中央《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》(以下簡稱《決定》)將“實行農村最低生活保障制度兜底脫貧”列為實施精準扶貧重要方略之一。如果說打贏脫貧攻堅戰是一項綜合性系統工程，農村低保兜底就是這場戰役中的兜底性舉措，是系統工程的底部，是最后一道防線。當其他措施都無法奏效時，就需要通過低保給予兜底性保障。那么，農村低保為何能夠為脫貧攻堅兜底?又是如何實現兜底保障的呢?
民政部副部長宮蒲光對此作了闡述。
一、低保等社會救助是社會保障體系中的兜底性制度安排
社會保障是現代社會平穩運行的重要基石，是用經濟手段解決社會問題進而實現特定政治目標的重大制度安排，是維護社會公平、促進人民福祉和實現國民共享發展成果的基本制度保障。改革開放以來，黨和政府高度重視通過社會保障來解除群眾生活的后顧之憂并增進民眾福祉。黨的十六大和十六屆四中全會明確提出：要健全社會保險、社會救助、社會福利和慈善事業相銜接的社會保障制度;黨的十七大要求：以社會保險、社會救助、社會福利為基礎，以基本養老、基本醫療、最低生活保障制度為重點，以慈善事業、商業保險為補充，加快完善社會保障體系，保障人民基本生活;黨的十八大進一步提出：要堅持全覆蓋、保基本、多層次、可持續方針，以增強公平性、適應流動性、保證可持續性為重點，全面建成覆蓋城鄉居民的社會保障體系。
我國的社會保障體系主要由社會保險、社會救助、社會福利和慈善事業四個部分組成。其中社會保險是指由國家依法建立的，使勞動者在年老、患病、傷殘、生育和失業時，能夠獲得一定的經濟收入保障的制度;社會福利是指國家針對社會中有特殊需要的個人和群體提供的津貼、物質和社會服務;社會救助是指國家和社會對因各種原因導致生活陷入困境，失去最低生活保障的社會成員給予的物質幫助，以滿足其最低生存需要，維護其基本生存權利的一種社會保障制度;慈善事業是一種建立在社會捐獻基礎之上的公益性社會事業，重點關注貧困和弱勢人群。
上述四個部分在社會保障體系中的地位和功能是不同的。社會保險強調權利義務對等，只有參加保險、履行繳費義務的公民才能獲得相應保險待遇;社會福利由政府提供，既不需要個人繳費，也不需要審查家庭經濟狀況，但強調對象的特殊性(如老年人、殘疾人、孤兒等)和待遇的一致性;慈善事業以社會成員的善愛之心為基礎，強調自愿性和靈活性，但具有不確定性，不是一項穩定的、法定的制度安排;社會救助不需要履行繳費或其他義務，但只提供給“窮人”，需要進行家庭經濟狀況調查，因而是社會保障體系中的底部，是最后一道防線。如果說社會保險強調“投桃報李”，社會福利猶如“錦上添花”，慈善事業是“拾缺補遺”，那么社會救助就是“雪中送炭”，具有兜底保障的地位和功能。
二、最低生活保障是滿足困難群眾基本生活需求的一項社會制度
《辦法》第9條規定，“國家對共同生活的家庭成員人均收入低于當地最低生活保障標準，且符合當地最低生活保障家庭財產狀況規定的家庭，給予最低生活保障。”從制度設計上看，最低生活保障是一種補差型現金救助制度，是政府為無法通過自身努力獲得維持基本生活的足夠經濟收入的群眾提供的物質幫助。
首先，低保以家庭為單位提出申請、給予救助。強調家庭成員之間互助共濟在前，政府兜底保障在后。
其次，低保標準按照維持當地居民基本生活所必需的吃飯、穿衣、用水、用電等費用確定，是低水平的救助。
第三，低保的審批只依據家庭貧困程度，不考慮社會身份或社會地位。凡認為符合條件的城鄉居民都有權直接向其戶籍所在地的鄉鎮(街道)提出低保申請;鄉鎮(街道)無正當理由，不得拒絕受理。這個條件就是共同生活的家庭成員人均收入低于當地低保標準，且財產狀況符合當地有關規定。
第四，低保強調動態管理。也就是說，要根據低保對象家庭收入和財產狀況的變化情況，隨時調整救助金額和救助家庭，實現“低保對象有進有出、補助水平有升有降”。
總體來看，目前我國城鄉低保水平還不太高，而且地區差異較大。目前我國城市低保平均標準451元/月、人，僅占去年全國城鎮居民人均可支配收入(31195元)的17%、人均消費支出(21392元)的25%;最高的上海市達790元，最低的新疆自治區，僅349元。農村低保平均標準3178元/年、人，與去年全國農村居民人均可支配收入(11422元)相比，占28%;與農村居民人均消費支出(9223元)相比，占34%。最高的上海市9480元，最低的河南省，僅2232元。
三、農村低保在我國扶貧工作中一直扮演著重要的兜底角色
貧困是一個普遍存在的社會現象，更是發展中國家面臨的共同難題。我國政府在解決貧困問題上一直注重區域扶貧開發，即通過改善貧困地區基本生產生活條件、加強貧困地區基礎設施建設、改善生態環境等措施來幫助貧困人口增加收入，進而擺脫貧困。但是，扶貧開發政策主要針對“在扶貧標準以下具備勞動能力的農村人口”，還有大量部分或全部喪失勞動能力的貧困人口無法通過扶貧開發增加收入擺脫貧困。為此，國務院于2007年在全國建立農村低保制度，重點救助因病殘、年老體弱、喪失勞動能力以及生存條件惡劣等原因造成生活常年困難的農村居民，并要求“將符合條件的農村貧困人口全部納入保障范圍，穩定、持久、有效地解決全國農村貧困人口的溫飽問題”。
農村低保和扶貧開發雖然都是解決農村貧困問題的重要政策，但在功能定位、目標人群、保障方式等方面是有區別的。為加強兩項政策銜接，2010年5月，國務院辦公廳轉發了扶貧辦、民政部等部門《關于做好農村最低生活保障制度和扶貧開發政策有效銜接擴大試點工作的意見》，明確提出在程序、政策和管理三個方面做好銜接工作;《中國農村扶貧開發綱要(2011-2020年)》也要求實行扶貧開發和農村低保有效銜接，把扶貧開發作為脫貧致富的主要途徑，把低保作為解決溫飽問題的基本手段。近些年來，隨著各級財政投入的加大，農村低保標準逐年提高，目前全國平均標準已達到3178元/年、人，為4903萬農村貧困人口提供穩定的基本生活保障。
正是由于農村低保的制度定位和長期以來在扶貧工作中發揮的基礎作用，這次《決定》賦予其“兜底脫貧”的重要功能。早在去年6月，習近平總書記在貴州考察時就提出“四個一批”的脫貧思路，即通過扶持生產和就業發展一批，通過移民搬遷安置一批，通過低保政策兜底一批，通過醫療救助扶持一批。在12月的中央扶貧開發工作會議上，習近平總書記進一步將解決“怎么扶”的問題歸結為“五個一批”，即發展生產脫貧一批，易地搬遷脫貧一批，生態補償脫貧一批，發展教育脫貧一批，社會保障兜底一批。這里的社會保障主要是指農村低保。必須看到，對于一些受先天條件所限，完全或部分喪失勞動能力的扶貧對象，依靠自身努力很難如期脫貧，只有通過農村低保給予直接的現金補助，實現兜底保障，幫助他們脫貧，才能實現全面建成小康社會的目標。正如央視網所評論的那樣：“2020年一步步走來，如果將全面小康比作一副壯美畫卷，民生是其中最厚重的底色，而兜底式扶貧則是其中最溫暖的主題。”
中國鄉村發現網轉自：中國經濟網 2016-08-30
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