土地不能被看做是單純的生產要素。用好土地的關鍵不在于自由流動、而在于規劃；“三塊地”改革中，征地改革推進困難，拿不出成果，需要從另一面集體經營性建設用地入手；工業用地低地價甚至倒貼，再也不應繼續
土地不能被看做是單純的生產要素，有必要對其流動與用途進行規劃和管控，后者是如何利用好土地的關鍵。近日，全國政協常委、中農辦原主任陳錫文如是表示。
“一個國家與社會的財產制度是建立在土地制度基礎上的，土地制度是一個牽動全局的大制度。”3月17日，陳錫文在清華大學中國農村研究院做“農村土地制度改革”學術講座，全面闡述了他對現階段中國土地改革的思考和認識，
陳錫文表示，無論是何種土地所有制，世界各國對土地的管理都區別于其他生產要素。他認為，用好土地的關鍵不在于自由流動，而在于規劃。
“規劃也不是政府自己制定的，是要通過經濟社會各方面的意見才能形成。規劃紅線一動，就是利益切割的大調整。”陳錫文說。
他認為，目前進行中的“三塊地”（即集體經營性建設用地入市、宅基地改革、征地改革）試點，征地制度改革難度較大、進展緩慢，因而需要從其另一面集體經營性建設用地入手。其核心就是要處理好集體土地入市后，對不同所有制性質的用途規劃與收益分配。
“留給各地試驗的時間不多了，這是很難的事兒。有的肯定能出成果，有的肯定出不了。”陳錫文說，“征地制度改革我相信肯定拿不出成果，但是宅基地和集體經營性建設用地入市，有的地方是可以做的很好的。”
“公共利益”緣何難以界定
2015年，中國33個縣（市、區）被依法授權開展農村土地征收、農村集體經營性建設用地入市以及農村宅基地制度等“三塊地”改革試點。其中，征地制度改革有3個縣試點，集體經營性建設用地入市和宅基地制度改革各有15個試點縣。
據陳錫文透露，這是33個縣自愿選擇的結果。“征地制度改革只有三縣選。因為難度太大，選了之后有兩家又不想干了。 這事兒沒法弄，國家法律不改，他們怎么改？”
憲法規定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。這是征地制度最核心的法律依據之一，但如何界定“公共利益”卻一直是爭議的焦點。
陳錫文回憶，中共十六大之后，時任國務院總理溫家寶就提出盡快制定“公共利益”目錄，但國務院法制辦、國土部等部門研究后發現難度極大、遲遲未拿出方案。“因為用地的性質、類別太多，一下子提不出來。目錄漏寫或者多寫，都是大麻煩事兒。“
在溫家寶要求之下，陳錫文等目錄制定的參與者考察了國外情況，發現國外界定公共利益的方式無非三種：
——第一種與中國類似，提出可因公共利益而征收土地，但不做明確界定，遇到具體情況再具體分析；
——第二種以日本為代表，盡可能窮盡一切制定公共利益目錄，通常每過數年名單就會更新一次，不斷延長增多。陳錫文表示，“日本現在也在琢磨這事兒很難辦，因為到最后不知道多少種才是公共利益”。
——第三種是以美國、加拿大為代表的北美國家。陳錫文表示，美國法官告訴他，土地的公共利益不需要法律規定，因為這是社會常識。他表示，美國的征地糾紛與中國不同，通常是政府起訴不肯讓出土地的地主，并且法院判決只管行為、不管價格，因而會出現政府勝訴但買不起地的情況。
“就我們處在的發展階段而言，如何去界定公共利益，這對我們來說是個大考驗。”陳錫文說，“現在很多專家都希望把公共利益用地的目錄拿出來，但我個人覺得這件事兒很難很難。”
集體土地入市后的用途規劃與收益分配
雖然征地制度改革推進緩慢，但陳錫文認為，“集體經營性建設用地入市和征地制度改革本來就是一件事的兩個層面”，可以通過前者改革反推后者。
關鍵在于入市之后的用途規劃與收益分配。目前集體土地入市之后被嚴令禁止參與房地產開發，多用于工業、倉儲用地，少量被用于商貿用地。“土地利用的規劃，在管理層面上要高于土地所有權。”陳錫文表示，搞房地產和搞工業的地價差異有8倍-10倍，因而要通過規劃解決土地增值的收益分配。
他表示，土地增值需要基礎設施的配套與公共設施的完善，所需資金需政府投資，所需土地也需政府征收。“相當多的土地需要變成公共設施、生態用地，不能用于賣錢的。”
“最終能有多少地能用于商業性開發？我們國家我還沒算清楚，但可以從臺灣的情況看。”陳錫文透露，臺灣法律規定，征收土地用于城市新區擴展的，農民獲得的補償不能低于新區土地增值價值50%，最低不能低于40%。農民可以自由選擇是土地還是資金作為補償形式。“你也可以理解為，臺灣農地變為城市建設用地的過程中，農民需要要捐出50%-60%的地用于城市建設。”
同時，臺灣還規定，所有新城建設不能用現有的財政收入，建設資金需自求平衡，因而政府會審慎評估并做好土地規劃。陳錫文透露，據臺灣的規劃經驗，被征收土地用于基礎設施、公共服務、生態綠地等無法直接獲取收益的土地大約也需占40%，“否則沒有投資環境，沒人來”。加之補償農民的40%土地（資金），只有大約20%可用于開發。
“通過這個案例，我想說明一個道理：政府拿太多是不對的，但是農民也不是可以全拿的，全拿走了城市化就沒有辦法搞了。”陳錫文認為，就中國來講，征用土地中可用于招拍掛的比例低于三分之一，但每一畝的都必須公平補償農民。
“集體經營性建設用地入市是考驗我們規劃能力的，對不同所有性質的土地用同一個規劃來調控；其次就是要研究出合理的、都能接受的土地增值收益的分配機制。”陳錫文說，“這兩件事情如果解決了，征地問題就可以解決了。”
工業用地制度亟待改變
城鎮建設究竟需要多少用地？陳錫文說，算下來的賬是“很恐怖的”。
根據住建部數據，截至2015年底，中國城市、縣城、建制鎮三級城鎮構架總建成面積為11.12萬平方公里，而根據國土部此前規定，城市人均用地目標嚴控在100平方米以內。“這個標準是偏高的，到紐約、巴黎、法蘭克福去調查，人家一般都是70-80平方米。”陳錫文表示，按照2015年底城鎮常住人口數量7.7億計算，中國城鎮常住人口人均占用了145.5平方米，嚴重超標。
“如果真按照100平方米標準來，已經建成的城鎮面積可以裝進去11.12億城鎮居民，我們從來沒有規劃這么多人。”陳錫文表示，即使按照2030年15億人口（考慮二孩因素）、70%的城鎮化率需承載10.5億人來看，現有城鎮面積也已然足夠。
問題出在工業用地。陳錫文表示，目前中國城市中的工業用地比重太高，基本都在25%、甚至30%以上，“這種現象在全世界的城市是看不到的。”他表示，發達國家城市建設用地中，工業用地占比一般不會超過8%。
除了中國工業化進展速度較快，他認為，制度設計也是一個很大原因。后者主要體現為工業用地使用權期限太長、且出讓價格極低。
目前，中國的工業用地使用權期限最高為50年。陳錫文透露，根據國家工商局2008年-2012年的統計，中國企業存活期小于5年的占59.1%，在6年-9年間的占24.9%，10年-19年的占12.8%，能存活20年及其以上的僅占3.8%。他認為，這一數據在“雙創”熱潮下可能“還要恐怖一點兒”。
“從全世界的經驗看，都找不到什么理由，給工業用地50年時長。”據他了解，美國62%的企業存活不到五年，甚至美國世界500強企業平均存活期也僅在40年-42年間。為此，他還專門去中國工業管理水平最高的上海調查，發現上海市級工業園區的企業平均存活期8.5年。
同時，工業用地出讓價格還極低。陳錫文透露，針對中國102個城市的統計資料顯示，工業用地出讓價格約800元/平方米，而住宅用地約為5800元-6000元/平方米，商貿約為6000元-7000元/平方米。地方政府此前為了招商引資，提出低地價、甚至零地價、倒貼出讓土地，導致工業用地浪費嚴重。
“土地都是從農民手里征過來的，憑什么給企業不要錢，那給農民的補償誰出？這個錢就放在了住宅用地的供價去了。”陳錫文說，“這個制度再也不能讓它持續下去了，既傷害了農民，又傷害了市民。”
“很多地方有大量的閑置土地利用率很低，很多企業僵尸了多少年還在挺著，就是看到了地價上漲。只要你一變規劃，他不僅馬上虧損補齊不成問題，還立即巨富。所以政府很難搞二次開發，非常難。”陳錫文表示，目前很多地方已就如何高效利用工業用地進行探索，比如，上海松江區新橋鎮等等。
“如果真正規劃好，那么我們的城市開發就算再要征地，也征不了多少。”陳錫文說。（記者 黃子懿）
中國鄉村發現網轉自:財新網
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