在我國持續(xù)30年的經(jīng)濟(jì)高速增長階段，從農(nóng)村到城市的勞動(dòng)力和土地再配置發(fā)揮了重要支撐作用。隨著工業(yè)化城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)邊際生產(chǎn)率和農(nóng)民工工資水平開始上升，勞動(dòng)力從農(nóng)村向城市的再配置對(duì)提高全社會(huì)勞動(dòng)生產(chǎn)率的貢獻(xiàn)度開始下降；從農(nóng)村到城市的土地再配置面積趨于減少，加之征地補(bǔ)償政策的調(diào)整，城鄉(xiāng)間土地再配置效應(yīng)趨于下降。既要看到這種再配置效應(yīng)下降的客觀必然性，也要看到其特殊的體制原因。通過全面深化改革，把農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力從土地上徹底解放出來、促進(jìn)其穩(wěn)定地向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移就業(yè)，改革新增建設(shè)用地調(diào)控機(jī)制、按新思路改革征地制度、探索集體建設(shè)用地入市途徑，可以繼續(xù)釋放城鄉(xiāng)間資源再配置效應(yīng)，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下全要素生產(chǎn)率的提高提供支撐力量。
■ 葉興慶
在我國持續(xù)30年的經(jīng)濟(jì)高速增長階段，從農(nóng)村到城市的勞動(dòng)力和土地再配置發(fā)揮了重要支撐作用，這應(yīng)歸功于在破除城鄉(xiāng)二元體制方面所作的一系列努力。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，深度挖掘和持續(xù)釋放從農(nóng)村到城市的資源再配置效應(yīng)，關(guān)鍵仍在于破除城鄉(xiāng)二元體制的束縛。
城鄉(xiāng)間資源再配置對(duì)經(jīng)濟(jì)高速增長的作用機(jī)理
1982年至2011年的30年間，我國GDP年均增長速度高達(dá)10．23％。支撐這種高速度的貢獻(xiàn)因素，最終都要體現(xiàn)在資源配置的改變上。資源更多地配置給沿海地區(qū)、非公有制經(jīng)濟(jì)、出口部門、高技術(shù)企業(yè)，尤其是從農(nóng)村到城市的勞動(dòng)力和土地再配置效應(yīng)的充分釋放，在30年經(jīng)濟(jì)高速增長階段發(fā)揮了關(guān)鍵性支撐作用。
從城鄉(xiāng)間勞動(dòng)力再配置來看，其對(duì)經(jīng)濟(jì)高速增長的支撐作用體現(xiàn)在為非農(nóng)產(chǎn)業(yè)提供低成本勞動(dòng)力上。一般而言，勞動(dòng)力從邊際生產(chǎn)率低的農(nóng)業(yè)部門向邊際生產(chǎn)率高的非農(nóng)部門轉(zhuǎn)移，能夠提高全社會(huì)平均勞動(dòng)生產(chǎn)率，從而提高全要素生產(chǎn)率、支撐經(jīng)濟(jì)快速成長。我國的特殊性在于，除農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力的“無限供給”致使非農(nóng)部門工資整體維持在低水平外，二元戶籍制度還造成城市勞動(dòng)力市場出現(xiàn)二元結(jié)構(gòu)，非農(nóng)部門對(duì)來自農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力實(shí)行身份歧視，突出表現(xiàn)在雇主為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力支付的“生存工資”明顯低于其他就業(yè)人群的工資水平、不履行依法繳納社會(huì)保險(xiǎn)的義務(wù)。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)監(jiān)測，2011年，全國外出農(nóng)民工達(dá)到15863萬，人均年收入24588元，僅為當(dāng)年全國城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員年工資水平的41％；雇主或單位為外出農(nóng)民工繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)的比例分別僅為13．9％、23．6％、16．7％、8％和5．6％，明顯低于城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員的平均參保率。農(nóng)民工工資低、社會(huì)保險(xiǎn)參保率低，使非農(nóng)部門得以長期保持低人工成本。在持續(xù)30年的經(jīng)濟(jì)高速增長階段，低人工成本使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)一度快速發(fā)展，使出口部門在加入WTO后迎來人口紅利與開放紅利的疊加，使非農(nóng)部門的積累和投資能力維持在較高水平。
從城鄉(xiāng)間土地再配置來看，其對(duì)經(jīng)濟(jì)高速增長的支撐作用主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。第一，積累了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金。基礎(chǔ)設(shè)施的大規(guī)模建設(shè)和快速改進(jìn)，通過投資拉動(dòng)和公共品供給促進(jìn)了我國經(jīng)濟(jì)增長，也顯著增強(qiáng)了“中國建造”的國際競爭力。我國基礎(chǔ)設(shè)施之所以能得到大規(guī)模建設(shè)，與“土地財(cái)政”有密切關(guān)系。“計(jì)劃價(jià)征地、市場價(jià)出讓（主要是商住用地）”的土地征收轉(zhuǎn)用模式，為城市政府提供了大量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金。城市建成區(qū)之外的高速公路、高速鐵路等線性基礎(chǔ)設(shè)施工程，通過劃撥或低價(jià)出讓取得土地，相應(yīng)降低了投資成本。第二，提供了低價(jià)工業(yè)用地。為了促進(jìn)工業(yè)發(fā)展，工業(yè)地價(jià)普遍明顯低于其他用途土地價(jià)格。據(jù)《2011年中國國土資源公報(bào)》，全國105個(gè)主要城市2011年第四季度末綜合地價(jià)為3049元／平方米，其中商業(yè)、住宅、工業(yè)用地分別為5654元／平方米、4518元／平方米和652元／平方米。一些地方為了招商引資甚至一度實(shí)行過零地價(jià)。第三，降低了工業(yè)化城鎮(zhèn)化取得土地的交易費(fèi)用。盡管法律僅授權(quán)政府在公共利益需要的情形下可以征收農(nóng)村集體土地，但隨著政府征地權(quán)的擴(kuò)大化，工業(yè)化城鎮(zhèn)化所需土地都可以通過政府征收取得，避免了用地主體與農(nóng)村土地所有者一對(duì)一談判，從而大幅度降低了交易費(fèi)用。在農(nóng)村內(nèi)部，土地集體所有制降低了集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的投資門檻，土地零成本非農(nóng)化增強(qiáng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的競爭力。
城鄉(xiāng)間資源再配置效應(yīng)下降與經(jīng)濟(jì)增長階段轉(zhuǎn)換
2012年至2015年，我國GDP年增長速度分別為7．7％、7．7％、7．4％和6．9％。我國經(jīng)濟(jì)已告別了此前30年10％左右的高速增長。經(jīng)濟(jì)增速下臺(tái)階可歸因于多種因素，例如，與先行國家技術(shù)落差的縮小降低了后發(fā)優(yōu)勢，勞動(dòng)年齡人口總量減少和占比下降導(dǎo)致人口紅利下降，住房、汽車等產(chǎn)業(yè)鏈條長的消費(fèi)品的年需求峰值的到來致使投資和消費(fèi)需求增速放緩，成本上漲導(dǎo)致制造業(yè)比較優(yōu)勢下降。我們認(rèn)為，城鄉(xiāng)間資源再配置效應(yīng)下降也是經(jīng)濟(jì)增速下臺(tái)階的重要原因之一。
（一）城鄉(xiāng)間勞動(dòng)力再配置效應(yīng)下降與經(jīng)濟(jì)增長階段轉(zhuǎn)換
隨著農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力不斷向外轉(zhuǎn)移，2004年前后我國農(nóng)業(yè)勞動(dòng)邊際生產(chǎn)率和農(nóng)民工工資水平開始明顯上升，邁過了劉易斯第一拐點(diǎn)。此后，勞動(dòng)力從農(nóng)村向城市的再配置對(duì)提高全社會(huì)勞動(dòng)生產(chǎn)率的貢獻(xiàn)度開始下降，但在劉易斯第二拐點(diǎn)到來之前，這種再配置效應(yīng)仍是存在的。勞動(dòng)力再配置效應(yīng)下降是個(gè)漸進(jìn)過程，其對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的不利影響也是逐步加大的。
需要注意的是，日本和韓國分別在1970年前后和1990年前后結(jié)束高速增長期，其時(shí)農(nóng)業(yè)就業(yè)人口占比均下降到20％左右。我國高速增長期結(jié)束的2012年前后，農(nóng)業(yè)就業(yè)人口占比卻高達(dá)35％。為什么我國在農(nóng)業(yè)就業(yè)人口比率比日本、韓國高出15個(gè)百分點(diǎn)時(shí)就結(jié)束了高速增長期？一種解釋是，我國農(nóng)業(yè)就業(yè)人口數(shù)據(jù)被高估。但我們認(rèn)為，即便剔除數(shù)據(jù)誤差，我國高速增長期結(jié)束時(shí)的農(nóng)業(yè)就業(yè)人口占比仍明顯高于日本、韓國。這與我國特殊的體制因素有關(guān)：第一，從土地制度來看，集體所有制對(duì)農(nóng)村人口離農(nóng)進(jìn)城形成牽制。農(nóng)民只擁有基于成員權(quán)的土地承包經(jīng)營權(quán)，而土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能僅限于占有、使用、收益權(quán)和流轉(zhuǎn)、抵押等部分處置權(quán)，缺乏繼承、買賣權(quán)。農(nóng)民擁有的宅基地使用權(quán)的權(quán)能更窄，僅限于占有、使用權(quán)和集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓權(quán)，缺乏出租、轉(zhuǎn)讓、繼承權(quán)。對(duì)集體經(jīng)營性資產(chǎn)的權(quán)利也很有限。這種產(chǎn)權(quán)制度，使農(nóng)民離農(nóng)進(jìn)城的制度成本過高，使大量進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民不得不保留在農(nóng)村的各項(xiàng)權(quán)利，不僅要留下部分勞動(dòng)力照料家庭，而且年齡稍長的農(nóng)民工往往選擇回老家。第二，從農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度來看，不斷加大的補(bǔ)貼力度對(duì)農(nóng)村人口離農(nóng)進(jìn)城形成拖拽。土地集體所有制為農(nóng)民提供了基本生存保障，各種農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)的發(fā)展降低了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)的辛苦程度，這些都增強(qiáng)了小規(guī)模兼業(yè)農(nóng)戶的韌性。在這個(gè)基礎(chǔ)上，各種農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的出臺(tái)，更加增強(qiáng)了小規(guī)模兼業(yè)農(nóng)戶堅(jiān)守農(nóng)業(yè)的意愿，令其難以市場出清。第三，從戶籍制度來看，嚴(yán)苛的落戶條件對(duì)農(nóng)村人口離農(nóng)進(jìn)城形成阻擋。隨遷子女不能享受平等的義務(wù)教育，使大量兒童留守農(nóng)村；為照料留守兒童和幾畝薄田，又派生出留守老人、留守婦女。“三留守”的存在，使農(nóng)民工在外務(wù)工的機(jī)會(huì)成本上升。第四，從住房制度來看，高房價(jià)對(duì)農(nóng)村人口離農(nóng)進(jìn)城形成屏障。我國進(jìn)入城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段以來，房地產(chǎn)一味市場化，保障性住房嚴(yán)重不足，務(wù)工地的高房價(jià)令相當(dāng)部分農(nóng)民工望城卻步。
制度性的牽制、拖拽、阻擋、屏障，不僅抬高了農(nóng)民轉(zhuǎn)移進(jìn)城的成本，使城鄉(xiāng)勞動(dòng)力價(jià)格趨同早于城鄉(xiāng)邊際勞動(dòng)生產(chǎn)率趨同，而且使進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民提早退出城市勞動(dòng)力市場，加入農(nóng)村就業(yè)不充分的勞動(dòng)力隊(duì)伍。這就是盡管我國宏觀上看第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員占比仍然很高，但微觀上看農(nóng)戶存量勞動(dòng)力難以向外轉(zhuǎn)移，出現(xiàn)“有剩余勞動(dòng)時(shí)間、沒有剩余勞動(dòng)力”現(xiàn)象的內(nèi)在邏輯。
（二）城鄉(xiāng)間土地再配置效應(yīng)下降與經(jīng)濟(jì)增長階段轉(zhuǎn)換
工業(yè)化城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定階段后，從農(nóng)村到城市的土地再配置客觀上會(huì)趨于減少，加之征地補(bǔ)償政策的調(diào)整，城鄉(xiāng)間土地再配置效應(yīng)也會(huì)趨于減小。這主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，再配置的面積趨于減少。土地需求的下降，導(dǎo)致2013年以后批準(zhǔn)建設(shè)用地總體上趨于減少。“十三五”期間全國新增建設(shè)用地計(jì)劃為217萬公頃，比“十二五”期間少44．6萬公頃。批準(zhǔn)建設(shè)用地和新增建設(shè)用地絕大部分為國家征收的農(nóng)村集體土地，也就是從農(nóng)村向城市再配置的土地。第二，政府取得土地的成本趨于上升。2011年，全國土地出讓收入安排的用于征地拆遷補(bǔ)償、補(bǔ)助被征地農(nóng)民、土地出讓前期開發(fā)等成本性支出占支出總額的比重為74．6％。受貫徹實(shí)施《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》影響，2012年以后各地征地和拆遷補(bǔ)償費(fèi)用相應(yīng)提高，導(dǎo)致成本補(bǔ)償性開支占支出總額比重上升。2012年至2015年，成本性支出占支出總額的比重分別為79．6％、82．4％、82．4％和79．6％。這意味著國有土地出讓收入中能夠用于城鄉(xiāng)建設(shè)的部分趨于下降。第三，企業(yè)用地成本趨于上升。由于優(yōu)質(zhì)土地資源越來越少，政府取得土地的成本越來越高，城市地價(jià)不斷上升，用地者需要付出的土地成本也水漲船高。全國105個(gè)重點(diǎn)城市年末地價(jià)，2010—2015年間上漲了21％—29％。需要注意的是，全國平均數(shù)掩蓋著部分地區(qū)地價(jià)較大幅度上漲的矛盾，主要是二三線城市的較低漲幅對(duì)沖了一線城市的高漲幅、住宅地價(jià)中保障性安居工程地價(jià)的低漲幅對(duì)沖了商品住宅地價(jià)的高漲幅。
面積減少、成本上升、地價(jià)上漲，對(duì)城市政府的“土地財(cái)政”造成不利影響，也增加了各類市場主體的用地成本。土地從農(nóng)村向城市的再配置，再也難以像以前那樣在積累城市建設(shè)資金、控制工業(yè)化城鎮(zhèn)化投資成本中發(fā)揮支撐作用。這種轉(zhuǎn)折性變化出現(xiàn)在2012年前后，與經(jīng)濟(jì)增速下臺(tái)階的時(shí)間節(jié)點(diǎn)幾乎同步。一定程度上，二者互為因果。經(jīng)濟(jì)增速下降導(dǎo)致對(duì)土地需求減少，土地需求減少導(dǎo)致土地供應(yīng)量和土地出讓收入下降、進(jìn)而削弱城市政府的投資能力。除了這層邏輯關(guān)系外，2012年出臺(tái)的《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》體現(xiàn)的按市價(jià)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)睦砟睿薷摹锻恋毓芾矸ā返?7條、為出臺(tái)《農(nóng)村集體土地征收與補(bǔ)償條例》鋪平道路的造勢，對(duì)農(nóng)村集體土地所有者期望值的提高發(fā)揮了重要推動(dòng)作用，對(duì)各地突破法定標(biāo)準(zhǔn)、大幅度提高農(nóng)村土地征收實(shí)際補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)發(fā)揮了重要影響作用。征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高，征地成本增加，征地成本占土地出讓收入的比重越來越高，使“土地財(cái)政”的操作空間大大壓縮。黨的十八大《報(bào)告》要求，“改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”。黨的十八屆三中全會(huì)《決定》進(jìn)一步明確，“縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制”“建立兼顧國家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益”“保障農(nóng)民公平分享土地增值收益”。可以預(yù)期，隨著征地制度改革的深入推進(jìn)，今后工業(yè)化城鎮(zhèn)化用地將會(huì)越來越難。
以改革創(chuàng)新繼續(xù)釋放城鄉(xiāng)間資源再配置效應(yīng)
經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度后，城鄉(xiāng)間資源邊際生產(chǎn)率的差距會(huì)明顯縮小，從農(nóng)村到城市的資源再配置對(duì)全要素生產(chǎn)率提高，從而對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)會(huì)明顯下降。但是，既要看到這種再配置效應(yīng)下降的客觀必然性，也要看到其特殊的體制原因、繼續(xù)挖掘這種再配置效應(yīng)的潛力。通過全面深化改革，可以繼續(xù)釋放城鄉(xiāng)間資源再配置效應(yīng)，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下全要素生產(chǎn)率的提高提供支撐力量。
（一）以改革創(chuàng)新繼續(xù)釋放城鄉(xiāng)間勞動(dòng)力再配置效應(yīng)
與日本、韓國經(jīng)濟(jì)增長速度下臺(tái)階時(shí)20％的農(nóng)業(yè)就業(yè)人口占比相比，我國有15個(gè)百分點(diǎn)的結(jié)構(gòu)性偏差；與日本、韓國經(jīng)濟(jì)增長速度下臺(tái)階后農(nóng)業(yè)就業(yè)人口占比繼續(xù)下降、直至目前的3％—5％相比，我國有30—32個(gè)百分點(diǎn)的下降空間。如何把這30—32個(gè)百分點(diǎn)的就業(yè)人口順暢地從農(nóng)業(yè)再配置到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，對(duì)我國經(jīng)濟(jì)增長速度下臺(tái)階后的經(jīng)濟(jì)增長至關(guān)重要。釋放這一再配置效應(yīng)，根本出路在推進(jìn)體制創(chuàng)新。
從供給側(cè)看，要圍繞把勞動(dòng)力從土地上徹底解放出來、促進(jìn)其向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移就業(yè)進(jìn)行體制創(chuàng)新。一是深化“三權(quán)分置”改革。落實(shí)集體所有權(quán)，發(fā)揮其在處理土地撂荒方面的監(jiān)督作用、在平整和改良土地方面的主導(dǎo)作用、在建設(shè)農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施方面的組織作用、在促進(jìn)土地集中連片和適度規(guī)模經(jīng)營方面的橋梁作用。穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，鎖定集體成員權(quán)的入口，盡快明確土地承包關(guān)系長久不變的起點(diǎn)和年限，將已經(jīng)落實(shí)到戶的承包權(quán)明確為家庭共有產(chǎn)權(quán)，探索全家進(jìn)城落戶農(nóng)民承包權(quán)市場化退出機(jī)制。搞活經(jīng)營權(quán)，鼓勵(lì)長期流轉(zhuǎn)，賦予經(jīng)營權(quán)抵押擔(dān)保權(quán)能。二是深化農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制改革。以家庭農(nóng)場、土地股份合作社為主要載體，促進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營。以農(nóng)機(jī)大戶、農(nóng)機(jī)合作社、跨區(qū)作業(yè)為主要形式，提高農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平。三是創(chuàng)新轉(zhuǎn)移就業(yè)培訓(xùn)機(jī)制。針對(duì)目前仍滯留在農(nóng)業(yè)的剩余勞動(dòng)力年齡偏大、文化程度低、不適應(yīng)外部世界的特點(diǎn)，既要進(jìn)行職業(yè)技能培訓(xùn)，也要進(jìn)行城市生活知識(shí)培訓(xùn)。完善培訓(xùn)資金分配使用辦法，引入競爭機(jī)制，提高培訓(xùn)效果。
從需求側(cè)看，要圍繞把農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口留下來、促進(jìn)其全面融入城市進(jìn)行體制創(chuàng)新。一是調(diào)整戶籍制度改革路徑。更加注重增強(qiáng)城市公共服務(wù)的包容性，新出臺(tái)公共服務(wù)措施不得再與戶籍掛鉤，對(duì)目前仍與戶籍掛鉤的基本公共服務(wù)進(jìn)行全面清理，從易到難排出脫鉤的時(shí)間表。居住證制度只能作為一種過渡性的制度安排，不能長期化。逐步降低乃至取消城市戶籍的社會(huì)福利含量，最終還原戶籍的人口管理功能。二是建立健全促進(jìn)農(nóng)民工市民化的激勵(lì)機(jī)制。發(fā)揮“人地錢”掛鉤的激勵(lì)作用，加大城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地增加規(guī)模、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和中央基建投資安排與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤的力度。三是多途徑解決進(jìn)城農(nóng)民工居住問題。把進(jìn)城農(nóng)民工逐步納入務(wù)工地的住房保障體系，為其提供可承受的租賃住房。探索宅基地?fù)Q房的操作辦法，提高就近轉(zhuǎn)移進(jìn)城農(nóng)民的住房購買力。針對(duì)農(nóng)民工特點(diǎn)，開發(fā)住房金融產(chǎn)品。四是健全城市就業(yè)市場。消除就業(yè)市場對(duì)外來務(wù)工人員的制度性歧視，督促雇主與外來務(wù)工人員簽訂勞動(dòng)合同、繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用。
（二）以改革創(chuàng)新繼續(xù)釋放城鄉(xiāng)間土地再配置效應(yīng)
我國工業(yè)化城鎮(zhèn)化進(jìn)程尚未完成，建設(shè)用地總規(guī)模還將繼續(xù)擴(kuò)張，還需要土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，包括農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地、集體土地轉(zhuǎn)國有土地；農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地存量規(guī)模達(dá)到4200萬畝，農(nóng)村宅基地存量規(guī)模高達(dá)1．7億畝，舊廠房、空心屋、空心村等土地閑置現(xiàn)象嚴(yán)重，利用效率普遍較低。引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，迫切需要通過土地征收制度、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度和農(nóng)村宅基地制度改革，對(duì)“土地財(cái)政”進(jìn)行揚(yáng)棄，在提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比重的同時(shí)，控制工業(yè)化城鎮(zhèn)化用地成本過快上漲；對(duì)現(xiàn)行征地制度進(jìn)行揚(yáng)棄，在尊重和維護(hù)土地所有者權(quán)益的同時(shí)，發(fā)揮政府統(tǒng)一規(guī)劃和開發(fā)的優(yōu)勢，避免獲取土地的交易費(fèi)用過高、陷入“反公地悲劇”。
現(xiàn)階段可以采取的主要改革措施包括：一是改革新增建設(shè)用地調(diào)控機(jī)制。取消逐層分配新增建設(shè)用地年度計(jì)劃指標(biāo)的做法，允許各地在土地利用總體規(guī)劃確定的范圍內(nèi)，靈活掌握農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地的節(jié)奏。二是按新思路改革征地制度。借鑒臺(tái)灣地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，實(shí)行區(qū)段征收，在土地所有者、城市開發(fā)者和城市政府之間達(dá)成利益均衡。三是探索集體建設(shè)用地入市途徑。對(duì)城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地和宅基地，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許集體經(jīng)濟(jì)組織直接開發(fā)，或出租、出讓給其他投資者開發(fā)。對(duì)城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外的閑置農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地和宅基地，農(nóng)業(yè)利用價(jià)值大的，應(yīng)參照城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的辦法，將復(fù)墾后結(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)調(diào)整到城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)使用；農(nóng)業(yè)利用價(jià)值不大，但適宜發(fā)展農(nóng)家樂、休閑度假的，可由集體經(jīng)濟(jì)組織直接開發(fā)，或出租、出讓給其他投資者開發(fā)。
作者為國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部部長、研究員
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào) 2016-12-26
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