——三十年農(nóng)村金融改革回顧
自1979年2月國務(wù)院恢復(fù)中國農(nóng)業(yè)銀行以來，中國的農(nóng)村金融改革與建設(shè)，已有三十年歷史了。在這三十年中，農(nóng)村金融體系與中國經(jīng)濟(jì)改革、整體金融改革相伴隨，尤其是與中國資金的供求形勢變化相伴隨，經(jīng)歷子兩個(gè)明顯的發(fā)展階段。本文將以兩種不同的資金供求形勢為劃分依據(jù)，將農(nóng)村金融改革置身于整體金融改革背景下，來回顧農(nóng)村金融三十年改革的歷史。
資金短缺條件下的儲蓄動(dòng)員機(jī)器
在1996年之前，中國的資金供求形勢，一直是非常緊張的。按照錢納里的理論，中國是典型的國外和國內(nèi)資金“雙缺口”的國家。在這種情況下，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)在整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)和金融發(fā)展過程中，主要扮演儲蓄動(dòng)員機(jī)器的角色。
實(shí)際上，自計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，包括農(nóng)村金融在內(nèi)的整個(gè)金融體系，都是按照“二元經(jīng)濟(jì)”和“二元金融”的邏輯，圍繞城市工業(yè)化建立和發(fā)展的，實(shí)質(zhì)上是因推行“重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展策略”而內(nèi)生出來的一種融資制度安排。這一融資制度的中心，是為發(fā)展重工業(yè)籌措、配置資金。這種制度安排，由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，一直延續(xù)到1978年之后。
1978年后，市場的逐步放開和各個(gè)地方對經(jīng)濟(jì)增長的追求，使得資金短缺，更加成為發(fā)展的瓶頸。作為金融中介的各類金融組織，延續(xù)并強(qiáng)化了儲蓄動(dòng)員功能。筆者曾經(jīng)發(fā)表了多項(xiàng)研究，說明了在資本短缺的基本背景下，大量資金在中央政府主導(dǎo)的金融縱向分割和地方政府主導(dǎo)的金融橫向分割下，流向了國有工業(yè)部門。在政府的金融控制下，長期金融發(fā)展讓位給短期經(jīng)濟(jì)增長，使得金融功能財(cái)政化，金融機(jī)構(gòu)扮演起“第二財(cái)政”角色：在動(dòng)員儲蓄過程中，替代稅收收入功能；在資金貸放上，替代財(cái)政支出功能。因此，金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)村的活動(dòng)主要是為了城市部門工商業(yè)發(fā)展動(dòng)員儲蓄。正式金融安排的動(dòng)員儲蓄目的，必然與農(nóng)村非正式安排可能產(chǎn)生的儲蓄分流發(fā)生沖突。于是，在政策設(shè)計(jì)者眼中，正式金融安排和非正式金融安排是水平競爭，而非垂直合作關(guān)系。壓抑民間非正式金融組織的發(fā)展，以確保農(nóng)村正式金融組織儲蓄動(dòng)員功能的發(fā)揮，就是這段時(shí)期金融政策演變的重點(diǎn)。
從“政府與市場關(guān)系”、“中央與地方關(guān)系”的角度，描述了中國農(nóng)村金融發(fā)展的特殊邏輯：中國農(nóng)村金融體系的建立和發(fā)展，來源于中央和地方政府動(dòng)員儲蓄，為工業(yè)化、城市化動(dòng)員儲蓄和方便政府控制的需要，而非基于解決農(nóng)村融資困境的基本問題。由此，使得農(nóng)村金融安排成為中央和地方政府動(dòng)員儲蓄的機(jī)器，資金外流，農(nóng)村“失血”，是這種制度安排的必然。
在20世紀(jì)50年代確定以重化工業(yè)化作為國家目標(biāo)之后，為了獲得工業(yè)化最稀缺的要素——資金，國家對金融業(yè)采用了完全壟斷的方式，控制由鄉(xiāng)村到城市的所有金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)，動(dòng)員一切可能的力量(當(dāng)然包括資金)，進(jìn)行國家工業(yè)化的努力。1970年代末以來的改革，使得金融控制的方式發(fā)生了轉(zhuǎn)變，由于改革本身就是將經(jīng)濟(jì)自主權(quán)利還給民間的過程。這一過程也自然伴隨著國民財(cái)富的轉(zhuǎn)移——由“集財(cái)于國”到“散資于民”。原來由政府集中控制的資金，在改革后散布在民間的各個(gè)企業(yè)和居民手中。這使得中央財(cái)政能力大大下降，逐漸變?yōu)椤叭踟?cái)政”。經(jīng)濟(jì)改革和轉(zhuǎn)軌的需要，要求中央政府必須要有強(qiáng)大的動(dòng)員和支配資源能力。為了收集民間資金，中央政府以組建國有獨(dú)資專業(yè)銀行和拆分中國人民銀行為主要標(biāo)志，建立了一個(gè)以工農(nóng)中建四大國有銀行為主體，以行政區(qū)劃為網(wǎng)點(diǎn)分布原則的強(qiáng)大的金融部門，自上而下地將觸角延伸到各個(gè)民間部門，去替代利稅上繳的計(jì)劃制度安排，重新集聚財(cái)富，將儲蓄轉(zhuǎn)化為投資，這啟動(dòng)了中國金融業(yè)的大發(fā)展，帶來了金融資產(chǎn)的迅速膨脹(“高增長”)。但是，由于資金配置不是依據(jù)市場原則，而是依據(jù)中央政府的財(cái)政投資安排，出現(xiàn)了發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)中所言的“沒有發(fā)展的增長”(“低效率”)。例如，在1980年代至1990年代中期的專業(yè)銀行體制下，每一家專業(yè)銀行都對準(zhǔn)相應(yīng)的行業(yè)和地域，互不混淆，形成了金融縱向分割的局面。直到地方政府介入金融發(fā)展時(shí)，這一局面才有所打破。
1984年投融資體制改革以前，地方政府并沒有控制金融機(jī)構(gòu)的沖動(dòng)，因?yàn)樵诩瘷?quán)經(jīng)濟(jì)體制背景下，財(cái)政遠(yuǎn)遠(yuǎn)比銀行更重要。當(dāng)時(shí)國有金融體系的縱向分割基本上是中央政府的一手安排，各地龐大而均齊的銀行科層組織結(jié)構(gòu)，明顯地帶有中央政府自上而下著意安排的痕跡。但伴隨中央財(cái)政能力的下降，中央計(jì)劃內(nèi)安排的資金越來越不足以繼續(xù)支付地方投資建設(shè)所需的資金，地方政府在財(cái)政包干制下，也開始有意識地減少其稅收努力，使得基本建設(shè)投資體制不得不由財(cái)政撥款轉(zhuǎn)為銀行貸款(“撥改貸”)。投融資體制的改變，使得地方政府將關(guān)注對象，由財(cái)政轉(zhuǎn)向了銀行。于是，地方政府開始加強(qiáng)對當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)的控制。一方面，它們竭力控制國有銀行在當(dāng)?shù)氐臓I業(yè)網(wǎng)點(diǎn)(國有銀行和新興的專業(yè)銀行也有在各地鋪設(shè)網(wǎng)點(diǎn)的沖動(dòng))，另一方面，自行組建各類信托投資公司、證券公司等，并爭取在本地設(shè)立融資中心、證券交易中心等，力圖最大程度地動(dòng)員本地儲蓄，讓本地儲蓄用于本地投資，并盡力爭取吸引并利用外地資金。其后果是，各類國有金融機(jī)構(gòu)在各地網(wǎng)點(diǎn)迅速膨脹的同時(shí)，由地方控制的各類金融機(jī)構(gòu)甚至非法融資機(jī)構(gòu)遍地開花，出現(xiàn)了各地方激烈的“金融競賽”局面，將金融機(jī)構(gòu)又橫向分割為塊塊。地方政府介入金融發(fā)展過程后，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展普遍出現(xiàn)子這樣一副景象：地方官員的升遷競爭主要表現(xiàn)為地方政績競爭；地方政績競爭主要表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)增長競爭；經(jīng)濟(jì)增長競爭主要表現(xiàn)為投資競爭；投資競爭主要表現(xiàn)為金融資源競爭；金融資源競爭主要表現(xiàn)為金融機(jī)構(gòu)競爭。由此，以“銀行多過米鋪”為標(biāo)志，進(jìn)一步推動(dòng)了中國金融規(guī)模的“高增長”，但也加劇了資源配置的“低效率”。
政府對金融業(yè)的控制，使得金融機(jī)構(gòu)發(fā)揮的主要是動(dòng)員儲蓄，而非資源配置和風(fēng)險(xiǎn)管理的功能。設(shè)在農(nóng)村的金融機(jī)構(gòu)尤其如此，農(nóng)村正式金融部門在吸收儲蓄上，必然與非正式部門發(fā)生競爭，而非正式部門吸收的儲蓄，并不會(huì)像正式部門那樣，可以通過行政命令和資金劃撥，朝向政府意愿的投資方向放貸。因此，政府和正式金融部門都有打壓農(nóng)村非正式部門發(fā)展的沖動(dòng)，而正式金融部門動(dòng)員的儲蓄，又大部分流出了農(nóng)村社區(qū)。所以，資金短缺形勢下，農(nóng)村金融體系出現(xiàn)了“雙重失靈”。——“市場失靈”和“政府失靈”同時(shí)并存。“三農(nóng)”領(lǐng)域，則出現(xiàn)農(nóng)業(yè)缺投入、農(nóng)村缺資金、農(nóng)民難融資的農(nóng)村金融困境。
資金短缺和政府的金融控制同時(shí)并存的條件下，金融機(jī)構(gòu)下鄉(xiāng)的主要目的，是動(dòng)員農(nóng)村儲蓄，然后配置到投入產(chǎn)出比高的非農(nóng)領(lǐng)域。所以，一家家設(shè)在農(nóng)村的金融機(jī)構(gòu)，成為把農(nóng)村資金抽取到城市的一根根管子。農(nóng)業(yè)銀行、郵政儲蓄如此，連所謂的“支農(nóng)主力軍”——農(nóng)村信用社，自1970年代以來，實(shí)際上也一直是向農(nóng)村“抽血”的主力軍。中國人民銀行調(diào)查統(tǒng)計(jì)司1992的數(shù)據(jù)和《中國農(nóng)村住戶調(diào)查》1996年的數(shù)據(jù)顯示，自70年代開始，農(nóng)村信用社對農(nóng)村的貸款余額就持續(xù)小于農(nóng)村的存款余額(即貸／存比小于1)。1980年代貸／存比大體在l／2左右，1990年代大體在2／3左右。其中，1995年農(nóng)產(chǎn)儲蓄僅有22%用于農(nóng)產(chǎn)貸款。即農(nóng)民似乎在“自愿”地把資金讓渡出去，以至于農(nóng)村存貸差成為各家金融機(jī)構(gòu)爭奪的對象。1990年代中后期的銀行商業(yè)化改革，使得各家金融機(jī)構(gòu)出于成本收益考慮紛紛撤出農(nóng)村市場，此時(shí)就留下來在城市里沒有大本營的農(nóng)村信用社，它被多次強(qiáng)調(diào)恢復(fù)合作制，并冠以“支農(nóng)主力軍”的名號，但實(shí)際上，農(nóng)產(chǎn)從農(nóng)信社獲得的貸款仍不足其向農(nóng)信社存款的1／3，這種狀況一直延續(xù)至今。
實(shí)際上，在資金短缺時(shí)代，農(nóng)村金融改革幾乎沒有成功的條件，作為置身于整體經(jīng)濟(jì)和金融體系中的弱勢金融組織，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)只能扮演儲蓄動(dòng)員機(jī)器的角色。這導(dǎo)致了農(nóng)村“缺血”現(xiàn)象日益突出，農(nóng)村資金不斷“凈流出”，使得中國農(nóng)民事實(shí)上在集體“扶富”，成了資金的凈供給者。
資金形勢的方向性轉(zhuǎn)變
但是，資本短缺的狀況，在1990年代中期，發(fā)生了方向截然不同的變化。自1996年起，中國金融體系的資金，由短缺走向連年過剩，主要體現(xiàn)在金融機(jī)構(gòu)由貸差到存差的轉(zhuǎn)換上。1978—1995年間，人民幣存貸款一直處于貸差狀態(tài)，在1987年，貸存比達(dá)到最高(140.7%)，當(dāng)年貸差為2144億元。1991和1994年，貸差都超過了3000億元。但1996年開始，貸差轉(zhuǎn)為存差，而且連年大幅度上升。貸存比低于1，連年大幅度下降。比如，人民幣存差增長率由2004年底的28.84%提高到2005年6月底的38.81%，人民幣貸存比由2004年底的73.65%下降至2005年6月底的69.18%。超過30%，即8.5萬億元資金處于閑置狀態(tài)。2006年一季度，貸存比進(jìn)一步下降到68.3%，9.2萬億元資金處于閑置狀態(tài)。到2008年12月，金融機(jī)構(gòu)的貸存比達(dá)到了66.9%，存貸差已達(dá)15.8萬億元，是農(nóng)村居民儲蓄的4.5倍。即使考慮存款準(zhǔn)備金、備付金、銀行投資結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變等因素，巨額資金滯留在金融體系內(nèi)部，是一個(gè)基本的事實(shí)。
資金供求形勢的逆轉(zhuǎn)，為農(nóng)村擺脫以往單純向農(nóng)村“抽血”的不合理政策安排，留下丁騰挪的空間。至少，農(nóng)村的資金回流，不再影響城市工商業(yè)的資金總量了，所以，也就沒有一直以來必須響應(yīng)“有余糧賣給國家，多儲蓄支援建設(shè)”政策口號的必要了。在此背景下，各項(xiàng)鼓勵(lì)解決農(nóng)村融資難題的政策，也開始出臺了。
資金寬裕條件下的流動(dòng)性悖論與垂直合作安排
1996年以來的資金寬裕，使得中國金融體系內(nèi)部的流動(dòng)性不斷堆積。進(jìn)入2000年后，流動(dòng)性過剩的特征已經(jīng)十分明顯，資金空轉(zhuǎn)，引發(fā)了許多爭議。雖然中國還沒像日本那樣，步入了凱恩斯所言的流動(dòng)性陷阱，但政府、央行以及監(jiān)管部門多次調(diào)控的乏力，凸現(xiàn)了中國正罹患著流動(dòng)性綜合癥。就資金供求結(jié)構(gòu)失衡的狀況而言，我們不妨把它叫做流動(dòng)性悖論：在國民經(jīng)濟(jì)體系內(nèi)，金融部門流動(dòng)性過剩與企業(yè)部門流動(dòng)性不足同時(shí)并存，在企業(yè)部門內(nèi)部，大企業(yè)流動(dòng)資金供給充裕與中小企業(yè)流動(dòng)性不足同時(shí)并存，在金融部門內(nèi)部，大銀行流動(dòng)性過剩與中小金融機(jī)構(gòu)流動(dòng)性不足甚至流動(dòng)性危機(jī)同時(shí)并存，就農(nóng)村和城市部門而言，城市流動(dòng)性過剩與農(nóng)村流動(dòng)性嚴(yán)重不足同時(shí)并存，就區(qū)域而言，東部發(fā)達(dá)地區(qū)流動(dòng)性過剩與中西部地區(qū)流動(dòng)性不足同時(shí)并存。
筆者也曾經(jīng)分析過，流動(dòng)性過剩與農(nóng)村流動(dòng)性危機(jī)并存的基本原因，是長期以來城鄉(xiāng)不等價(jià)交換帶來城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)失衡的結(jié)果，是片面扶持正規(guī)金融體系壓抑民間金融的結(jié)果。更深層的原因，則與資本雇傭勞動(dòng)的產(chǎn)業(yè)體系在全球的擴(kuò)張，以及在中國更加走向極端化有關(guān)。
但無論怎樣，資金過剩和流動(dòng)性悖論的出現(xiàn)，都為解決農(nóng)村融資問題，提供了前所未有的寬松金融環(huán)境。于是，我們欣喜地看到，各種意圖解決流動(dòng)性悖論的政策，在不斷地出臺。2004～2009年，已經(jīng)連續(xù)6個(gè)中央1號文件強(qiáng)調(diào)農(nóng)村融資問題的重要性，以及改革農(nóng)村金融體系的決心。我們也希望一個(gè)農(nóng)村正式和非正式金融組織垂直合作的金融安排出現(xiàn)，能夠?qū)⒊鞘羞^剩的流動(dòng)性，導(dǎo)入稀缺的農(nóng)村部門，從而一方面解決金融體系資金嚴(yán)重過剩問題，另一方面解決農(nóng)村資金嚴(yán)重不足的問題。或許，這對于擴(kuò)大內(nèi)需，促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，應(yīng)對這次全球性經(jīng)濟(jì)金融危機(jī)，都會(huì)起到積極作用。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《銀行家》2009年第3期
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