農村宅基地與承包地盡管功能各異，但在農村發展穩定中的作用和改革面臨的制度障礙相似，可以借鑒承包地辦法，實行宅基地所有權、占有權、使用權“三權分置”
日前，中辦、國辦《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》出臺后，在社會各界引起強烈反響。輿論普遍認為，承包地“三權分置”是深化農村改革的重要舉措，必將對中國特色新型農業現代化發展起到重大促進作用。筆者認為，農村宅基地與承包地盡管功能各異，但在農村發展穩定中的作用和改革面臨的制度障礙相似，可以借鑒承包地“三權分置”辦法，實行宅基地所有權、占有權、使用權“三權分置”。
改革呼喚制度突破
我國農村宅基地制度是新中國成立60多年來逐步發展演變而成的，其主要特征是“集體所有、成員使用，一戶一宅、限定面積，無償分配、長期占有”。這一制度在公平分配住宅用地、推進用地節約集約、保障農民住有所居、促進社會和諧穩定中發揮了基礎作用。
隨著城鄉社會結構變化、城鄉空間結構演化和經濟體制改革深化，現行宅基地制度存在的問題和面臨的挑戰也日益突出，主要是：用地供需矛盾尖銳，新增宅基地取得困難；人口大量遷移和土地退出不暢，閑置、空閑宅基地增多；圈占宅基地隱形利益大，違法用地點多面廣；宅基地財產價值未能顯化，大量土地資產處于“沉睡”狀態；宅基地隱形非法交易禁而不止，擾亂市場秩序，等。改革農村宅基地制度刻不容緩。
去年初，農村宅基地制度改革試點在全國部分縣市拉開大幕。改革目標確定，即通過試點探索，逐步建立起依法公平取得、節約集約使用、自愿有償退出的農村宅基地制度；改革重點明確，即完善宅基地權益保障和取得方式、探索宅基地有償使用制度、探索宅基地自愿有償退出機制、完善宅基地管理制度。各地高度重視、積極探索，“兩完善、兩探索”不同程度取得進展。
試點中也反映出一些矛盾和困難，主要表現在：宅基地有償使用范圍偏小，單純對超標占地和“一戶多宅”等收取有償使用費，使農民獲得感不強；宅基地流轉機制活力不足，允許宅基地按照自愿、有償原則以轉讓、出租等方式流轉，但流轉范圍限定在本集體經濟組織內部，抑制了流轉交易需求；宅基地有償退出面臨資金困難，允許閑置宅基地由農民集體經濟組織回購，整治后在縣域范圍內統籌使用，限制了指標收益能力，集體收益不足又影響到回購宅基地的能力；宅基地抵押存在處置風險，允許宅基地使用權與農民住房所有權一并抵押，但要求在抵押物處置時，受讓人原則上限制在本集體經濟組織內部，導致銀行難以行使處置權，增加了抵押風險，影響到銀行開展抵押業務的積極性。
宅基地改革試點中面臨的矛盾和困難表明，必須站在全局的高度進一步做好頂層設計。
為此，需要在以下幾個問題上深入研究：一是如何在保證農村村民住有所居的前提下，推動宅基地合理配置和節約利用，發揮宅基地的要素作用；二是如何在保留宅基地的福利屬性和保障功能的基礎上，賦予宅基地更加完整的用益物權，顯化宅基地的資產屬性和財產價值；三是如何在推進宅基地使用權流轉的情況下，既嚴格維護集體和農戶土地權益，又平等保護各經營使用主體的利益。以上問題歸結到一點，就是必須在宅基地產權制度上加大創新、尋求突破。
“三權分置”的現實意義
承包地“三權分置”對宅基地制度改革具有重要啟發，可以說，打破宅基地制度改革的困局，出路就在于實行宅基地“三權分置”。
總的考慮，就是參考承包地“三權分置”辦法，進一步明晰、豐富和細化宅基地產權權能，將宅基地權能由目前的“兩權”（虛置的集體所有權、無限期的農戶占有和使用權）進一步細分為“三權”（所有權、占有權和使用權），并按照落實集體所有權、穩定農戶占有權、放活土地使用權的思路推進改革，形成層次分明、結構合理、平等保護的格局，充分發揮“三權”的各自功能和整體效用。綜觀農村改革實踐和土地產權制度建設需要，實行宅基地“三權分置”意義重大。
（一）實行“三權分置”可以豐富宅基地用益物權，激活存量土地資產，促進農民增收。
2007年頒布的《物權法》雖然賦予宅基地用益物權，但只規定具有占有、使用權，與建設用地使用權和土地承包經營權相比少了收益權，更沒有明確出租、轉用權，且規定宅基地使用權不得抵押。
上述規定的出發點是要保障農民基本居住權，特別是防止集體經濟組織外的城鎮居民到農村購地建房，改變農村社會結構。但相關規定也否定了宅基地的財產權利，既不公平，也不符合農村現實，實際上，在廣大沿海地區、城鄉接合部宅基地私下出租、轉讓已很普遍。實行宅基地“三權分置”，在堅持和強化宅基地集體所有的基礎上，允許農戶宅基地占有權自愿、有償在集體經濟組織內部轉讓，宅基地使用權自愿、有償在集體經濟組織內外有條件流轉和抵押，既可以顯化宅基地財產價值，激活大量“沉睡”的農村土地資產，規范宅基地流轉行為，有效增加農民土地財產性收入，又能有效維護集體成員權利，防止非集體成員侵占集體所有土地，保證農村社會穩定。
（二）實行“三權分置”可以優化農村土地資源配置，促進用地節約，推動農村發展。
我國目前宅基地無償無限期的福利分配制度，一方面，助長了農戶多要、多占宅基地，加劇違法占地、違法建房，導致宅基地不斷擴張和蔓延；另一方面，大量進城農民的宅基地缺乏合法退出渠道，處于閑置、固化狀態，農村不能更新又進一步導致新增用地需求難以滿足，加大農民建房困難。隨著人口城鎮化進程加快，每年有1000萬以上農民轉移進城，但村莊用地每年還要增加一二百萬畝。歷年農村建房違法用地宗數一般占違法用地總宗數的八成左右。到2015年底，全國村莊面積2.87億畝，是城鎮面積的2.09倍，其中大部分是宅基地。
實行宅基地“三權分置”，農戶宅基地可以在集體經濟組織內部有償退出和轉讓，宅基地使用權可以在更大范圍內有限期流轉，既有利于盤活利用閑置、空閑土地，減少農民建房難和農村違法用地，又有利于發揮土地資源的要素功能，助力農村經濟發展。
（三）實行“三權分置”可以明晰宅基地產權關系，維護土地權益，促進城鄉協調發展。
我國農村宅基地無償分配、無限期占用的制度，造成宅基地權利邊界模糊、權能關系混亂，由此導致集體所有權事實上被虛置，集體經濟組織失去了對宅基地必要的處分權和收益權，集體所有的權利無從體現；農戶宅基地使用權事實上成為農戶私有權，有的農戶還通過私下交易掌握了收益權，但無論是轉讓、出租人還是受讓、承租人，其利益都缺乏法律保障，具有不確定性。
實行宅基地“三權分置”，在法律和政策上明晰“三權”權能邊界、權能關系，有利于堅持和鞏固集體所有制，維護所有者、占有者、使用者各方權益，既可以增加集體和農戶經濟收入，穩定經濟預期，促進新農村建設；又保障了農戶長期保留或自愿退出宅基地的權利，解除進城農民的后顧之憂，促進新型城鎮化。
（四）實行“三權分置”可以協調推進相關改革，形成改革合力，放大改革效應。
實行宅基地“三權分置”，對于農村宅基地制度改革試點來說，破解了流轉一律限定在集體經濟組織內部的制度障礙，農戶在更大范圍內流轉宅基地收益將顯著增加，流轉動力和活力將全面激發；流轉收益增加后，集體財力會相應增強，將促進宅基地有償退出；有償退出和有償流轉的擴大，充分顯化宅基地價值后，將倒逼宅基地有償使用的全面實施，從而有力推動農村宅基地制度改革試點工作。對于農民住房財產權和宅基地抵押擔保轉讓試點來說，不再將宅基地使用權流轉限定在集體經濟組織內部，有利于對抵押物處置權的實現，這將顯著激發金融機構開展抵押業務的積極性。
另外，同步推進承包地“三權分置”和宅基地“三權分置”，對于舉家遷往城鎮、希望同時轉讓承包地和宅基地的農戶來說，也創造了有利條件。
總之，實行宅基地“三權分置”，可有效化解相關改革面臨的難題，協同推進改革，取得更大成果。
搞好制度設計
我國宅基地在歷史上一直承載著穩定社會、穩定農民的特殊功能，即使在今天，宅基地在廣大農村腹地仍然承載著民生保障功能，這也使得宅基地制度改革成為農村土地制度改革中最為復雜、最為敏感的領域。因此，必須樹立底線思維，搞好改革設計，審慎穩妥推進。
宅基地“三權分置”與承包地“三權分置”相比，既有共同點，也有不同點。土地承包經營制度改革的底線是保證農民不失地，農村宅基地制度改革的底線是保證農民不失所，改革主線都是正確處理農民和土地的關系。
但與承包地相比，宅基地也有自身特點。比如，宅基地戶均規模較小，一般不足半畝，并受到嚴格控制，而承包地一般十多畝，在鼓勵規模化生產的情況下還呈增加趨勢。又如，宅基地對區位十分敏感，沿海與內地、城市近郊與農村腹地宅基地潛在價值和可流轉性相差很大，而承包地質量主要受肥力影響，各地差異相對較小。
再如，宅基地流轉利用一般基礎投入較大、經營周期較長，相比之下，承包地流轉利用一般基礎投入要小、經營周期要短。因此，在“三權”內涵界定、權能賦予上既要充分借鑒，也要區別對待。
（一）落實集體所有權。宅基地制度改革，與承包經營制度改革一樣，必須堅持集體所有權的根本地位。針對宅基地集體所有權虛置問題，在改革過程中應把維護和鞏固集體所有權作為重要任務，提出更高要求。
落實宅基地集體所有權，核心是明確處分權和收益權。處分權方面，首先應明確集體經濟組織對村莊用地的規劃利用權，現階段，在城鎮化地區應立足未來，提倡統一規劃、集中建設，在傳統農區應因地制宜，提倡統規自建、多戶聯建；其次應適度強化集體經濟組織收回宅基地的權利，對違法建設、超標建設和長期閑置的，賦予集體經濟組織及時糾正和有條件調整、收回的權能；再次應賦予集體經濟組織對宅基地使用的監督權，在宅基地流轉、征收時行使民主協商和決策監督的權能。
收益權方面，應明確集體經濟組織在宅基地使用權轉讓時按照一定比例分享流轉收益，在征地補償時參與收益分配，維護集體土地權益，促進社會主義新農村建設。
（二）穩定農戶占有權。從財產權的角度看，農戶對宅基地的占有權與對承包地的承包經營權十分相似，都是農村社會穩定的基本保障，都需要保持穩定并長期不變，因此，要與嚴格保護農戶土地承包經營權一樣，嚴格保護農戶宅基地占有權。
穩定農戶宅基地占有權，核心是保障居住權和財產權。居住權是農戶作為集體經濟組織成員的基本權利，不論宅基地如何流轉，都不能改變農民家庭作為集體經濟組織成員的居住權。財產權是收益權的前提，既要保證宅基地可交易性、顯化宅基地財產價值，又要防范城市資本到農村大肆炒房炒地、損害農民財產權，現階段有必要將宅基地占有權流轉限定在本集體經濟組織內部。也即農戶有權通過轉讓、互換、出租方式在本集體經濟組織內流轉宅基地占有權并獲得收益，有權依法依規就宅基地使用權設定抵押、擔保，有權自愿有償退出宅基地。農戶宅基地被征收的，有權依法獲得相應補償、參與社會保障。不得違法調整農戶宅基地，不得以退出宅基地占有權作為農民進城落戶的條件。
（三）放活土地使用權。對于符合條件的宅基地流轉，賦予流轉主體更有保障的土地使用權，是改革宅基地制度的關鍵。
目前東部沿海地區、大中城市城鄉接合部、旅游區，宅基地的保障功能明顯減弱，而要素功能則顯著增強；一般農村腹地，宅基地仍有較強的保障功能，但處于零星、分散狀態，除非政府統一組織土地整治，否則難以自發形成較大市場。
因此，適度放活宅基地使用權風險可控。放活宅基地使用權，核心是賦予收益權，這是發揮土地要素功能的基礎，是盤活利用閑置宅基地、優化土地資源配置的要義所在。要在依法保護集體所有權和農戶占有權的前提下，平等保護承租人依流轉合同取得的土地使用權，保障其經營預期。
考慮到宅基地制度的敏感性，現階段放活宅基地使用權應當嚴格限定期限、用途，特別是不能進行商品住宅開發，以免對城市房地產市場和農村社會結構造成沖擊。
加強相關理論研究
宅基地制度改革具有長期性、復雜性，宅基地“三權分置”更是一個重大的制度創新設想，要在實踐探索基礎上，深化相關理論研究。
（一）加強“三權分置”與《物權法》的銜接研究。現行《物權法》按照大陸法系傳統，沒有將“占有權”作為獨立的物權對待，僅將占有權作為物權權能之一。這有可能引發人們對宅基地“三權分置”中單獨設立“宅基地占有權”合法性的質疑。《物權法》中沒有單獨設立“占有權”，并不能成為創設“宅基地占有權”不可逾越的法律鴻溝，理由是：
其一，《物權法》第241條規定，“基于合同關系等產生的占有，有關不動產或者動產的使用、收益、違約責任等，按照合同約定；合同沒有約定或者約定不明確的，依照有關法律規定”。也就是說，可以依照合同約定或者法律規定，確定農戶占有宅基地的“使用、收益、違約責任”。進而可以說，創設“宅基地占有權”，并賦予其定限的占有、使用、收益權利，并不違反《物權法》精神。
其二，《物權法》中也沒有單獨規定“土地承包權”的物權屬性，但“土地承包權”與“宅基地占有權”一樣，在我國農村產權實踐中已獨立存在，法制建設不能無視這一事實。其實，《物權法》設有專章對物權“占有”進行規范，表明立法者已注意到現實中“占有”權能的普遍性。
其三，從國外法看，也不乏規定“占有權”的先例。如《俄羅斯聯邦民法典》就規定了公民的土地終身繼承占有權，明確土地占有人對繼承的土地享有占有和使用的權利，也可以將土地出租給他人或交付他人供其無償有限期使用，但不允許占有人出售、抵押土地或實施導致土地轉讓的其他法律行為。這與我國農村村民對宅基地的占有權利相似。另從英美土地制度傳統來看，也多將不動產權利劃分成多種權利，如終身地產權、租借地產權、地役權等。當然，對國外經驗也不宜直接“拿來”，要結合國情進行研究借鑒。
（二）加強“三權”權能內涵和權利關系研究。土地承包經營制度改革的目標是健全歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的農村土地產權制度，這一目標取向對宅基地制度改革也基本適用。但對于宅基地“三權”權能、權利邊界及其相互關系，還必須結合宅基地產權特點深入研究確定。
總體而言，土地集體所有權人對集體土地依法享有占有、使用、收益和處分的權利，宅基地占有權人對宅基地依法享有占有、使用和收益的權利，宅基地使用權人對流轉土地依法享有在一定期限內占有、使用并取得相應收益的權利。
應支持在實踐中積極探索農民集體依法依規行使集體所有權、監督占有宅基地的農戶和使用主體充分、合理、規范利用土地等的具體方式，鼓勵深入研究農民集體和占有農戶在宅基地占有上、占有農戶和使用主體在宅基地流轉中的權利邊界及相互權利關系等問題，不斷完善“三權”關系。
（三）加強宅基地各種產權權益研究。權益是產權權能的最終體現，由“三權分置”所帶來的產權權益需要在集體、農戶和流轉主體之間公平合理分配。對集體經濟組織來說，土地征收與土地流轉、無償分配與有償使用宅基地的流轉、集體成員內與集體成員外的宅基地流轉，其收益比例應有區別。
對宅基地在集體經濟組織內部流轉來說，歷史繼承的宅基地、集體經濟組織無償分配的宅基地、集體經濟組織有償出讓的宅基地等，在集體和個人的收益分配上也應有所不同。對宅基地向集體經濟組織外部租賃、抵押來說，不僅期限、用途要限定，收益分配和權利處分也需要加以明確。以上方面需要結合農村土地制度改革試點，抓緊深化研究和探索，為宅基地“三權分置”提供有力支撐。
實行宅基地“三權分置”是一項政策性很強的工作，要加強配套制度和政策研究，重視改革風險管控研究，超前部署確權、規劃等基礎研究和管理工作，確保改革有序推進。
作者為國土資源部調控和監測司巡視員
中國鄉村發現網轉自：頭條號 《財經》新媒體 2016-11-28
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