解決好“三農”問題，是全面建成小康社會、順利實現國家現代化的重大戰略任務。習近平總書記在哲學社會科學工作座談會上要求，“重點圍繞國家重大戰略需求開展前瞻性、針對性、儲備性政策研究”“理論創新只能從問題開始”“問題是創新的起點，也是創新的動力源。”我們應當按照這一精神，堅持問題導向，切實增強“三農”政策研究的針對性和實效性，努力促進農村同全國一道邁入全面小康社會。
瞄準農村貧困問題，為補齊全面建成小康社會的短板出謀劃策
幫助農村貧困人口脫貧，是全面建成小康社會必須補齊的短板。到2020年全面建成小康社會時，如果有幾千萬人口的生活水平處在扶貧標準線以下，既會影響人民群眾對全面建成小康社會的滿意度，也會影響國際社會對中國全面建成小康社會的認可度，就很難說在共享發展方面有所作為和進步。
實事求是地講，改革開放30多年來，中國扶貧取得了很大成就。中國是世界上率先完成聯合國千年發展目標的國家。回顧中國農村的減貧歷程、展望中國農村未來的減貧前景，可以從以下三個維度進行深入分析。
從經濟增長的涓滴效應來看，中國經濟持續30多年的快速增長讓大多數人受益，并擺脫貧困。發展是硬道理，也是解決中國所有問題的關鍵。1979-2015年，中國GDP年均增長9.6%，農業生產年均增長4.4%，農民人均純收入年均增長7.6%。這是37年來中國農村貧困人口大幅度減少的最重要基礎。特別是在經濟快速增長的早期階段，經濟增長的涓滴效應和減貧效應尤為明顯。在1979-1985年的7年間，中國GDP年均增長9.8%，農業生產年均增長6.5%，農民人均純收入年均增長15.2%。按現行扶貧標準，短短幾年間上億人脫貧，未脫貧的生活狀況也有很大改善，最根本的力量是農村改革釋放出的增長潛能。
從包容性增長看，實施區域協調發展和城鄉統籌發展戰略，幫助邊遠地區和農村獲得更多發展機會。隨著經濟增長的推進，涓滴效應出現遞減，主要原因在于，實施沿海率先開放戰略這一外在因素和區位比較劣勢這一內在因素使中西部地區特別是“老少邊”地區未能及時搭上全國經濟增長的快車，城鄉二元體制阻礙農村進一步分享經濟增長成果。為對沖涓滴效應遞減，中國從1999年起實施西部大開發戰略，加強西部地區特色優勢產業、基礎設施、生態環境建設。2007年以來，西部地區經濟發展速度已連續9年超過東部地區，全國區域發展協調性增強；從2002年起實施統籌城鄉發展戰略、逐步在農村建立起各種社會保障制度，從2004年起實施農業補貼和主要農產品托市收購政策，從2006年起推進新農村建設，2010年以來農民收入增長速度已連續6年超過城鎮居民，全國城鄉發展協調性增強。
從政府主導的專項扶貧規劃來看，國家拿出專項資金，瞄準貧困線以下的農村人口，取得了明顯的減貧效果。由于區位條件非常不利、人力資本極度匱乏，仍有一部分鄉村和農戶，涓滴效應難以惠及，包容性增長難以覆蓋，需要靠政府主導的專項扶貧規劃幫助他們增加收入、擺脫貧困。早在1982年，中國政府就意識到這個問題，安排“‘三西’農業建設專項補助資金”，對甘肅的河西、定西和寧夏的西海固地區進行開發式扶貧。1986年，中國政府提出要對“老少邊”地區實行特殊的扶持政策，并成立專門的政府機構、安排專項扶貧資金。1994年以來，先后實施了《國家“八七”脫貧攻堅計劃》、《中國農村扶貧開發綱要（2001-2010年）》和《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》。
在過去30多年間，涓滴效應、包容性增長和政府主導的專項扶貧規劃，各有各的功能、各自發揮了不可替代的作用，這些都是中國有效減貧的重要途徑。中國經濟發展已進入新常態，受經濟增長速度從高速轉向中高速影響，居民收入增長速度也將下降，經濟增長的涓滴效應將進一步減弱。包容性增長的主要措施，如以工業化城鎮化吸納農村剩余勞動力就業、持續提高農產品相對價格，將面臨嚴峻挑戰。在這種背景下，無論是“十三五”期間使扶貧標準線以下的5575萬農村貧困人口全部脫貧，還是未來更長時期在中國推進2015年后發展議程、消除絕對貧困和改善底層40%人口的收入狀況，都需要加大政府主導的專項扶貧規劃的實施力度，特別是要實施精準扶貧戰略，使貧困鄉村和貧困農戶有更多的發展機會。
在新一屆中央領導集體的治國理政方略中，幫助貧困人口脫貧處于重要位置。新的發展階段實施精準扶貧戰略，必須在精準施策上出實招、在精準推進上下實功、在精準落地上見實效。為此，一要解決好“扶持誰”的問題，確保把真正的貧困人口弄清楚，把貧困人口、貧困程度、致貧原因等搞清楚，以便做到因戶施策、因人施策。二要解決好“誰來扶”的問題，加快形成中央統籌、省（自治區、直轄市）負總責、市（地）縣抓落實的扶貧開發工作機制，做到分工明確、責任清晰、任務到人、考核到位。三要解決好“怎么扶”的問題，按照貧困地區和貧困人口的具體情況，實施發展生產脫貧一批、易地搬遷脫貧一批、生態補償脫貧一批、發展教育脫貧一批和社會保障兜底一批的“五個一批”工程。四要解決好“如何退”的問題，加快建立反映客觀實際的貧困縣、貧困戶退出機制，努力做到精準脫貧。
聚焦農民增收問題，為持續縮小城鄉居民收入差距開拓思路
堅持居民收入增長和經濟增長同步，縮小城鄉居民收入差距，是促進共享發展的根本要求。盡管1979-2015年間農村居民人均純收入增速快于城鎮居民人均可支配收入增速，2010年以來，農村居民人均純收入增速已連續6年快于城鎮居民人均可支配收入增速，但2015年按新口徑計算的城鄉居民人均可支配收入倍差仍高達2.73、按老口徑計算的城鄉居民收入倍差高達2.95。
因此，習近平同志指出，“檢驗農村工作成效的一個重要尺度，就是看農民的錢袋子鼓起來沒有。要通過多種途徑著力構建農民持續較快增收的長效機制。”
從不同維度落實共享發展理念，對“十三五”期間農民收入增速會有不同的底線要求。第一，從實現2020年城鄉居民人均收入比2010年翻一番的目標來看，要求在“十二五”年均9.6%的基礎上，今后五年農村居民人均收入增速不低于4.8%。第二，從實現居民收入與經濟增長同步來看，要求在“十二五”GDP年均增長7.8%的基礎上，今后五年農村居民人均收入增速不低于6.5%。第三，從實現城鄉居民收入差距縮小來看，要求在“十二五”城鎮居民收入年均增長7.7%的基礎上，今后五年農村居民人均收入增速不低于6.7%。根據這三個維度推算的農民收入增速底線都具有約束力，因此，“十三五”農民收入年均增速的底線是不低于6.7%。
需要重視的是，農民收入的四大來源增長乏力。受農民工人數和工資水平增速下降影響，工資性收入增長不容樂觀。受國際大宗農產品價格低迷和國內去庫存的影響，家庭經營收入很難快速增長。受國家財政收入增速放緩影響，農民通過農業補貼和社會保障獲得的轉移性收入增速也會放緩。受集體資產存量分布不均、釋放農村集體產權制度改革紅利需要時間的影響，財產性收入很難成為大多數農村地區增收的推動力量。這四大增收動力衰減的苗頭已經出現，今后一個時期甚至可能加劇。
在這樣的形勢下，必須把促進農民增收作為“三農”工作的主線索。
第一，要處理好農產品價格形成機制改革與維護農民利益的關系。實行新疆棉花和東北地區大豆目標價格補貼改革，將東北地區玉米臨時收儲制度調整為“市場化收購”加“生產者補貼”，增強稻谷和小麥最低收購價政策的彈性、改變只漲不跌的剛性預期，有利于發揮市場在農業資源配置中的決定性作用。但需要注意的是，這一輪的政策調整是在供大于求的背景下進行的，伴隨政策調整的勢必是市場價格下滑。這要求國家采取相應的補償措施，幫助農民渡過調整的“陣痛期”。
第二，要延長和重構農業產業鏈、價值鏈。在總結借鑒日本“六次產業”和中國農業產業化經驗的基礎上，以增強農業就業密度為基礎，以提高農民分享價值鏈比例為目的，推進農村一二三次產業融合發展。按照有利于延長農業產業鏈的方向，推動農產品加工業轉型升級，大力發展休閑農業和鄉村旅游。按照有利于農民分享增值收益的方向，完善農業產業鏈與農民的利益聯結機制。
第三，要提高農民非農就業能力。加強職業技能培訓，引導農民樹立終身離農的志愿。幫助返鄉農民工創業，帶動當地農業剩余勞動力就地轉移就業。
抓住農村社會保障問題，為促進城鄉基本公共服務均等化貢獻智慧
從中國目前情況看，農民正是最需要關心的人群，農村學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居等是最基本的民生問題。習近平同志指出，“要緊緊扭住包括就業、教育、醫療、文化、住房在內的農村公共服務體系建設這個基本保障，編織一張兜住困難群眾基本生活的安全網，堅決守住底線。”
實施城鄉統籌發展戰略以來，解決農村基本民生問題的制度框架逐步建立健全，農村民生保障程度逐步得到提高。
在教育方面，結合農村稅費改革，建立農村義務教育經費保障機制，實現由公共財政承擔農村義務教育教師工資、校舍維護和公用經費等辦學投入；免書本費、免雜費和補助寄宿生生活費的“兩免一補”政策，從592個國家扶貧工作重點縣起步，分步擴大到中西部和東部地區，最終從2006年秋季入學起全國農村實現真正意義的免費義務教育；2016年出臺統籌推進縣域內城鄉義務教育一體化改革發展意見，加快縮小城鄉教育差距。
在醫療保障方面，從2003年起實行新型農村合作醫療制度，起初各級財政對新農合的人均補助標準只有10元，2016年已提高到420元，國務院已出臺關于整合城鄉居民基本醫療保險制度的意見。
在養老保障方面，從2009年起實行新型農村社會養老保險制度，2014年起建立全國統一的城鄉居民基本養老保險制度，在制度模式、籌資方式、待遇支付等方面實現城鄉一體化。
在最低生活保障方面，從2007年起實行農村最低生活保障制度，截至2015年底，全國有農村低保對象4903.6萬人，2015年各級財政共支出農村低保資金931.5億元、人均補助水平1766.5元，城鄉低保對象人均補助倍差為2.15，小于城鄉居民收入倍差，低保補助為縮小城鄉居民收入差距作出了貢獻。
在住房保障方面，從2008年起實施農村危房改造，8年累計解決了2000萬貧困農戶的住房安全問題。
盡管如此，與全面建成小康社會的目標相比，農村基本民生問題仍是短板；與城鎮居民已經享有的民生福祉相比，農村基本民生問題仍需加強。要按照提高公共服務共享水平、努力實現基本公共服務全覆蓋的要求，把社會事業發展的重點放在農村、加快推動城鎮公共服務向農村延伸，織牢農村社會保障網。要促進教育公平，推動義務教育均衡發展，建立城鄉統一、重在農村的義務教育經費保障機制，加快城鄉義務教育公辦學校標準化建設，加強鄉村教師隊伍建設、推進城鄉教師交流；逐步分類推進中等職業教育免除學雜費，率先從建檔立卡的家庭經濟困難學生實施普通高中免除學雜費；完善資助方式，實現家庭經濟困難學生資助全覆蓋。要促進就業公平，統籌人力資源市場，打破城鄉分割和身份歧視，維護勞動者平等就業權利。要促進社會保障公平，完善城鄉居民基本養老保險制度，進一步縮小城鄉低保標準和人均實際補助差距，促進醫療資源向農村流動。
（作者為國務院發展研究中心農村經濟研究部部長、研究員）
中國鄉村發現網轉自：微信號 中國經濟報告
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