——三十年農村金融改革回顧
自1979年2月國務院恢復中國農業銀行以來，中國的農村金融改革與建設，已有三十年歷史了。在這三十年中，農村金融體系與中國經濟改革、整體金融改革相伴隨，尤其是與中國資金的供求形勢變化相伴隨，經歷子兩個明顯的發展階段。本文將以兩種不同的資金供求形勢為劃分依據，將農村金融改革置身于整體金融改革背景下，來回顧農村金融三十年改革的歷史。
資金短缺條件下的儲蓄動員機器
在1996年之前，中國的資金供求形勢，一直是非常緊張的。按照錢納里的理論，中國是典型的國外和國內資金“雙缺口”的國家。在這種情況下，農村金融機構在整個國民經濟和金融發展過程中，主要扮演儲蓄動員機器的角色。
實際上，自計劃經濟時期，包括農村金融在內的整個金融體系，都是按照“二元經濟”和“二元金融”的邏輯，圍繞城市工業化建立和發展的，實質上是因推行“重工業優先發展策略”而內生出來的一種融資制度安排。這一融資制度的中心，是為發展重工業籌措、配置資金。這種制度安排，由計劃經濟時期，一直延續到1978年之后。
1978年后，市場的逐步放開和各個地方對經濟增長的追求，使得資金短缺，更加成為發展的瓶頸。作為金融中介的各類金融組織，延續并強化了儲蓄動員功能。筆者曾經發表了多項研究，說明了在資本短缺的基本背景下，大量資金在中央政府主導的金融縱向分割和地方政府主導的金融橫向分割下，流向了國有工業部門。在政府的金融控制下，長期金融發展讓位給短期經濟增長，使得金融功能財政化，金融機構扮演起“第二財政”角色：在動員儲蓄過程中，替代稅收收入功能；在資金貸放上，替代財政支出功能。因此，金融機構在農村的活動主要是為了城市部門工商業發展動員儲蓄。正式金融安排的動員儲蓄目的，必然與農村非正式安排可能產生的儲蓄分流發生沖突。于是，在政策設計者眼中，正式金融安排和非正式金融安排是水平競爭，而非垂直合作關系。壓抑民間非正式金融組織的發展，以確保農村正式金融組織儲蓄動員功能的發揮，就是這段時期金融政策演變的重點。
從“政府與市場關系”、“中央與地方關系”的角度，描述了中國農村金融發展的特殊邏輯：中國農村金融體系的建立和發展，來源于中央和地方政府動員儲蓄，為工業化、城市化動員儲蓄和方便政府控制的需要，而非基于解決農村融資困境的基本問題。由此，使得農村金融安排成為中央和地方政府動員儲蓄的機器，資金外流，農村“失血”，是這種制度安排的必然。
在20世紀50年代確定以重化工業化作為國家目標之后，為了獲得工業化最稀缺的要素——資金，國家對金融業采用了完全壟斷的方式，控制由鄉村到城市的所有金融機構網點，動員一切可能的力量(當然包括資金)，進行國家工業化的努力。1970年代末以來的改革，使得金融控制的方式發生了轉變，由于改革本身就是將經濟自主權利還給民間的過程。這一過程也自然伴隨著國民財富的轉移——由“集財于國”到“散資于民”。原來由政府集中控制的資金，在改革后散布在民間的各個企業和居民手中。這使得中央財政能力大大下降，逐漸變為“弱財政”。經濟改革和轉軌的需要，要求中央政府必須要有強大的動員和支配資源能力。為了收集民間資金，中央政府以組建國有獨資專業銀行和拆分中國人民銀行為主要標志，建立了一個以工農中建四大國有銀行為主體，以行政區劃為網點分布原則的強大的金融部門，自上而下地將觸角延伸到各個民間部門，去替代利稅上繳的計劃制度安排，重新集聚財富，將儲蓄轉化為投資，這啟動了中國金融業的大發展，帶來了金融資產的迅速膨脹(“高增長”)。但是，由于資金配置不是依據市場原則，而是依據中央政府的財政投資安排，出現了發展經濟學中所言的“沒有發展的增長”(“低效率”)。例如，在1980年代至1990年代中期的專業銀行體制下，每一家專業銀行都對準相應的行業和地域，互不混淆，形成了金融縱向分割的局面。直到地方政府介入金融發展時，這一局面才有所打破。
1984年投融資體制改革以前，地方政府并沒有控制金融機構的沖動，因為在集權經濟體制背景下，財政遠遠比銀行更重要。當時國有金融體系的縱向分割基本上是中央政府的一手安排，各地龐大而均齊的銀行科層組織結構，明顯地帶有中央政府自上而下著意安排的痕跡。但伴隨中央財政能力的下降，中央計劃內安排的資金越來越不足以繼續支付地方投資建設所需的資金，地方政府在財政包干制下，也開始有意識地減少其稅收努力，使得基本建設投資體制不得不由財政撥款轉為銀行貸款(“撥改貸”)。投融資體制的改變，使得地方政府將關注對象，由財政轉向了銀行。于是，地方政府開始加強對當地金融機構的控制。一方面，它們竭力控制國有銀行在當地的營業網點(國有銀行和新興的專業銀行也有在各地鋪設網點的沖動)，另一方面，自行組建各類信托投資公司、證券公司等，并爭取在本地設立融資中心、證券交易中心等，力圖最大程度地動員本地儲蓄，讓本地儲蓄用于本地投資，并盡力爭取吸引并利用外地資金。其后果是，各類國有金融機構在各地網點迅速膨脹的同時，由地方控制的各類金融機構甚至非法融資機構遍地開花，出現了各地方激烈的“金融競賽”局面，將金融機構又橫向分割為塊塊。地方政府介入金融發展過程后，各地區經濟發展普遍出現子這樣一副景象：地方官員的升遷競爭主要表現為地方政績競爭；地方政績競爭主要表現為經濟增長競爭；經濟增長競爭主要表現為投資競爭；投資競爭主要表現為金融資源競爭；金融資源競爭主要表現為金融機構競爭。由此，以“銀行多過米鋪”為標志，進一步推動了中國金融規模的“高增長”，但也加劇了資源配置的“低效率”。
政府對金融業的控制，使得金融機構發揮的主要是動員儲蓄，而非資源配置和風險管理的功能。設在農村的金融機構尤其如此，農村正式金融部門在吸收儲蓄上，必然與非正式部門發生競爭，而非正式部門吸收的儲蓄，并不會像正式部門那樣，可以通過行政命令和資金劃撥，朝向政府意愿的投資方向放貸。因此，政府和正式金融部門都有打壓農村非正式部門發展的沖動，而正式金融部門動員的儲蓄，又大部分流出了農村社區。所以，資金短缺形勢下，農村金融體系出現了“雙重失靈”。——“市場失靈”和“政府失靈”同時并存。“三農”領域，則出現農業缺投入、農村缺資金、農民難融資的農村金融困境。
資金短缺和政府的金融控制同時并存的條件下，金融機構下鄉的主要目的，是動員農村儲蓄，然后配置到投入產出比高的非農領域。所以，一家家設在農村的金融機構，成為把農村資金抽取到城市的一根根管子。農業銀行、郵政儲蓄如此，連所謂的“支農主力軍”——農村信用社，自1970年代以來，實際上也一直是向農村“抽血”的主力軍。中國人民銀行調查統計司1992的數據和《中國農村住戶調查》1996年的數據顯示，自70年代開始，農村信用社對農村的貸款余額就持續小于農村的存款余額(即貸／存比小于1)。1980年代貸／存比大體在l／2左右，1990年代大體在2／3左右。其中，1995年農產儲蓄僅有22%用于農產貸款。即農民似乎在“自愿”地把資金讓渡出去，以至于農村存貸差成為各家金融機構爭奪的對象。1990年代中后期的銀行商業化改革，使得各家金融機構出于成本收益考慮紛紛撤出農村市場，此時就留下來在城市里沒有大本營的農村信用社，它被多次強調恢復合作制，并冠以“支農主力軍”的名號，但實際上，農產從農信社獲得的貸款仍不足其向農信社存款的1／3，這種狀況一直延續至今。
實際上，在資金短缺時代，農村金融改革幾乎沒有成功的條件，作為置身于整體經濟和金融體系中的弱勢金融組織，農村金融機構只能扮演儲蓄動員機器的角色。這導致了農村“缺血”現象日益突出，農村資金不斷“凈流出”，使得中國農民事實上在集體“扶富”，成了資金的凈供給者。
資金形勢的方向性轉變
但是，資本短缺的狀況，在1990年代中期，發生了方向截然不同的變化。自1996年起，中國金融體系的資金，由短缺走向連年過剩，主要體現在金融機構由貸差到存差的轉換上。1978—1995年間，人民幣存貸款一直處于貸差狀態，在1987年，貸存比達到最高(140.7%)，當年貸差為2144億元。1991和1994年，貸差都超過了3000億元。但1996年開始，貸差轉為存差，而且連年大幅度上升。貸存比低于1，連年大幅度下降。比如，人民幣存差增長率由2004年底的28.84%提高到2005年6月底的38.81%，人民幣貸存比由2004年底的73.65%下降至2005年6月底的69.18%。超過30%，即8.5萬億元資金處于閑置狀態。2006年一季度，貸存比進一步下降到68.3%，9.2萬億元資金處于閑置狀態。到2008年12月，金融機構的貸存比達到了66.9%，存貸差已達15.8萬億元，是農村居民儲蓄的4.5倍。即使考慮存款準備金、備付金、銀行投資結構轉變等因素，巨額資金滯留在金融體系內部，是一個基本的事實。
資金供求形勢的逆轉，為農村擺脫以往單純向農村“抽血”的不合理政策安排，留下丁騰挪的空間。至少，農村的資金回流，不再影響城市工商業的資金總量了，所以，也就沒有一直以來必須響應“有余糧賣給國家，多儲蓄支援建設”政策口號的必要了。在此背景下，各項鼓勵解決農村融資難題的政策，也開始出臺了。
資金寬裕條件下的流動性悖論與垂直合作安排
1996年以來的資金寬裕，使得中國金融體系內部的流動性不斷堆積。進入2000年后，流動性過剩的特征已經十分明顯，資金空轉，引發了許多爭議。雖然中國還沒像日本那樣，步入了凱恩斯所言的流動性陷阱，但政府、央行以及監管部門多次調控的乏力，凸現了中國正罹患著流動性綜合癥。就資金供求結構失衡的狀況而言，我們不妨把它叫做流動性悖論：在國民經濟體系內，金融部門流動性過剩與企業部門流動性不足同時并存，在企業部門內部，大企業流動資金供給充裕與中小企業流動性不足同時并存，在金融部門內部，大銀行流動性過剩與中小金融機構流動性不足甚至流動性危機同時并存，就農村和城市部門而言，城市流動性過剩與農村流動性嚴重不足同時并存，就區域而言，東部發達地區流動性過剩與中西部地區流動性不足同時并存。
筆者也曾經分析過，流動性過剩與農村流動性危機并存的基本原因，是長期以來城鄉不等價交換帶來城鄉經濟失衡的結果，是片面扶持正規金融體系壓抑民間金融的結果。更深層的原因，則與資本雇傭勞動的產業體系在全球的擴張，以及在中國更加走向極端化有關。
但無論怎樣，資金過剩和流動性悖論的出現，都為解決農村融資問題，提供了前所未有的寬松金融環境。于是，我們欣喜地看到，各種意圖解決流動性悖論的政策，在不斷地出臺。2004～2009年，已經連續6個中央1號文件強調農村融資問題的重要性，以及改革農村金融體系的決心。我們也希望一個農村正式和非正式金融組織垂直合作的金融安排出現，能夠將城市過剩的流動性，導入稀缺的農村部門，從而一方面解決金融體系資金嚴重過剩問題，另一方面解決農村資金嚴重不足的問題。或許，這對于擴大內需，促進新農村建設，應對這次全球性經濟金融危機，都會起到積極作用。
中國鄉村發現網轉自：《銀行家》2009年第3期
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