基層民主是提升基層社會治理效能的重要手段，基層治理離不開基層民主的發展完善。全面實施鄉村振興就是通過積極發展基層民主同時實現鄉村有效治理的統一實踐過程。基層民主的廣泛性、真實性、管用性，具有轉化為基層治理效能的制度優勢。從運行過程和機制來看，基層民主運行中的民主征詢、協商、決策、管理與監督等各個環節，基層民主實踐中以動員、回應、協商與責任為核心的運行機制，有助于打造多元共治格局，從而提升基層治理績效。近些年來各地圍繞通過發展基層民主促進鄉村有效治理進行了大量實踐探索，逐步形成了一些具有代表性和可資借鑒的實踐路徑。當然，在推進鄉村振興實踐中，基層民主促進治理效能的提升必然受到一些現實條件的約束，對于鄉鎮振興過程中存在的這些問題，亟待進一步改革鄉村治理結構，重構基層治理雙軌，深入發展基層民主，從而有力促進基層有效治理的實現。
民主是一種理論、一種制度，更是一種治理之道。改革開放以來，作為廣大農民實現當家做主有效途徑的農村村民自治制度，充分發揮了基層民主的制度優勢，有效推動了農村經濟社會的發展進步。在總結40多年來農村基層民主和鄉村治理成功經驗的基礎上，黨的十九大在鄉村振興發展戰略中明確提出了有效治理的目標。黨的二十大繼續強調指出，積極發展基層民主，健全基層黨組織領導的基層群眾自治機制，完善基層直接民主制度體系和工作體系，這為新時代發展農村基層民主促進基層有效治理提供了方向引領和價值導向。根據中央的這項重大戰略決策，在當前實施鄉村振興戰略背景下，健全基層黨組織領導下的基層群眾自治機制，從而實現鄉村社會的有效治理，是當前農村工作的重要任務。基層民主是提升基層社會治理效能的重要手段，基層治理離不開基層民主的發展和完善。當前，基層民主與基層治理之間的相互融合和互動共進，成為鄉村振興背景下農村基層社會推進和發展全過程人民民主新的實踐方式。那么，民主與治理之間的相關性究竟如何？應當如何具體把握民主與治理之間的互動關系？這是我們正確認識和處理基層民主與有效治理相互關系之前必須弄清楚的基本問題。弄清這些問題，不僅有著重要的理論意義，而且也有重要的實踐意義。
一、民主與治理及其在我國村民自治實踐中的互動關系
（一）從理論和實踐看民主與治理的相關性
治理概念大致從20世紀90年代末經俞可平等學者引入中國，隨即在國內學術界引起廣泛關注和研究。在這一過程中，學術界圍繞民主與治理的相關性問題展開了廣泛研討，有兩種代表性的觀點：一種觀點認為民主與治理具有相關性，民主與社會經濟發展相伴而行；另一種觀點認為民主并不必然導致善治，民主與社會經濟發展之間的相關性并不明顯。這兩種觀點的理論分歧主要集中于民主和治理之間是否具有相關性問題：前者認為相關性密切，后者則認為相關性不明顯或不相關。不過，在筆者看來，這兩種觀點也有其共同之處，就是都承認民主并不等于治理，至于兩者是否具有相關性，則需要依據一定的具體條件進行分析。只有從具體的社會條件出發來討論民主與治理的關系，才有可能得到一些較為切合實際和具有實踐價值的認識。實踐表明，在治理過程中引入民主，既有利于實現可持續發展，又能使社會和平穩定得到有效保障。同時，民主也必須結合有效治理，才能得到維護鞏固。所以說，所謂治理民主，是民主與治理相融合的產物，是實現民主價值理念的實踐模式。脫離治理的民主和脫離民主的治理，都是難以持續的。
在我國，學界對基層公共事務治理先后提出了三種治理模式：政府管理模式，公共事務自治模式，政府、市場、社會合作協同模式。這三種治理模式都在實踐中發揮過重要作用，但也分別面臨著政府失靈、社會失靈與合作失靈三種治理困境。面對這種困局，治理民主的異軍突起可謂提供了一個解決問題的全新視角。作為政體的民主，不僅要在程序上符合公正，更要在實質上符合公正，從而使其治下的人民能夠從其中切實獲得所需的公共服務。為此，民主必須與有效的治理聯系在一起，讓民主能為群眾提供有效的公共服務。在治理內容上，治理民主強調國家與社會、民主與治理、公平與效率的有機統一，既注重發揚多元自主治理的民主活力，又主張汲取政府行政治理的高效和秩序，使公共事務治理呈現充滿活力而有序的均衡狀態。民主治理之所以可能，是因為民主與治理兩大潮流共享了相同或相近的價值并落實在體制、機制的設計當中，形成了復合性的結構。要想更好地實現民主治理，必須找到政府績效這種民主與治理的共識，發揮民主治理的合力效應。
從實踐來看，治理與民主總體上有著內在的不可分割的聯系。成功的治理往往是體現平等、參與、審議等民主精神的治理。作為民主實踐創新的集中體現，以民主理念為基礎的民主治理已成為當今全球性的發展趨勢。同時，民主治理作為一種積極的民主實踐探索，通過社會成員的廣泛民主參與，有助于擴大社會共識，增強決策的透明度，增進決策的民主化和科學化，顯然有利于促進治理績效的提升。
（二）民主與治理相融合體現了合法性與有效性的統一
民主與治理相互融合為民主治理，理論根據在于二者相結合體現了合法性與有效性的統一，而這恰恰是現代國家治理和社會治理的內在需要。“合法性是指政治系統使人們產生和堅持現存政治制度是社會的最適宜制度之信仰的能力；有效性是指政治系統滿足大多數居民基本需求的程度。”從辯證的觀點來看，民主與治理是相互依存、相互轉化的。合法性是有效性的前提和基礎，有效性是合法性的支撐和保障。民主有利于增進合法性，從而為有效治理提供有利條件；有效治理有助于積累和提升合法性，進一步強化合法性基礎。同時，合法性與有效性在一定條件下可以相互轉化、相互促進。從這個意義上可以說，民主與治理相互依存，互為對方存在的條件，兩者之間存在著由此及彼、相互融合的橋梁和紐帶。同時，兩者之間也存在著一定的矛盾和沖突。由于民主與治理在價值取向、主體結構和目標體系等方面各有側重，所以盡管民主治理推進了二者的有效融合，但民主與治理之間依然存在一定的張力。由于合法性通常訴諸公平，而有效性總是訴諸效率，于是兩者之間存在著內在的張力。所以，無論是片面追求合法性還是有效性，最終都會影響政治體系的穩定性，從而不符合國家治理和社會治理的實際需要。因此，要實現基層治理的良性運轉，就必須將合法性與有效性有機統一起來，即以合法性基礎的夯實為有效性提升進一步開辟空間，又以有效性的提升為合法性鞏固不斷積累資源，如此相互促進、良性互動，才有利于促進國家和社會的有效治理，從而實現政治體系的穩定運行和國家政權的長治久安。
改革以來我國鄉村治理的實踐歷程生動地體現了合法性和有效性之間的矛盾運動過程。改革初期我國農村蓬勃興起的村民自治，從一開始就肩負了合法性與有效性即發展基層民主與實現有效治理的雙重使命。自1987年《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》頒布以來，廣大農村開始普遍推行村民自治制度，村委會選舉逐漸在各地開展起來并得到快速發展。但在發展初期，由于民主選舉單兵突進，而有效治理跟進緩慢，造成民主與治理的績效脫節，使村民自治發展進程受到影響和制約。在這種情況下，許多涉及農民利益的農村社會公共事務遲遲得不到有效解決，因而村民自治的成效問題便受到一定的質疑。黨的十八屆三中全會正是在這樣的背景下，為切實推動農村公共事業健康發展，及時提出了“推進國家治理體系和治理能力現代化”的目標，治理由此成為國家和基層社會的重要目標導向。接著，黨的十九大報告正式提出鄉村振興戰略，對優先發展農業農村、全面推進鄉村振興作出總體部署，由此，村民自治的實踐進程進入了有效治理階段。我國村民自治發展歷程表明，村民自治最初更多關注的是民主訴求的實現，初期的民主導向為村民自治奠定了合法性基礎。而黨的十八大以來，村民自治開始被置于治理的框架下，成為“治理有效”的重要條件，于是，治理導向又為村民自治奠定了有效性基礎。這意味著村民自治發展到今天，應當把村民自治肩負的民主與治理兩大使命有機聯結起來，實現合法性與有效性的有機統一，如此才能實現鄉村社會的有效治理。
（三）村民自治進程中基層民主與有效治理的互動共進
在村民自治剛剛興起的一段時期，民主選舉在民主決策、民主管理、民主監督等后續環節跟進較慢的情況下快速發展，從而使“四個民主”之間的關系失衡，造成了民主與治理之間的績效脫節，村民自治實踐因遭遇到一系列難題而陷入治理性困境。黨的十八大以來，尤其是黨的十八屆三中全會后，隨著國家治理體系和治理能力現代化戰略目標的確立，村民自治被置于農村有效治理的框架內，基層治理成為重要的國家治理基礎。從發展的角度來看，在村民自治實踐中，民主與治理并不是分離和對立的。無論是基層民主，還是有效治理，最終都要體現為廣大村民根本利益的實現，都要求作為政治主體的廣大村民的積極參與。正是在有效治理的指引下，我國村民自治的側重點便從民主選舉向民主治理轉換，各地相繼開展了民主治理實踐探索，其內容不斷充實，形式多種多樣，從而使村民自治日益深化。
然而，近幾年來，伴隨國家取消農業稅和城鄉一體化建設的推進，鄉村治理進入“工業反哺農業，城市支持農村”的新時期，伴隨國家資源下鄉而來的便是國家權力下鄉，因此，上級部門不斷強化對基層的檢查監督，各種手段和方法層出不窮。基層治理的日常事務變成主要是迎接上級領導的各種督導檢查，基層工作開始一味地追求所謂的治理效率，導致官僚主義和形式主義普遍盛行。與之相應，由村民民主選舉產生的村委會逐漸蛻變為實施公共服務的附屬機構，村治“行政化”趨勢愈演愈烈。政府對鄉村公共服務的投入越大，這種行政化趨勢就越強，從而也就越會壓縮村民的民主參與和表達空間，公共服務的生產和供給就越有可能與村民的需求對接不上，于是，“治理有效”問題又開始日漸突出。其集中表現為當前基層治理中的單向治理傾向，于是基層治理又陷入了“政府干，農民看”的新的治理困境。這一難題的成因雖然復雜多樣，但其病根卻是共性的，那就是“行政吸納自治，管理替代治理”而導致的基層治理中民主因素的弱化和不足，使基層民主與有效治理之間出現了新的失衡。
在這種新形勢下，黨的十九屆四中全會及時提出了健全基層黨組織領導的基層群眾自治機制，著眼于推進基層直接民主的制度化、規范化、程序化，拓寬人民群眾反映意見建議的渠道。此后，中共中央連續印發了《中國共產黨農村基層組織工作條例》《中國共產黨農村工作條例》，中辦、國辦印發了《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》等一系列重要文件，確立了新時期黨全面領導實施鄉村振興戰略，為補齊國家治理體系和治理能力現代化建設中的鄉村短板，為全面實現鄉村振興戰略目標進一步指明了方向。2021年7月，中共中央、國務院又印發了《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》，再次強調要健全基層群眾自治制度，其目標指向都是為了補齊國家治理體系和治理能力現代化建設中的鄉村短板，實現鄉村有效治理，全面推進鄉村振興。
二、基基層民主促進基層有效治理的制度優勢、過程機制和實踐探索
（一）基層民主轉化為治理效能的制度優勢
基層治理是指一個政治制度框架或政治結構之中最基層的權力運作過程。基于不同的視角，可以將其理解為一種政策過程，或者一種民主發展形式，或者一系列現代國家建構的方式與手段。但無論基于哪種視角，基層治理的核心是基層民主。黨的二十大報告強調指出，全過程的人民民主是社會主義民主政治的本質屬性，是最廣泛、最真實、最管用的民主。實現基層有效治理，就是在基層治理過程中，不僅要在各個基本環節上促進民主治理，還要在這些環節之間建立有機聯系，構建一套完整的民主運行機制。改革以來我國的基層民主從最初提出的“四個民主”（選舉、決策、管理和監督的民主），到黨的十八大之后發展為“五個民主”（選舉、協商、決策、管理和監督的民主），再到目前進一步發展為“全過程人民民主”，充分體現了基層民主促進基層有效治理的突出地位和重要作用。因此，只有積極發展基層民主，健全基層黨組織領導的基層群眾自治機制，才能使全過程人民民主的廣泛性、真實性和管用性得到充分顯現，才能在基層治理實踐中將基層民主的制度優勢轉化為基層治理效能。
第一，基層民主的廣泛性有利于凝聚共識形成合力，為基層社會有效治理提供廣泛的社會基礎。全過程人民民主，是廣泛凝聚力量形成最大公約數的最廣泛民主。基層民主要求基層群眾的廣泛參與，通過各自表達多元化的利益訴求，然后通過各方的民主協商和溝通，最終達成一定的共識。正是基于廣大群眾廣泛參與而形成的這種共識，為實現各方群眾共同利益而形成治理合力，從而為鄉村社會有效治理提供了堅實基礎。在各地的鄉村振興實踐中，從許多村莊的村民議事會到民主監督會，從線下“壩壩會”到線上“議事群”，基層群眾通過親身參與的民主實踐，利益得到協調，矛盾得到有效化解，為基層有效治理注入了源源不斷的動力。
第二，基層民主的真實性有助于及時回應基層群眾的呼聲，為廣大群眾的需求表達提供制度化途徑。在社會成員快速分化和個體利益多樣化的當今，基層群眾的需求不僅是具體的，而且呈現多樣化的特征。全過程人民民主為基層群眾提供了一系列制度化的訴求表達方式，能夠及時進入基層黨政部門的政治議程并迅速得到回應，真正做到了“民有所呼，我有所應”，百姓的身邊事能夠及時得到解決。近年來，各地因地制宜開展諸如“村民說事”等基層民主創新實踐活動，使以往村民代表大會等既有制度載體的不足得到有效補充，人民群眾參與基層常規決策和公共事務的積極性有了明顯提升，基層直接民主的制度化、規范化、程序化也得到了有效推進。
第三，基層民主的管用性，有助于切實解決基層群眾的實際困難，有效提升人民群眾的安全感、獲得感和幸福感。全過程人民民主這一源于基層群眾實踐的制度，在生動鮮活的基層實踐中充分顯示其制度優勢，切實解決了基層群眾的許多急難愁盼問題。近年來，各地結合本地實際和文化傳統，通過各種渠道、平臺、載體，以民主理財會、民情直通車、便民服務窗、民主聽證會等豐富多樣的形式，讓百姓能夠及時反映日常生活中遇到的各種困難和問題，表達自己的迫切愿望和訴求。河南鄧州市農民群眾在村民自治實踐中創造的“四議兩公開”工作法，就是通過提供一套程序化的平臺讓村民真正參與到村務決策、管理和監督的全過程，從而保障了村民在民主選舉村兩委之后，還能依法參與民主決策、民主管理和民主監督，真正體現了人民群眾在實際生活中的主人翁地位，切身體驗到了當家做主的真實感受。
（二）基層民主促進有效治理的過程與機制
習近平總書記多次指出：“一個國家民主不民主，關鍵在于是不是真正做到了人民當家做主，要看人民有沒有投票權，更要看人民有沒有廣泛參與權；要看人民在選舉過程中得到了什么口頭許諾，更要看選舉后這些承諾實現了多少。”全過程人民民主要求以人民至上的價值立場為核心，以系統完整的制度程序為支撐，以便于操作的運行機制為保證，這些要素全面嵌入鄉村振興背景下的農村基層建設實踐，為促進基層有效治理提供了堅實基礎和可靠保障，從而將全過程人民民主落到實處。
第一，從運行過程看，基層民主運行中的每個基本環節對于提升基層治理績效都有著不可替代的作用。就基層治理實踐而言，一個民主過程通常包括了民主征詢、協商、決策、管理與監督等各個環節，是一個連續統一的完整過程。一是民主征詢，廣泛聽取各方意見。在民主選舉時需要廣泛征詢和聽取廣大選民的意見和反映，選舉之后整個治理過程的每一個具體環節也需要認真聽取和吸納來自群眾的訴求與呼聲。基層群眾可以圍繞鄉村社會的各種大事小情，通過各種渠道、各個平臺提出、表達，反映真切愿望和各種呼聲。二是民主協商，努力尋求廣泛共識。全過程人民民主不僅尊重人民群眾在選舉過程中行使投票的權利，而且強調人民群眾在基層治理過程中進行充分協商，盡可能就基層社會公共事務尋求最大公約數，達成最大共識。“有事好商量，眾人的事情由眾人商量”是基層協商民主的真諦。基層協商民主的具體形式可以因地制宜、多種多樣，只要能夠促進不同意見的充分表達和深入交流、協調基層群眾的多方利益和各種訴求，從而使大家心往一處想、勁兒往一處使，振興鄉村便有了活力，基層治理績效便得以彰顯。三是民主決策，實現資源供需均衡。改革以來農村基層民主的觀念和實踐早已深入人心，因而農村基層治理尤其關注和強調下鄉資源的優化分配，只要有利于實現農村公共服務供給與需求的平衡，有助于推動農村社會的有效治理，就應當引導和鼓勵廣大村民積極參與村莊公共議題的討論，增強村莊公共事務決策的民主化科學化，從而促進鄉村社會的有效治理。四是民主管理，降低資源使用成本。國家資源的有效使用客觀上要求建立與農村社會相適配的管理機制，而農村社會具有非程式化和不規則性特點，如果在缺少農民參與的情況下，基層政府直接與單個農民對接的協調成本很高且效果很有限，在公共服務和鄉村建設中往往面臨農民扯皮、不合作等難題。通過實行民主管理，有助于農民自主協商利益分配方案，按照農村實際情況從而低成本、有效率地協調利益關系，有助于避免村級公共資金的浪費。五是民主監督，強化基層監督成效。要不斷完善村級權力運行清單和村級管理事務清單，推行村級事務流程化管理，確保基層權力在陽光下運行，積極推進監督下鄉與基層民主有機結合。還要注意把財政資金的使用從“國家的事”變成“農民的事”，通過基層民主監督，建立資源使用與農民利益的關聯，激發農民參與民主監督的積極性主動性。廣大村民的監督是最有效的監督，也最能體現民主監督的政治效能感。
第二，從運行機制看，基層民主在基層治理實踐中主要體現為以動員、回應、協商與責任為核心的可操作的民主行為機制。通過健全和完善基層民主運行機制，有助于打造多元共治格局，從而提升基層治理績效。一是動員機制與民主參與。基層群眾是基層社會治理的主體力量，廣泛動員引導群眾參與基層治理是實現基層有效治理的重要條件。動員機制一定要與普通村民的個人權益有機結合起來，這樣才能有效激發和調動廣大村民民主參與的積極性和主動性。凡是涉及村內的重大事項，都要通過集體討論，也要對村民進行廣泛動員，提高村民的民主參與的意識。此外，社會動員也是人民群眾對基層政權進行監督的有效方式，通過動員讓基層群眾積極參與民主監督，保障人民群眾的監督權真正落到實處。二是回應機制與民主決策。從人民實際需求出發，建立對人民訴求的回應機制，是全過程人民民主將價值理念轉向操作層面的關鍵環節，是民主決策的前提與保障。真實的民主一定是積極回應民意的民主，一定會在進行重要決策時主動征求和聽取民意。尊重民意是實現科學決策的重要保障。在村莊公共事務決策過程中，要充分體察民情，傾聽民意，吸納民智，使重要決策走向民主化和科學性。在實現民主決策過程中，民意回應機制的構建十分重要，包括建立決策公示制度、決策承諾和應急跟蹤機制以及公共決策再回應機制。只有實現了決策的民主化，才能為決策科學化奠定基礎和提供保障。三是協商機制與民主協商。早在20世紀60年代初，浙江省紹興市楓橋鎮就創造了干部群眾共同參與社會治理的“楓橋經驗”。20世紀90年代末，浙江省溫嶺市又開始探索以基層民主協商為主要形式的民主懇談會。其最初動因就是由于普通群眾很少有機會參與公共決策，不僅造成了廣大群眾與領導干部的隔閡，而且常常導致大量的基層群眾上訪。為了減少上訪，溫嶺各地積極開展基層民主協商，有效化解了許多基層社會矛盾，極大促進了基層有效治理。黨的十八大以來，全國各地積極開展基層民主協商的實踐創新，探索構建多元主體參與的治理格局和互動共享的制度機制，極大地激發了全社會各個方面的積極性和創造性，從而匯成了促進經濟社會發展的強大動力。四是責任機制與民主管理。責任機制是指通過一定的途徑和方法使得管理主體真正承擔起應當承擔的責任，其核心就是對管理主體進行監督和制約。我國基層治理過程中的問責機制呈現出現代民主政治的廣泛性，體現在民主輿論對官員失職行為的有效批評、政治權力對社會問責的及時回應，以及調查處理中的民主訴求、責任承擔的民主決策等方面，從而展現了基層治理中責任機制的真實性，為實現基層有效治理提供了責任理念。五是問責機制與民主監督。從民主監督的問責機制來看，全過程人民民主強調多元主體既要監督決策前的協商過程，也要監督決策后的執行過程及效果。我國不少地方在社區治理中廣泛采用評議會、監督合議會等形式，對涉及社區公共利益的事項，不僅鼓勵和發動居民群眾進行全程監督，而且通過建立第三方專業監督體系與居民群眾民主監督相結合的綜合評價體系進行全方位監督，從而實現居民對提供公共服務的各行為主體進行系統完整的監督。在這種全方位、全過程監督的基礎上，啟動科學精準的問責機制。這種基于民主監督基礎之上的有效的問責機制，為實現基層有效治理提供了可靠保障。
（三）基層民主促進鄉村社會有效治理的實踐探索
我國全過程人民民主不僅有著完整的制度機制，而且還有著鮮活的社會實踐。新時代發展農村基層民主，是實現基層社會有效治理的必然選擇。近些年來各地通過發展基層民主而促進基層社會有效治理，進行了大量的探索，積累了豐富經驗，逐步形成了具有代表性和可資借鑒的實踐路徑。
第一，構建“為民辦實事”長效機制，探索“以民主促民生、以民生建民主”的民主與民生互動路徑。浙江省創建的“為民辦實事”長效機制作為一種全過程民主的實踐形態，在覆蓋面、長效性、滿意度等方面取得顯著成效，探索出一條“以民主促民生、以民生建民主”的民主與民生互動路徑。早在2004年，浙江就在全國率先探索建立健全為民辦實事長效機制，圍繞社會保障等十大領域，每年辦好十方面民生實事。浙江省的經驗是：民生實事都從“民聲”中來，由群眾“點單”，政府部門負責“配餐”，結果交由群眾“打分”。一系列具體扎實的舉措，生動體現了民主與民生之間的互動共進。杭州市為了讓為民辦實事的靶向更精準，整合人民代表聯絡站、“請你來協商”等基層民意征集平臺，廣泛聽取民意、吸納民智，構建了一整套“黨領導、群眾提、政協議、人大定、政府辦”的民主促民生機制。從2003年起，杭州連續10多年發布《杭州市直單位綜合考評社會評價意見報告》，持續破解就業難、上學難、看病難、住房難、行路停車難、辦事難、清潔保潔難等難題，并納入政府績效管理，考評的“打分權”則交給群眾。經過多年的持之以恒，人民群眾切身體會到了實實在在的獲得感、幸福感、安全感。
第二，以“民主議事”為載體，搭建民主與治理有效連接的基層協商治理路徑。長期以來，深陷派別之爭的廣州增城下圍村，以“民主議事”為載體，將共享、公議、公平、公開、監督與問責六個元素進行有機整合，探索構建了一套邏輯架構完整、權力運行有序、民主與治理銜接的村民代表議事制度，逐漸探索出了一條“民主商議，一事一議”基層協商治理道路。自從推行“民主商議，一事一議”的新模式后，該村財務都擺上了議事平臺，相互信任、共同擔當的干群關系逐漸形成。村民議事廳的建立是下圍村推行民主議事制度改革的標志。通過設立具有嚴格功能分區的村民議事廳，六大功能區明確了參會人員的權利與義務，促使村民代表認真履職。2014年以來，該村通過優化完善基層群眾自治制度，很好地消解了鄉村派別之爭，將有名的“老大難問題村”改造為“民主模范村”，有力地推動了鄉村振興的全過程，充分展示了基層民主協商作為村民議事機制的獨特作用。
第三，探索基層治理協同創新路徑，增強農村公共事務民主治理的有效性。廣東省橫瀝鎮通過一系列基層治理協同創新的探索，在農村基層公共事務的民主治理中發揮了巨大功用。一是建立基層公共能量場，在為外部力量參與治理提供現實載體的同時，從體制機制層面打破了部門各自為政的局面，提升了基層公共事務協同共治的合力。二是基層公共事務治理中傳統對話模式實現轉型，話語權下放使得資源被有效激活，借助“平臺+項目”的治理形式，一切可資利用的資源被有效調動起來，并實現了精準對接，極大提升了治理資源的利用率，增強了基層公共事務治理的有效性。三是基層公共事務治理的正當性得到充分肯定，群眾參與熱情得到充分調動，制度更加健全，逐步形成了安全穩定、公平民主、法治優良的社會環境，群眾的獲得感、幸福感、安全感得到極大提升。
第四，利用“財政下鄉”激活村務民主管理，創建公共資源與農民意愿對接路徑。2008年以來，成都市為推進城鄉一體化建設，著力破除城鄉二元體制，率先將“村”納入財政預算，由此掀開了村級公共服務與基層治理改革的序幕：以經費為保障實現“財政下鄉”，又以民主管理推動農民做主，構建了二者相互促進、良性互動的格局。這項改革通過財政資金輸入和制度政策供給，激活了村民代表制度尤其是催生了“村民議事會”制度，優化了村莊民主治理結構，增強了農民在項目承接中的主體地位，激發了村民參與村莊公共事務的積極性，極大提升了村民的民主治理能力。由于財政下鄉的經費開支必須經過議事會討論，而經過討論達成的方案便成了村莊的公共決議，從而使“少數服從多數”原則在村莊內部得以貫徹落實，有效破解了財政資金下鄉后公共資源與農民意愿難以精準對接這一治理難題。這項改革對于增強村民自治意識，改善村莊民主治理結構，提高農村公共產品使用效益，促進基層有效治理，具有十分重要的意義。
第五，創新村民自治有效形式，實現從“選舉式”到“參與式”的治理路徑轉換。廣西宜州市（2016年年底改為河池市宜州區）在探索村民自治有效實現形式中，創造了“社區理事會”“農民議會”“黨群理事會”等一系列因地制宜的有效形式，推動了農村治理方式從“選舉式”治理到“參與式”治理的轉變。通過這些有益的實踐探索，把分散的村民重新組織起來，構建了農村社區建設的新型組織載體，增強了村民對社區的歸屬感和認同感，解決了過去長期以來無法解決的一些公共服務難題。這種“參與式”治理與“選舉式”治理不同，它倡導的是每一個受公共決策影響的人都有機會參與政策的討論和制定，這種使村民自治制度延伸到農村最基層的村治模式，使村民自治不再停留于村委會層面上的“村干部自治”，而是真正落實了村民自治的核心要義——“農民自己的事自己說了算”，從而把村莊治理從過去的“選舉式”治理進一步推進到了新時代的“參與式”治理。
三、基層民主提升鄉村社會治理效能的約束條件
（一）鄉村治理結構不合理，鄉村治理體系有待完善
鄉村治理結構不合理導致鄉村治理能力不足，并由此產生一系列問題，主要有以下表現：一是農村基層黨組織的政治領導功能弱化，政治引領力不足。一段時期以來，由于一些農村基層黨組織以及黨員干部的脫離群眾和組織紀律松弛問題，導致鄉村治理結構中黨的領導權威有所下降，基層黨組織的核心地位未能充分體現。二是村民自治組織軟弱渙散，難以有效組織和發動群眾。鄉村治理中的行政化趨勢不斷加強，使村委會的自治功能異化和消解，難以為農民代言，從而導致基層治理原子化。三是鄉村治理格局中的“權力過密化”，自上而下、數目繁多的鄉村治理組織造成了多重權力的疊加覆蓋、邊界不清和定位不明，導致鄉村治理的“權力過密化”以及“權力內卷化”，權力的邊際效用出現遞減。總之，由于鄉村治理結構中存在的諸多問題，使得基層黨組織統一領導下協調共治的治理格局難以形成，影響了鄉鎮振興戰略的推進和鄉村有效治理的提升。
（二）鄉村治理路徑單向化，雙軌治理難以有效對
進入21世紀以來，在國家力量加強對鄉村社會直接治理的過程中，一些地方農村又出現了新的治理難題：一是村干部被行政化之后，村干部與村民之間的關系極易形成緊張態勢；二是單向治理所采用的規則化治理方式，雖然規避了一些治理風險，但卻消解了鄉村社會的人際關系網絡，村內公共事務的處理環節越發增多，鄉村治理的成本也就隨之增加；三是由于國家自上而下的資源轉移與農民自下而上的需求偏好缺乏適當的對接機制，農民的公共品需求偏好難以表達，從而可能導致國家資源轉移的低效甚至無效。由于自上而下的資源轉移無法轉變為農民的組織性，沒有組織起來的農民便采用機會主義態度對待國家資源，以至于一些農戶變身為“釘子戶”，出現了過度索要國家資源以肥己的自私現象。
（三）鄉村治理中農民客體化，村民參與機制亟待更新
伴隨著國家資源下鄉為農民提供公共產品，有些地方的農村基層干部的工作重心便轉為讓國家資源安全落地，于是造成基層治理中農民的客體化，農民逐漸成為被服務的對象，其主體地位被弱化或者虛化。一段時期以來，農村工作中習以為常的“管控”和“維穩”觀念在很大程度上抑制了農民的積極參與，基層政府往往通過剛性行政權力的逐步滲透和行政指派任務的量化考核來維系基層社會的管理控制。這種以“管控”和“維穩”為中心的管控活動不僅帶來了行政層級增多、管控成本增加，更壓縮了基層社會的自治空間以及公眾的參與熱情。利益表達渠道的不暢與政府回應機制的匱乏，使得公眾參與社會治理過程更多是一種被動參與，并未達到公眾參與應有的廣度和深度。
（四）鄉村權力運行不規范，行政管理替代村民自治
在鄉村治理過程中，權力運行的不規范使農民在鄉村治理中的主體地位常受到擠占，主體權益受到損害，農民在鄉村治理中的自主性、自覺性必然下降。究其根源，在于鄉村權力運行中行政替代自治，包括行政包辦取代社會動員、行政本位虛化農民參與，并由此造成了社會責任缺失、治理成本增加以及治理能力弱化等后果。對于鄉村治理的這些重要問題，至今仍有不少鄉村干部認識不清，所以必須加強理論學習和宣傳教育：一是村級組織的核心功能是群眾工作而不是行政工作，村干部應該花更多的時間跟農民打交道，了解農民的實際情況和真實需求，并且把這些需求反映上去從而使下情上達，而不是為了應付上級而陷入大量煩瑣的行政事務；二是村級治理的主體是農民而不是基層政府和村干部。村莊的很多公共事務，如環境整治和小型公共品供給，應該讓農民充分參與進來，而不是完全由基層政府和村干部來包辦代替。村干部整天忙于應付各種檢查監督，就不可能實現鄉村社會的有效治理。
四、通過發展基層民主促進鄉村社會有效治理的路徑
基層有效治理即善治，本身內在地包含著民主需求即民主治理。對于目前鄉村振興過程中出現的諸多問題，亟須進一步改革鄉村治理結構，重構基層雙軌治理，深入發展基層民主，由此推動基層有效治理的實現。
（一）重建鄉村治理結構，創新鄉村治理體系
如上所述，目前鄉村治理既有體制機制不健全、不同治理主體利益沖突加劇、普通村民參與度不夠、體制機制亟待完善等問題，都對鄉村振興戰略的整體推進產生了嚴重影響和制約，迫切要求對鄉村治理體系進行制度機制的創新和完善。一是加強黨對農村基層民主和基層治理的領導。只有強化基層黨組織在鄉村治理中的領導核心作用，才能確保基層民主發展的正確方向，確保鄉村治理不同主體間的協同共治。要通過組織農民、發動農民，夯實黨在農村的執政基礎，重塑村級黨組織的領導力、引領力和號召力。二是回歸村自治組織“黨領導下的村民自治”的法律定位。在加強基層黨組織領導的同時，又要注意減少對村民自治組織的“黨政干預”，回歸村民自治組織的民主功能。決不應把村當作一級政府來建設，而要積極推進村民自治機制的制度化、規范化、程序化，鞏固和完善村民自治的制度和機制，拓寬農民群眾民主參與的渠道和路徑，保障村民自治的作用得到充分發揮。三是通過深化鄉村治理體制改革，厘清縣、鄉（鎮）和村等各級行政以及自治組織的職責權限，制定各自的權力清單和責任清單，夯實村民自治的社會基礎，培育壯大鄉村社會力量，使新時代的鄉村治理逐步走向多元協同治理。
（二）重構基層治理雙軌，實現行政與自治之間的良性互動
要推進和落實全過程人民民主，務必下大力氣破解基層治理中的單向治理困境，在基層治理實踐中重構自上而下和自下而上的雙向治理軌道，形成基層政治系統的良性循環，營造良好的基層社會生態。湖北省秭歸縣的“幸福村落建設”實踐為我們提供了很有價值的參考借鑒。2012年以來，秭歸縣開始探索“幸福村落”建設，將行政村按照“地域相近、產業趨同、群眾自愿”的原則劃分“村落”作為新的自治單元，每個村落內都設立了村落理事會。同時，以資源輸入為契機，推動村民自治轉型，進而激活村民自治的治理活力和治理能力。通過“幸福村落”的建設實踐，極大地增加了鄉村治理的抓手，組織人員成倍增長；村落重大事務由理事會召集村民協商解決，群眾參與的積極性主動性也充分調動起來。秭歸縣通過轉變政府治理邏輯，培育社區自治組織，激活村莊社會資本，重視鄉土社會的治理資源，為基層半正式治理方式讓渡空間，進而提升國家與社會的協調能力，實現國家治理與社會治理的有效對接，為推動行政與自治之間的良性互動提供了一種新的路徑。
（三）健全村民自治制度機制，擴大農民群眾有效參與
在目前實施鄉村振興戰略的背景下，村自治組織的主要功能是把分散的農民組織起來，將國家資源與農民需求有效對接起來，讓農民參與基層治理事務，分享權力，分擔責任。只有把農民組織起來成為基層治理的主體，基層治理才能真正有效。因此，在鄉村振興過程中，要更加注重發展農村基層民主，尤其是要建立健全和完善村民參與民主決策與民主監督的制度體系。一是保證村民對重大村務事項的參與和決策權利。凡是涉及村民公共利益的重要事務，必須提交村黨支部委員會、村委會討論，形成支部引領、黨員帶頭、群眾參與、公開透明的基層民主氛圍，凝聚為鄉村治理的強大合力。二是建章立制和規范落實各項基層民主制度與程序。村兩委要在充分征求廣大黨員、村民意見的基礎上，健全和完善村務管理和民主決策的制度規范與民主程序，保證基層民主真正落實到位。三是強化農村基層民主監督機制。農民群眾是鄉村治理實踐的主體力量，是基層治理績效的直接感受者，也是長期有效的低成本監督力量。必須切實保障村民的知情權、參與權和監督權，只有加強廣大村民進行民主評議和考核鄉村干部的力度和權重，讓基層政府和基層干部真正對農民群眾負起責任，才能保障各種鄉村治理權力的服務到位和規范運行。
（四）讓農民真正成為鄉村治理主體，充分發揮鄉村振興的主體作用
農民是全面實施鄉村振興戰略的主力軍，鄉村振興的關鍵是讓農民發揮主體作用。當前，應當加大以下幾個方面的工作力度：一是始終把農民的切身利益擺在首位，要把農村經濟社會發展與提高農民群眾生活水平有機結合起來，解決廣大農民最關心、最直接、最現實的利益問題，把維護農民群眾根本利益、促進農民共同富裕作為出發點和落腳點。因此，必須充分尊重農民群眾自身的意愿和需求，全面推行“農民事農民議農民定、農民事農民辦農民評”，不斷拓寬和擴大村民有效參與的渠道和載體。二是除要健全黨領導的村民自治制度機制之外，還要建立和完善廣大農民投身鄉村振興的政策體系、工作體系、制度體系，引導農民積極參與農村公共事務。要通過規劃引導、政策指導、典型示范等方式，激發農民投身鄉村振興的自主性。充分發揮農民群眾的首創精神，及時發現和總結推廣農民群眾在實踐中創造的成功經驗。三是加快基層社會治理體制改革，根據基層群眾需求合理設置基層政權機構、調配人力資源，推動鄉村治理重心下移，盡可能把資源、服務、管理下放到基層，充分動員一切社會力量，為切實發揮農民在鄉村振興中的主體作用創造有利條件。四是繼續深化改革行政管理體系，進一步向鄉鎮政府“賦權賦能”，擴大鄉鎮政府的自治基礎；同時，應當繼續試點探索鄉鎮政府由當地民眾授權和監督的體制機制改革，加強鄉鎮政府和基層干部對農民群眾負責的“利益關聯”和“責任向下機制”。只有這樣，才能真正落實農民的鄉村治理主體地位，充分發揮他們在鄉村振興實踐中的主體作用。
（作者系西華師范大學政治學研究所教授；中國鄉村發現網轉自：《中州學刊》2023年第4期）
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