在我國持續30年的經濟高速增長階段，從農村到城市的勞動力和土地再配置發揮了重要支撐作用。隨著工業化城鎮化的發展，農業勞動邊際生產率和農民工工資水平開始上升，勞動力從農村向城市的再配置對提高全社會勞動生產率的貢獻度開始下降；從農村到城市的土地再配置面積趨于減少，加之征地補償政策的調整，城鄉間土地再配置效應趨于下降。既要看到這種再配置效應下降的客觀必然性，也要看到其特殊的體制原因。通過全面深化改革，把農業剩余勞動力從土地上徹底解放出來、促進其穩定地向非農產業轉移就業，改革新增建設用地調控機制、按新思路改革征地制度、探索集體建設用地入市途徑，可以繼續釋放城鄉間資源再配置效應，為經濟發展新常態下全要素生產率的提高提供支撐力量。
■ 葉興慶
在我國持續30年的經濟高速增長階段，從農村到城市的勞動力和土地再配置發揮了重要支撐作用，這應歸功于在破除城鄉二元體制方面所作的一系列努力。在經濟發展新常態下，深度挖掘和持續釋放從農村到城市的資源再配置效應，關鍵仍在于破除城鄉二元體制的束縛。
城鄉間資源再配置對經濟高速增長的作用機理
1982年至2011年的30年間，我國GDP年均增長速度高達10．23％。支撐這種高速度的貢獻因素，最終都要體現在資源配置的改變上。資源更多地配置給沿海地區、非公有制經濟、出口部門、高技術企業，尤其是從農村到城市的勞動力和土地再配置效應的充分釋放，在30年經濟高速增長階段發揮了關鍵性支撐作用。
從城鄉間勞動力再配置來看，其對經濟高速增長的支撐作用體現在為非農產業提供低成本勞動力上。一般而言，勞動力從邊際生產率低的農業部門向邊際生產率高的非農部門轉移，能夠提高全社會平均勞動生產率，從而提高全要素生產率、支撐經濟快速成長。我國的特殊性在于，除農業剩余勞動力的“無限供給”致使非農部門工資整體維持在低水平外，二元戶籍制度還造成城市勞動力市場出現二元結構，非農部門對來自農業的轉移勞動力實行身份歧視，突出表現在雇主為農業轉移勞動力支付的“生存工資”明顯低于其他就業人群的工資水平、不履行依法繳納社會保險的義務。據國家統計局統計監測，2011年，全國外出農民工達到15863萬，人均年收入24588元，僅為當年全國城鎮單位就業人員年工資水平的41％；雇主或單位為外出農民工繳納養老保險、工傷保險、醫療保險、失業保險和生育保險的比例分別僅為13．9％、23．6％、16．7％、8％和5．6％，明顯低于城鎮單位就業人員的平均參保率。農民工工資低、社會保險參保率低，使非農部門得以長期保持低人工成本。在持續30年的經濟高速增長階段，低人工成本使鄉鎮企業一度快速發展，使出口部門在加入WTO后迎來人口紅利與開放紅利的疊加，使非農部門的積累和投資能力維持在較高水平。
從城鄉間土地再配置來看，其對經濟高速增長的支撐作用主要體現在三個方面。第一，積累了基礎設施建設資金。基礎設施的大規模建設和快速改進，通過投資拉動和公共品供給促進了我國經濟增長，也顯著增強了“中國建造”的國際競爭力。我國基礎設施之所以能得到大規模建設，與“土地財政”有密切關系。“計劃價征地、市場價出讓（主要是商住用地）”的土地征收轉用模式，為城市政府提供了大量基礎設施建設資金。城市建成區之外的高速公路、高速鐵路等線性基礎設施工程，通過劃撥或低價出讓取得土地，相應降低了投資成本。第二，提供了低價工業用地。為了促進工業發展，工業地價普遍明顯低于其他用途土地價格。據《2011年中國國土資源公報》，全國105個主要城市2011年第四季度末綜合地價為3049元／平方米，其中商業、住宅、工業用地分別為5654元／平方米、4518元／平方米和652元／平方米。一些地方為了招商引資甚至一度實行過零地價。第三，降低了工業化城鎮化取得土地的交易費用。盡管法律僅授權政府在公共利益需要的情形下可以征收農村集體土地，但隨著政府征地權的擴大化，工業化城鎮化所需土地都可以通過政府征收取得，避免了用地主體與農村土地所有者一對一談判，從而大幅度降低了交易費用。在農村內部，土地集體所有制降低了集體經濟組織發展鄉鎮企業的投資門檻，土地零成本非農化增強了鄉鎮企業的競爭力。
城鄉間資源再配置效應下降與經濟增長階段轉換
2012年至2015年，我國GDP年增長速度分別為7．7％、7．7％、7．4％和6．9％。我國經濟已告別了此前30年10％左右的高速增長。經濟增速下臺階可歸因于多種因素，例如，與先行國家技術落差的縮小降低了后發優勢，勞動年齡人口總量減少和占比下降導致人口紅利下降，住房、汽車等產業鏈條長的消費品的年需求峰值的到來致使投資和消費需求增速放緩，成本上漲導致制造業比較優勢下降。我們認為，城鄉間資源再配置效應下降也是經濟增速下臺階的重要原因之一。
（一）城鄉間勞動力再配置效應下降與經濟增長階段轉換
隨著農業剩余勞動力不斷向外轉移，2004年前后我國農業勞動邊際生產率和農民工工資水平開始明顯上升，邁過了劉易斯第一拐點。此后，勞動力從農村向城市的再配置對提高全社會勞動生產率的貢獻度開始下降，但在劉易斯第二拐點到來之前，這種再配置效應仍是存在的。勞動力再配置效應下降是個漸進過程，其對經濟增長的不利影響也是逐步加大的。
需要注意的是，日本和韓國分別在1970年前后和1990年前后結束高速增長期，其時農業就業人口占比均下降到20％左右。我國高速增長期結束的2012年前后，農業就業人口占比卻高達35％。為什么我國在農業就業人口比率比日本、韓國高出15個百分點時就結束了高速增長期？一種解釋是，我國農業就業人口數據被高估。但我們認為，即便剔除數據誤差，我國高速增長期結束時的農業就業人口占比仍明顯高于日本、韓國。這與我國特殊的體制因素有關：第一，從土地制度來看，集體所有制對農村人口離農進城形成牽制。農民只擁有基于成員權的土地承包經營權，而土地承包經營權的權能僅限于占有、使用、收益權和流轉、抵押等部分處置權，缺乏繼承、買賣權。農民擁有的宅基地使用權的權能更窄，僅限于占有、使用權和集體經濟組織內部轉讓權，缺乏出租、轉讓、繼承權。對集體經營性資產的權利也很有限。這種產權制度，使農民離農進城的制度成本過高，使大量進城務工農民不得不保留在農村的各項權利，不僅要留下部分勞動力照料家庭，而且年齡稍長的農民工往往選擇回老家。第二，從農業支持保護制度來看，不斷加大的補貼力度對農村人口離農進城形成拖拽。土地集體所有制為農民提供了基本生存保障，各種農業社會化服務的發展降低了農業勞動的辛苦程度，這些都增強了小規模兼業農戶的韌性。在這個基礎上，各種農業補貼政策的出臺，更加增強了小規模兼業農戶堅守農業的意愿，令其難以市場出清。第三，從戶籍制度來看，嚴苛的落戶條件對農村人口離農進城形成阻擋。隨遷子女不能享受平等的義務教育，使大量兒童留守農村；為照料留守兒童和幾畝薄田，又派生出留守老人、留守婦女。“三留守”的存在，使農民工在外務工的機會成本上升。第四，從住房制度來看，高房價對農村人口離農進城形成屏障。我國進入城鎮化快速發展階段以來，房地產一味市場化，保障性住房嚴重不足，務工地的高房價令相當部分農民工望城卻步。
制度性的牽制、拖拽、阻擋、屏障，不僅抬高了農民轉移進城的成本，使城鄉勞動力價格趨同早于城鄉邊際勞動生產率趨同，而且使進城務工農民提早退出城市勞動力市場，加入農村就業不充分的勞動力隊伍。這就是盡管我國宏觀上看第一產業從業人員占比仍然很高，但微觀上看農戶存量勞動力難以向外轉移，出現“有剩余勞動時間、沒有剩余勞動力”現象的內在邏輯。
（二）城鄉間土地再配置效應下降與經濟增長階段轉換
工業化城鎮化發展到一定階段后，從農村到城市的土地再配置客觀上會趨于減少，加之征地補償政策的調整，城鄉間土地再配置效應也會趨于減小。這主要表現在三個方面：第一，再配置的面積趨于減少。土地需求的下降，導致2013年以后批準建設用地總體上趨于減少。“十三五”期間全國新增建設用地計劃為217萬公頃，比“十二五”期間少44．6萬公頃。批準建設用地和新增建設用地絕大部分為國家征收的農村集體土地，也就是從農村向城市再配置的土地。第二，政府取得土地的成本趨于上升。2011年，全國土地出讓收入安排的用于征地拆遷補償、補助被征地農民、土地出讓前期開發等成本性支出占支出總額的比重為74．6％。受貫徹實施《國有土地上房屋征收與補償條例》影響，2012年以后各地征地和拆遷補償費用相應提高，導致成本補償性開支占支出總額比重上升。2012年至2015年，成本性支出占支出總額的比重分別為79．6％、82．4％、82．4％和79．6％。這意味著國有土地出讓收入中能夠用于城鄉建設的部分趨于下降。第三，企業用地成本趨于上升。由于優質土地資源越來越少，政府取得土地的成本越來越高，城市地價不斷上升，用地者需要付出的土地成本也水漲船高。全國105個重點城市年末地價，2010—2015年間上漲了21％—29％。需要注意的是，全國平均數掩蓋著部分地區地價較大幅度上漲的矛盾，主要是二三線城市的較低漲幅對沖了一線城市的高漲幅、住宅地價中保障性安居工程地價的低漲幅對沖了商品住宅地價的高漲幅。
面積減少、成本上升、地價上漲，對城市政府的“土地財政”造成不利影響，也增加了各類市場主體的用地成本。土地從農村向城市的再配置，再也難以像以前那樣在積累城市建設資金、控制工業化城鎮化投資成本中發揮支撐作用。這種轉折性變化出現在2012年前后，與經濟增速下臺階的時間節點幾乎同步。一定程度上，二者互為因果。經濟增速下降導致對土地需求減少，土地需求減少導致土地供應量和土地出讓收入下降、進而削弱城市政府的投資能力。除了這層邏輯關系外，2012年出臺的《國有土地上房屋征收與補償條例》體現的按市價進行補償的理念，修改《土地管理法》第47條、為出臺《農村集體土地征收與補償條例》鋪平道路的造勢，對農村集體土地所有者期望值的提高發揮了重要推動作用，對各地突破法定標準、大幅度提高農村土地征收實際補償標準發揮了重要影響作用。征地補償標準提高，征地成本增加，征地成本占土地出讓收入的比重越來越高，使“土地財政”的操作空間大大壓縮。黨的十八大《報告》要求，“改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例”。黨的十八屆三中全會《決定》進一步明確，“縮小征地范圍，規范征地程序，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制”“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益”“保障農民公平分享土地增值收益”。可以預期，隨著征地制度改革的深入推進，今后工業化城鎮化用地將會越來越難。
以改革創新繼續釋放城鄉間資源再配置效應
經濟發展到一定程度后，城鄉間資源邊際生產率的差距會明顯縮小，從農村到城市的資源再配置對全要素生產率提高，從而對經濟增長的貢獻會明顯下降。但是，既要看到這種再配置效應下降的客觀必然性，也要看到其特殊的體制原因、繼續挖掘這種再配置效應的潛力。通過全面深化改革，可以繼續釋放城鄉間資源再配置效應，為經濟發展新常態下全要素生產率的提高提供支撐力量。
（一）以改革創新繼續釋放城鄉間勞動力再配置效應
與日本、韓國經濟增長速度下臺階時20％的農業就業人口占比相比，我國有15個百分點的結構性偏差；與日本、韓國經濟增長速度下臺階后農業就業人口占比繼續下降、直至目前的3％—5％相比，我國有30—32個百分點的下降空間。如何把這30—32個百分點的就業人口順暢地從農業再配置到非農產業，對我國經濟增長速度下臺階后的經濟增長至關重要。釋放這一再配置效應，根本出路在推進體制創新。
從供給側看，要圍繞把勞動力從土地上徹底解放出來、促進其向非農產業轉移就業進行體制創新。一是深化“三權分置”改革。落實集體所有權，發揮其在處理土地撂荒方面的監督作用、在平整和改良土地方面的主導作用、在建設農田水利等基礎設施方面的組織作用、在促進土地集中連片和適度規模經營方面的橋梁作用。穩定農戶承包權，鎖定集體成員權的入口，盡快明確土地承包關系長久不變的起點和年限，將已經落實到戶的承包權明確為家庭共有產權，探索全家進城落戶農民承包權市場化退出機制。搞活經營權，鼓勵長期流轉，賦予經營權抵押擔保權能。二是深化農業經營體制改革。以家庭農場、土地股份合作社為主要載體，促進土地適度規模經營。以農機大戶、農機合作社、跨區作業為主要形式，提高農業機械化水平。三是創新轉移就業培訓機制。針對目前仍滯留在農業的剩余勞動力年齡偏大、文化程度低、不適應外部世界的特點，既要進行職業技能培訓，也要進行城市生活知識培訓。完善培訓資金分配使用辦法，引入競爭機制，提高培訓效果。
從需求側看，要圍繞把農業轉移人口留下來、促進其全面融入城市進行體制創新。一是調整戶籍制度改革路徑。更加注重增強城市公共服務的包容性，新出臺公共服務措施不得再與戶籍掛鉤，對目前仍與戶籍掛鉤的基本公共服務進行全面清理，從易到難排出脫鉤的時間表。居住證制度只能作為一種過渡性的制度安排，不能長期化。逐步降低乃至取消城市戶籍的社會福利含量，最終還原戶籍的人口管理功能。二是建立健全促進農民工市民化的激勵機制。發揮“人地錢”掛鉤的激勵作用，加大城鎮新增建設用地增加規模、財政轉移支付和中央基建投資安排與農業轉移人口市民化掛鉤的力度。三是多途徑解決進城農民工居住問題。把進城農民工逐步納入務工地的住房保障體系，為其提供可承受的租賃住房。探索宅基地換房的操作辦法，提高就近轉移進城農民的住房購買力。針對農民工特點，開發住房金融產品。四是健全城市就業市場。消除就業市場對外來務工人員的制度性歧視，督促雇主與外來務工人員簽訂勞動合同、繳納社會保險費用。
（二）以改革創新繼續釋放城鄉間土地再配置效應
我國工業化城鎮化進程尚未完成，建設用地總規模還將繼續擴張，還需要土地“農轉非”，包括農用地轉建設用地、集體土地轉國有土地；農村集體經營性建設用地存量規模達到4200萬畝，農村宅基地存量規模高達1．7億畝，舊廠房、空心屋、空心村等土地閑置現象嚴重，利用效率普遍較低。引領經濟發展新常態，迫切需要通過土地征收制度、集體經營性建設用地入市制度和農村宅基地制度改革，對“土地財政”進行揚棄，在提高農民在土地增值收益中的分配比重的同時，控制工業化城鎮化用地成本過快上漲；對現行征地制度進行揚棄，在尊重和維護土地所有者權益的同時，發揮政府統一規劃和開發的優勢，避免獲取土地的交易費用過高、陷入“反公地悲劇”。
現階段可以采取的主要改革措施包括：一是改革新增建設用地調控機制。取消逐層分配新增建設用地年度計劃指標的做法，允許各地在土地利用總體規劃確定的范圍內，靈活掌握農用地轉建設用地的節奏。二是按新思路改革征地制度。借鑒臺灣地區經驗，實行區段征收，在土地所有者、城市開發者和城市政府之間達成利益均衡。三是探索集體建設用地入市途徑。對城鎮規劃區內的農村集體經營性建設用地和宅基地，在符合規劃和用途管制的前提下，允許集體經濟組織直接開發，或出租、出讓給其他投資者開發。對城鎮規劃區外的閑置農村集體經營性建設用地和宅基地，農業利用價值大的，應參照城鄉建設用地增減掛鉤的辦法，將復墾后結余的建設用地指標調整到城鎮規劃區內使用；農業利用價值不大，但適宜發展農家樂、休閑度假的，可由集體經濟組織直接開發，或出租、出讓給其他投資者開發。
作者為國務院發展研究中心農村經濟研究部部長、研究員
中國鄉村發現網轉自：中國經濟時報 2016-12-26
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