編者按：改革開放以來的第18份中央一號文件，再此鎖定“三農”、聚焦現代農業，且今年文件的主題，強調用發展新理念破解“三農”新難題，提出要推進農業供給側結構性改革。這是全面深化農村改革，有序推進農業現代化，確保億萬農民邁入全面小康社會的重要行動指針。為了全面領會文件精神，深化三農問題的理論研究，本刊從今年第1期開始設立“三農前沿”欄目，邀請本刊特邀編委撥冗賜稿，每期一文，以饗讀者。本期特約稿為著名三農研究專家、中國林牧漁業學會會長李周研究員的新作，該文對在經濟發展新常態、資源環境約束趨緊的大背景下，我國農業現代化面臨的形勢、農業面臨的挑戰進行系統的思考，提出了我國農業現代化的著力點是增強創新動力、厚植發展優勢，推進農業供給側結構性改革、加快轉變農業發展方式，廓清政府管理責任，規范政府管理行為等觀點。本刊歡迎廣大讀者參與討論。
一、我國農業現代化面臨的新形勢
改革開放至今，我國的傳統農業改造取得了顯著進展，隱蔽失業這個傳統農業最為顯著的特征已經基本消失，依靠擴大耕地面積、提高耕作強度增加農產品產量的做法已經式微。農業基礎設施完整程度和物質技術裝備水平逐漸提高，農田有效灌溉面積占比和耕種收綜合機械化率分別達到52%和61%，農業綜合生產能力和谷物產量穩定增長。全要素生產率對農業增長的貢獻率已經提高到56%，農業增長對資源和要素的依賴性逐年降低。市場配置資源的作用越來越大，區域比較優勢已經成為調整農產品布局的主導因素，農產品生產的集中度顯著提高。隨著農產品產地認證、產品認證等工作的推進，生產高質量的農產品開始成為農業增收的重要渠道。隨著經營超小規模農業的機會成本的上升，農地流轉不斷加速，截至2015年年底，全國家庭承包經營耕地流轉面積4.43億畝，農地流轉面積占農地總面積的比例已經提高33.3%，發達地區農地流轉面積的占比更高。隨著規模經營的耕地面積占耕地總面積比重增大，農業收入的集中度逐漸提高，發育職業農民的條件越來越好。隨著國家和國民對農業基礎地位的認識的不斷深化，國家農業政策體系和化解農業風險的應急機制的不斷完善，以及國家和國民有支付能力的食物需求不斷提高，農業發展的內部環境越來越好，“十三五”期間農業形勢發生逆轉的可能性不大。此外，進口農產品對國內供需平衡的影響力也在增大。
農業現代化是一個包容性很強的概念。隨著一個國家或經濟體的發展，農業現代化的推進條件會不斷改善，農業現代化的外延會不斷拓展、內容會不斷升級。按照預期的增長速度，“十三五”期間我國將跨入發達經濟體的門檻。改革開放以來，我國從低收入發展中國家起步，跨過下中等發展中國家和上中等發展中國家兩個門檻，只是兩次量變；從上中等發展中國家跨入發達經濟體的門檻則是一次質變。這是我國推進農業現代化的宏觀環境的一個新變化。按照預期的改革目標，“十三五”期間我國將建成基本完備的社會主義市場經濟體制。這意味著以漸進方式推進的經濟轉型將基本完成，市場機制將在資源配置中發揮決定性的作用。這是我國推進農業現代化的宏觀環境的另一個新變化。按照預期的發展目標，“十三五”期間我國將基本全面建成小康社會。這意味著國民的膳食將發生由吃飽、吃好到吃健康的轉變，與此相對應，農產品的供需平衡將由數量保障轉變為質量安全。這是我國推進農業現代化的宏觀環境的又一個新變化。同期，WTO規則對我國經濟施加影響的范圍和程度、自由貿易的范圍程度、農業比較優勢的發揮和農產品國際貿易的規模，都會進一步提高。以負面清單形式出現的農業保護政策將替代傳統的農業保護政策。這些也是我國推進農業現代化的宏觀環境的新變化。
二、農業面臨的挑戰
最近30多年，我國農業生產方式發生了巨大變化，成績斐然。但也面臨著一些挑戰。第一，農產品競爭力下降的挑戰。改革開放以來我國農業生產率的增長一直快于世界農業的平均增長率，目前主要農產品人均占有量已經超過世界平均水平。然而，勞動力、地租、要素價格的大幅提高，導致國內農產品種植成本快速攀升，市場競爭力趨于下降。第二，農業生產可持續性下降的挑戰。長期追求農產品產量的政策導向，造成了化肥、農藥的過量施用和地下水的過量開采,對環境施加的負面影響越來越大。目前，農業已是我國水體的主要污染源；部分耕地表層土壤的有毒元素的含量增多；華北地區地下水位持續下降，西北地區輸水高程仍在增大，農業用水成本越來越高。第三，國民擔憂國內食品質量的挑戰。我國國民的食物需求已經發生了由吃飽、吃好到吃健康的轉變，但國內生產的食品難以滿足國民吃健康的新訴求。應對這些挑戰，必須提高我國農業的適度經營規模，必須提高全要素生產率低農業增長的貢獻率，必須調整產品數量目標優先于產品質量目標、食物安全目標優先于生態安全目標和近期目標優先于遠期目標的政策導向。
三、發達國家農業現代化的主要做法
雖然農業現代化的模式同農業資源稟賦有極強的相關性，但仍有共同的做法：即以市場為導向，通過完善基礎設施體系提高農業應對氣候變化的能力，通過休耕和農作物保障計劃穩定農業生產，通過健全法制維護市場秩序和保證公平交易，通過制訂農業法案為制定農業科研、教育、推廣的行動綱領和編制相應財政預算提供依據，通過土地集中政策促進農場規模化經營，通過專業化政策促進農業分工，通過農業技術研發推廣政策為農業現代化提供支持，通過農業風險防范機制降低農民投資風險，通過制定化肥農藥施用標準保障食物質量和環境安全。我們推進農業現代化需要借鑒國際經驗，但更需要創新。
四、我國農業現代化的道路
今后農業仍需支持，但重點必須調整。第一，深化農產品價格改革，完善市場導向的農產品價格形成機制，逐步減少扭曲農民預期的各種生產補貼，將保障農民收入的價格保護政策轉向激勵農民優化資源配置的生產促進政策。第二，改善職業農民的發育環境，將瞄準所有農民的增收目標轉為瞄準職業農民的增收目標，確保職業農民過上體面的生活。第三，引導農民開展具有的乘數效應和持續效應的社區性基礎設施建設和生態環境建設，將瞄準私有品的補助政策轉為瞄準公共品的獎勵政策。當然，更為重要的是推進農業現代化的進程。
農業是國民經濟的基礎，農業現代化是現代化的基礎。在農村人口流動性增強、農民分工分業加快、農業生產集約程度提高等因素的共同作用下,我國已進入加速農業現代化的戰略機遇期。推進農業現代化，旨在消除傳統農業的弱質性和化學農業對環境的破壞性。
農業現代化是由科學技術體系、農業產業體系、微觀經營體系和政策法規體系四輪驅動的。其中，科學技術體系最初關注的是機械化、電氣化、水利化和化學化，現在關注的是生物技術、溫室技術、電子技術和信息技術等。農業產業體系最初關注的是產量和產出效率，現在關注的是產品安全、資源節約和環境友好，以及綜合生產能力和農民收入水平。微觀經營體系最初關注的是集體化和私有化的選擇，現在關注的是適度經營規模和集體與個體的融合。政策法規體系最初關注的是政策的靈活性，現在關注的是法律的嚴密性。圍繞上述變化，我國農業現代化的著力點是：
1. 增強創新動力，厚植發展優勢
（1）發展適度規模經營。充分利用進城農民非農就業技能增強和非農就業收入增穩，特別是農地集體所有有利于土地調換、土地流轉和土地整理的比較優勢，以土地經營權托管、入股等方式推動土地經營權有序流轉，推進適度規模經營，增強職業農民的就業和投資機會。但適度經營的規模要與農戶經營的能力相適應，要給小農戶留下生存空間，并抑制資本“占地”的沖動和“非糧化”現象的蔓延。（2）構建以家庭農場為基礎、以合作為紐帶，各種經營主體互補包容、合作共贏的農業經營體系。發揮家庭經營優勢，秉承精耕細作傳統，提高土地產出率、資源利用率和勞動生產率。讓農業成為有競爭力的產業，讓農民從事體面的職業，讓農村成為安居樂業的家園。（3）促進農業專業化。通過區域專業化將各地區資源比較優勢發揮出來，通過農場專業化將職業農民的專業技能發揮出來，通過作業專業化將物質裝備的利用效率發揮出來。建立涵蓋農業生產經營各環節，多層次、多類型的商業化外包服務體系，將農業的產前、產中、產后各環節有機地連為一體。2020年農作物耕種收綜合機械化水平預計會超過68%。（4）發展設施農業。我國人均耕地和水資源較少，水土光熱資源匹配較差，要借助設施農業提高農業資源利用效率，消除資源的不匹配性。（5）推廣親近自然的農業。控制農藥、化肥、薄膜和地下水用量，有效解決土壤侵蝕、土壤鹽化、地下水位下降等問題。2020年化肥農藥與機會出現零增長或負增長，農業面源污染治理會取得突破性進展，生產與生態、生活協調的農業發展格局將初步形成。（6）提高農業全要素生產率。要加快技術創新和高新或適宜技術應用,加快技術對資本、土地、勞動力的替代。2020年農業科技進步貢獻率預計會超過60%。（7）促進產業融合。創新和培育融生產、生活和生態于一體，高質高效可持續的農業新業態。
2. 推進農業供給側結構性改革，加快轉變農業發展方式
推進農業供給側結構性改革，是為了將去杠桿、去庫存、降成本、補短板的任務落到實處，有效解決國內農產品供求結構失衡、農業資源環境壓力加大等問題。農業供給側結構性改革的主要目標，是將依靠行政干預實現農產品供需平衡的方式轉換為依靠市場機制實現農產品供需平衡的方式，將去杠桿落到實處。具體地說，要通過農業供給側結構性改革，將我國農業的比較優勢進而農產品的市場競爭力充分發揮出來，提高國內農產品的市場占有率，將去庫存落到實處。通過增加市場緊缺農產品的生產和彌補農業基礎設施等薄弱環節，將補短板落到實處。例如，通過大水面養殖和離岸養殖對湖泊、水庫和近海網箱養殖的替代，遠洋漁業產能對近海和內陸捕撈產能的替代，有效解決濕地環境壓力問題。在守住糧食安全底線的前提下，通過糧經飼統籌、種養加一體、三次產業融合發展對單一生產結構的替代，提高農業經濟效益、農業附加價值和農民收入。
3. 廓清政府管理責任，規范政府管理行為
農業現代化主要是由職業農民推進的。政府要改變行政推動農業現代化的做法，全力做好農戶、企業和市場做不了和做不好的事情。
（1）健全農業法律和政策體系，形成公平競爭的環境，穩定職業農民的預期。通過深化改革，將以系列文件的方式賦予管理部門權利的做法，調整為以法律的方式規范管理部門行為的做法，改變農業管理部門成為最積極的政策訴求者和最大受益者的局面。（2）培訓職業農民。農業現代化主要是由有文化、懂技術、會經營的職業農民推進的。政府要組織相關培訓，使職業農民掌握所需知識、技能、經驗和信息，提高職業農民的綜合素質，形成依靠人力資本投資興農、富農、惠農的局面。（3）優化農業發展規劃，特別是糧食生產核心區規劃,增加產能、穩定產量、提高效益,保障國家糧食安全。（4）完善主要農產品應急儲備體系，確保供求平衡。（5）提供具有乘數效應、所有農戶都能分享的公共品。一是完善道路、水利等農業基礎設施體系。近期要抓好病險水庫除險加固、大中型渠系配套等農田水利建設和中小河流治理；建設高產穩產的高標準農田，提高耕地質量。二是完善農業技術研發和推廣體系，三是農業氣象信息和農產品市場信息收集整理與分析發布體系。（6）強化管理。實行最嚴格的耕地保護制度和農業用水總量控制制度，守住水土資源紅線；制定化學品投入標準,守住農產品安全和環境安全底線。加大生態建設投入，提高生態安全水平和國民生活質量。以農業區域化、專業化、經營規模適度化和包括農業技術現代化為抓手，提高農業的效益和競爭力。以生態農業、綠色農業等生產技術和生產模式為抓手，保障土地、淡水等農業資源的可持續利用，使農業本身成為一個良好的生態系統。以農業生產工藝標準化、品種優質化、產品多樣化和化肥、農藥施用制度為抓手，確保農產品質量安全。（7）調整農業支持政策。一是深化農產品價格改革，完善市場導向的農產品價格形成機制，將保障農民收入的價格保護政策轉向激勵農民優化資源配置的生產促進政策。二是改善職業農民的發育環境，將瞄準所有農民增收的目標轉為瞄準職業農民增收的目標，確保職業農民過上體面的生活。三是引導農民開展具有乘數效應和持續效應的社區性基礎設施建設，將瞄準私有品的補助政策轉為瞄準俱樂部品的獎勵政策。（8）利用兩種資源、兩個市場。農業風險主要是氣候風險。進口農產品是應對氣候風險和調節貿易順差的基本措施。進口農產品的實質是購買國外農業資源的使用權。我們要抓住近些年國外優質低價糧食增多的時機，使部分農地得到休養生息，對某些元素超標的耕地進行修復。我國作為糧食生產和貿易大國，要為營造公平合理的國際農產品貿易秩序，創建協調性與聯動性的國際機制方面做出應有的貢獻。
作者簡介：李周，男，研究員，中國社會科學院農村發展研究所，主要從事農業經濟與農村發展研究。
中國鄉村發現網轉自：《農林經濟管理學報》2016年第一期
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