編者按：在近期舉辦的博智宏觀論壇上，中國人民大學經濟學院教授劉守英提出，要理解中國過去30多年的高增長，就必須找出支撐這一模式的獨特性因素。在現有解釋中，比較優勢說、“三高”（高投資、高儲蓄、高出口）說等很難說服人們這些方面就是中國所獨特的。中國模式有其獨特性，那就是在獨特的政治經濟結構下政府發揮作用的方式和手段。獨特制度特的地方又在于，推動中國過去30多年發展的力量中，土地制度安排和變遷既是政府掌控發展主導權的主要工具，也是實現增長的主要工具 。要理解中國模式，就必須解釋清楚土地制度的演變是如何強化政府主導發展模式的。更進一步地，政府怎么利用土地制度安排的變化推動“經濟奇跡”的創造，以及這套發展模式又是怎樣把經濟拖入土地的泥沼的。
農村土地改革與鄉村轉型
從推動結構變革的作用來看，中國八十年代農村土地改革的意義需要重新評價。第一從政治經濟的邏輯來講，八十年代的土地改革發動是基于計劃經濟和集體化的失敗，因而使這場唯一一次政府不以掌控發展主導權促進增長的改革得以發生。通過農村改革和對農民經濟權利的開放，使農村經濟活力得以釋放。二是這場改革不僅通過農地改革推動了農業轉型，而且通過農村土地進入非農市場的改革開啟了農民參與工業化城市化的歷史進程。中國從鄉土中國轉變為城鄉中國，以土地為核心的農村改革對中國結構轉型的貢獻居功至偉。
從對農業轉型的作用來看，八十年代的農地改革通過重構農村產權結構，保留集體所有制，做實農戶的土地使用權、收益權和轉讓權，形成了新的國家集體和農民土地利益格局，保障了農民的主體地位。在此制度安排下，國家在不控制農民發展主導權的情況下，實現了國家的糧食安全和結構轉變中的食品價格穩定；促進了人口和土地的分離，農民得以離土出鄉，實現了鄉土中國向城鄉中國的轉型；為農業持續轉型提供了制度基礎，農作物用工大大減少，各類農業機械的投入大大增加，農業發展動能從人力向機械轉換，農業發展方式從以土地生產率為主轉向提高勞動生產率為主。
八十年代農村土地改革的另一戰役往往被忽略、甚至被詬病，那就是允許農民利用集體土地從事非農產業和自主建城市，以此開辟了與計劃經濟時期唯有國有土地上的國家工業化和城市化之外的另外一條工業化城市化道路。得益于這一時期土地政策的基本面就是允許、允許、也允許，即只要有利于農村發展、有利于解決農民就業和農民增收，有利于農民的城鎮化，農民就可以利用自己的土地謀發展，從而釋放了農村空前巨大的經濟活力；對僵化低效的城市經濟和國有企業帶來巨大沖擊；在集體土地上長出一批真正誕生于市場的企業家。在整個80年代和1998年之前，得益于改革帶來的鄉村政治經濟結構的改變和對農民經濟權利的開放，整個鄉村地區充滿生機、活力和希望，也是城鄉差距最小的時期。
以地謀發展與園區工業化
由于農民集體土地上的工業化對國家工業化和城市化造成了直接沖擊，政府開啟對外開放和城市體制改革改變這一格局，辦法是推動城市土地制度改革。一是承認土地是商品，可以有償使用。二是國有土地所有權與使用權分離，政府當地主收租解決公有制實現形式，企業享有年期 內的完整土地使用權（使用、收益、轉讓、抵押）解決企業投資預期。三是政府征收農民土地再統一出讓，農民使用的土地范圍限于自辦企業，堵住鄉村自主工業化城市化之路。四是出臺98土地管理法提供合法性。五是為了不因傳統體制梗阻夭折，在離主城很遠的地方辦園區。六是通過規劃管制和年度計劃指標限制，鄉村的發展動能重新回到搞農業。
園區工業化的初衷是想讓外資落地，它實際上使各級政府找到了以土地主導發展權的方式，各類園區興起，成為中國工業化的主導模式。園區工業化使政府重新掌握發展主導權，成為經濟活動的主要參與者。這一模式的實質是以土地謀發展，政府通過土地招商引資，以及依靠土地的出讓和融資開展基礎設施建設，營造投資環境。為了支持以地謀發展，這一時期的土地管理一方面以保護耕地為目的提供合法性，另一方面以土地寬供應和“睜眼閉眼管土地”為保發展保駕護航。保發展的主要手段是通過土地的寬供應保障工業化，同時壓低工業地價彌補土地資源稟賦劣勢對工業化的掣肘。
園區工業化模式下的土地低價招商引資和以此營造的良好投資環境，使中國在全球產業轉移中成為贏家，促進了世界制造工廠的形成。但是另一方面，以土地招商引資的競相壓價，造成了土地價格扭曲和土地浪費。只有部分地方政府成為贏家，大多數地方的園區造成了政府負擔，難以形成成本收益平衡。園區之間以及區域之間績效差別極大，東部沿海地區的園區和中西部的園區之間分化嚴重。
以地生財與快速城市化
以土地招商引資和營造投資環境的園區工業化使政府之手重新掌握經濟發展主導權，但是也造成政府巨大的財政和債務負擔。解困的辦法還是土地，所不同的是實行土地政策和與房地產和城市化的聯動。這一時期國家啟動了住房商品化改革，城市化帶來服務業快速發展，土地政策的策應是，允許商品住宅用地及商業、旅游等經營性用地的“招拍掛”出讓，政府這一聯動中獲取土地價值大幅上升的收益。2001年，全國招標拍賣掛牌出讓面積占全部出讓土地面積比重為7.3%，到了2014年，這個比重已經達到92.5 %。土地資本化使土地出讓收入井噴式增長，地方政府對土地出讓的依賴性大大上升，不同行政等級的城市在土地出讓收入最大化的動力之下，紛紛擴張。
政府不僅獲得了土地出讓的巨額增值收益，從單純的工業用地謀發展困局中解困，而且掌握了城市化的主導權?？陀^講，在這一階段，政府土地利益最大化的目的還是在謀發展，政府的土地帳換算仍然是以土地價值升值來償還基礎設施投資和發展計劃安排。它一方面以產業發展和人氣聚集來推動房地產市場，換取更高的土地出讓收入；另一方面堅持以新還舊得到金融機構貸款，以土地價值的增值為基礎發展公共投入。多數地方政府和城市政府對于以土地為媒介的負債還是小心翼翼的。
以地融資與土地資產泡沫化
2008年全球金融危機下，中央政府財政刺激和貨幣投入，使整個中國的基礎設施投資和不同層級的政府公共投資全面擴張。啟動這一擴張的工具是貨幣與土地的聯姻，即土地參與宏觀調控，所謂銀根地根。這一時期政府以土地主導經濟發展權達到空前的程度。一方面，土地的投放收縮與財政資金和央行貨幣投放一起成為影響經濟發展的主要工具；另一方面，允許地方政府成立融資平臺，放松土地抵押的信用評估。由政府性金融機構主導、財政兜底向以土地抵押貸款為主、公司債為輔的轉變，成為城市建設和基礎設施投資的主要手段。
土地成為融資的工具，并且取代成本日益上升的土地出讓收入成為政府獲取資金的主要來源。地方政府的項目制、城市建設與基礎設施建設與土地出讓收入脫鉤，主要取決于土地是否能融到資金。在放開土地評估和貨幣泛濫后，政府土地融資也與土地價值評估疏離。于是，各級政府紛紛成立平臺公司，以土地抵押獲得銀行貸款。截至2010年底，全國省、市、縣三級政府共設立融資平臺公司6576家，其中：省級165家、市級1648家、縣級4763家；有3個省級、29個市級、44個縣級政府設立的融資平臺公司均達10家以上。
土地抵押面積和規模顯著提高
進入以地融資發展模式以后，政府對土地的依賴變成對土地融資的依賴。這個時候政府已經不關心我賣地多少錢去還舊債，政府主要關心的是能抵押多少資金。另外在實體經濟利潤下滑的情況下，實體企業基本上靠租地和廠房實現整個資金的配套，銀行資金只能脫實，流向房地產和政府型項目。房地產上漲以后住宅資產成為居民資產增值的主要手段，這又加劇了居民將資金投向不動產以求保值增值。同時，住房金融信貸政策的過度寬松，全社會流動性過剩，進一步刺激了投資和投機性的需求，共同推高了房價過高過快上漲。經濟發展的各個鏈條被套在土地上，成為土地依賴性社會。
回顧土地與中國發展的關系，中國曾經有一段放松政府管制、以土地改革推動轉型的黃金時期。但是，在轉向城市和國有企業改革以后，中國式政治經濟邏輯回歸，土地制度的獨特性非常好地契合了這一邏輯，成為政府主導經濟發展權的工具，在政府主導下的土地制度的一次次變遷又加強了政府對經濟發展的主導權，推動經濟的快速結構轉變和高速增長。但是，對土地的過度依賴，也使中國經濟陷入困境，如果不擺脫土地依賴性社會，政府轉型沒有動力，企業沒有活力，老百姓沒有預期。
對于如何擺脫土地依賴性社會，劉守英提出出路仍然在于土地制度改革。首先必須認識到土地拉不快增長的事實，在整個經濟增長下滑以后，增加土地的供應量并沒有抬高GDP增速；第二個是要通過改變土地結構推動結構改革，包括降低工業用地和政府基礎設施、公共用地的占比來提升房地產的土地供應；第三是通過國有土地資產改革化解高土地杠桿率帶來的資產泡沫；四是要加強對土地-住房與貨幣之間的關系研究。最后一個是支持城鄉融合的土地改革。中國目前已經從單向城市化向城鄉互動轉變，土地制度就是城鄉融合與互動的最大障礙。下一輪結構轉型需要農業轉型繼續來支持，土地改革一是要適應農業轉型；二是要通過宅基地制度改革推動鄉村活化；同時加強土地市場化改革支持城鄉融合；通過土地供應方式與增值分配改革促進城市轉型。
(圖表略）
中國鄉村發現網轉自：博智研究（微信公眾號）
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