(biāo)、任務(wù)、發(fā)展道路等問題的認識，如現(xiàn)階段中國共產(chǎn)黨的基本執(zhí)政理念就是堅持走中國特色社會主義道路,貫徹科學(xué)發(fā)展觀。方略性的執(zhí)政理念是黨對特定時期執(zhí)政的戰(zhàn)略、策略、方式等問題的認識,如“科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政”就是當(dāng)前黨的方略性執(zhí)政理念。
黨的根本性執(zhí)政理念決定著黨的基本性執(zhí)政理念和方略性執(zhí)政理念，進而決定著黨和國家在不同發(fā)展階段的發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展道路的選擇。
新中國成立后，中國共產(chǎn)黨面臨著建設(shè)一個現(xiàn)代國家的艱巨任務(wù)。面對西方列強的封鎖和敵視,只有優(yōu)先發(fā)展工業(yè)，快速實現(xiàn)國家的工業(yè)化才能更好地維護國家的主權(quán)和獨立，確立優(yōu)先發(fā)展工業(yè)的戰(zhàn)略是維護國家核心利益和維護中國人民根本利益的需要。毛澤東在《論十大關(guān)系》中指出：“重工業(yè)是我國建設(shè)的重點。必須優(yōu)先發(fā)展生產(chǎn)資料的生產(chǎn)，這是已經(jīng)定了的。“①毛澤東在《論十大關(guān)系》中雖然也強調(diào)必須處理好重工業(yè)和輕工業(yè)、農(nóng)業(yè)的關(guān)系，要適當(dāng)調(diào)整重工業(yè)和農(nóng)業(yè)、輕工業(yè)的比例，但同時強調(diào)重工業(yè)“還是投資的重點”，“農(nóng)業(yè)、輕工業(yè)投資的比例要加重一點”。②由于工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，中國工業(yè)的優(yōu)先發(fā)展主要依靠來自農(nóng)業(yè)的積累和農(nóng)民的支持，由此形成了“以農(nóng)支工”的發(fā)展道路。到了 20世紀80年代，由于中國和西方國家工業(yè)發(fā)展水平的巨大差距,黨和國家繼續(xù)選擇了“以農(nóng)支工”的發(fā)展道路，以農(nóng)業(yè)稅費為財政基礎(chǔ)的傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理就是“以農(nóng)支工”發(fā)展道路的產(chǎn)物。
在中國工業(yè)化的道路上，農(nóng)業(yè)和農(nóng)民做出了重要貢獻。而長期的“以農(nóng)支工”也是農(nóng)民增收困難，農(nóng)業(yè)發(fā)展緩慢，城鄉(xiāng)差距擴大的主要原因之一。中國共產(chǎn)黨執(zhí)政為民的根本理念必然要求中國共產(chǎn)黨根據(jù)國家經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r調(diào)整國家發(fā)展戰(zhàn)略,改革開放以來中國經(jīng)濟發(fā)展所取得的巨大成就和非農(nóng)財政收入的快速增長，為中國共產(chǎn)黨解決“三農(nóng)”問題，實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展提供了雄厚的物質(zhì)基礎(chǔ)。在世紀之交，中國共產(chǎn)黨開始醞釀農(nóng)村重大改革。21世紀初黨和國家進行的農(nóng)村稅費改革標(biāo)志著黨和國家從“以農(nóng)支工”到“以工支農(nóng)”發(fā)展戰(zhàn)略的重大轉(zhuǎn)變,這種重大轉(zhuǎn)變開啟了傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的轉(zhuǎn)型之路。
(四）農(nóng)村稅費改革成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理轉(zhuǎn)型的轉(zhuǎn)折點2000年3月，中央決定首先在安徽全省范圍內(nèi)開展農(nóng)村稅費改革試點。安徽省農(nóng)村稅費改革試點方案的主要內(nèi)容是:取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌費、農(nóng)村教育集資等專門面向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費、政府性基金和其他面向農(nóng)民的集資;取消屠宰稅;3年時間內(nèi)逐步取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動積累工和義務(wù)工；調(diào)整農(nóng)業(yè)稅政策,農(nóng)業(yè)稅稅率不超過7% ；調(diào)整農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策,農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅不能重復(fù)交叉征收；改革村提留征收和使用辦法,村提留采用農(nóng)業(yè)稅附加方式統(tǒng)一收取,農(nóng)業(yè)稅附加比例不超過農(nóng)業(yè)稅正稅的20%，村提留實行鄉(xiāng)管村用。2001年，江蘇省也被作為農(nóng)村稅費改革的試點省份。2002年，經(jīng)國務(wù)院批準,全國農(nóng)村稅費改革試點省份擴大到20個。2003年,農(nóng)村稅費改革工作在全國范圍內(nèi)全面推開。2004年，中央決定在5年內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅。2006年，中央宣布在全國范圍內(nèi)徹底取消農(nóng)業(yè)稅。取消農(nóng)業(yè)稅對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政造成的財政減收全部由中央財政補給。
農(nóng)村稅費改革是具有劃時代意義的重大變革。僅從鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的角度觀察,農(nóng)村稅費改革的意義可以概括為四個主要方面：一是農(nóng)村稅費改革從源頭上遏制了農(nóng)村長期存在的亂收費、亂集資、亂攤派等加重農(nóng)民負擔(dān)的現(xiàn)象,有利于改善和規(guī)范農(nóng)村治理；二是農(nóng)村稅費改革緩解了農(nóng)村干群矛盾，化解了因加重農(nóng)民負擔(dān)引發(fā)的沖突;三是農(nóng)村稅費改革把鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部從繁重的稅費征收工作中解脫出來，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更好地貫徹執(zhí)行國家政策、服務(wù)農(nóng)村社會創(chuàng)造了條件；四是農(nóng)村稅費改革徹底取消了農(nóng)業(yè)稅以及其他專門面向農(nóng)民的集資、收費，為改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理提供了重要條件,成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理轉(zhuǎn)型的重要節(jié)點。
三、建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理轉(zhuǎn)型的方向
農(nóng)村稅費改革之后鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理向何處發(fā)展？筆者認為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理發(fā)展轉(zhuǎn)型的方向就是建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。
(一）服務(wù)型政府的含義21世紀初以來，中國大陸學(xué)術(shù)界對服務(wù)型政府的內(nèi)涵進行了細致的討論。綜合學(xué)界的觀點，服務(wù)型政府就是指在公民本位、社會本位理念的指導(dǎo)下，在民主秩序框架內(nèi)，根據(jù)法定程序，按照公民意志組建起來的以公共服務(wù)為宗旨并承擔(dān)相應(yīng)服務(wù)責(zé)任的政府。服務(wù)型政府的服務(wù)主體是各級政府，服務(wù)對象是公民、社會組織和社會，服務(wù)宗旨是為民興利，促進社會穩(wěn)定和發(fā)展,服務(wù)內(nèi)容由民意決定,服務(wù)通過公開透明的方式進行。服務(wù)是政府最核心的價值理念，是政府行為最重要的依據(jù)。可見，建設(shè)服務(wù)型政府也是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政理念的重要體現(xiàn)和必然要求。
根據(jù)目前學(xué)界所理解的服務(wù)型政府的含義，服務(wù)型政府至少包括以下四個方面的基本特點。第一，服務(wù)型政府是徹底實現(xiàn)以人為本的政府。這是服務(wù)型政府的本質(zhì)特征。所謂以人為本,最重要的是,在公共管理中，要通過一系列的措施保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán),保證公民意志在公共管理中的決定性作用。第二,服務(wù)型政府是以“為人民服務(wù)”為根本宗旨的政府。服務(wù)型政府把為民服務(wù)作為自己的宗旨,為民服務(wù)也是服務(wù)型政府的合法性基礎(chǔ)。第三，服務(wù)型政府是嚴格依法行政的政府。依法行政是現(xiàn)代民主政府的一項基本行為準則，其目的在于規(guī)范政府權(quán)力，保障公民權(quán)利。服務(wù)型政府的本質(zhì)和宗旨必然要求政府依法行政，并承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。第四，服務(wù)型政府是受人民監(jiān)督和約束的政府。受人民監(jiān)督和約束既是服務(wù)型政府的本質(zhì)要求,也是建設(shè)服務(wù)型政府的重要保障。
(二）建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是農(nóng)村經(jīng)濟和市場經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在要隸
實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，農(nóng)村經(jīng)濟獲得了較快發(fā)展。農(nóng)村經(jīng)濟在快速發(fā)展的同時,農(nóng)民的社會化服務(wù)需求也相應(yīng)增多。由于農(nóng)村實行家庭經(jīng)營，農(nóng)戶人口少，承包耕地面積少，生產(chǎn)規(guī)模小,是名副其實的小農(nóng)戶。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，小農(nóng)戶的生產(chǎn)經(jīng)營與外部世界的經(jīng)濟聯(lián)系越來越多,從生產(chǎn)資料到生產(chǎn)過程和勞動產(chǎn)品都迅速社會化，出現(xiàn)了“社會化小農(nóng)”現(xiàn)象。
農(nóng)業(yè)天然是一個脆弱的產(chǎn)業(yè),常常面臨著諸多的自然風(fēng)險；市場經(jīng)濟的發(fā)展則使農(nóng)業(yè)又面臨來自社會的風(fēng)險。這些來自自然的和社會的風(fēng)險是“社會化小農(nóng)”難以承受和化解的，一家一戶的小農(nóng)尤其需要來自外部世界的服務(wù)和幫助。而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動周期長，利潤較薄，以追求利潤為主要目的的市場主體缺乏為農(nóng)民的生產(chǎn)和經(jīng)營活動提供服務(wù)的動力和積極性，以提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)為責(zé)任的政府因此成為為農(nóng)民和農(nóng)業(yè)提供服務(wù)的主體。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是農(nóng)村基層政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府最貼近農(nóng)民,最了解農(nóng)民的需求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的服務(wù)對象就是農(nóng)民，一個服務(wù)型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將在農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展中扮演著市場以及其他層級的政府都無法替代的角色。
(三）建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是落實統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略的客觀需要
中國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展為中國共產(chǎn)黨調(diào)整發(fā)展戰(zhàn)略提供了條件。2002年11月，中共十六大在全面分析國內(nèi)外形勢和國家所處的發(fā)展階段的基礎(chǔ)上，首次提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略方針，明確指出：“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè),發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，增加農(nóng)民收人，是全面建設(shè)小康社會的重大任務(wù)。”黨的十六屆三中全會通過的《關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》系統(tǒng)提出了“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展和對外開放”的“五個統(tǒng)籌”的思想,把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展放在了“五個統(tǒng)籌”的首位。中共十七大報告指出科學(xué)發(fā)展觀的根本方法是統(tǒng)籌兼顧，并把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展放在了需要正確認識和處理的中國特色社會主義事業(yè)中的若干重大關(guān)系的第一位。十七大報告還明確指出：“堅持把發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、繁榮農(nóng)村經(jīng)濟作為首要任務(wù),加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，健全農(nóng)村市場和農(nóng)業(yè)服務(wù)體系。”中共十七屆三中全會和十八大再次強調(diào)了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重大意義，并明確提出了推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的目標(biāo)。
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展關(guān)鍵在于農(nóng)村的發(fā)展,農(nóng)村的發(fā)展不僅需要國家加大對農(nóng)村的扶持力度,構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的體制機制’同時也需要農(nóng)村基層政府貫徹落實國家的一系列惠農(nóng)、支農(nóng)政策，為農(nóng)村發(fā)展提供其所需要的公共產(chǎn)品和公共服務(wù),增強農(nóng)村自身發(fā)展的活力。可見，建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也是落實統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略的當(dāng)務(wù)之急。
(四）建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是黨和國家確立的建設(shè)服務(wù)型政府目標(biāo)的重要組成部分
建設(shè)服務(wù)型政府是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政理念的內(nèi)在要求。21世紀初以來，中國共產(chǎn)黨建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo)逐漸明晰。2002年11月，中共十六大報告指出“完善政府的經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)的職能”，第一次在黨的重要文獻中明確了政府的公共服務(wù)職能。2005年3月，全國人大十屆三次會議通過的《政府工作報告》提出“努力建設(shè)服務(wù)型政府”,這是中國政府正式提出服務(wù)型政府建設(shè)的目標(biāo)。2006年10月，中共十六屆六中全會通過《關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，明確提出“建設(shè)服務(wù)型政府，強化社會管理和公共服務(wù)職能”，“建設(shè)服務(wù)型政府”第一次被寫入黨的指導(dǎo)性文件。2007年10月，中共十七大報告把“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”作為發(fā)展社會主義民主政治的重要內(nèi)容予以強調(diào)。2012年11月，中共十八大報告指出要建設(shè)“職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府”，又一次肯定了建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo)。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府進一步深化了黨對建設(shè)服務(wù)型政府的認識。
建設(shè)服務(wù)型政府是一項系統(tǒng)工程，各級政府都是服務(wù)型政府建設(shè)的主體,各自發(fā)揮著不可替代的作用。建設(shè)服務(wù)型政府,不同層級的政府既有共同的任務(wù),又有不同的職能側(cè)重點。有學(xué)者把服務(wù)型政府的服務(wù)概括為五類,一是制度供給服務(wù),二是公共政策服務(wù),三是公共產(chǎn)品服務(wù)’四是公共管理服務(wù)，五是社會保障服務(wù)。?通常情況下，中央政府和高層級的地方政府主要是提供制度供給服務(wù)、公共政策服務(wù)和社會保障服務(wù),低層級的地方政府和基層政府主要是貫徹實施國家政策和上級政府的決定，向社會提供公共產(chǎn)品和公共管理服務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于中國政府體系的末端,是農(nóng)村的基層政府，與廣大農(nóng)民聯(lián)系最為直接，最了解農(nóng)民對公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的需求，它承擔(dān)著農(nóng)村絕大多數(shù)行政事務(wù)，在維護農(nóng)村社會治安、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善農(nóng)村環(huán)境、貧困幫扶、農(nóng)村精神文明建設(shè)等方面發(fā)揮著重要作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在當(dāng)代中國政府體系中的基礎(chǔ)性地位決定了它是建設(shè)服務(wù)型政府的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)和重要組成部分，服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)關(guān)系到黨和國家建設(shè)服務(wù)型政府目標(biāo)在農(nóng)村社會的實現(xiàn)。
四、建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要挑戰(zhàn)與應(yīng)對思路
建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理理念和治理模式的重大轉(zhuǎn)變,是一項復(fù)雜且富有挑戰(zhàn)性的系統(tǒng)工程。根據(jù)服務(wù)型政府的內(nèi)在要求,基于中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的歷史和現(xiàn)實，筆者認為，對以下三個方面問題的應(yīng)對將決定著鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理轉(zhuǎn)型的進程和成敗。
(一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財政體制建設(shè)：服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)的財政保障
提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)是服務(wù)型政府的職責(zé)所在。提供公共產(chǎn)品和服務(wù)必須解決兩個基本問題，一是公共產(chǎn)品和服務(wù)的成本是多少、從哪里來的問題，也即財政收人問題;二是財政收人如何配置、用于生產(chǎn)哪些公共產(chǎn)品、提供哪些公共服務(wù)的問題，即財政支出問題。財政收入和財政支出是財政體制要解決的基本問題。建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面對的首要問題就是要建立與之相適應(yīng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制。從現(xiàn)代市場經(jīng)濟發(fā)展的一般經(jīng)驗看’這種體制只能是公共財政體制,它是國家公共財政體制的一個部分。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財政體制建設(shè)是建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的重要內(nèi)容之一。
公共財政體制是與市場經(jīng)濟和民主政治相適應(yīng)的財政制度,與傳統(tǒng)的財政體制相比,公共財政體制有其特定內(nèi)涵。公共財政體制由一系列的財政體制構(gòu)成，其中現(xiàn)代公共預(yù)算體制是公共財政體制的核心。現(xiàn)代公共預(yù)算體制的原則主要形成于19世紀的歐洲,其主要原則包括預(yù)算的全面性、預(yù)算的一致性、預(yù)算的準確性、預(yù)算的非連續(xù)性、預(yù)算的事前批準、預(yù)算過程的公開性、預(yù)算執(zhí)行的嚴格性，等等。中國政府在1998年提出了建設(shè)公共財政體制的目標(biāo)，目前中國公共財政體制建設(shè)仍處于起步階段，建立覆蓋城鄉(xiāng)的公共財政體系任重道遠。然而這是中國政府在建設(shè)服務(wù)型政府的道路上必須經(jīng)歷的一個過程。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財政體制建設(shè)必須解決兩個方面的基本問題，一是確立鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財政收人體制,保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的穩(wěn)定收人來源，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政有錢做事；二是建立民主的、科學(xué)的、規(guī)范的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出體制，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財政收人被有效率地用來為本地居民提供他們所需要的公共產(chǎn)品和服務(wù)。農(nóng)村稅費改革的導(dǎo)向是減負，稅費改革取消了農(nóng)業(yè)稅費，堵住了“三亂”之源，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收人也隨之大幅減少。由于財力弱小,農(nóng)村地區(qū)的基本公共產(chǎn)品如教育、醫(yī)療、文化、基礎(chǔ)設(shè)施、居住環(huán)境等,與城市均存在很大差距，離“公共服務(wù)均等化”的目標(biāo)尚遠。農(nóng)村稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出體制并沒有實質(zhì)性改變，與稅費改革前相比，財政支出體制甚至更傾向于集權(quán),支出體制也沒有體現(xiàn)現(xiàn)代公共財政體制的基本原則和要求。
根據(jù)公共財政體制建設(shè)的內(nèi)在要求,建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財政體制應(yīng)當(dāng)遵循以下四個原則。一是明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)范圍,根據(jù)事權(quán)與財權(quán)相一致的原則，合理劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入范圍，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政有穩(wěn)定的收人來源。“規(guī)范的財權(quán)和事權(quán)劃分是地方政府實施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、改進公共服務(wù)進而改善民生問題的前提條件。”叫994年分稅制改革主要是規(guī)范了中央和省級地方政府之間的財權(quán)、事權(quán)劃分和財政分配關(guān)系，省級以下地方政府之間的財權(quán)、事權(quán)劃分還不夠規(guī)范和清晰,財權(quán)重心層層上移，事權(quán)重心層層下移，縣、鄉(xiāng)政府，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)多，而財力卻嚴重不足,公共服務(wù)保障能力低下。針對目前事權(quán)劃分不規(guī)范、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)和財權(quán)不匹配的問題，首先應(yīng)當(dāng)按照科學(xué)的原則，重新明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)范圍,把鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)不具有顯著性外部特征的公共產(chǎn)品以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有顯著信息優(yōu)勢的公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給和管理交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，同時匹配相應(yīng)的財權(quán)，以保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府獲得履行相應(yīng)事權(quán)的穩(wěn)定收人來源。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政缺乏穩(wěn)定的工商稅收來源，應(yīng)通過一般性財政轉(zhuǎn)移支付手段保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行職能的財力。二是按照“基本公共服務(wù)均等化”和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的原則，建立科學(xué)規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具備提供基本公共服務(wù)的相應(yīng)財力。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的弱勢地位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政公共服務(wù)供給能力普遍較低,這是城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給水平差距過大的原因之一。財政轉(zhuǎn)移支付制度的目的就是平衡區(qū)域財政差異,改善農(nóng)村地區(qū)和落后地區(qū)公共服務(wù)供給狀況，實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。但目前財政轉(zhuǎn)移支付制度還不適應(yīng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的需要,存在規(guī)模偏小、轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理、標(biāo)準不規(guī)范等問題。鑒于目前我國絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏穩(wěn)定稅源，甚至在純農(nóng)業(yè)地區(qū)出現(xiàn)零稅基的情況，應(yīng)考慮重新測算鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收人能力，實事求是地核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收人基數(shù)；按照公共服務(wù)均等化和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的原則,科學(xué)核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出基數(shù)；以此為依據(jù)，建立規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度。規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)以一般性轉(zhuǎn)移支付為主，盡量減少專項轉(zhuǎn)移支付，以最大限度地消除轉(zhuǎn)移支付過程中的不公平現(xiàn)象。三是建立需求主導(dǎo)的公共產(chǎn)品供給決策體制，保障居民在公共產(chǎn)品供給決策中的參與權(quán)利。公共產(chǎn)品以滿足居民的需求為目的，居民需要哪些公共產(chǎn)品，哪些是居民迫切需要的公共產(chǎn)品，哪些需求可以滿足，哪些要求雖然合理但現(xiàn)在還做不到，這些都需要通過一個民主的、科學(xué)的、法治化的公共選擇機制來確定，這也是公共財政體制建設(shè)的基本要求。四是按照現(xiàn)代公共預(yù)算體制的基本原則建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共預(yù)算體制，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財政收支全部納人預(yù)算，堅決取締小金庫，將原來的預(yù)算外收支合并到預(yù)算內(nèi)，實行“全口徑預(yù)算管理"從制度上保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有公共財政收支公開、透明、規(guī)范,真正將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政行為置于公眾監(jiān)督之下，以保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政用于為民服務(wù)。事實上，以上幾個方面的要求巳經(jīng)超出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制建設(shè)的范疇,需要與國家公共財政體制建設(shè)以及政治體制建設(shè)協(xié)調(diào)進行，這也是其成為鄉(xiāng)’鎮(zhèn)治理轉(zhuǎn)型面臨的一個重要挑戰(zhàn)的原因。
(二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共權(quán)威授權(quán)體制建設(shè)：服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)的政治保障
服務(wù)型政府是為民服務(wù)的政府，是以人為本的政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財政體制建設(shè)解決的主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的財力保障問題。然而，如何從制度上保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在有了相應(yīng)財力之后愿意將公共財政資金用于為群眾服務(wù),并愿意向群眾負責(zé)？如何保障群眾在公共產(chǎn)品和服務(wù)供給中的決策參與權(quán)利？這是建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須解決的另一個基本問題。解決這一問題的關(guān)鍵是能否建立新型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共權(quán)威授權(quán)體制。這是建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政治保障，是當(dāng)代中國政府在建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府過程中必須面對的又一重要課題。
從當(dāng)代中國政治實踐看,鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共權(quán)威主要是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機關(guān),鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機關(guān)可以看作是廣義的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。按照現(xiàn)行政治制度及其實踐邏輯，當(dāng)代中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共權(quán)威主要來源于上級黨政部門，特別是上級黨組織。按照黨管干部的組織原則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部由中共上級組織部門推薦任用和管理。盡管按照黨章、憲法、地方政府組織法等的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部也要經(jīng)過自下而上的選舉授權(quán),但是目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉中，普通黨員和居民在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部產(chǎn)生過程中的影響仍然亟須加強。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)威主要來源于上級組織，而不是基層社會,農(nóng)民在鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共權(quán)威的形成過程中難以發(fā)揮作用。上級黨政組織不但通過掌握鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的任免權(quán)來決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共權(quán)威的來源,而且不斷地通過自上而下的考核和問責(zé)機制來強化對鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共權(quán)威的影響。
公共權(quán)威的來源決定了公共權(quán)威為誰服務(wù)，向誰負責(zé)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)威來源決定著鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共權(quán)力的運行方向。有學(xué)者通過對當(dāng)代中國基層政府運行機理的考察,發(fā)現(xiàn)一些地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完全是在圍繞著上級部門的各種指令運轉(zhuǎn)，上級的考評直接與鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的升遷和待遇掛鉤。在基層政府的真實體制中，農(nóng)民被忽略了，上級幾乎掌握了控制基層干部的一切手段。這種體制導(dǎo)致基層干部在工作中眼睛盯住的是上級領(lǐng)導(dǎo)的臉色而不是農(nóng)民的臉色。 —些地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對于不受群眾歡迎甚至擾民而上級比較重視的“虛事”，往往會“扎扎實實”地辦，以迎合上級考核；對于群眾需要的實事而上級考核中卻很難體現(xiàn)的則會“把實事當(dāng)虛事辦”，甚至不辦,或者只在向上級的匯報中“辦”。形式主義花樣百出，弄虛作假堂而皇之。這種自上而下的權(quán)威授權(quán)體制造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為的動力在相當(dāng)程度上是為上級的要求服務(wù),為自己的需求服務(wù)，而不是為群眾的需要服務(wù)。
與自上而下的公共權(quán)威授權(quán)體制相反，自下而上的社會性授權(quán)體制是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共權(quán)威主要是來自于基層社會的授權(quán)體制。在這種授權(quán)體制下，由于公共權(quán)威主要來自于農(nóng)村居民，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將不得不把行為的動力建立在維護廣大群眾的利益基礎(chǔ)之上。建設(shè)自下而上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共權(quán)威授權(quán)體制包括兩個基本方面的內(nèi)容,一是完善和落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政官員選舉制度,保證農(nóng)民在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政官員產(chǎn)生過程中發(fā)揮基礎(chǔ)性的決定作用；二是完善和落實自下而上的監(jiān)督機制和問責(zé)機制，讓農(nóng)民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政干部的升遷榮辱有更多的發(fā)言權(quán),讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政干部和農(nóng)民真正成為休戚與共的利益共同體。
有學(xué)者把自下而上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共權(quán)威授權(quán)體制稱為“鄉(xiāng)政自治制度”，并認為自治制度是中國縣以下地方政府治理的最佳方式,是中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政走出困境的最佳選擇。筆者認為，目前可行的路徑是建立自上而下的授權(quán)與自下而上的授權(quán)相結(jié)合的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共權(quán)威授權(quán)體制。這是由當(dāng)代中國政治制度的根本特點決定的。
中國社會主義民主政治的根本特點就是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機統(tǒng)一。自上而下的權(quán)威授權(quán)體制主要解決的是實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的問題，自下而上的權(quán)威授權(quán)體制主要解決的是保障人民當(dāng)家作主的問題。長期以來，由于對黨的組織干部政策的片面理解,在一些地方，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)過程中，自上而下的授權(quán)體制被片面理解和執(zhí)行，自下而上的社會性授權(quán)體制建設(shè)滯后,黨章和法律的有關(guān)規(guī)定沒有得到全面認真落實，從而導(dǎo)致這些地方的基層政府的行為邏輯主要是對上負責(zé)而不是對下負責(zé)。基于當(dāng)代中國政治制度的特點和政治傳統(tǒng)，在建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共權(quán)威授權(quán)體制的過程中，應(yīng)當(dāng)堅持把自上而下的授權(quán)與自下而上的授權(quán)相結(jié)合的原則，探索自上而下與自下而上相結(jié)合的新型公共權(quán)威授權(quán)體制，將上級黨政組織的信任與人民群眾的信任更好地結(jié)合在一起。
在建立自上而下與自下而上相結(jié)合的公共權(quán)威授權(quán)體制方面，中國地方政府和基層政府已經(jīng)開始了試驗性的探索。如1999年1月深圳市大鵬鎮(zhèn)“兩推一選”式鎮(zhèn)長選舉嘗試，?2002年湖北省11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過“兩推一選”產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和黨委委員的民主探索，以及包括江蘇、浙江、山東、廣西、重慶、云南、青海、湖北、四川等全國多地多種形式的“公推公選”產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的探索。這些探索更加注重在黨的領(lǐng)導(dǎo)下更好地發(fā)揮群眾在鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共權(quán)威形成過程中的影響力。然而，由于“為民選官”體制與“選官為民”體制的碰撞，目前在改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共權(quán)威授權(quán)體制方面的探索尚未形成制度化的成果。如何通過民主選舉和民主監(jiān)督建設(shè)自下而上的授權(quán)體制并與自上而下的授權(quán)體制相銜接,這對中國共產(chǎn)黨和中國政府而言將是一個更具挑戰(zhàn)性的課題。不過，艱難的第一步已經(jīng)跨出，其發(fā)展方向清晰可見。
(三）深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革：服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)的行政保障
服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的服務(wù)主體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理體制關(guān)乎鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)行力和行政效率。建立一個機構(gòu)健全精干、分工明確、指揮統(tǒng)一、科學(xué)高效的行政管理體制是建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的內(nèi)在要求和重要保障。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制還難以適應(yīng)服務(wù)型政府建設(shè)的需要。
為適應(yīng)農(nóng)村稅費改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)可支配財力明顯減少的新形勢，各省區(qū)相繼進行了以精簡機構(gòu)、強化服務(wù)職能為主要內(nèi)容的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革。以河南省為例,河南省2002年開始進行農(nóng)村稅費改革,2005年在全省范圍內(nèi)取消了農(nóng)業(yè)各稅和各種專門面向農(nóng)民的集資、收費,2005年9月至12月在全省范圍內(nèi)進行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革。這次行政體制改革的內(nèi)容主要是精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制，調(diào)整和規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)。改革后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機構(gòu)包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委正副書記、政府正副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、黨政辦公室、社會事務(wù)辦公室、經(jīng)濟發(fā)展辦公室，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)從原來的9至12名精簡至7至9名。在這次鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革前,河南全省共有2100個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，編制總數(shù)為16.21萬名，實有工作人員為30. 23萬名，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)超編63. 3人。改革之后，全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)共分流17萬人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)機構(gòu)減少3117個，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)減少7600多名。在這次改革中，為防止機構(gòu)和人員再次膨脹，以及按照轉(zhuǎn)變職能、強化服務(wù)的要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)原來的“七所八站”機構(gòu)統(tǒng)一整合為由縣級政府部門管理的事業(yè)單位，這些設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事業(yè)單位分別是財政所、民政所、國土所、農(nóng)業(yè)服務(wù)中心、計生服務(wù)中心、村鎮(zhèn)建設(shè)服務(wù)中心、文化服務(wù)中心。設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的四個“中心”和三個“所”，其人事權(quán)和財權(quán)由上級人事和財政部門統(tǒng)一管理,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無權(quán)干預(yù)；從職能上看，“中心”和“所”是鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共管理和公共服務(wù)部門，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)行使公共管理和公共服務(wù)職能；從業(yè)務(wù)上看,“中心”和“所”接受上級有關(guān)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)。
從河南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革的內(nèi)容看,鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機構(gòu)和人員得到精簡，公共部門的公共服務(wù)職能更為突出。但是，從服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)的要求看,鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制還有待于進一步完善。其突出問題是,改革后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制在人、財、事的管理上存在脫節(jié)。“中心”和“所”是鄉(xiāng)鎮(zhèn)重要的公共管理和公共服務(wù)部門，在日常工作中主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo),而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻沒有對這些部門的人事和財務(wù)的管理權(quán),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對其人員的調(diào)配、升遷、待遇影響甚微，對其具體事務(wù)的指揮不可避免地存在失靈。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是服務(wù)型政府建設(shè)的主體,但現(xiàn)行行政管理體制不利于充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在公共管理和公共服務(wù)中的領(lǐng)導(dǎo)作用。建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，必須按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則,進一步深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各部門以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)其他公共部門之間的關(guān)系。
終結(jié)傳統(tǒng)的以農(nóng)業(yè)稅費征收為基礎(chǔ)和重要內(nèi)容的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理只是當(dāng)代中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理轉(zhuǎn)型的開始，服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)將是一個長期的系統(tǒng)工程。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財政體制建設(shè)、新型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共權(quán)威授權(quán)體制建設(shè)、與服務(wù)型政府相適應(yīng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制建設(shè)將會成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理轉(zhuǎn)型過程中具有決定性意義的幾個環(huán)節(jié)。當(dāng)然，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念、樹立服務(wù)型政府新理念對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理轉(zhuǎn)型的成功也具有根本性意義，這也要經(jīng)歷一個相當(dāng)長期的過程。隨著上述相關(guān)制度的建設(shè)與發(fā)展以及人們思想觀念的變革,服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)中的其他問題,如依法行政、服務(wù)流程設(shè)計、績效評估、新技術(shù)和方法的應(yīng)用等也將易于解決。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《政治學(xué)研究》
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