農業的供給側結構性改革不完全是結構調整的問題，因為它不僅僅是簡單的少種點什么、多種點什么，如果我們不提高生產工藝和產品的科技含量，產品的競爭力上不去的話，就不叫供給側結構性改革，我們的農產品就不會有市場。因此，必須對我們的農業生產體系注入兩大性的要素，第一大性的要素就是科技，要靠科技創新來促進農業的效益提高、質量提升。第二大性就是要注入制度因素，要推進制度創新，才能使得我們的生產組織更加有效。
從去年年底召開的中央農村工作會議，到今年頒布的中共中央指導農業的文件里面都非常強調農業供給側結構改革；在去年的會議和今年的兩會上，習近平總書記也多次強調要推進農業的供給側改革。
最近習近平總書記發表了一系列講話，指出推進農業供給側改革是當前一個時期的改革方向。根據我們對當前農業形勢的了解，認識到推進農業供給側改革是非常有必要的。
一、我國糧食的“三量齊增”現象
當前我國的農業形勢到底怎么樣？憑我自己的感覺，如果簡單來看，我國的農業還是不錯的，比如我們的糧食產量連續12年增長，從2003年的8614億斤增加到了2015年的12429億斤，增加了3800多億斤，這確實是舉世無雙。農民的年收入也從2003年的2226元提高到2015年的14222元。但與此同時，有一些轉折正在來臨，它反映出我們農業的一些薄弱環節的一些問題暴露出來了。例如，在糧食問題上，有一個現象很令人困惑：一方面我國糧食產量年年增長，但另一方面，進口的數量也年年增加、儲存量越積越多——這是一個很矛盾的現象，實際上反映出中國農業的軟肋所在。
改革開放以來，中國的糧食產量在不斷地增長，但到現在也不能說已經實現了完全自給，根據有關部門的測算，我們一年的糧食總需求大概在12800億斤到12900億斤，跟我們的12400億斤的產量相比，還有500億斤的缺口——這是我們面臨的問題。當然我們并不追求糧食都要自給自足，適當的調劑是必要的。去年各類糧食的進口總量大約接近2500億斤，而我們缺口是500億斤，那就是多進口了2000億斤，為什么呢？這就是總書記講的有些產品供過于求，生產多了但沒有相應的需求，只能進倉庫。而有些商品供不應求，不得不從國際市場進口。我國的糧食大宗產品出現了國內產量不斷增長，進口數量不斷增長，庫存量也不斷增長這樣令人困惑的現象。
我們在糧食供求方面最主要的問題是，供給系統和提供的農產品數量足夠多，但和市場需求存在比較大的差異，市場有需求的甚至在減產，但是市場已經飽和的品種產量卻在不斷增加。我國的大豆產量現在世界產量排在第四位，巴西、美國都比我國的產量高，去年我們進口大豆總量是1634億斤，而我國國內的大豆產量僅為234億斤，可見我們的缺口越來越大，這是一個很大的問題。我們的糧食總缺口只有500億斤左右，但是僅大豆進口就超過了1600億斤，這就說明其他糧食品種過剩了，積壓在倉庫里面賣不出去。例如玉米產量從原來的世界第三迅速上升為排行第一。一方面看起來農業形勢非常好，但是另外一方面又存在很嚴峻的矛盾，面臨很多新情況、新問題、新矛盾，這些矛盾在日積月累之后到現在就爆發出來。中國糧食品種的供給側存在非常嚴重的結構性矛盾，所以必須解決。
二、中國農業的質量和競爭力問題
從競爭力的角度來看，我們農產品產量在不斷上升的同時，成本也在不斷上升，導致農產品的價格也在不斷地上升，和國際農產品價格之間就出現比較大的差距。我們當年在加入世貿組織的時候，之所以在農業上做出那么大的讓步，是因為那時候我們感覺到我國的農產品是有競爭力的。但事實上，這種競爭力是建立在農民低收入的基礎上的，以后隨著國內經濟的快速增長，各個方面都發生了變化，帶來了一個后果就是，農業生產要素價格的增長——土地價格的提升、資本價格的提升、勞動力價格的提升，反映到農業上面，就導致了農產品的價格上漲。就我國農業目前的情況來看，小麥、大米、玉米和大豆等主要農產品最近幾年國內的價格比國際價格高出30％—50％，個別品種達到60％——在這樣的情況下當然就要進口國外的產品了。
所以說，中國農業面臨的問題不是自己生產不出來，而是生產出來賣不出去，因為國際的農產品比我們便宜，品質又不比我們的差，所以在經濟開放的情況下，就很難使我們自己的產業健康地發展。
從現在的情況來看，糧食的產能全球大約30億噸，我們能夠占到這么大一個比重，我們的產能滿足中國人吃飯是沒有問題的。同時，我們的外匯儲備有3萬多億美元，從國際市場上買點糧食根本是小菜一碟，但是全部問題在于：現在不是數量夠不夠的問題，而是由于我們的競爭力下降，導致農業產業本身面臨極大的不安全。國際農產品進來了，把我們的市場占了，我們自己生產的賣不出去。中國的農業產業不安全，也就注定中國幾億農民的生存也面臨著潛在危機。
所以，我認為我們現在面臨的糧食安全問題比以往更為復雜，以往主要是數量增長、品種足夠就安全了，但目前在全球化背景下，我們更應該關注中國農業產業的安全問題。
三、我們到底應該怎么辦
實際上辦法總是比困難多。從一定程度上講，當年我們加入世貿組織的時候，確實沒有想到農業生產要素價格會上漲得這么高，現在大家都說促進農民土地經營權的流轉、發展規模經營就可以降低成本，但問題是，在這個過程中，隨著農村土地經營權流轉的規模擴大，農村土地的租金也在不斷地上漲。在這種情況下農民怎么辦？國家怎么辦？
我們在加入世貿的時候確實沒有考慮到這個問題，但那時候也考慮了一些保護措施，而且是WTO所允許的、認可的，主要保護措施就是兩項：一項就是WTO規則所允許的補貼。發展中國家補貼可以達到農業生產總值的10％。當時我在參加一個會議的時候反反復復地匯報，研究我們到底該怎么辦？同意我們可以進行10％的補貼，底限必須是7．5％。后來我們前線的談判團談到了8．5％。那么，我們現在農業產值大概是5萬多億元，8．5％就是4000多億元。但是水果沒有補貼，蔬菜沒有補貼，我把補貼挪到大豆上和小麥上行不行？不行。因為WTO規則中有一系列的敏感品種，小麥、大米、玉米、大豆、糖都屬于敏感產品，只能補貼自身生產總值的8．5％，棉花、糖早就超過了8．5％。剩下的那幾個品種基本上也都有限制，現在我們補貼的空間已經很小了。
還有一項最重要的，在WTO談判的時候，世貿組織要求中國承擔義務，特別是在農產品上。經過艱難的談判，我們爭取到了進口實行關稅配額的管理制度，我們承諾在允許的數量范圍內實行低價格，我們承諾每年允許低關稅進來的小麥最多數量是963．6萬噸，玉米一年最多是720萬噸，大米一年最多532萬噸。
所以我們剛才談到的現在國內農業價格比國際市場價格高出30％—50％、甚至更高，參照系是以1％進口關稅配額的農產品。如果配額數量用完了，還要從國際市場進口農產品，關稅就是65％了。我們現在絕大部分重要農產品品種比國際市場價格都還沒有高到65％，所以國外的產品有關稅配額保護進不來。這就是當初設置好的制度，而且這個制度是國際上通行的。有人主張要多進口，多進口的前提是什么？就是得主動放棄或者削減我們過去的關稅配額——誰敢動？
所以，正是這個背景之下，一方面我們努力提高競爭力，另一方面依靠WTO的通行規則給我們自主產業保護發展的權利。
大家都知道日本的大米很貴，他們跟我們的做法不一樣，他們一年就是1000多萬噸大米的產量，需求量也就是800多萬噸。他們的體量很少，所以就沒有采取關稅配額，而采取政府向WTO承諾，無論國內的大米供求情況如何，都是零關稅進口。但是日本每年進口的大米主要用作工業原料和飼料用途。但是日本在完成了自己的承諾之后，一斤大米進口征收的關稅超過340日元，一公斤征稅就是近700日元。之所以談判這么艱難，就是因為如果大米實行零關稅，就不會搶大米，幾萬噸的零關稅大米無妨大局。所以不要認為利用國際規則保護我們的權利是示弱的表現，其實這是我們自己的權利，我們要堅持。
四、農業供給側結構性改革不完全是結構調整問題
對中國來說，并不是農產品的產量夠不夠的問題，但我們有很多重要的農產品缺口非常大，比如說植物油，我們的需求量接近3000萬噸，每人每年所消耗的植物油達到43到44斤，這個數量在亞洲列第一位。我國植物油需求每年有2000萬噸的缺口，顯然不進口是不行的。如果我們2015年1634億斤的進口量不進口，而是我們自己種，就需要6億多畝土地——因此，適當地增加進口還是必要的。但是我們更多的農產品生產出來都比國際市場的產品貴，而且貴得多，這是問題所在。所以，現在我國農業不斷發展的同時大家卻都能看到，我們糧、棉、肉、糖、奶的價格，沒有一樣不比國際市場貴。這就是為什么要加快推進供給側改革的必要性和重要性。
那么，農業的供給側結構性改革不就是結構調整嗎？不完全是。因為它不僅僅是簡單的少種點什么、多種點什么的問題，如果我們不提高生產工藝和產品的科技含量，產品的競爭力上不去的話，就不叫供給側結構改革，我們的農產品就不會有市場。
因此，必須對我們的農業生產體系注入兩大性的要素，第一大性的要素就是科技，要靠科技創新來促進農業的效益提高、質量提升。第二大性就是要注入制度因素，要推進制度創新，才能使得我們的生產組織更加有效。
正是在這樣的背景下，今年的中央一號文件已經對此做出了一系列的安排，推進供給側結構性改革，時不我待地加快推進農業供給側結構改革是必須的。其重點是，要調整農業結構，有的品種太多，有的品種又嚴重不足，要通過市場機制去引導農民合理種植。從目前的情況來看，我們大豆太少了，玉米有點多了，所以正在引導農民進行改革。這個問題其實也不是到現在才發現，黨的十八大之后，2013年重點研究的棉花和大豆的問題，如果從國際市場進口棉花，完稅每噸大概在13500元，我們棉花要比國際市場上一噸貴出7000元，也就是貴出50％以上。從2014年開始，國家政策推進了新疆棉花的目標價格改革，基本的原則就是，政府對棉花仍然公布一個目標價格，同時市場的收購完全由市場價格決定。比如今年公布的目標價格是每噸18700元，這中間可能有4000—5000元錢的差距。通過這樣的辦法起到兩個作用：一個就是要讓市場機制起作用，否則就是我們自己生產棉花，政府收購進來只能存在倉庫里，而紡織廠用棉花卻要從國外進口。2015年8月的時候，國家發改委明確提出，長江流域的油菜籽退出國家的臨時收儲，退出之后給農民適當補貼，價格由市場來決定。現在油菜籽的價格大概在每斤1．7元左右。
2015年9月份，國家發改委在國務院批準下做出降低玉米收儲量的決定。2014年國家定的玉米收儲價格是每斤平均1．12元。2015年9月國務院授權發改委宣布，國家對東北四省的玉米價格降到每斤1元錢，這個事情也是非同小可。2014年國家在東北四省臨時收儲的玉米量是1700多億斤，每斤降0．12元，平均到每個農民身上由于玉米價格下降人均減收就是500—600元錢。但是農民也可以理解，因為國際市場價格降低，所以玉米收儲價格下降都是理解的，但是也需要處理好這個矛盾關系。后來國家提出的玉米價格要實行市場定價，價格由市場決定，至少能感覺到國內、國外的玉米如果在同等質量的情況下價格差不多，所以企業才不多進口。由此可以看出市場定價的好處。
但是市場定價的底線在哪里呢？如果國內的價格高于國際市場價格，我們就進口；國內價格要比國外低我們就出口，于是執行市場價格就非常重要。國家對于東北四省區的玉米收儲政策正在研究之中，應該很快就會推出。一個力爭的目標是得保障農民的收入不降低。由于前期不斷吹風，不斷讓農業生產者了解市場以及價格的變化情況，今年我得到的消息是，東北四省區已經種完了玉米，種子比去年減少了30多萬斤，總面積減少13％左右。東北四省區的玉米去年總產量在2000億噸左右，今年播種面積減了13％，總產量也會相應地下降。
所以推進科技和制度創新是農業供給側結構性改革的本質，如果脫離了這個，就變成純粹技術問題，哪個多種一點，哪個少種一點，哪個多進口一點，哪個少進口一點，這樣會使我們的農業陷入不能自拔的圈子里面。而我們現在的糧食安全，從本質上講有數量問題，但重要的不在數量上?，F在我們的糧食安全已經轉化為中國農業的產業安全，已經轉化為中國農民的生計安全。即便我們有能力生產，但是如果質量不行、價格不行農民生產出來賣不出去，農業就會萎縮，農民就沒有生路。
五、確保國家糧食安全是農業供給側結構性改革的底線
這些減出來的耕地種什么呢？一部分擴大到水稻?？倳浿v，確保國家糧食安全是農業供給側結構性改革的底線。我們要適當調整結構，糧食這個產品我想大家非常了解，幾十年來的經歷表明，搞上去很難，但滑下去卻很容易，因此，我們一定要防止糧食生產的大起大落。
從歷史經驗看，改革開放38年時間中，我們的糧食至少經歷過兩次大的起落。改革開放以來先是經歷了連續的快速增長，6年時間就從1978年的6095億斤增長到1984年的超過8000億斤，結果1984年開始出現糧食的賣難，于是糧食產量連續四年下滑，一直滑到1988年。到1989年糧食產量才開始逐步回升，但是恢復很久價格也上不去。這是一次大的波動。
第二次大的波動是上世紀90年代。經過80年代后期的波動，糧食產量在國家的高度重視下回升得比較快，到1996年糧食產量第一次突破10000億斤，最高點是1998年糧食產量達到10246億斤，隨之就是糧食價格的下降，農民做出調整減少種植。于是，從1999年開始糧食產量連續下滑了5年，2003年全國糧食產量下降到8614億斤——整整減了1600多億斤，于是糧食開始供不應求。中央在2003年、也就是十六大以后，新一屆政府研究的第一個問題就是糧食問題，那時候采取了一系列重大的政策，包括采取史無前例的農業稅費減免政策，以及對農產品直接補貼等政策措施。過去一直是農業要向農民收取稅費，到了這時候取消了農業稅還給農民直接補貼，這是巨大的變化。有了這么強有力的政策支持，但也一直到2008年糧食產量才提上來。可見，如果一個國家糧食出現了問題，第一要恢復很難，第二后果會很嚴重。
所以這里必須講，農業的供給側結構改革要減少一部分供不應求的糧食供給，但同時也應該看到我國復雜背景下的糧食供不應求只是暫時的和階段性的。任何時候、任何情況下，這個工作仍然不能放松，即便在調整結構、推進農業供給側改革的過程中，也要注意這個問題。
第二個方面，要加快推進農業經營體系改革。
推進供給側結構性改革，首先對定價制度、補貼制度、收儲制度進行改革，注入新的制度。同時，國家一直在提倡要創新農業的經營體系，經過這一段時間各種各樣的經營體系，百花齊放。無論是規模經營、家庭農場、公司企業的經營、合作社的經營等等，都是非常有活力的。
最近，總書記在安徽的座談會上發表了重要講話。他強調，中國的農村改革要處理好農民和土地的關系?，F在越來越多地討論城鎮化和土地的關系，城里人和土地的關系，但總書記為什么講農民與土地的關系？因為中國農村土地的主人是農民。中國農業弱就弱在人太多，地太少，經營規模太小，這是基本事實，大家都想改變，但這不是一朝一夕就能做到的。即便在我們城鎮化率不斷提高的背景下（我們在改革開放之初城鎮化率還不到18％，2015年我國的城鎮化率已經達到56．1％），很多人一提到農村，就是農村的土地閑置化、未來的農業誰來做？農村都沒人了，這么多地誰來種？所以總書記非常清楚地講：我們一方面要看到小規模的、粗放的農業經營是難以實現現代化的，但同時又要看到，改革小規模的農業經營方式是有條件實現的。沒有相應的工業化和城鎮化，沒有非農產業的高度發展，即使到了現在，很多農民進了城，但還不能轉為市民，這說明我們非農業的發展還是不夠的，需要不懈的努力。
近年來土地流轉是個熱點問題，到2015年底農村承包土地的流轉率是33％，這個速度不算慢。目前，農村承包土地的家庭是2．3億戶，這和我們當今的工業化、城鎮化的推進基本是吻合的?，F在糧食價格下來了，流轉土地就面臨著很大的問題，不把土地租金降下來是不行的。歷史上，在抗戰時期曾經提出減租。一旦糧食價格下降單純地依靠流轉是有問題的，很多地方出現了農民主動來化解這個矛盾，例如實行土地經營權入股、土地份額自治。我們通過把自己的土地委托給別人托管、代耕，所以出現了土地的承包者和經營者在市場中形成風險共擔的局面。
世界上最發達的國家，基本上都是中國政府，如美國、澳大利亞和巴西，國家幅員廣闊，土地規模大，農業機械總量設備都是很多的。現在最先進的農業機械有一些是中國的農業機械廠率先生產出來的。我曾經到黑龍江去看過，那里有16000多畝的稻田，必須要保證用水，否則水上來，這邊沒澆，那邊就淹死了。很多人都去看，夏季從種到收等田間管理都非常先進。在這些區域的中國農業完全可以和新大陸的農業媲美，那個水平在美國都找不出來。
但是，中國的農業都搞成這樣是很難的，小規模經營采用現代農業技術，就需要通過社會化服務。所以，在這個意義上，我們必須認真研究中國農業到底怎么走現代化道路。從國際的視野來看，就我們的了解，像中國這樣給分散的農民提供社會化服務的，在全世界并不多見，而一家一戶買機械也不現實，而現代農業從種到收都需要農業機械。
第三個方面是推進產業融合。我們在2014年也想過直接用第六產業，就提出一、二、三產業融合。實際上利用農村的資源可以把農村、農業的多種功能都發揮出來，包括養老、休閑農業都廣闊的空間，那就可以給農民帶來更多的就業收入。
總而言之，近幾年中國農業繼續發展，重點應該在于提高農業的科技含量，降低農業的經營成本，提高農產品的質量，增強農業的國際競爭力，這才是農業供給側結構性改革的本意。
作者為全國政協委員、經濟委員會副主任，原中央農村工作領導小組副組長兼辦公室主任
中國鄉村發現網轉自：中國經濟時報
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