原題:我國農業供給側結構調整:歷史回顧、問題實質與改革重點
摘要:本文回顧與評價了我國改革開放以來農業供給側結構的三次重大調整與改革，即上世紀七十年代末期農業供給不足下的改革；八十年代中期農業供給結構單一下的調整；九十年代中后期農業供給過剩下的農業戰略性結構調整。同時，本文闡述了農業供給側的基本特點，指出我國農業供給側問題的實質是農業供給側制度變遷的滯后，并從改革的角度，對當前我國農業供給側的結構調整與改革，提出了思路和深化改革的重點。
關鍵詞:農業供給側；結構調整；改革重點
2016年中央“一號文件”提出的“農業供給側結構性改革”，是2015年中央經濟工作會議關于供給側結構調整與改革在農業領域的貫徹，具有極強的針對性。對于供給側的結構調整與改革問題，目前政府部門比較重視供給側方面的“去庫存、去產能、去杠桿、降成本和補短板”這些問題，但相對忽視供給側方面的制度性改革問題。我們認為，解決好現階段我國供給側的種種問題，不僅要重視供給側的“三去、一降、一補”，而且要重視供給側的制度性改革，并且要將這兩者有機結合起來，以達到對供給側問題的既治標，又治本。本文以農業供給側為對象，通過對我國改革開放以來農業供給側結構的三次重大調整和改革的回顧與評價，對當前我國農業供給側所存在的問題實質進行分析，在此基礎上，著重從制度改革的視角，對我國農業供給側問題的化解提出思路與改革重點。
一、改革開放以來我國農業供給側的三次重大調整與改革
回顧我國改革開放以來的農業供給側結構調整與變革，從國家層面看，主要有過三次重大的結構調整和改革，這三次重大的結構調整與改革，有的成效明顯，有的效果卻不很明顯。
（一）上世紀七十年代末期：農產品供給不足下的農業經營制度和價格改革
從1949年新中國成立后到1978年的近三十年中，我國走了一條計劃經濟和公有制的經濟發展道路，在農業領域，則是按統購統銷的計劃經濟體制和集體統一經營與分配的模式運行，這一制度安排始終沒有解決好農產品的充分供給問題，供給短缺，配額消費，是當時農業和整體國民經濟的常態。1978年12月，中央召開了黨的十一屆三中全會，這次會議是具有重要里程碑意義的會議，會議作出了實行改革開放的重大決策。在農業發展方面，針對農產品供給長期不足的狀況，會議提出要“按勞分配”“克服平均主義”“提高農產品收購價格”，同時明確“社員自留地、家庭副業和集市貿易是社會主義經濟的必要補充部分”。
1979年9月的十一屆四中全會，進一步通過了《關于加快農業發展若干問題的決定》，允許農民在國家統一計劃指導下，因時因地制宜，保障他們的經營自主權，發揮他們的生產積極性。1980年9月，中共中央下發《關于進一步加強和完善農業生產責任制的幾個問題》，肯定了包產到戶的社會主義性質。到1983年初，農村家庭聯產承包責任制在全國范圍內得到了全面推廣。農村家庭承包責任制的推行和農產品價格的放開，從農業供給側的角度看，并不是農業產業結構的調整，而是農業經營制度和價格制度的改革，因而可以說是農業供給側制度的改革，其本質是改變供給主體非激勵的計劃供給體制，轉變集體經營為農戶家庭經營，同時對經營者引入價格激勵和分配激勵，這一改革大大調動了農業經營主體的農產品供給積極性，使主要農產品——糧食供給不足的問題很快得到緩解。糧食產量由1978年的3.04億噸增加到1984年的4.07億噸，創了當時我國糧食產量的歷史新高，年均增長4.9%。一舉扭轉了中國糧食長期嚴重短缺的局面，甚至于出現了糧食的相對過剩和賣糧難。
（二）上世紀八十年代中期：農產品供給結構單一下的產業結構調整
伴隨著農業改革所帶來的糧食供給能力和供給量的持續提高，我國農業供給側的結構出現了問題，表現為農業長期以糧為綱，農產品供給結構過于單一和畸形，糧食供給過量，其他類型農產品卻依然供給不足，滿足不了城鄉居民對食品多樣化的需求。基于此，中央1985年的“一號文件”及時作出了“在穩定糧食生產的同時，積極發展多種經營”的農業產業結構調整的決策。調整的主要手段是適度放寬糧食政策，減少國家對糧食的計劃訂購，同時逐步放開其它農副產品價格。這一調整，大大改變了我國農產品的供給格局，據統計，從1984年至1995年這十一年間，盡管我國糧食產量增長速度有所下降，年均僅遞增1.2％，但通過農業生產結構的調整，其它農產品在這一時期卻得到了迅速發展。1995年，豬牛羊肉、水產品、禽蛋、牛奶和水果產量分別達到4254萬噸、2517萬噸、1676萬噸、562萬噸和4211萬噸，分別比1984年增長了1.8倍、3.1倍、2.9倍、1.6倍和3.3倍，多樣化的農產品供給，總體上滿足了城鄉居民基本小康生活的食物消費需求。
（三）上世紀九十年代中期：農產品供給過剩下的農業戰略性結構調整
進入上世紀九十年代以來，尤其是鄧小平的1992年“南方談話”后，我國的改革開放和市場經濟進一步加快，整體經濟明顯升溫，農業也不例外，增長加快，但與此同時，大多數農產品的供給呈現過剩和買方市場的現象，農民又面臨農產品的賣難問題。盡管九十年代與八十年代的農產品過剩都是結構性的相對過剩，但是兩者卻存在本質上的區別，八十年代中期的農產品過剩是農業結構過于單一下的糧食相對過剩，而九十年代的農產品供給過剩，則是在農產品生產結構調整后又出現的相對過剩，并且過剩的波及面比較廣，這樣的農產品供給過剩和賣難問題，原因比較復雜，往往與農業的縱向結構、組織結構、空間結構以及農產品的品質結構相關聯，因而很難通過簡單的產品種類結構或數量結構的調整而解決。面對這樣的農產品供給狀況，政府采取了一系列措施。先是在1993年總結山東諸城等經驗的基礎上，出臺了大力發展農業產業化經營的文件，重點是培育農業龍頭企業，通過“公司+農戶”的模式，幫助農民進入市場，解決農產品賣難問題。然后在九十年代中后期 ，又提出要大力推進“農業的戰略性結構調整”，這一思想在2000年的黨的十五屆五中全會上得到進一步的明確。從當時的中央有關文件精神解讀，農業的戰略性結構調整還是有不少新意，歸結起來，涉及了四種類型的農業結構調整與優化：一是調整與優化農業區域空間結構，進一步發揮區域農業比較優勢；二是調整與優化農業的品質結構，進一步滿足市場多元化消費需求；三是調整與優化農業的組織結構，進一步提高農業的組織化程度；四是調整和優化農業的縱向結構，進一步推進農業的產業化經營和縱向一體化。然而，值得深思的是，與改革開放以來前兩次的農業供給側結構的重大調整和改革相比，上世紀九十年代中后期的圍繞農業供給側問題所提出的農業戰略性結構調整，效果并不是很明顯，沒有達到當時的預期，以至于“農業戰略性結構調整”這一農業供給側的重大結構調整和改革，幾年后就逐漸淡出政府和學者的視野。
二、農業供給側結構調整與改革的啟示及問題實質
（一）農業供給側是個多元素和多組合的關聯性系統結構
這一系統結構不僅包含了產品(初級產品、加工產品、服務產品)與要素（土地、勞動、資本、技術以及自然稟賦的資源）的關聯結構，而且也包含與此相關的制度（產權、合約、文化、組織、政策、法律等）安排結構。在這些形成供給的多元素和多組合的關聯結構中，土地、勞動、資本、技術以及自然資源的稟賦，是供給的物質基礎和潛在能力，通過這些要素的不同組合，形成消費者所需的實物產品和服務產品，然后通過一定的交易機制，完成供給與需求的轉換。在整個農業供給側的關聯結構中，產權、合約、文化、組織、政策、法律等制度元素及其安排，左右著供給主體的行為，進而也決定著要素的組合方式、組合效率和供給效果，是整個農業供給側的機制性因素。由于政府是制度供給與安排的主要主體，因此，在農業供給側結構調整和改革過程中，從政府作為的角度講，應重視制度層面的安排和改革推進，而不是單純的行政干預。
（二）農業供給側的形成與演進具有內生性和外生性的特點
人類社會自分工和交易產生以來，就存在“供”和“求”兩個側面，現實中，隨著分工的細化和產業鏈的延伸，供給方和需求方往往不絕對，具有相對性，比如，生產者對于要素的供給而言，就是需求方，但對于產品消費者而言，他卻是供給方。整個農業乃至整個經濟的供給側就是在這種供求的相對性和主體角色的不斷轉換過程中形成的。農業分工的細化與產業鏈的延伸，會使得農業產業主體的角色轉換頻繁、主體與主體的關聯度加強，進而農業供給側的結構趨于復雜化。這一供給側的形成與演進特點，是供給側結構變化與演進的內在邏輯或內生性特點。除此之外，農業供給側的結構變化與演進，還受制于若干外生性因素的作用。一是消費需求。包括消費者對供給品數量與質量的需求，它決定供給側與需求側的吻合度。二是市場競爭。包括供方競爭與買方競爭兩個方面，它決定供給側的變革壓力大小。一般而言，如果市場是買方主導，即處于買方市場，則供給側的競爭會加劇，其結構變革的壓力也會隨之增大。反之，買方的競爭會加劇，供給側的結構變革壓力并不大。三是技術變革。在制度安排給定情況下，它決定供給側的投入產出效率。四是制度安排。包括正規制度和非正規制度，它決定供給側的主體行為、治理結構和交易費用。需要進一步指出的是，在上述四項外生性因素中，需求是基礎性的決定因素，需求決定競爭，而這種由需求所決定的競爭，又決定著技術與制度的變革。就農業與食品產業而言，消費需求的變化是有規律所循的，因此，農業供給側的結構調整與改革，關鍵是要依據需求變化趨勢和市場競爭特點，重點在供給側的技術變革和制度變革上做文章。
（三）現階段我國農業供給側問題的實質是制度變遷滯后
回顧我國改革開放以來農業供給側的三次重大結構調整與改革，可以發現，盡管在提法上不盡相同，難易程度也不一樣，但其成功和不足的背后，都與供給側的體制機制創新與改革的針對性與力度有關。毫無疑問，針對農產品供給全面短缺問題的第一次農業供給側的變革之所以取得明顯成效，起決定性作用的是推進農業經營機制和農產品價格制度的改革。至于上世紀八十年代中期的農業產業結構的有效調整，表面上看是政府對農產品計劃任務結構的調整，但其背后所伴隨的一系列措施，如農產品價格的放開，統派購制度的逐步取消，農業勞動力流動的放寬，均體現著我國農業供給側體制從計劃經濟體制向市場經濟體制的轉變，具有明顯的制度推進效應。而上世紀九十年代中后期針對農產品進一步過剩現象和競爭力不足問題而提出農業戰略性結構調整之所以沒能取得預期的效果，根本原因是對當時我國農業戰略性結構調整的難度和關鍵路徑缺乏精準的判斷，因而在實踐中沒能堅持以改革為統領來持續推進農業戰略性結構調整。很顯然，與當時農業戰略性結構調整密切關聯的農業縱向結構、組織結構、區域結構以及品質結構的優化和調整，單純依靠政府行政推動是難以奏效的，必須著眼于適應市場經濟供給體系的構建，通過改革的深化與配套來實現。
時至今日，我國的農業供給側依然面臨著供給過剩和國際競爭力不足的問題，并且，隨著農業全球化競爭的加劇和消費全球化選擇的加快，這一問題還在不斷的加重。普遍存在的現象是，從糧食產業看，一方面是政府補貼負擔越來越重，另一方面卻是糧食庫存積壓和糧價高于國際市場。從其它農業產業來看，一方面是各地政府大力支持和招商引資發展，另一方面卻是產品供給過剩，地區競爭加劇，導致價格下跌，農民利益受損。從產業鏈的角度看，盡管政府強調要一二三產融合發展，但實踐中代表農民的組織化依然滯后，農民依然難以與下游有效和平等的對接；同時，產品質量依然難以追溯，消費者仍然對食品質量安全缺乏信心。而從體制層面看，無論是各類新型農業經營主體，還是投資農業的工商企業，越來越多的經營主體從事農業并不是著眼于市場需求，而是著眼于政府政策支持。“只要政府能支持，不愁經營會虧本”的心理已具普遍性。可見，我國目前的農業供給側體制不是在進步，而是在倒退，已逐漸偏離市場需求導向、市場機制主導的軌道，變成了政府主導和政績取向的農業供給側體制。
三、推進農業供給側結構調整與改革的思路及重點
基于上述對我國改革開放以來三次農業供給側結構重大調整與改革的回顧、評價與啟示以及對當前我國農業供給側問題與實質的判析，本文認為，當前我國農業供給側的結構調整與改革，要重點突出改革推動和戰略性結構調整；不僅要將政府行政推動和改革推動有機結合，而且要將現行農業供給側結構調整的“三去、一降、一補”策略與農業戰略性結構調整有機結合；著重處理好政府干預與市場主導的關系，著眼于建立政府干預、市場主導、行業協調、農民（企業、合作社）主體的“四位一體”農業供給側的治理架構，使我國農業供給側結構與制度盡快適應全球化、市場化和現代農業發展的需要。
就當前我國農業供給側的改革而言，重點應推進以下三個方面的改革。
一是推進農業調控體制改革，優化農業供給側治理結構。要通過政府職能的進一步轉換和政績考核體系的改革，遏制地方政府各自為戰，盲目發展和區域過度競爭，制約政府對農業進行偏離市場需求，扭曲市場價格和經營者行為的干預，以有效發揮市場調節供求關系，主導經營者行為的基礎性作用。并且在政府職能轉換的同時，通過賦權擴能，加快跨區域農業行業組織的發展，真正發揮行業組織在產能控制、供給調整、有序競爭、質量監控、品牌打造、信息服務、價格協調、貿易促進等方面的作用，建立政府、市場、行業與產業經營主體“四位一體”、職責明確、功能互補的農業供給側治理結構。
二是推進農業經營制度改革，提高農業供給側經營水平。農業全產業鏈大多環節多、形態多，并且跨域一產、二產和三產，往往難以用一種經營制度或一種組織模式來駕馭。因此，必須通過農業經營制度的改革和組織制度的優化，充分發揮農戶家庭經營、農民合作經營、企業公司經營和行業自我協調的各自功能和制度優勢，在此基礎上，還應促進這些經營制度及其組織的有機結合和集成創新，形成家庭經營、合作經營、公司經營、行業協調“四位一體”的現代農業經營體系，以推進農業的多類型適度規模經營和多元化、專業化服務，提高農業供給側的產業融合度、產業化經營水平和縱向一體化效率。
三是推進農業要素制度改革，提高農業供給側配置效率。我國農產品市場的價格扭曲，既與政府過度干預有關，也與農業生產要素的市場化滯后有關。首先是農村土地和生態資源產權制度不完善，導致土地和生態資源的市場交易和市場配置能力不足。其次是農民社保和財產權益不完整，導致農業農村勞動力流動不暢，勞動力價格形成存在扭曲現象。再次是金融市場化滯后和農民財產權益不完整，又導致農民農業信貸難、抵押難和保險難。農業生產要素的市場化滯后，致使要素在空間，在產業鏈的配置效率降低，為此，必須加快生產要素的市場化取向的改革，重點是進一步推進農村土地產權制度，農民住房制度和社保制度、農村金融制度的改革，賦予農民更多財產權利和要素經營權，提高市場對農業供給側生產要素的配置能力和配置效率。
中國鄉村發現網轉自：南京農業大學學報（社會科學版）2016年第6期
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