土地不能被看做是單純的生產(chǎn)要素。用好土地的關(guān)鍵不在于自由流動(dòng)、而在于規(guī)劃；“三塊地”改革中，征地改革推進(jìn)困難，拿不出成果，需要從另一面集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入手；工業(yè)用地低地價(jià)甚至倒貼，再也不應(yīng)繼續(xù)
土地不能被看做是單純的生產(chǎn)要素，有必要對(duì)其流動(dòng)與用途進(jìn)行規(guī)劃和管控，后者是如何利用好土地的關(guān)鍵。近日，全國(guó)政協(xié)常委、中農(nóng)辦原主任陳錫文如是表示。
“一個(gè)國(guó)家與社會(huì)的財(cái)產(chǎn)制度是建立在土地制度基礎(chǔ)上的，土地制度是一個(gè)牽動(dòng)全局的大制度。”3月17日，陳錫文在清華大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院做“農(nóng)村土地制度改革”學(xué)術(shù)講座，全面闡述了他對(duì)現(xiàn)階段中國(guó)土地改革的思考和認(rèn)識(shí)，
陳錫文表示，無(wú)論是何種土地所有制，世界各國(guó)對(duì)土地的管理都區(qū)別于其他生產(chǎn)要素。他認(rèn)為，用好土地的關(guān)鍵不在于自由流動(dòng)，而在于規(guī)劃。
“規(guī)劃也不是政府自己制定的，是要通過(guò)經(jīng)濟(jì)社會(huì)各方面的意見(jiàn)才能形成。規(guī)劃紅線(xiàn)一動(dòng)，就是利益切割的大調(diào)整。”陳錫文說(shuō)。
他認(rèn)為，目前進(jìn)行中的“三塊地”（即集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地改革、征地改革）試點(diǎn)，征地制度改革難度較大、進(jìn)展緩慢，因而需要從其另一面集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入手。其核心就是要處理好集體土地入市后，對(duì)不同所有制性質(zhì)的用途規(guī)劃與收益分配。
“留給各地試驗(yàn)的時(shí)間不多了，這是很難的事兒。有的肯定能出成果，有的肯定出不了。”陳錫文說(shuō)，“征地制度改革我相信肯定拿不出成果，但是宅基地和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，有的地方是可以做的很好的。”
“公共利益”緣何難以界定
2015年，中國(guó)33個(gè)縣（市、區(qū)）被依法授權(quán)開(kāi)展農(nóng)村土地征收、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市以及農(nóng)村宅基地制度等“三塊地”改革試點(diǎn)。其中，征地制度改革有3個(gè)縣試點(diǎn)，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革各有15個(gè)試點(diǎn)縣。
據(jù)陳錫文透露，這是33個(gè)縣自愿選擇的結(jié)果。“征地制度改革只有三縣選。因?yàn)殡y度太大，選了之后有兩家又不想干了。 這事兒沒(méi)法弄，國(guó)家法律不改，他們?cè)趺锤模俊?span>
憲法規(guī)定，國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。這是征地制度最核心的法律依據(jù)之一，但如何界定“公共利益”卻一直是爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。
陳錫文回憶，中共十六大之后，時(shí)任國(guó)務(wù)院總理溫家寶就提出盡快制定“公共利益”目錄，但國(guó)務(wù)院法制辦、國(guó)土部等部門(mén)研究后發(fā)現(xiàn)難度極大、遲遲未拿出方案。“因?yàn)橛玫氐男再|(zhì)、類(lèi)別太多，一下子提不出來(lái)。目錄漏寫(xiě)或者多寫(xiě)，都是大麻煩事兒。“
在溫家寶要求之下，陳錫文等目錄制定的參與者考察了國(guó)外情況，發(fā)現(xiàn)國(guó)外界定公共利益的方式無(wú)非三種：
——第一種與中國(guó)類(lèi)似，提出可因公共利益而征收土地，但不做明確界定，遇到具體情況再具體分析；
——第二種以日本為代表，盡可能窮盡一切制定公共利益目錄，通常每過(guò)數(shù)年名單就會(huì)更新一次，不斷延長(zhǎng)增多。陳錫文表示，“日本現(xiàn)在也在琢磨這事兒很難辦，因?yàn)榈阶詈蟛恢蓝嗌俜N才是公共利益”。
——第三種是以美國(guó)、加拿大為代表的北美國(guó)家。陳錫文表示，美國(guó)法官告訴他，土地的公共利益不需要法律規(guī)定，因?yàn)檫@是社會(huì)常識(shí)。他表示，美國(guó)的征地糾紛與中國(guó)不同，通常是政府起訴不肯讓出土地的地主，并且法院判決只管行為、不管價(jià)格，因而會(huì)出現(xiàn)政府勝訴但買(mǎi)不起地的情況。
“就我們處在的發(fā)展階段而言，如何去界定公共利益，這對(duì)我們來(lái)說(shuō)是個(gè)大考驗(yàn)。”陳錫文說(shuō)，“現(xiàn)在很多專(zhuān)家都希望把公共利益用地的目錄拿出來(lái)，但我個(gè)人覺(jué)得這件事兒很難很難。”
集體土地入市后的用途規(guī)劃與收益分配
雖然征地制度改革推進(jìn)緩慢，但陳錫文認(rèn)為，“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和征地制度改革本來(lái)就是一件事的兩個(gè)層面”，可以通過(guò)前者改革反推后者。
關(guān)鍵在于入市之后的用途規(guī)劃與收益分配。目前集體土地入市之后被嚴(yán)令禁止參與房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，多用于工業(yè)、倉(cāng)儲(chǔ)用地，少量被用于商貿(mào)用地。“土地利用的規(guī)劃，在管理層面上要高于土地所有權(quán)。”陳錫文表示，搞房地產(chǎn)和搞工業(yè)的地價(jià)差異有8倍-10倍，因而要通過(guò)規(guī)劃解決土地增值的收益分配。
他表示，土地增值需要基礎(chǔ)設(shè)施的配套與公共設(shè)施的完善，所需資金需政府投資，所需土地也需政府征收。“相當(dāng)多的土地需要變成公共設(shè)施、生態(tài)用地，不能用于賣(mài)錢(qián)的。”
“最終能有多少地能用于商業(yè)性開(kāi)發(fā)？我們國(guó)家我還沒(méi)算清楚，但可以從臺(tái)灣的情況看。”陳錫文透露，臺(tái)灣法律規(guī)定，征收土地用于城市新區(qū)擴(kuò)展的，農(nóng)民獲得的補(bǔ)償不能低于新區(qū)土地增值價(jià)值50%，最低不能低于40%。農(nóng)民可以自由選擇是土地還是資金作為補(bǔ)償形式。“你也可以理解為，臺(tái)灣農(nóng)地變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地的過(guò)程中，農(nóng)民需要要捐出50%-60%的地用于城市建設(shè)。”
同時(shí)，臺(tái)灣還規(guī)定，所有新城建設(shè)不能用現(xiàn)有的財(cái)政收入，建設(shè)資金需自求平衡，因而政府會(huì)審慎評(píng)估并做好土地規(guī)劃。陳錫文透露，據(jù)臺(tái)灣的規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)，被征收土地用于基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、生態(tài)綠地等無(wú)法直接獲取收益的土地大約也需占40%，“否則沒(méi)有投資環(huán)境，沒(méi)人來(lái)”。加之補(bǔ)償農(nóng)民的40%土地（資金），只有大約20%可用于開(kāi)發(fā)。
“通過(guò)這個(gè)案例，我想說(shuō)明一個(gè)道理：政府拿太多是不對(duì)的，但是農(nóng)民也不是可以全拿的，全拿走了城市化就沒(méi)有辦法搞了。”陳錫文認(rèn)為，就中國(guó)來(lái)講，征用土地中可用于招拍掛的比例低于三分之一，但每一畝的都必須公平補(bǔ)償農(nóng)民。
“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市是考驗(yàn)我們規(guī)劃能力的，對(duì)不同所有性質(zhì)的土地用同一個(gè)規(guī)劃來(lái)調(diào)控；其次就是要研究出合理的、都能接受的土地增值收益的分配機(jī)制。”陳錫文說(shuō)，“這兩件事情如果解決了，征地問(wèn)題就可以解決了。”
工業(yè)用地制度亟待改變
城鎮(zhèn)建設(shè)究竟需要多少用地？陳錫文說(shuō)，算下來(lái)的賬是“很恐怖的”。
根據(jù)住建部數(shù)據(jù)，截至2015年底，中國(guó)城市、縣城、建制鎮(zhèn)三級(jí)城鎮(zhèn)構(gòu)架總建成面積為11.12萬(wàn)平方公里，而根據(jù)國(guó)土部此前規(guī)定，城市人均用地目標(biāo)嚴(yán)控在100平方米以?xún)?nèi)。“這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是偏高的，到紐約、巴黎、法蘭克福去調(diào)查，人家一般都是70-80平方米。”陳錫文表示，按照2015年底城鎮(zhèn)常住人口數(shù)量7.7億計(jì)算，中國(guó)城鎮(zhèn)常住人口人均占用了145.5平方米，嚴(yán)重超標(biāo)。
“如果真按照100平方米標(biāo)準(zhǔn)來(lái)，已經(jīng)建成的城鎮(zhèn)面積可以裝進(jìn)去11.12億城鎮(zhèn)居民，我們從來(lái)沒(méi)有規(guī)劃這么多人。”陳錫文表示，即使按照2030年15億人口（考慮二孩因素）、70%的城鎮(zhèn)化率需承載10.5億人來(lái)看，現(xiàn)有城鎮(zhèn)面積也已然足夠。
問(wèn)題出在工業(yè)用地。陳錫文表示，目前中國(guó)城市中的工業(yè)用地比重太高，基本都在25%、甚至30%以上，“這種現(xiàn)象在全世界的城市是看不到的。”他表示，發(fā)達(dá)國(guó)家城市建設(shè)用地中，工業(yè)用地占比一般不會(huì)超過(guò)8%。
除了中國(guó)工業(yè)化進(jìn)展速度較快，他認(rèn)為，制度設(shè)計(jì)也是一個(gè)很大原因。后者主要體現(xiàn)為工業(yè)用地使用權(quán)期限太長(zhǎng)、且出讓價(jià)格極低。
目前，中國(guó)的工業(yè)用地使用權(quán)期限最高為50年。陳錫文透露，根據(jù)國(guó)家工商局2008年-2012年的統(tǒng)計(jì)，中國(guó)企業(yè)存活期小于5年的占59.1%，在6年-9年間的占24.9%，10年-19年的占12.8%，能存活20年及其以上的僅占3.8%。他認(rèn)為，這一數(shù)據(jù)在“雙創(chuàng)”熱潮下可能“還要恐怖一點(diǎn)兒”。
“從全世界的經(jīng)驗(yàn)看，都找不到什么理由，給工業(yè)用地50年時(shí)長(zhǎng)。”據(jù)他了解，美國(guó)62%的企業(yè)存活不到五年，甚至美國(guó)世界500強(qiáng)企業(yè)平均存活期也僅在40年-42年間。為此，他還專(zhuān)門(mén)去中國(guó)工業(yè)管理水平最高的上海調(diào)查，發(fā)現(xiàn)上海市級(jí)工業(yè)園區(qū)的企業(yè)平均存活期8.5年。
同時(shí)，工業(yè)用地出讓價(jià)格還極低。陳錫文透露，針對(duì)中國(guó)102個(gè)城市的統(tǒng)計(jì)資料顯示，工業(yè)用地出讓價(jià)格約800元/平方米，而住宅用地約為5800元-6000元/平方米，商貿(mào)約為6000元-7000元/平方米。地方政府此前為了招商引資，提出低地價(jià)、甚至零地價(jià)、倒貼出讓土地，導(dǎo)致工業(yè)用地浪費(fèi)嚴(yán)重。
“土地都是從農(nóng)民手里征過(guò)來(lái)的，憑什么給企業(yè)不要錢(qián)，那給農(nóng)民的補(bǔ)償誰(shuí)出？這個(gè)錢(qián)就放在了住宅用地的供價(jià)去了。”陳錫文說(shuō)，“這個(gè)制度再也不能讓它持續(xù)下去了，既傷害了農(nóng)民，又傷害了市民。”
“很多地方有大量的閑置土地利用率很低，很多企業(yè)僵尸了多少年還在挺著，就是看到了地價(jià)上漲。只要你一變規(guī)劃，他不僅馬上虧損補(bǔ)齊不成問(wèn)題，還立即巨富。所以政府很難搞二次開(kāi)發(fā)，非常難。”陳錫文表示，目前很多地方已就如何高效利用工業(yè)用地進(jìn)行探索，比如，上海松江區(qū)新橋鎮(zhèn)等等。
“如果真正規(guī)劃好，那么我們的城市開(kāi)發(fā)就算再要征地，也征不了多少。”陳錫文說(shuō)。（記者 黃子懿）
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